HUKUM SEBAGAI INSTRUMEN KEBIJAKAN PUBLIK

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Februari 2026

Dalam negara hukum modern, kebijakan publik tidak dapat dipisahkan dari hukum sebagai kerangka normatif yang memberi bentuk, batas, dan daya paksa terhadap pilihan-pilihan kebijakan pemerintah. Kebijakan publik pada dasarnya adalah apa yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan, beserta konsekuensinya bagi masyarakat luas.[1] Di sisi lain, pilihan kebijakan baru memperoleh legitimasi, daya ikat, dan dapat dipaksakan kepada warga negara ketika diterjemahkan ke dalam instrumen-instrumen hukum seperti undang-undang, peraturan pemerintah, dan regulasi turunannya.[2]

Esai ini membahas konsep dasar dan teori tentang hukum sebagai instrumen kebijakan publik. Pembahasan dibagi ke dalam lima bagian: (1) konsep dasar kebijakan publik dan hukum, (2) relasi konseptual antara hukum dan kebijakan publik, (3) teori-teori yang menjelaskan hukum sebagai instrumen kebijakan publik, (4) ilustrasi empiris dalam konteks Indonesia, dan (5) implikasi normatif bagi pembangunan hukum dan kebijakan publik dalam negara hukum demokratis.

1. Konsep Dasar Kebijakan Publik dan Hukum

1.1 Definisi dan karakteristik kebijakan publik

Dalam literatur klasik, Thomas R. Dye merumuskan kebijakan publik sebagai “apapun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan” (whatever governments choose to do or not to do).[3] Rumusan ini menekankan dua hal penting: pertama, adanya unsur pilihan (choice) yang bersifat politis; kedua, bahwa baik tindakan maupun pembiaran (non-action) pemerintah sama-sama mengandung konsekuensi kebijakan bagi masyarakat.

James E. Anderson memandang kebijakan publik sebagai “serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu” yang dikembangkan oleh badan-badan dan pejabat pemerintah untuk memecahkan masalah-masalah publik.[4] Implikasi dari definisi ini adalah bahwa kebijakan publik:

berorientasi pada tujuan (goal-oriented),
diwujudkan melalui pola tindakan yang relatif konsisten, bukan tindakan acak,
dilakukan oleh aktor-aktor yang memiliki otoritas publik, dan
pada akhirnya diharapkan menghasilkan dampak tertentu (outcomes) bagi masyarakat.[5]

Maddison dan Denniss menegaskan bahwa kebijakan publik bersifat inheren politis karena selalu melibatkan distribusi kekuasaan, konflik dan kompromi di antara berbagai aktor dan kepentingan.[6] Mereka membedakan dua cara memandang kebijakan: (a) sebagai “authoritative choice”—keputusan otoritatif pemerintah yang tampak hierarkis dan rasional; dan (b) sebagai “structured interaction”—hasil interaksi kompleks berbagai aktor di dalam dan di luar pemerintah.[7]

1.2 Konsep dasar hukum dalam konteks kebijakan publik

Buku Kebijakan Publik & Hukum karya Tunggul Sihombing dan Munawar Noor menempatkan hukum sebagai subsistem yang tak terpisahkan dari kebijakan publik. Hukum didefinisikan tidak hanya sebagai kumpulan norma tertulis, tetapi sebagai tatanan yang mengatur kehidupan bersama, melindungi hak asasi manusia, mencegah korupsi, dan mengatur relasi antara negara dan masyarakat.[8]

Dalam perspektif negara hukum (rechsstaat), hukum memiliki beberapa ciri pokok:

Legitimasi: hukum menjadi dasar sah (legal basis) bagi tindakan pemerintah;
Universality: peraturan perundang-undangan berlaku umum bagi semua warga negara dalam wilayah yurisdiksi tertentu; dan
Coercion: hukum memonopoli penggunaan kekerasan yang sah melalui sanksi pidana, administratif, maupun perdata.[9]

Konstruksi ini penting karena menjelaskan mengapa kebijakan publik, agar sah sebagai kebijakan negara, harus dilegitimasi dan diwujudkan melalui prosedur dan bentuk-bentuk hukum yang diakui (misalnya undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan kepala daerah).

1.3 Hierarki peraturan dan hirarki kebijakan

Sihombing dan Noor menegaskan bahwa hirarki kebijakan publik di Indonesia pada dasarnya mengikuti hirarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 dan perubahannya.[10] Pada tingkat makro terdapat Konstitusi, undang-undang/perppu, peraturan pemerintah, dan peraturan presiden; pada tingkat meso terdapat peraturan menteri dan peraturan kepala daerah; sedangkan pada tingkat mikro terdapat keputusan dan petunjuk teknis aparatur birokrasi.

Hal serupa dijelaskan secara lebih rinci oleh Jamal Wiwoho, yang membedakan kebijakan nasional, kebijakan umum, dan kebijakan pelaksanaan di tingkat pusat maupun daerah. Setiap jenis kebijakan tersebut melekat pada bentuk hukum tertentu (misalnya UUD, TAP MPR, UU, Perda, Peraturan Kepala Daerah) dan dikeluarkan oleh lembaga yang berwenang.[11] Dengan demikian, struktur peraturan perundang-undangan sekaligus mencerminkan struktur dan hirarki kebijakan publik.

Tabel berikut menggambarkan secara ringkas hubungan tersebut:

Tingkat Kebijakan	Contoh Bentuk Hukum Utama	Aktor Utama
Makro (umum)	UUD 1945, UU/Perppu, PP, Perpres	MPR, DPR, Presiden
Meso (penjelas)	Peraturan Menteri, Peraturan Kepala Daerah	Menteri, Gubernur/Bupati/Wali Kota
Mikro (operasional)	Keputusan Dirjen, Kepala Dinas, Surat Edaran Teknis	Aparatur birokrasi

Struktur ini menunjukkan bahwa sejak awal, kebijakan publik diartikulasikan, diformalkan, dan dioperasionalisasikan melalui instrumen-instrumen hukum.

2. Relasi Konseptual antara Hukum dan Kebijakan Publik

2.1 Hukum sebagai legitimasi dan bentuk formal kebijakan

Jamal Wiwoho secara eksplisit menyatakan bahwa kebijakan publik yang bersifat positif “selalu dilandaskan pada peraturan perundang-undangan dan bersifat memaksa”.[12] Dalam tahapan perumusan kebijakan, ia menegaskan dua poin krusial:

“Hukum memberikan legitimasi bagi kebijaksanaan”; dan
“Kebijaksanaan dipaksakan berlakunya dan bersifat mengikat bagi orang-orang atau pihak-pihak yang menjadi sasaran kebijaksanaan”.[13]

Artinya, hukum berfungsi sebagai:

Instrumen legitimasi: memberi dasar legal sehingga kebijakan diakui sah oleh sistem hukum;
Instrumen pengikatan: mengubah pilihan kebijakan menjadi norma umum yang mengikat setiap orang dalam kategori tertentu; dan
Instrumen pemaksaan: menyediakan sanksi bagi pelanggaran terhadap isi kebijakan yang telah diformalkan.

Pandangan serupa dikemukakan dalam studi-studi kebijakan publik yang menempatkan hukum sebagai sarana untuk mengartikulasikan dan menegakkan keputusan politik. Maddison dan Denniss menegaskan bahwa kebijakan publik adalah ekspresi penggunaan kekuasaan negara yang memiliki akses terhadap sumber daya publik dan daya paksa hukum, berbeda dari tindakan korporasi privat yang tidak memiliki kewenangan memaksa yang sama.[14]

2.2 Dimensi vertikal dan horizontal: otoritas dan interaksi

Dari perspektif teori kebijakan, relasi hukum dan kebijakan publik dapat dipahami melalui dua dimensi yang saling terkait:[15]

Dimensi vertikal (authoritative choice):
Kebijakan dipahami sebagai keputusan otoritatif para pemegang jabatan publik;
Hukum berperan sebagai ekspresi formal dari keputusan tersebut—misalnya ketika parlemen dan pemerintah merumuskan undang-undang untuk mengimplementasikan visi politik tertentu.
Dimensi horizontal (structured interaction):
Kebijakan lahir dari interaksi kompleks antara aktor pemerintah, kelompok kepentingan, pakar, organisasi masyarakat sipil, dan warga negara;
Proses legislasi dan regulasi menjadi arena tawar-menawar, negosiasi, dan kompromi di mana hukum sekaligus menjadi hasil (output) dan kerangka (rules of the game) dari interaksi tersebut.

Dalam perspektif ini, hukum tidak hadir secara netral. Pilihan bentuk, substansi, dan teknik perumusan norma mencerminkan kemenangan, kompromi, atau marginalisasi kepentingan tertentu dalam proses kebijakan.

2.3 Hukum sebagai kerangka dan sekaligus produk kebijakan

Literatur law and public policy kontemporer, seperti karya Kevin Fandl, menekankan bahwa hukum dan kebijakan publik harus dipahami sebagai suatu siklus: ide kebijakan dituangkan ke dalam hukum; hukum kemudian membatasi sekaligus memfasilitasi pilihan kebijakan berikutnya.[16] Hukum berfungsi sebagai:

Kerangka institusional: mengatur struktur lembaga, kewenangan, dan prosedur pembuatan kebijakan (misalnya aturan tata cara pembentukan peraturan perundang-undangan);
Produk kebijakan substantif: ketika pilihan kebijakan tertentu—misalnya kebijakan energi, kesehatan, atau pendidikan—dikosongkan ke dalam undang-undang sektoral;
Instrumen pengawasan dan akuntabilitas: melalui mekanisme judicial review, pengawasan administratif, dan pengujian konstitusionalitas kebijakan.

Dengan demikian, hubungan hukum dan kebijakan publik bersifat sirkular dan dinamis: kebijakan membutuhkan hukum agar sah dan efektif, sementara hukum senantiasa dibentuk dan diubah melalui proses kebijakan.

3. Teori-teori Hukum sebagai Instrumen Kebijakan Publik

3.1 Hukum sebagai sarana rekayasa sosial (social engineering)

Salah satu teori klasik yang relevan adalah teori Roscoe Pound tentang law as a tool of social engineering. Pound memandang hukum sebagai instrumen untuk menyeimbangkan berbagai kepentingan dalam masyarakat sehingga tercipta harmoni sosial dengan pengorbanan sekecil mungkin.[17] Dalam kerangka ini:

Hukum bukan sekadar aturan statis, tetapi alat untuk mengarahkan perubahan sosial sesuai tujuan yang dikehendaki pembuat kebijakan;
Tugas pembentuk hukum dianalogikan dengan insinyur yang merancang struktur sosial agar berbagai “kepentingan” (interests) dapat diakomodasi secara optimal.[18]

Pemikiran Pound ini diadopsi dan dikembangkan dalam konteks Indonesia oleh sejumlah sarjana, yang menempatkan hukum sebagai alat rekayasa masyarakat dan instrumen pembangunan.[19] Dalam kerangka kebijakan publik, teori ini memberikan justifikasi normatif bagi penggunaan hukum untuk:

mengubah perilaku individu dan kolektif sesuai arah kebijakan (misalnya kebijakan lingkungan, kesehatan, atau kesetaraan gender);
melakukan redistribusi sumber daya dan kesempatan melalui instrumen hukum (misalnya pajak progresif, jaminan sosial);
merekayasa ulang struktur kelembagaan (misalnya reformasi birokrasi, otonomi daerah).

Namun, berbagai kajian kritis mengingatkan bahwa keberhasilan hukum sebagai alat rekayasa sosial bergantung pada kesesuaian antara norma tertulis dan realitas sosial, kapasitas penegakan, serta dukungan institusi non-hukum seperti keluarga, pendidikan, dan agama.[20]

3.2 Kerangka policy instruments: hukum sebagai instrumen regulatif

Pierre Lascoumes dan Patrick Le Galès mengembangkan kerangka analitis tentang public policy instrumentation yang sangat berpengaruh dalam studi kebijakan.[21] Mereka berargumen bahwa setiap instrumen kebijakan—termasuk instrumen hukum—merupakan “bentuk terkondensasi” dari pengetahuan tentang cara-cara pengendalian sosial dan bukan perangkat yang netral.

Mereka membedakan beberapa tipe utama instrumen kebijakan:[22]

Instrumen legislatif dan regulatif (legislative and regulatory instruments);
Instrumen ekonomi dan fiskal (economic and fiscal instruments);
Instrumen berbasis perjanjian dan insentif (agreement- and incentive-based instruments);
Instrumen informasi dan komunikasi;
Standar de facto dan bentuk pengaturan lain.

Dalam tipologi ini, instrumen legislatif dan regulatif—yaitu undang-undang, peraturan, dan sanksi yang menyertainya—dipahami sebagai:

simbol kekuasaan sah negara dan manifestasi nilai-nilai yang hendak ditegakkan;
sarana untuk mentransformasikan tujuan kebijakan (policy goals) menjadi kewajiban hukum yang dapat dipaksakan;
mekanisme yang membentuk pola hubungan antara pemerintah dan warga, termasuk distribusi hak dan kewajiban.[23]

Kerangka ini menegaskan bahwa memilih hukum sebagai instrumen kebijakan publik bukanlah pilihan teknis semata, melainkan pilihan politis yang mengandung implikasi bagi distribusi kekuasaan, legitimasi, dan pola kontrol sosial.

3.3 Pendekatan Law and Public Policy dan Direito e Políticas Públicas

Literatur kontemporer tentang law and public policy—misalnya buku Kevin Fandl—berangkat dari asumsi bahwa hukum dan kebijakan publik saling membentuk: hukum memfasilitasi sekaligus membatasi kebijakan, sementara kebijakan mengarahkan perubahan hukum.[24] Dalam pendekatan ini, analisis kebijakan tidak dapat dilepaskan dari analisis kerangka hukum yang mengaturnya.

Di Amerika Latin, pendekatan serupa dikembangkan dalam kerangka Direito e Políticas Públicas (DPP), yang berupaya memahami bagaimana kerangka hukum menyusun program-program aksi pemerintah dan bagaimana standar-standar kontrol hukum (oleh pengadilan, kejaksaan, ombudsman) mempengaruhi desain dan implementasi kebijakan publik.[25] Pendekatan ini menempatkan hukum sebagai:

elemen struktural dari desain kebijakan (policy design),
medan sengketa (arena) bagi aktor-aktor yang memperjuangkan interpretasi tertentu atas hak dan kewajiban,
sekaligus instrumen evaluasi terhadap keberhasilan atau kegagalan kebijakan.

Pendekatan DPP relevan bagi konteks Indonesia karena menekankan kebutuhan untuk membaca teks hukum (undang-undang, peraturan pelaksana) bukan hanya sebagai norma, tetapi sebagai rancangan program kebijakan yang memiliki konsekuensi institusional dan material.

4. Manifestasi Empiris Hukum sebagai Instrumen Kebijakan Publik di Indonesia

4.1 Izin usaha pertambangan batubara

Artikel dalam Widya Publika menganalisis peran hukum sebagai instrumen kebijakan publik dalam izin usaha pertambangan batubara.[26] Penelitian tersebut menunjukkan bahwa:

Masalah utama dalam pertambangan batubara di Indonesia adalah eksploitasi yang masif dan tidak terkendali, yang mengabaikan kepentingan masyarakat lokal dan kelestarian lingkungan;
Pemerintah menggunakan kebijakan perizinan sebagai instrumen utama untuk mengendalikan aktivitas pertambangan, dengan dasar hukum berupa undang-undang dan peraturan pemerintah di bidang pertambangan;
Melalui izin usaha pertambangan (IUP), negara memberikan legitimasi kepada pelaku usaha sekaligus menetapkan kewajiban dan ancaman sanksi administratif maupun pidana atas pelanggaran ketentuan.[27]

Kasus ini menggambarkan fungsi ganda hukum sebagai:

instrumen kebijakan substantif (menentukan siapa boleh menambang, di mana, dengan syarat apa), dan
instrumen pengawasan dan penegakan (melalui mekanisme pencabutan izin, sanksi administratif, dan pertanggungjawaban pidana lingkungan).

Keberhasilan kebijakan publik di sektor ini sangat bergantung pada konsistensi penegakan hukum dan kemampuan lembaga pengawas untuk menindak pelanggaran, bukan hanya pada perumusan norma di atas kertas.

4.2 Pengembangan lembaga keuangan syariah

Penulis tertarik melihat studi yang dilakukan oleh Putra Silachi Agusta Adi, ia menelaah “Hukum sebagai Instrumen Kebijakan Publik” dalam konteks pengembangan Lembaga Keuangan Syariah (LKS). Penulis menemukan bahwa setelah era reformasi, pemerintah secara bertahap membentuk berbagai undang-undang yang mendukung pengembangan LKS, seperti Undang-Undang Perbankan Syariah dan Undang-Undang Lembaga Keuangan Mikro.[28]

Temuan penting dari penelitian tersebut adalah:

Kebijakan pengembangan LKS memperoleh bentuk resmi yang mengikat melalui pembentukan undang-undang dan peraturan pelaksana—tanpa dukungan yuridis, kebijakan hanya menjadi wacana politik;
Hukum memberi kepastian bagi pelaku usaha dan masyarakat bahwa produk dan layanan keuangan syariah memiliki dasar legal yang jelas, sekaligus mengatur mekanisme pengawasan dan perlindungan konsumen;
Dalam konteks ini, hukum menjadi jembatan antara tujuan kebijakan (mendorong ekonomi syariah) dan praktik di lapangan.[29]

Contoh ini menegaskan fungsi hukum sebagai policy instrument untuk mendorong transformasi struktur ekonomi, bukan hanya mengatur status quo.

4.3 Hukum sebagai instrumen politik kebijakan

Kajian lain menunjukkan bahwa hukum juga dapat dimanfaatkan sebagai instrumen politik dalam konteks globalisasi dan relasi kuasa internasional.[30] Melalui perjanjian internasional, standar-standar hukum perdagangan, dan harmonisasi regulasi, negara-negara maju dapat mempengaruhi kebijakan publik negara berkembang, termasuk Indonesia.[31]

Dalam perspektif ini:

hukum berfungsi sebagai instrumen kebijakan yang tidak netral, melainkan dapat merefleksikan kepentingan kekuatan ekonomi dan politik tertentu;
pembangunan hukum nasional perlu disadari sebagai bagian dari politik hukum yang menentukan arah kebijakan nasional di bawah pengaruh berbagai faktor eksternal.

Hal ini menguatkan tesis Lascoumes dan Le Galès bahwa instrumen kebijakan—termasuk hukum—selalu mengandung logika dan efek politik tertentu yang tidak dapat direduksi menjadi pilihan teknis semata.[32]

5. Implikasi Normatif bagi Pembangunan Hukum dan Kebijakan Publik

5.1 Efektivitas hukum sebagai instrumen kebijakan

Agar hukum efektif sebagai instrumen kebijakan publik, beberapa prasyarat penting perlu dipenuhi:

Kejelasan tujuan kebijakan dan rumusan norma
Literatur kebijakan menekankan pentingnya perumusan tujuan yang jelas, konsisten, dan realistis sebagai prasyarat efektivitas implementasi.[33][34] Ketidakjelasan tujuan sering kali berujung pada multitafsir dalam penerapan hukum dan melemahkan akuntabilitas.
Kesesuaian dengan kondisi sosial dan kapasitas institusional
Teori social engineering mengingatkan bahwa hukum tidak dapat memaksakan perubahan sosial yang bertentangan secara frontal dengan struktur nilai dan kepentingan yang hidup dalam masyarakat.[35][36] Kapasitas aparat penegak hukum, ketersediaan sumber daya, dan dukungan institusi sosial menjadi faktor penentu keberhasilan.
Konsistensi penegakan dan pengawasan
Berbagai studi tentang efektivitas hukum menunjukkan bahwa adanya norma yang baik tidak otomatis menghasilkan perubahan perilaku tanpa penegakan yang konsisten serta mekanisme monitoring dan evaluasi yang memadai.[37][38]

5.2 Partisipasi publik dan legitimasi kebijakan berbasis hukum

Kebijakan Publik & Hukum memberikan tekanan khusus pada pentingnya partisipasi publik dalam proses hukum dan kebijakan publik sebagai prasyarat legitimasi.[39] Partisipasi publik diperlukan untuk:

memastikan bahwa kebijakan yang diformalkan dalam hukum benar-benar mencerminkan kebutuhan dan aspirasi masyarakat;
mencegah dominasi kepentingan sempit dalam proses legislasi dan regulasi;
memperkuat kepatuhan sukarela (voluntary compliance) karena warga merasa dilibatkan dalam proses pembentukan aturan.

Perspektif ini sejalan dengan pendekatan DPP yang melihat proses yudisial, advokasi kebijakan, dan kontrol sosial sebagai bagian dari siklus di mana warga dan organisasi masyarakat memanfaatkan instrumen hukum untuk menuntut perbaikan kebijakan publik.[40]

5.3 Politik hukum dan arah kebijakan publik

Politik hukum (legal politics) menentukan bagaimana hukum dirancang untuk mencapai tujuan negara. Dalam konteks Indonesia, berbagai kajian menekankan bahwa kualitas produk hukum erat kaitannya dengan konfigurasi politik, kemampuan legislator, dan sensitivitas terhadap nilai-nilai keadilan sosial yang terkandung dalam Pancasila dan UUD 1945.[41][42]

Sebagai instrumen kebijakan publik, hukum harus:

merefleksikan cita-cita keadilan sosial dan kesejahteraan umum, bukan sekadar kepentingan sesaat penguasa;
dirancang melalui proses yang transparan, partisipatif, dan akuntabel;
mampu mengharmonisasikan tuntutan efisiensi administratif dengan perlindungan hak-hak dasar warga negara.

Dalam kerangka ini, Kebijakan Hukum memegang peran penting sebagai ruang refleksi ilmiah untuk mengkritisi dan mengarahkan pembangunan hukum nasional yang selaras dengan prinsip-prinsip kebijakan publik yang demokratis dan berkeadilan.[43]

Penutup

Hukum sebagai instrumen kebijakan publik merupakan konsep yang menempatkan hukum bukan sekadar sebagai kumpulan norma, melainkan sebagai alat sadar yang digunakan negara untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu—mulai dari rekayasa sosial, pengaturan ekonomi, hingga perlindungan hak-hak dasar warga negara. Konsep ini berakar pada teori-teori klasik seperti law as social engineering dan diperkaya oleh kerangka kontemporer tentang policy instruments yang menegaskan bahwa pilihan terhadap instrumen hukum selalu mengandung dimensi politik, nilai, dan relasi kekuasaan. Dalam praktik di Indonesia, berbagai contoh seperti kebijakan perizinan pertambangan batubara dan pengembangan lembaga keuangan syariah menunjukkan bagaimana hukum berfungsi sebagai payung legal, mekanisme pengendali, dan sarana realisasi tujuan kebijakan. Namun, efektivitas hukum sebagai instrumen kebijakan sangat ditentukan oleh kejelasan tujuan, kesesuaian dengan kondisi sosial, kapasitas penegakan, serta tingkat partisipasi publik.

Tim Penyusun: Shinta Hardiyantina, Dewi Cahyandari, Amelia A Paramitha, Bahrul Ulum A, Anindita Purnama Ningtyas, Mohamad Rifan

Bahan Pembelajaran

Opini ilmiah

Video pembelajaran

Post Views: 2