PEMBENTUKAN HUKUM BERBASIS KEBIJAKAN PUBLIK

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Februari 2026

Dalam negara hukum demokratis, hukum tidak lahir dalam ruang hampa, melainkan sebagai hasil dari proses politik dan kebijakan publik yang bertujuan menjawab masalah-masalah sosial secara sah dan mengikat. Sejumlah studi mutakhir di Indonesia menegaskan bahwa pembentukan hukum yang mengabaikan logika kebijakan publik akan melahirkan produk peraturan yang lemah legitimasi, sering diuji ke Mahkamah Konstitusi, dan sulit diimplementasikan.[1] Sebaliknya, ketika proses legislatif diintegrasikan dengan analisis kebijakan, termasuk pemetaan masalah, partisipasi publik, dan kajian dampak regulasi, produk hukum menjadi lebih responsif, efektif, dan berkeadilan.[2]

Tulisan ini memiliki Fokus pembahasan meliputi (1) konsep dasar hubungan hukum dan kebijakan publik, (2) karakter pembentukan hukum dalam negara hukum Indonesia, (3) teori dan model konseptual pembentukan hukum berbasis kebijakan publik, (4) peran Regulatory Impact Analysis (RIA) dan reformasi regulasi, serta (5) implikasi normatif bagi tata kelola demokratis.

2. Konsep Dasar: Hukum, Kebijakan Publik, dan Politik Hukum

2.1 Kebijakan publik sebagai basis substantif pembentukan hukum

Literatur kebijakan publik memandang kebijakan (public policy) sebagai serangkaian tindakan yang berorientasi tujuan, dikembangkan dan dilaksanakan oleh aktor pemerintah untuk memecahkan masalah publik.[3] James E. Anderson mendefinisikan kebijakan publik sebagai pola tindakan yang memiliki tujuan tertentu, diikuti oleh aktor pemerintah dalam menanggapi suatu persoalan, bukan sekadar pernyataan niat.[4] Dalam buku Kebijakan Publik & Hukum, Sihombing dan Noor merangkum bahwa kebijakan publik idealnya memenuhi beberapa dimensi: politik (legitimasi demokratis), ekonomi (efisiensi dan pemerataan), sosial (keadilan dan perlindungan HAM), serta teknis (berbasis data dan analisis).

Dalam perspektif ini, kebijakan publik hadir terlebih dahulu sebagai jawaban substantif atas masalah sosial: bagaimana pemerintah mengatur distribusi sumber daya, memberikan pelayanan, atau mengoreksi kegagalan pasar dan kegagalan pemerintahan. Namun agar jawaban substantif itu mengikat dan dapat ditegakkan, kebijakan perlu dituangkan ke dalam bentuk hukum—undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan daerah, dan instrumen normatif lainnya.[5] Dengan kata lain, kebijakan publik menyediakan isi (substance), sementara hukum menyediakan bentuk (form) dan daya paksa (coercive force).

2.2 Hukum kebijakan publik dan hierarki peraturan

Abu Samah mendefinisikan hukum kebijakan publik sebagai aturan-aturan yang mengatur kehidupan bersama, bersifat memaksa, mengikat seluruh warga, dan dijatuhkan sanksi melalui lembaga berwenang; hukum ini dipahami sebagai sarana menjaga ketertiban, mewujudkan keadilan, dan menyelenggarakan kesejahteraan sosial.[6] Ketika isu kepentingan bersama diformulasikan menjadi kebijakan, kemudian ditetapkan dalam bentuk undang-undang, peraturan pemerintah, atau peraturan daerah, kebijakan tersebut berubah menjadi hukum yang wajib ditaati.[7]

Dalam konteks Indonesia, pembentukan hukum berbasis kebijakan publik berada dalam kerangka hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur UU Nomor 12 Tahun 2011 jo. UU Nomor 13 Tahun 2022: UUD NRI 1945, Ketetapan MPR, UU/Perpu, PP, Perpres, Perda Provinsi, dan Perda Kabupaten/Kota.[8][9] Sihombing dan Noor menunjukkan bahwa hierarki ini sekaligus mencerminkan hirarki kebijakan publik makro (UUD, UU, PP, Perpres, Perda), meso (Peraturan Menteri, Peraturan Kepala Daerah), dan mikro (keputusan pejabat pelaksana).[10]

2.3 Politik hukum dan orientasi kebijakan

Pembentukan hukum berbasis kebijakan publik tidak dapat dipisahkan dari politik hukum (legal policy), yakni garis kebijakan negara tentang arah pembangunan hukum untuk mencapai tujuan bernegara. Setiap produk hukum adalah hasil pilihan politik tertentu: ia mencerminkan nilai, kepentingan, dan prioritas yang dianut oleh penguasa dan koalisi kebijakan pada suatu waktu.[11]

Artikel tentang politik hukum pembentukan hukum responsif menegaskan bahwa hukum yang hanya melayani kepentingan kelompok sempit akan kehilangan legitimasi dan berhadapan dengan resistensi sosial; oleh karena itu, politik hukum seharusnya berorientasi pada perlindungan hak, keadilan sosial, dan partisipasi publik.[12] Dalam kerangka pembentukan hukum berbasis kebijakan publik, politik hukum menjadi jembatan yang menghubungkan aspirasi masyarakat, analisis kebijakan, dan proses legislasi formal.

3. Teori Hubungan Hukum dan Kebijakan Publik dalam Pembentukan Peraturan

3.1 Hukum dan kebijakan publik sebagai dua sisi mata uang

Hukum dan kebijakan publik sebagai “dua sisi keping mata uang” yang tidak dapat dipisahkan dalam proses penyusunan peraturan perundang-undangan.[13] Kebijakan publik berangkat dari realitas masalah di masyarakat, dirumuskan melalui serangkaian tahap formulasi (perumusan masalah, penyusunan agenda, pemilihan alternatif, dan pengesahan kebijakan), sedangkan pembentukan hukum adalah proses transformasi keputusan kebijakan tersebut ke dalam bentuk produk peraturan yang sah.[14]

Yolanda menunjukkan bahwa:

1. Dari sudut pandang hukum terhadap kebijakan publik, formulasi kebijakan publik menyediakan data, informasi, argumentasi, dan alternatif solusi, termasuk metode seperti feedback dan ex-ante evaluation, yang sangat penting untuk memastikan kemapanan substansi hukum.[15]
2. Dari sudut pandang kebijakan publik terhadap hukum, hasil kesepakatan kebijakan perlu dilegalkan melalui hukum agar memiliki kepastian dan daya ikat; tanpa legalisasi, implementasi kebijakan cenderung lemah dan tidak efektif.[16]

Dengan demikian, hubungan antara hukum dan kebijakan publik dalam pembentukan UU terletak pada: (a) kesamaan proses (sama-sama berawal dari masalah dan berakhir pada solusi, meski dalam bentuk berbeda), (b) saling mendukung (analisis kebijakan menguatkan kualitas substansi hukum), dan (c) saling menguatkan (hukum memberikan legitimasi dan kepastian atas kebijakan).

3.2 Tahap-tahap pembentukan hukum dalam perspektif kebijakan publik

Dilihat dari perspektif kebijakan publik, proses pembentukan hukum pada dasarnya dapat dibagi ke dalam beberapa tahap yang berkelindan dengan siklus kebijakan:[17]

1. Perumusan masalah kebijakan: isu publik diidentifikasi dan didefinisikan sebagai masalah kebijakan yang memerlukan intervensi pemerintah. Di sini, data empiris dan tekanan sosial–politik berperan besar.
2. Penyusunan agenda pemerintah: tidak semua masalah masuk ke agenda resmi; faktor krisis, tekanan kelompok kepentingan, perhatian media, dan kepemimpinan politik menentukan prioritas.
3. Perumusan alternatif dan usulan kebijakan: pemerintah dan legislatif mengembangkan berbagai alternatif kebijakan, termasuk pilihan untuk tidak bertindak (do nothing), lalu menilai biaya–manfaat, kelayakan politik, dan dampak sosial.
4. Pengesahan kebijakan dan pembentukan hukum: alternatif yang dipilih diwujudkan dalam bentuk rancangan undang-undang atau peraturan daerah, kemudian dibahas, dinegosiasikan, disetujui, dan diundangkan.
5. Implementasi dan evaluasi: setelah diundangkan, aturan dijalankan dan dampaknya dievaluasi; hasil evaluasi dapat mendorong revisi regulasi atau perubahan kebijakan.[18]

Kerangka ini menegaskan bahwa pembentukan hukum bukan sekadar kegiatan teknis legal drafting, melainkan kelanjutan logis dari proses kebijakan publik yang dimulai jauh sebelum naskah akademik dan draf regulasi disusun.

3.3 Aliran kontinental dan Anglo-Saxon: implikasi bagi desain pembentukan hukum

Abu Samah, merujuk Riant Nugroho, membedakan dua aliran pemikiran utama dalam memaknai hubungan hukum dan kebijakan publik:[19]

1. Aliran kontinental (Eropa daratan) cenderung melihat kebijakan publik sebagai turunan dari hukum publik; hukum dipahami terutama sebagai produk institusi negara, dengan partisipasi publik yang terbatas pada representasi di parlemen.
2. Aliran Anglo-Saxon (Inggris–Amerika) memandang kebijakan publik sebagai produk interaksi demokratis antara negara dan warga; hukum dilihat sebagai salah satu instrumen (bukan satu-satunya), dan prosesnya lebih terbuka terhadap partisipasi langsung dan konsultasi publik.

Indonesia banyak mewarisi tradisi kontinental, tercermin dari kuatnya orientasi pada peraturan tertulis, hierarki regulasi yang berlapis, dan fokus besar pada legal drafting.[20] Namun, berkembangnya wacana good governance, partisipasi publik, dan analisis kebijakan mendorong perlahan pergeseran menuju kombinasi model: hukum tetap menjadi dasar, tetapi ia dibangun dengan metode kebijakan publik yang lebih partisipatif dan berbasis bukti.

4. Instrumen Analitis dalam Pembentukan Hukum Berbasis Kebijakan Publik

4.1 Regulatory Impact Analysis (RIA) sebagai jembatan hukum–kebijakan

Perubahan penting dalam UU Nomor 13 Tahun 2022 adalah penyebutan eksplisit Regulatory Impact Analysis (RIA) sebagai salah satu metode analisis yang dianjurkan dalam penyusunan Naskah Akademik RUU dan Raperda, khususnya pada bagian kajian implikasi penerapan sistem baru terhadap masyarakat dan beban keuangan negara.[21]

RIA merupakan alat analisis sistematis untuk mengevaluasi potensi dampak regulasi, mencakup:

1. identifikasi masalah;
2. pengembangan opsi kebijakan (termasuk opsi non-regulasi dan do nothing);
3. konsultasi dengan pemangku kepentingan;
4. analisis dampak ekonomi, sosial, dan lingkungan;
5. analisis biaya–manfaat;
6. penilaian risiko; dan
7. dokumentasi yang transparan untuk mendukung pengambilan keputusan.[22]

Retnosari dkk. menyoroti kasus pembentukan Perda Jawa Timur tentang Pemberdayaan Desa Wisata: Naskah Akademik disusun dengan pendekatan sosio-legal tanpa menggunakan RIA, sehingga aspek dampak sosial–ekonomi dan lingkungan kurang terpetakan, padahal UU 13/2022 telah menekankan pentingnya metode tersebut.[23] Akibatnya, terdapat risiko cacat formil sekaligus substantif karena regulasi lahir tanpa kajian komprehensif atas implikasinya.

4.2 Penerapan RIA dalam sistem pembentukan peraturan perundang-undangan

Artikel di Cakrawala dan tulisan kebijakan Kementerian Keuangan juga menegaskan bahwa RIA dapat digunakan baik secara ex-ante (sebelum regulasi diterapkan) maupun ex-post (untuk meninjau efektivitas regulasi yang sudah ada).[24] Di Indonesia, RIA diakui secara formal sebagai salah satu metode dalam Lampiran UU 13/2022, namun penerapannya masih sporadis dan belum seragam di seluruh kementerian/lembaga dan pemerintah daerah.[25]

Secara konseptual, integrasi RIA dalam pembentukan hukum berbasis kebijakan publik membawa beberapa konsekuensi penting:

1. mendorong perumusan masalah yang lebih tajam dan berbasis data;
2. membuka ruang bagi partisipasi pemangku kepentingan (stakeholder engagement) dalam mengidentifikasi dampak dan alternatif kebijakan;
3. membantu menyaring inisiatif regulasi yang tidak perlu (overregulation), karena opsi do nothing dapat dipertimbangkan bila biaya regulasi lebih besar dari manfaatnya;
4. memberikan dasar objektif bagi pilihan instrumen kebijakan: apakah masalah lebih tepat diatasi dengan regulasi, insentif ekonomi, program non-regulatif, atau kombinasi instrumen.[26]

Dengan demikian, RIA berfungsi sebagai jembatan analitis antara kerangka kebijakan publik dan proses legislatif, memastikan bahwa pembentukan hukum tidak sekadar memenuhi prosedur formal, tetapi juga efektif dalam mencapai tujuan kebijakan.

4.3 Smart regulation dan reformasi regulasi

Fenomena hyper-regulation dan disharmoni regulasi di Indonesia—ditandai oleh ribuan peraturan pusat dan daerah dengan banyak tumpang tindih—mendorong gagasan reformasi regulasi berbasis pendekatan smart regulation.[27] Selain itu, model kelembagaan badan regulasi nasional menunjukkan beberapa prinsip kunci smart regulation:

1. penyederhanaan regulasi melalui regulatory guillotine dan pendekatan one in, two out;
2. penggunaan sistem manajemen regulasi berbasis teknologi (Regulatory Management System) untuk memetakan dan menilai tumpang tindih aturan;
3. penguatan peran lembaga khusus (misalnya Badan Regulasi Nasional) untuk mengoordinasikan siklus hidup regulasi dari perencanaan hingga evaluasi;
4. integrasi RIA sebagai bagian dari Good Regulatory Practices (GRP) untuk memastikan setiap regulasi baru benar-benar diperlukan dan berkualitas.[28]

Smart regulation, dalam kerangka pembentukan hukum berbasis kebijakan publik, menggeser paradigma dari logika “lebih banyak regulasi berarti lebih tertib” menjadi “regulasi yang tepat, terbatas tetapi kuat”.

5. Pembentukan Hukum Berbasis Kebijakan Publik dalam Praktik Indonesia

5.1 Studi kasus pembentukan UU Keterbukaan Informasi Publik

Analisis Yolanda terhadap proses pembentukan UU Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (KIP) memberikan ilustrasi konkret pembentukan hukum berbasis kebijakan publik.[29] Isu awalnya adalah ketertutupan informasi di lembaga publik dan ketiadaan payung hukum yang menjamin hak warga atas informasi; masalah ini diangkat oleh berbagai kelompok masyarakat sipil dan media, kemudian masuk ke agenda kebijakan DPR sebagai RUU inisiatif.

Pada tahap formulasi, DPR dan pemerintah:

• mengumpulkan masukan berbagai pihak melalui rapat dengar pendapat dan kunjungan ke daerah;
• menyusun Naskah Akademik berbasis kajian hukum dan kebijakan (termasuk merujuk konvensi internasional HAM dan praktik negara lain);
• membahas berbagai alternatif desain hak akses, pengecualian informasi, dan mekanisme penyelesaian sengketa informasi.[30]

Proses ini menunjukkan bahwa pembentukan hukum tidak hanya mengikuti prosedur konstitusional (Prolegnas, pembahasan, pengesahan, pengundangan), tetapi juga memanfaatkan metode formulasi kebijakan publik untuk memastikan substansi UU menjawab kebutuhan nyata masyarakat. Hukum yang dihasilkan (UU KIP) sekaligus menjadi produk hukum dan instrumen kebijakan untuk mendorong tata kelola yang lebih transparan.

5.2 Landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis dalam pembentukan Perda

Kualitas pembentukan peraturan daerah menekankan pentingnya tiga landasan: filosofis (nilai dan tujuan etis), sosiologis (kebutuhan dan realitas sosial), dan yuridis (kesesuaian dengan hierarki hukum dan asas pembentukan peraturan yang baik) untuk menjamin legitimasi dan keberlakuan Perda.[31]

Penelitian tersebut menemukan bahwa banyak Perda dibatalkan karena lemah pada salah satu atau lebih dari tiga landasan tersebut: tidak sejalan dengan nilai dasar konstitusi dan Pancasila, tidak berbasis kebutuhan nyata masyarakat lokal, atau bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi.[32] Pembentukan hukum berbasis kebijakan publik menuntut agar landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis dirumuskan melalui analisis kebijakan yang sistematis, bukan sekadar formalitas di Naskah Akademik.

5.3 Partisipasi publik dan pembentukan hukum demokratis

Partisipasi publik dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia masih sering bersifat prosedural, belum mencapai meaningful participation.[33] Padahal, partisipasi yang bermakna merupakan unsur penting pembentukan hukum berbasis kebijakan publik, karena:

1. memperkaya pemahaman pembuat hukum tentang dampak kebijakan pada kelompok rentan dan minoritas;
2. meningkatkan kualitas diagnosis masalah dan formulasi alternatif kebijakan;
3. memperkuat legitimasi norma yang dihasilkan, sehingga meningkatkan kepatuhan sukarela.

Buku Kebijakan Publik & Hukum mendedikasikan satu sub-bab untuk membahas urgensi dan konstitusionalitas partisipasi publik, menegaskan bahwa hak warga untuk terlibat dalam proses hukum dan kebijakan berakar pada prinsip kedaulatan rakyat dan negara hukum demokratis.[34]

6. Implikasi Teoretis: Menuju Model Integratif Pembentukan Hukum

Berdasarkan literatur dan temuan empiris di atas, pembentukan hukum berbasis kebijakan publik dapat dipahami sebagai model integratif yang menyatukan tiga dimensi utama:

1. Dimensi normatif–konstitusional: hukum harus selaras dengan Pancasila, UUD 1945, dan asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB). Di sini, teori negara hukum (rechtsstaat/rule of law) menegaskan bahwa segala kebijakan perlu memiliki dasar dan batasan hukum yang jelas.[35]
2. Dimensi kebijakan–instrumental: hukum adalah salah satu instrumen di antara berbagai instrumen kebijakan; pemilihannya harus didasarkan pada analisis biaya–manfaat, efektivitas, dan dampak sosial–ekonomi yang sistematis (misalnya melalui RIA).[36]
3. Dimensi demokratis–partisipatoris: proses pembentukan hukum harus membuka ruang partisipasi publik yang bermakna, menjamin transparansi, dan memungkinkan akuntabilitas substantif (bukan hanya prosedural).[37]

Dalam perspektif teori kebijakan publik, model ini berkelindan dengan pendekatan democratic governance, yang menekankan kolaborasi antara negara dan masyarakat sipil dalam seluruh siklus kebijakan.[38] Dalam perspektif teori hukum, hal ini sejalan dengan gagasan hukum responsif, yaitu hukum yang peka terhadap aspirasi dan kebutuhan masyarakat serta terbuka terhadap evaluasi dan pembaruan.

7. Penutup

Pembentukan hukum berbasis kebijakan publik menuntut pergeseran paradigma dari sekadar memproduksi regulasi berdasarkan kebutuhan politik jangka pendek, menuju proses legislasi yang berbasis analisis masalah, bukti empiris, dan partisipasi publik. Ketika pembentukan hukum dipisahkan dari kerangka kebijakan publik, produk yang lahir cenderung tidak stabil, sering diuji dan dibatalkan, serta menyulitkan implementasi di lapangan.[39] Sebaliknya, integrasi yang kuat antara analisis kebijakan (termasuk penggunaan RIA dan smart regulation), politik hukum yang berorientasi keadilan sosial, serta prosedur pembentukan peraturan perundang-undangan yang konstitusional, membuka peluang untuk membangun sistem hukum yang lebih responsif, efektif, dan legitimate. Agenda ke depan bagi Indonesia adalah memperkuat kapasitas kelembagaan dan sumber daya manusia di bidang analisis kebijakan dan pembentukan peraturan, menginstitusikan praktik Good Regulatory Practices, serta menjamin bahwa suara publik tidak hanya didengar secara formal, tetapi sungguh-sungguh mewarnai substansi hukum yang mengatur kehidupan bersama.

---

Tim Penyusun: Shinta Hardiyantina, Dewi Cahyandari, Amelia A Paramitha, Bahrul Ulum A, Anindita Purnama Ningtyas, Mohamad Rifan