PARTISIPASI PUBLIK DALAM PEMBENTUKAN HUKUM DAN KEBIJAKAN PUBLIK

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Februari 2026

Dalam paradigma negara hukum demokratis, pembentukan hukum dan kebijakan publik tidak lagi dipahami sebagai domain eksklusif negara, melainkan sebagai proses bersama yang menuntut keterlibatan aktif warga negara. Partisipasi publik dipandang sebagai salah satu pilar utama good governance, sejajar dengan prinsip transparansi, akuntabilitas, dan supremasi hukum.[1] Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 jo. Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan bahkan secara eksplisit menegaskan hak masyarakat untuk terlibat dalam seluruh tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan.

Esai ini membahas konsep dasar partisipasi publik dalam pembentukan hukum dan kebijakan publik dengan menautkan kerangka normatif di Indonesia dan perkembangan teori partisipasi dalam studi kebijakan publik. Pembahasan mencakup: (1) definisi dan dimensi partisipasi publik dalam perspektif kebijakan publik, (2) dasar normatif dan konseptual partisipasi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, (3) tipologi dan derajat partisipasi berdasarkan model teoretis (Arnstein dan pengembangannya), (4) wujud konkret dan tantangan partisipasi dalam pembentukan hukum dan kebijakan di Indonesia, serta (5) implikasi normatif bagi penguatan hukum dan kebijakan publik yang demokratis.

1. Konsep Dasar Partisipasi Publik dalam Kebijakan Publik

1.1 Definisi partisipasi publik

Secara umum, partisipasi publik dalam kebijakan publik diartikan sebagai keterlibatan individu dan kelompok warga dalam proses penyusunan, pelaksanaan, dan evaluasi kebijakan yang memengaruhi kehidupan mereka.[2] BPHN, merujuk berbagai literatur tata kelola pemerintahan, mendefinisikan partisipasi sebagai proses terbuka dan akuntabel di mana warga dan kelompok kepentingan dapat bertukar pandangan dan memengaruhi pembuatan kebijakan.[3]

Dalam perspektif kebijakan publik, Muchlis Hamdi menekankan bahwa partisipasi adalah bagian integral dari proses kebijakan yang rasional dan demokratis; sejak tahap perumusan masalah, agenda setting, perumusan alternatif, hingga implementasi dan evaluasi, masyarakat seharusnya ditempatkan sebagai subjek yang berhak menyampaikan preferensi, pengetahuan lokal, dan kepentingannya.[4]

Buku referensi Partisipasi Masyarakat dalam Kebijakan Publik merangkum beberapa ciri kunci partisipasi:[5]

1. merupakan hak politik yang melekat pada warga negara;
2. meliputi keterlibatan dalam pengambilan keputusan, pelaksanaan, pemanfaatan, dan evaluasi kebijakan;
3. bersifat inklusif, yakni membuka ruang bagi kelompok rentan dan minoritas;
4. menjadi sarana kontrol warga terhadap penyelenggara negara.

Dengan demikian, partisipasi publik bukan sekadar kehadiran fisik dalam forum, tetapi mencakup kemampuan warga untuk memengaruhi isi keputusan publik.

1.2 Partisipasi publik sebagai pilar good governance

Dalam kerangka good governance, partisipasi publik diposisikan sebagai prinsip pertama: semua warga memiliki suara dalam pengambilan keputusan, baik secara langsung maupun melalui lembaga perwakilannya.[6] Partisipasi yang bermakna berkontribusi pada beberapa hal:

1. Kualitas kebijakan: melengkapi pengetahuan teknokratik pemerintah dengan informasi mengenai kebutuhan, pengalaman, dan preferensi warga yang terdampak kebijakan.[7]
2. Legitimasi: kebijakan dan peraturan yang disusun melalui proses partisipatif cenderung lebih diterima, sehingga meningkatkan kepatuhan sukarela dan mengurangi resistensi.[8]
3. Akuntabilitas: membuka ruang pengawasan publik atas tindakan pembuat kebijakan dan aparat pelaksana.

Tunggul Sihombing dan Munawar Noor menegaskan bahwa hubungan hukum dan kebijakan publik yang sehat mensyaratkan saluran partisipasi yang jelas, sehingga hukum tidak menjadi instrumen sepihak, tetapi refleksi dialogis antara negara dan masyarakat.[9]

2. Dasar Normatif Partisipasi Publik dalam Pembentukan Hukum

2.1 Landasan konstitusional dan undang-undang

Secara normatif, hak warga negara untuk berpartisipasi dalam pembentukan hukum dapat ditelusuri dari prinsip kedaulatan rakyat dalam UUD 1945, yang kemudian dioperasionalisasikan dalam peraturan perundang-undangan sektor legislasi. UU No. 12 Tahun 2011 jo. UU No. 13 Tahun 2022 menegaskan bahwa masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, sekurang-kurangnya melalui akses terhadap naskah akademik dan rancangan peraturan.[10]

Sejumlah kajian menunjukkan bahwa ketentuan ini dimaksudkan untuk mewujudkan asas keterbukaan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan; masyarakat dapat terlibat sejak tahap perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, hingga pengundangan.[11]

Kajian Sofwan Nurdin mengenai urgensi partisipasi publik dalam pembentukan peraturan daerah menegaskan bahwa secara konstitusional hak masyarakat untuk berpartisipasi telah dijamin, dan partisipasi diposisikan sebagai sarana sosialisasi, negosiasi materi muatan peraturan, penguatan legitimasi, sekaligus pengurang resistensi masyarakat.[12]

2.2 Partisipasi publik sebagai wujud demokrasi deliberatif

Literatur hukum dan kebijakan publik kontemporer memandang partisipasi publik tidak hanya sebagai sarana artikulasi kepentingan, tetapi juga sebagai bentuk demokrasi deliberatif, di mana warga berkesempatan untuk saling bertukar argumen, belajar, dan membentuk preferensi secara reflektif.[13][14] Dalam konteks pembentukan undang-undang, partisipasi publik berfungsi untuk:

1. membuka ruang dialog antara pembentuk undang-undang dan masyarakat;
2. memungkinkan koreksi dini terhadap rancangan yang berpotensi merugikan kelompok tertentu;
3. memperkaya justifikasi normatif dan empiris atas pilihan kebijakan yang kemudian diformalkan dalam hukum tertulis.[15]

Esai-esei BPHN mengenai partisipasi publik dalam pembuatan kebijakan menekankan bahwa partisipasi seharusnya tidak berhenti pada prosedur formal (misalnya sekadar menggelar Rapat Dengar Pendapat Umum), tetapi harus diarahkan pada pertukaran gagasan yang substantif dan terdokumentasi dengan baik.[16]

---

Salah satu kerangka teoretis paling berpengaruh untuk memahami derajat partisipasi adalah “A Ladder of Citizen Participation” yang dikembangkan Sherry R. Arnstein.[1] Arnstein menggambarkan delapan anak tangga partisipasi yang dikelompokkan ke dalam tiga derajat utama:

1. Non-participation: manipulasi dan terapi;
2. Tokenism: informasi, konsultasi, dan placation;
3. Citizen power: kemitraan, pendelegasian kekuasaan, dan kontrol warga.

Dalam kerangka ini, partisipasi yang bermakna baru terjadi pada derajat citizen power, ketika warga memiliki kapasitas nyata untuk memengaruhi atau bahkan mengendalikan hasil keputusan, misalnya melalui kemitraan institusional atau mayoritas dalam badan pengambil keputusan.[2]

Model Arnstein banyak diadopsi dan dikembangkan dalam konteks kebijakan kontemporer, termasuk untuk menilai sejauh mana partisipasi publik dalam proses legislasi berada pada tingkat konsultasi semata atau sudah mencapai tingkat kemitraan dan pemberdayaan.[3][4]

3.2 Spektrum partisipasi dalam kebijakan publik

Bahan ajar BPHN dan literatur kebijakan publik sering menggunakan spektrum partisipasi yang disusun dari tingkat informasi hingga pemberdayaan.[5][6] Ringkasnya dapat digambarkan sebagai berikut:

Tingkat	Deskripsi Utama	Posisi dalam Spektrum Arnstein
Inform	Pemerintah menyampaikan informasi satu arah kepada publik	Dekat dengan informing (tokenism)
Konsultasi	Pemerintah meminta masukan, tetapi tidak terikat untuk mengakomodasinya	Consultation/placation
Pelibatan (involve)	Publik dilibatkan dalam diskusi dan opsi kebijakan, dengan komitmen mempertimbangkan masukan	Menuju partnership
Kolaborasi	Publik menjadi mitra dalam perencanaan dan pengambilan keputusan	Partnership
Pemberdayaan (empower)	Warga memegang kewenangan signifikan dalam pengambilan keputusan	Delegated power/citizen control

Model ini sejalan dengan spektrum partisipasi yang dikembangkan berbagai lembaga internasional dan peneliti kebijakan, yang menekankan bahwa tidak semua bentuk partisipasi memiliki bobot yang sama dalam memengaruhi isi kebijakan.[7]

3.3 Partisipasi dalam siklus kebijakan publik

Dalam perspektif siklus kebijakan (agenda setting, perumusan, pengambilan keputusan, implementasi, evaluasi), bahan ajar BPHN menggarisbawahi bahwa partisipasi publik dapat dan seharusnya hadir di setiap tahap.[8]

1. Agenda setting: warga mengidentifikasi masalah dan mengangkatnya ke ruang publik;
2. Perumusan kebijakan: publik memberi masukan terhadap alternatif solusi dan dampak;
3. Pengambilan keputusan: partisipasi melalui RDPU, audiensi, dan kanal formal lain;
4. Implementasi: pelibatan masyarakat dalam pelaksanaan program;
5. Evaluasi: masukan warga sebagai dasar evaluasi dan koreksi kebijakan.[9]

Dengan demikian, partisipasi tidak boleh dipersempit sebagai urusan dengar pendapat di legislatif saja, melainkan dimaknai sebagai keterlibatan berkelanjutan sepanjang siklus kebijakan publik.

4. Partisipasi Publik dalam Pembentukan Hukum: Konsep dan Praktik

4.1 Konsep partisipasi dalam pembentukan peraturan perundang-undangan

Dalam perkembangannya, partisipasi masyarakat dalam pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan konsekuensi logis dari prinsip kedaulatan rakyat dan negara hukum.[10] Partisipasi dimaknai sebagai keterlibatan masyarakat dalam seluruh tahapan pembentukan peraturan—perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, dan pengundangan—baik di tingkat pusat maupun daerah.

Partisipasi masyarakat bukan sekadar prosedur formal, melainkan syarat bagi lahirnya peraturan yang demokratis, aspiratif, dan responsif terhadap kebutuhan masyarakat. Ketiadaan partisipasi berpotensi melahirkan peraturan yang tidak efektif, sulit diimplementasikan, atau bahkan memicu penolakan publik.[11]

Penelitian-penelitian normatif lainnya merinci bentuk-bentuk partisipasi yang diakui dalam hukum positif, antara lain:[12]

1. penyampaian masukan tertulis terhadap naskah akademik dan rancangan peraturan;
2. partisipasi dalam RDPU dan audiensi di parlemen;
3. forum konsultasi publik yang diselenggarakan pemerintah dan DPRD;
4. penggunaan media massa dan kampanye publik untuk memengaruhi proses legislasi.

4.2 Partisipasi publik dan kasus pembentukan undang-undang strategis

Sejumlah studi kasus mengenai pembentukan undang-undang strategis, misalnya pembentukan Undang-Undang Cipta Kerja dan penerbitan PERPPU di Indonesia, menunjukkan bahwa kualitas partisipasi publik menjadi salah satu aspek yang diuji oleh Mahkamah Konstitusi.[13] Putusan Mahkamah Konstitusi No. 91/PUU-XVIII/2020, misalnya, menyoroti kurangnya partisipasi publik yang bermakna dalam proses pembentukan Undang-Undang Cipta Kerja.

Artikel mengenai The Notion of Public Participation in the Making of Government Regulation in Lieu of Law (PERPU) in Indonesia menegaskan bahwa setelah putusan tersebut, kehadiran partisipasi publik harus dipertimbangkan dalam setiap pembentukan peraturan perundang-undangan, termasuk PERPPU yang bersifat darurat. Partisipasi dapat hadir dalam dua fase: ketika Presiden merumuskan dan menetapkan PERPPU, dan ketika DPR membahas persetujuannya, meskipun dengan intensitas yang berbeda.[14]

Kajian lain tentang partisipasi publik dalam pembentukan undang-undang di Indonesia menyoroti bahwa berbagai kanal partisipasi telah dibuka, namun sering kali masih bersifat terbatas, baik dari segi jangkauan maupun kualitas dialog yang terjadi.[15] Hal ini menggarisbawahi pentingnya perbaikan desain mekanisme partisipasi agar tidak bersifat tokenistic.

4.3 Partisipasi dalam pembentukan peraturan daerah dan peraturan desa

Pada tingkat lokal, berbagai penelitian empiris dan normatif menunjukkan bahwa partisipasi masyarakat dalam pembentukan peraturan daerah (Perda) dan peraturan desa merupakan bagian penting dari otonomi daerah dan demokrasi lokal.[16][17][18]

Penelitian tentang partisipasi masyarakat dalam pembentukan Perda di beberapa provinsi dan kabupaten menemukan bahwa bentuk partisipasi mencakup pelibatan tim pakar dan perwakilan masyarakat dalam penyusunan naskah akademik, pelaksanaan public hearing terhadap rancangan Perda, dan sosialisasi produk hukum setelah disahkan.[19]

Artikel konseptual mengenai penyusunan peraturan desa menunjukkan bahwa partisipasi masyarakat di tingkat desa diwujudkan melalui musyawarah desa, rembug warga, dan saluran informal lain, dengan tujuan memastikan bahwa peraturan desa mencerminkan kebutuhan dan nilai lokal.[20]

5. Partisipasi Publik dalam Perspektif Kebijakan Publik: Manfaat dan Tantangan

5.1 Manfaat partisipasi publik dalam kebijakan publik

Dari sudut pandang kebijakan publik, partisipasi publik membawa sejumlah manfaat substantif:[21]

1. Peningkatan kualitas keputusan: partisipasi menyediakan informasi kontekstual tentang kebutuhan dan masalah masyarakat yang mungkin tidak tertangkap oleh data administratif semata.
2. Efektivitas dan efisiensi implementasi: ketika warga dilibatkan sejak awal, peluang keberhasilan implementasi meningkat karena kebijakan lebih sesuai dengan realitas lapangan dan didukung oleh pemangku kepentingan kunci.
3. Penguatan legitimasi dan kepercayaan publik: partisipasi yang bermakna memperkuat persepsi bahwa kebijakan lahir dari proses yang adil dan transparan, yang pada gilirannya meningkatkan kepercayaan publik terhadap pemerintah.
4. Pemberdayaan dan pendidikan kewargaan: keterlibatan dalam proses kebijakan menjadi wahana pembelajaran politik dan hukum bagi warga, sekaligus memperkuat kapasitas masyarakat sipil.[22]

Studi-studi empiris mengenai partisipasi masyarakat dalam proses pembuatan kebijakan publik di Indonesia menunjukkan bahwa kanal-kanal partisipasi yang efektif (baik tatap muka maupun berbasis teknologi) dapat mendorong demokrasi yang lebih kuat dan responsif.[23]

5.2 Tantangan dan risiko partisipasi yang tidak bermakna

Di sisi lain, beragam kajian menunjukkan sejumlah tantangan dalam mewujudkan partisipasi publik yang bermakna:[24]

1. Tokenisme: partisipasi berhenti pada tahap konsultasi prosedural tanpa jaminan bahwa masukan masyarakat benar-benar dipertimbangkan dalam keputusan akhir.
2. Keterbatasan akses dan kapasitas: kesenjangan informasi, pendidikan, dan sumber daya menyebabkan partisipasi didominasi kelompok tertentu, sementara kelompok rentan kurang terwakili.
3. Kendala struktural dan politik: political will lembaga legislatif dan eksekutif menjadi faktor kunci; tanpa komitmen serius, desain partisipasi sering kali sekadar memenuhi persyaratan formal hukum.[25]
4. Fragmentasi dan kelelahan partisipasi: terlalu banyak forum tanpa koordinasi yang jelas dapat menimbulkan fatigue di kalangan masyarakat dan organisasi masyarakat sipil.

Literatur internasional dan kajian kritis terbaru mengenai meaningful public participation menekankan bahwa untuk menghindari tokenisme, desain partisipasi harus menjamin adanya alur umpan balik yang jelas, transparansi tentang bagaimana masukan digunakan, serta mekanisme akuntabilitas terhadap keputusan akhir.[26]

6. Implikasi Normatif bagi Pembangunan Hukum dan Kebijakan Publik

6.1 Dari partisipasi prosedural ke partisipasi bermakna

Perkembangan yurisprudensi Mahkamah Konstitusi dan kajian akademik menandai pergeseran wacana dari sekadar partisipasi prosedural menuju meaningful participation dalam pembentukan hukum.[27][28][29] Perubahan ini memiliki implikasi normatif penting:

1. partisipasi harus diukur bukan hanya dari jumlah forum yang diselenggarakan, tetapi dari kualitas dialog, keterwakilan kelompok, dan pengaruh nyata terhadap substansi norma;
2. pembentuk undang-undang perlu menyediakan dokumen yang mudah diakses, bahasa yang dapat dipahami, dan waktu yang cukup bagi publik untuk mempelajari dan menanggapi rancangan peraturan;
3. mekanisme dokumentasi dan pelaporan bagaimana masukan publik diakomodasi atau tidak, beserta alasannya, perlu diperkuat.

6.2 Integrasi kerangka hukum dan teori kebijakan publik

Buku Kebijakan Publik & Hukum menegaskan bahwa hukum dan kebijakan publik harus dibaca secara terpadu: hukum menyediakan kerangka normatif dan prosedural bagi kebijakan, sementara analisis kebijakan memberikan alat untuk menilai apakah rancangan hukum tersebut efektif dan adil.[30] Dalam konteks partisipasi publik, integrasi ini berarti:

1. desain mekanisme partisipasi harus mempertimbangkan struktur kekuasaan, kapasitas aktor, dan dinamika kebijakan, bukan hanya memenuhi rumusan normatif;
2. evaluasi atas efektivitas partisipasi perlu dilakukan dengan pendekatan kebijakan publik (misalnya analisis aktor, jaringan kebijakan, dan evaluasi proses), bukan sekadar uji formil.[31]

6.3 Penguatan kapasitas kelembagaan dan masyarakat sipil

Akhirnya, berbagai kajian menegaskan bahwa keberhasilan partisipasi publik sebagai unsur pembentukan hukum dan kebijakan publik ditentukan oleh kapasitas kedua belah pihak: lembaga negara dan masyarakat sipil.[32][33][34]

1. Di sisi negara, diperlukan peningkatan kapasitas perancang peraturan dan analis kebijakan untuk merancang proses partisipasi yang inklusif serta mengelola masukan secara sistematis.
2. Di sisi masyarakat, penguatan literasi hukum dan kebijakan, pengorganisasian komunitas, dan dukungan terhadap organisasi masyarakat sipil menjadi kunci agar partisipasi tidak hanya diwakili oleh kelompok yang sudah mapan.

Dalam kerangka inilah partisipasi publik dalam pembentukan hukum dan kebijakan publik dapat berfungsi bukan hanya sebagai prosedur demokratis, tetapi sebagai instrumen substantif untuk menghasilkan hukum dan kebijakan yang lebih adil, efektif, dan selaras dengan kebutuhan masyarakat.

Penutup

Konsep dasar partisipasi publik dalam pembentukan hukum dan kebijakan publik bertumpu pada pandangan bahwa warga negara bukan sekadar objek pengaturan, tetapi subjek yang berhak dan berkepentingan untuk ikut menentukan isi kebijakan yang mengikat mereka. Landasan normatif di Indonesia—baik dalam konstitusi maupun undang-undang pembentukan peraturan perundang-undangan—telah mengakui hak ini dan menyediakan kerangka formal bagi keterlibatan publik.

---

Tim Penyusun: Shinta Hardiyantina, Dewi Cahyandari, Amelia A Paramitha, Bahrul Ulum A, Anindita Purnama Ningtyas, Mohamad Rifan