PELAYANAN PUBLIK SEBAGAI PELAKSANAAN HUKUM DAN KEBIJAKAN PUBLIK

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Februari 2026

Pelayanan publik merupakan wujud paling konkret dari hadirnya negara dalam kehidupan warga negara sehari‑hari. Di Indonesia, mandat konstitusional untuk melindungi segenap bangsa Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, dan mencerdaskan kehidupan bangsa dijalankan salah satunya melalui penyediaan barang, jasa, dan pelayanan administratif oleh organ‑organ pemerintahan.[1] Pelayanan publik dengan demikian tidak sekadar aktivitas administratif, tetapi merupakan arena implementasi hukum administrasi negara dan kebijakan publik sekaligus.

Perubahan paradigma administrasi publik dari old public administration menuju new public management (NPM) dan kemudian new public service (NPS) menempatkan kualitas pelayanan sebagai tolok ukur utama kinerja birokrasi.[2] Di Indonesia, kerangka normatif utama pelayanan publik dituangkan dalam Undang‑Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik (UU 25/2009), yang secara eksplisit mengaitkan pelayanan dengan asas‑asas umum pemerintahan dan korporasi yang baik, serta prinsip good governance.[3] Esai ini menguraikan konsep dasar, teori, dan norma terkait pelayanan publik sebagai pelaksanaan hukum dan kebijakan publik dengan bertumpu pada literatur kebijakan publik dan hukum administrasi negara, serta kerangka normatif UU 25/2009.

1. Konsep Dasar Pelayanan Publik

1.1 Definisi konseptual

Secara etimologis, pelayanan adalah upaya membantu menyiapkan atau mengurus apa yang diperlukan orang lain; sedangkan “publik” merujuk pada kepentingan orang banyak.[4] Dalam administrasi publik Indonesia, Sinambela mendefinisikan pelayanan publik sebagai kegiatan yang dilakukan birokrasi publik untuk memenuhi kebutuhan warga negara dan meningkatkan kesejahteraan dalam kerangka negara kesejahteraan (welfare state).[5] Hardiyansyah menekankan aspek kualitas: pelayanan publik adalah serangkaian aktivitas pemenuhan kebutuhan masyarakat yang diukur dari kesesuaian antara harapan dan kenyataan yang diterima pengguna layanan.[6]

UU 25/2009 merumuskan pelayanan publik sebagai:

“kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan perundang‑undangan bagi setiap warga negara dan penduduk atas barang, jasa, dan/atau pelayanan administratif yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan publik.”[7]

Definisi ini menegaskan beberapa hal pokok: (a) pelayanan adalah rangkaian kegiatan yang tunduk pada hukum (in accordance with law); (b) subjek penerima adalah setiap warga negara dan penduduk, sehingga berwatak universal dan nondiskriminatif; dan (c) objeknya meliputi barang publik, jasa publik, dan pelayanan administratif.

1.2 Unsur dan tipologi pelayanan publik

Literatur administrasi publik Indonesia banyak mengadopsi klasifikasi Moenir dan Sinambela mengenai unsur pelayanan publik, yaitu: penyedia layanan, penerima layanan, jenis layanan, dan standar/ukuran layanan.[8][9] UU 25/2009 mengkonkretkan unsur‑unsur tersebut melalui istilah penyelenggara, pelaksana, dan masyarakat sebagai penerima pelayanan (Pasal 1 angka 2, 5, dan 6).[10]

UU 25/2009 juga membedakan tiga rumpun pelayanan:[11]

Pelayanan barang publik, misalnya penyediaan air minum, listrik, infrastruktur transportasi.
Pelayanan jasa publik, seperti pendidikan, kesehatan, perhubungan, dan jasa sosial lainnya.
Pelayanan administratif, berupa penerbitan dokumen administrasi (KTP, akta kelahiran, perizinan, sertifikat tanah, dan sebagainya).

Dari sudut pandang kebijakan publik, Tunggul Sihombing dan Munawar Noor melihat pelayanan publik sebagai salah satu bentuk konkret implementasi kebijakan publik, karena kebijakan pada akhirnya bermuara pada pengaturan dan pemberian layanan untuk memecahkan masalah publik.[12]

2. Teori dan Paradigma Pelayanan Publik

2.1 Perkembangan paradigma administrasi publik

Perkembangan teori administrasi publik mempengaruhi cara memaknai pelayanan publik:

Old Public Administration (OPA) berangkat dari model birokrasi Weberian yang hierarkis, berorientasi pada aturan (rule‑driven). Pelayanan dipandang sebagai kewajiban negara dengan warga sebagai objek yang pasif.[13]
New Public Management (NPM) menekankan efisiensi, value for money, dan orientasi pasar. Konsep ini mendorong birokrasi mengadopsi praktik manajerial sektor swasta, seperti kontraktualisme, kompetisi semu, dan pengukuran kinerja yang ketat.[14][15]
New Public Service (NPS) mengkritik pendekatan pasar NPM dan menempatkan warga sebagai citizens yang harus dilayani, bukan sekadar customers yang harus dipuaskan. Esensinya adalah serving rather than steering; administrator publik berperan memfasilitasi dialog demokratis dan ko‑produksi layanan bersama warga.[16]

Dalam konteks Indonesia, berbagai kebijakan reformasi birokrasi dan peningkatan pelayanan publik—termasuk UU 25/2009—dapat dipahami sebagai pergeseran bertahap dari OPA menuju kombinasi NPM dan NPS: birokrasi dituntut efisien seperti organisasi bisnis, namun tetap wajib menjunjung nilai‑nilai demokratis dan partisipasi warga.[17][18]

2.2 Teori kualitas pelayanan dan pelayanan prima

Hardiyansyah mengadaptasi model SERVQUAL (tangibles, reliability, responsiveness, assurance, empathy) untuk mengukur kualitas pelayanan publik.[19] Ratna Ani Lestari dan Agus Santoso, dengan merujuk literatur Osborne & Plastrik serta Lovelock, menekankan bahwa pelayanan publik yang baik harus memenuhi standar:[20]

Kejelasan standar dan prosedur yang dipublikasikan secara terbuka.
Aksesibilitas, termasuk kemudahan menjangkau lokasi layanan dan memanfaatkan saluran digital.
Kontinuitas dan keandalan pelayanan.
Profesionalisme aparatur dan jaminan keamanan/kenyamanan pengguna.
Keadilan (equity) dalam distribusi layanan tanpa diskriminasi.

Islamy menambahkan prinsip pelayanan prima seperti appropriateness, accessibility, continuity, transparency, accountability, effectiveness, dan efficiency sebagai karakteristik layanan yang selaras dengan good governance.[21] Prinsip‑prinsip ini kemudian diadopsi secara normatif dalam asas penyelenggaraan pelayanan publik pada UU 25/2009.

3. Pelayanan Publik dalam Perspektif Hukum Administrasi Negara

3.1 Pelayanan sebagai tindakan pemerintahan

Dalam teori hukum administrasi negara, tindakan pemerintah lazim dibedakan menjadi tindakan hukum (rechtshandeling) dan tindakan nyata/faktual (feitelĳke/materiële handeling). Slamet Adi Priyatna menjelaskan bahwa tindakan hukum pemerintah adalah tindakan berdasarkan norma hukum yang dimaksudkan menimbulkan akibat hukum, sedangkan tindakan faktual adalah tindakan nyata pemerintah untuk melayani kebutuhan masyarakat tanpa secara langsung menimbulkan akibat hukum, misalnya pemberian layanan kesehatan atau pembuatan dokumen administratif.[22]

Pelayanan publik berada di persilangan keduanya: keputusan administratif (misalnya pemberian izin) adalah rechtshandeling, sementara proses pelayanan berupa penerimaan berkas, konsultasi, atau pelayanan langsung kepada warga merupakan materiële handeling. Keduanya tunduk pada hukum administrasi negara dan menjadi objek kontrol yudisial maupun kontrol administratif (Ombudsman, pengawasan internal, dan lain‑lain).[23]

3.2 Asas umum pemerintahan yang baik dan perlindungan hukum

Hukum administrasi negara mengembangkan asas‑asas umum pemerintahan yang baik (AUPB)—seperti kepastian hukum, kecermatan, larangan penyalahgunaan wewenang, keterbukaan, dan proporsionalitas—sebagai standar legalitas tindakan pemerintahan. Abu Samah menegaskan bahwa hukum kebijakan publik berfungsi ganda: (a) memberi legitimasi bagi pemerintah untuk bertindak (enabling function), dan (b) membatasi serta mengontrol tindakan tersebut demi melindungi hak warga (limiting function).[24]

UU 25/2009 secara eksplisit mengaitkan pelayanan publik dengan AUPB dan asas korporasi yang baik. Tujuan undang‑undang ini antara lain adalah mewujudkan sistem pelayanan yang layak sesuai asas‑asas pemerintahan yang baik, memenuhi hak masyarakat, dan memberikan perlindungan hukum dari penyalahgunaan wewenang (Pasal 2).[25] Dengan demikian, standar pelayanan bukan hanya instrumen manajerial, tetapi juga norma hukum yang dapat diuji dan ditegakkan.

4. Kerangka Normatif: UU No. 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik

4.1 Asas dan tujuan

UU 25/2009 menetapkan dua hal fundamental: tujuan dan asas penyelenggaraan pelayanan publik. Tujuannya adalah:[26]

Menegaskan batasan hak, kewajiban, dan kewenangan seluruh pihak yang terlibat dalam pelayanan publik.
Mewujudkan sistem penyelenggaraan pelayanan yang layak sesuai asas pemerintahan dan korporasi yang baik.
Menjamin terselenggaranya pelayanan publik sesuai peraturan perundang‑undangan.
Memberikan perlindungan dan kepastian hukum bagi masyarakat.

Asas‑asas yang diatur Pasal 3 UU 25/2009—antara lain kepentingan umum, kepastian hukum, kesamaan hak, keseimbangan hak dan kewajiban, keprofesionalan, partisipatif, keterbukaan, akuntabilitas, perlakuan khusus bagi kelompok rentan, ketepatan waktu, kecepatan, kemudahan, dan keterjangkauan—secara substantif berkelindan dengan prinsip good governance seperti partisipasi, rule of law, transparansi, responsivitas, keadilan, efektivitas, dan efisiensi.[27][28]

4.2 Ruang lingkup, standar, dan maklumat pelayanan

UU 25/2009 mengatur ruang lingkup pelayanan yang sangat luas, meliputi pendidikan, kesehatan, pekerjaan, perumahan, komunikasi dan informasi, lingkungan hidup, jaminan sosial, energi, perbankan, perhubungan, sumber daya alam, pariwisata, dan sektor strategis lainnya (Pasal 5 ayat (2)).[29]

Inti pembaruan undang‑undang ini adalah kewajiban penyelenggara untuk menyusun standar pelayanan (Pasal 20–21) dan maklumat pelayanan (Pasal 22). Komponen standar pelayanan sekurang‑kurangnya meliputi:[30]

dasar hukum;
persyaratan teknis dan administratif;
sistem, mekanisme, dan prosedur;
jangka waktu penyelesaian;
biaya/tarif;
produk layanan;
sarana dan prasarana;
kompetensi pelaksana;
pengawasan internal;
penanganan pengaduan, saran, dan masukan;
jumlah pelaksana;
jaminan pelayanan dan jaminan keamanan; dan
evaluasi kinerja pelaksana.

Maklumat pelayanan merupakan pernyataan terbuka mengenai kesanggupan penyelenggara memenuhi standar tersebut. Pedoman teknis standar pelayanan kemudian diperinci dalam regulasi turunan dan panduan Ombudsman Republik Indonesia.[31]

4.3 Hak dan kewajiban pengguna dan penyelenggara

UU 25/2009 memberikan pengaturan yang relatif rinci mengenai hak dan kewajiban paralel antara masyarakat dan penyelenggara:[32]

Masyarakat berhak mengetahui standar layanan, mengawasi pelaksanaan, menyampaikan pengaduan, memperoleh tanggapan dan advokasi, serta mendapatkan pelayanan berkualitas. Di sisi lain, masyarakat wajib memenuhi persyaratan layanan, memelihara sarana/prasarana, dan mematuhi ketentuan yang berlaku.
Penyelenggara dan pelaksana berhak memperoleh kepastian kelembagaan dan anggaran, tetapi berkewajiban menyusun standar, menempatkan pelaksana yang kompeten, menyediakan sarana‑prasarana, memberikan pelayanan sesuai asas dan standar, melakukan pengelolaan pengaduan, dan bertanggung jawab atas pelanggaran maupun kelalaian.

Rezim pengawasan juga diatur secara berlapis: pengawasan internal (atasan dan pengawas fungsional), pengawasan eksternal (masyarakat, DPR/DPRD, dan Ombudsman).[33][34]

4.4 Kategori layanan dan standar pelayanan minimum

UU 25/2009 secara fungsional mengelompokkan pelayanan publik ke dalam pelayanan atas barang publik dan pelayanan administratif, dengan standar layanan minimal yang bersifat mengikat seluruh penyelenggara.[35] Standar tersebut menjadi instrumen untuk menilai apakah kebijakan publik yang telah diformulasikan benar‑benar terimplementasi dalam bentuk pelayanan yang efektif dan adil.

5. Pelayanan Publik sebagai Implementasi Kebijakan Publik

5.1 Hukum sebagai instrumen kebijakan publik

Buku Kebijakan Publik & Hukum menempatkan hukum sebagai instrumen utama kebijakan publik: regulasi (undang‑undang, peraturan pemerintah, peraturan kepala daerah) merupakan bentuk konkret kebijakan yang mengatur perilaku negara dan warga.[36] Abu Samah secara serupa memandang hukum kebijakan publik sebagai “aturan main” bagi intervensi negara dalam memecahkan masalah publik; kebijakan publik yang diformulasikan secara politis baru memperoleh kekuatan mengikat setelah dikristalisasi dalam norma hukum.[37]

Dalam konteks pelayanan publik, UU 25/2009 adalah bentuk konkret kebijakan publik nasional di bidang pelayanan. Implementasi kebijakan tersebut terjadi melalui desain organisasi, penyusunan standar pelayanan, alokasi anggaran, dan tindakan pelayanan sehari‑hari oleh birokrasi.

5.2 Pelayanan publik dalam siklus kebijakan

Literatur kebijakan publik Indonesia—antara lain yang dirumuskan Dian Suluh Kusuma Dewi—umumnya membagi siklus kebijakan ke dalam tahapan: identifikasi masalah, penyusunan agenda, formulasi kebijakan, legitimasi, implementasi, dan evaluasi.[38] Pelayanan publik berada terutama pada fase implementasi dan menjadi objek langsung evaluasi kebijakan.

Sebagai contoh, kebijakan desentralisasi fiskal dan otonomi daerah baru dapat dievaluasi keberhasilannya ketika dilihat dari kualitas layanan pendidikan, kesehatan, dan administrasi kependudukan di daerah.[39][40] Penelitian empiris mengenai kepuasan masyarakat terhadap pelayanan publik berdasarkan UU 25/2009 umumnya menunjukkan bahwa variabel prosedur, kejelasan petugas, kecepatan layanan, dan kenyamanan memiliki pengaruh signifikan terhadap kepuasan warga.[41]

5.3 Pelayanan sebagai indikator keberhasilan kebijakan

Karena pelayanan publik merupakan bentuk paling nyata dari pelaksanaan hukum dan kebijakan, kegagalan pelayanan sering dibaca sebagai kegagalan kebijakan. Abu Samah mencontohkan bagaimana implementasi kebijakan pembangunan sosial‑ekonomi sering tersendat pada kapasitas organisasi pelaksana dan perilaku birokrasi, sehingga output dan outcome kebijakan tidak sejalan dengan tujuan awalnya.[42]

Dengan demikian, pengukuran kinerja pelayanan publik—melalui indeks kepuasan masyarakat, audit pelayanan, maupun pengukuran kinerja berbasis indikator standar pelayanan—menjadi instrumen penting untuk menilai apakah norma hukum dan kebijakan publik benar‑benar menghasilkan perubahan yang diinginkan.[43][44]

6. Pelayanan Publik, Good Governance, dan Standar Pelayanan

6.1 Konsep good governance dalam pelayanan publik

UNDP merumuskan good governance sebagai tata kelola yang ditandai oleh partisipasi, rule of law, transparansi, responsivitas, efektivitas dan efisiensi, akuntabilitas, keadilan, dan visi strategis.[45] Lestari dan Santoso menunjukkan bahwa pelayanan publik adalah arena paling konkret untuk menerjemahkan prinsip‑prinsip tersebut: kualitas pelayanan menjadi indikator sekaligus prasyarat terwujudnya good governance.[46]

Neneng Siti Maryam menambahkan bahwa pelayanan publik strategis sebagai titik awal penerapan good governance di Indonesia karena di ranah inilah negara, pasar, dan masyarakat berinteraksi secara intensif. Keberhasilan pelayanan publik yang transparan dan akuntabel akan meningkatkan kepercayaan publik terhadap pemerintah dan memperkuat legitimasi demokratis.[47]

6.2 Relasi asas UU 25/2009 dan prinsip good governance

Asas‑asas dalam UU 25/2009 secara substansial bersinggungan dengan prinsip good governance. Hubungan keduanya dapat digambarkan secara ringkas sebagai berikut:

Asas dalam UU 25/2009	Prinsip good governance terkait	Implikasi pada pelayanan publik
Kepentingan umum, kesamaan hak, perlakuan tidak diskriminatif	Equity, fairness	Layanan harus menjangkau semua warga tanpa diskriminasi, termasuk kelompok rentan.
Kepastian hukum, keseimbangan hak dan kewajiban	Rule of law	Prosedur, standar, dan sanksi harus jelas dan ditegakkan konsisten.
Keprofesionalan, ketepatan waktu, kecepatan, kemudahan, keterjangkauan	Effectiveness & efficiency	Birokrasi wajib merancang proses yang efisien dengan hasil yang dapat diukur.
Partisipatif, keterbukaan	Participation & transparency	Warga dilibatkan dalam penyusunan standar dan memiliki akses atas informasi layanan.
Akuntabilitas	Accountability	Penyelenggara bertanggung jawab atas kinerja layanan dan dapat dimintakan pertanggungjawaban melalui mekanisme pengaduan dan pengawasan.

Pedoman Ombudsman mengenai standar pelayanan publik mempertegas pentingnya partisipasi masyarakat dalam penyusunan standar, keterbukaan informasi, dan mekanisme pengaduan yang mudah diakses sebagai elemen kunci good governance di sektor pelayanan.[48]

7. Tantangan Implementasi dan Agenda Pembaruan

Meskipun kerangka normatif dan teoritis telah relatif mapan, berbagai penelitian menunjukkan masih lebarnya kesenjangan antara norma dan praktik pelayanan publik di Indonesia. Maryam mengidentifikasi sejumlah faktor: kebijakan yang bias elite, kelembagaan birokrasi yang masih teknokratis dan kurang sensitif pada martabat manusia, budaya pasrah di kalangan warga, serta perilaku aparat yang lebih suka “dilayani” daripada melayani.[49] Lestari dan Santoso juga menyoroti masih kuatnya stereotip negatif terhadap birokrasi—berbelit‑belit, lambat, tidak transparan, dan rentan korupsi—yang menunjukkan bahwa asas‑asas dalam UU 25/2009 belum sepenuhnya terinternalisasi.[50]

Dari perspektif hukum, sejumlah kajian tentang implementasi UU 25/2009 menegaskan adanya kendala penegakan sanksi administratif, lemahnya pengawasan internal, serta belum optimalnya peran Ombudsman sebagai pengawas eksternal.[51][52] Di banyak daerah, standar pelayanan sering hanya menjadi dokumen formal yang tidak dipahami oleh pelaksana maupun masyarakat, sementara inovasi pelayanan berbasis digital belum sepenuhnya mengatasi masalah aksesibilitas dan kualitas.[53][54]

Agenda pembaruan yang sering direkomendasikan dalam literatur antara lain:[55][56][57][58]

Penguatan kapasitas dan integritas aparatur, melalui manajemen SDM yang berbasis merit, pelatihan berkelanjutan, dan penegakan etik yang konsisten.
Reformasi kelembagaan dan prosedur, termasuk penyederhanaan birokrasi, integrasi layanan (one‑stop service dan e‑government), serta penerapan performance‑based budgeting yang mengaitkan anggaran dengan kinerja layanan.
Peningkatan peran masyarakat dan lembaga pengawas, dengan mendorong transparansi data kinerja, memperkuat mekanisme pengaduan dan whistleblowing, serta memperluas ruang partisipasi warga dalam perancangan dan evaluasi standar pelayanan.
Pengarusutamaan paradigma NPS, yang memandang warga sebagai mitra dan co‑producer layanan, bukan sekadar objek yang pasif; hal ini menuntut perubahan budaya organisasi dari power‑holder menjadi public servant.

Penutup

Pelayanan publik adalah titik temu antara hukum administrasi negara dan kebijakan publik. Di satu sisi, pelayanan publik adalah implementasi langsung dari norma hukum dan keputusan kebijakan yang telah diformulasikan secara politis; di sisi lain, kualitas pelayanan menjadi indikator utama keberhasilan atau kegagalan hukum dan kebijakan tersebut dalam mewujudkan tujuan negara. Kerangka teoritis administrasi publik (OPA, NPM, NPS), hukum kebijakan publik, dan good governance menyediakan lensa untuk menilai bagaimana pelayanan seharusnya dirancang dan dijalankan. UU 25/2009 telah memberikan fondasi normatif yang cukup komprehensif melalui definisi, asas, standar, serta mekanisme hak‑kewajiban dan pengawasan. Namun, tantangan implementasi menunjukkan bahwa reformasi hukum dan kebijakan harus diikuti perubahan budaya birokrasi, penguatan kapasitas aparatur, dan perluasan partisipasi masyarakat. Tanpa itu, pelayanan publik berisiko tetap menjadi “aturan di atas kertas” yang jauh dari pengalaman sehari‑hari warga negara. Sebaliknya, ketika pelayanan publik dijalankan secara profesional, akuntabel, dan partisipatif, hukum dan kebijakan publik benar‑benar menemukan maknanya sebagai instrumen untuk memajukan kesejahteraan umum dan keadilan sosial.

Tim Penyusun: Shinta Hardiyantina, Dewi Cahyandari, Amelia A Paramitha, Bahrul Ulum A, Anindita Purnama Ningtyas, Mohamad Rifan

Bahan Pembelajaran

Opini ilmiah

Video pembelajaran

Post Views: 2