KERANGKA HUKUM DALAM KEBIJAKAN PUBLIK

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Februari 2026

Kebijakan publik pada hakikatnya adalah serangkaian keputusan dan tindakan yang secara sadar diambil pemerintah untuk memecahkan masalah-masalah kolektif dan mewujudkan nilai-nilai publik. Di negara hukum, kebijakan publik tidak mungkin berdiri di luar atau di atas hukum; justru sebaliknya, kebijakan selalu dibingkai, dibatasi, dan dilegitimasi oleh kerangka hukum tertentu.[1] Hubungan erat antara hukum dan kebijakan publik inilah yang membentuk apa yang dapat disebut sebagai kerangka hukum kebijakan publik (legal framework of public policy).

Dalam konteks Indonesia, kerangka hukum kebijakan publik dibangun di atas Pancasila, UUD NRI 1945, serta hierarki peraturan perundang-undangan yang diatur dalam Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Di atas landasan itu, berbagai kebijakan sektoral—dari pelayanan publik, tata kelola lingkungan, hingga tata kelola digital—mendapat bentuk dan kepastian.[2] Kekuatan atau kelemahan kerangka hukum sangat menentukan kualitas tata kelola pemerintahan, partisipasi demokratis, dan keberlanjutan pembangunan.[3]

2. Konsep Dasar Kebijakan Publik

2.1 Definisi dan karakter kebijakan publik

Literatur kebijakan publik menggarisbawahi bahwa kebijakan publik (public policy) adalah serangkaian tindakan yang berorientasi tujuan, dikembangkan dan dilaksanakan oleh aktor-aktor pemerintah untuk memecahkan masalah publik.[4][5] Anderson, Dye, Easton dan sejumlah ilmuwan lain—yang diringkas dalam buku ajar kebijakan publik dan monograf hukum kebijakan publik—menunjukkan beberapa ciri utama:

1. kebijakan selalu berorientasi pada tujuan tertentu, terutama kepentingan publik;
2. kebijakan terdiri dari pola tindakan yang konsisten, bukan keputusan tunggal yang terisolasi;
3. kebijakan dapat bersifat positif (tindakan) maupun negatif (memilih untuk tidak bertindak);
4. kebijakan dalam arti positif umumnya didasarkan pada peraturan perundang-undangan dan bersifat memaksa (otoritatif).[6]

Dian Suluh Kusuma Dewi menekankan bahwa kebijakan publik di negara modern terutama berorientasi pada pelayanan publik dan peningkatan kualitas hidup warga negara, serta harus dituangkan ke dalam bentuk-bentuk hukum seperti undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan presiden, dan peraturan daerah agar mempunyai daya ikat dan daya paksa.[7] Dengan demikian, sejak pada tataran definisi, kebijakan publik telah melekat pada hukum dan kerangka regulasi.

2.2 Dimensi sistem kebijakan dan kebutuhan kerangka hukum

Buku ajar kebijakan publik mengidentifikasi setidaknya tiga elemen penting dalam sistem kebijakan: lingkungan kebijakan (policy environment), kebijakan itu sendiri (public policies), dan para pelaku kebijakan (policy stakeholders).[8] Lingkungan kebijakan mencakup kondisi sosial, politik, ekonomi, dan kultural yang memunculkan isu dan masalah; pelaku kebijakan meliputi lembaga eksekutif, legislatif, yudikatif, birokrasi, hingga kelompok masyarakat sipil; sedangkan kebijakan adalah keputusan-keputusan yang ditempuh untuk merespons masalah tersebut.

Agar ketiga elemen ini bekerja secara teratur, diperlukan suatu kerangka yang menjamin kepastian, legitimasi, dan keteraturan. Di sinilah kerangka hukum berperan: ia menentukan siapa yang berwenang merumuskan kebijakan, prosedur apa yang harus ditempuh, instrumen normatif apa yang dapat digunakan, dan bagaimana kebijakan dapat diuji kembali atau digugat ketika menyimpang dari nilai dasar konstitusional.[9]

3. Hukum dan Hukum Kebijakan Publik

3.1 Hukum sebagai instrumen kebijakan publik

Abu Samah merumuskan hukum kebijakan publik sebagai aturan-aturan yang mengatur kehidupan bersama secara memaksa, mengikat seluruh warga, dan dijatuhkan sanksi melalui lembaga yang berwenang; hukum, dalam rumusannya, adalah sarana untuk menjaga ketertiban, mewujudkan keadilan, dan menyelenggarakan kesejahteraan sosial.[10] Dalam perspektif ini, kebijakan publik dan hukum adalah dua sisi dari satu mata uang: kebijakan menghadirkan pilihan-pilihan substantif pemerintah, sedangkan hukum mengubah pilihan itu menjadi aturan yang mengikat dan dapat ditegakkan.

Monograf yang sama menjelaskan bahwa ketika isu yang menyangkut kepentingan bersama diformulasikan menjadi kebijakan (misalnya dalam bentuk rancangan undang-undang atau peraturan), dan kemudian disahkan, kebijakan itu berubah menjadi hukum yang wajib ditaati. Hukum tidak hanya mengikat warga, tetapi juga aparatur pemerintah sebagai pemegang kewenangan; kebijakan tanpa sandaran hukum akan kehilangan legitimasi dan mudah menimbulkan sengketa.[11]

3.2 Hierarki peraturan dan struktur kerangka hukum

Kerangka hukum kebijakan publik Indonesia mengikuti hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 dan perubahannya: UUD NRI 1945, Ketetapan MPR, Undang-Undang/Perpu, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Provinsi, dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.[12] Hierarki ini menggambarkan bangunan bertingkat norma (Stufenbau) di mana kebijakan yang dituangkan ke dalam peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan norma yang lebih tinggi.

Abu Samah menunjukkan bahwa karakter kebijakan di Indonesia sangat berlapis: sebuah undang-undang sering kali memerlukan banyak peraturan pelaksana berupa PP, Perpres, hingga Perda sebelum dapat terimplementasi penuh.[13] Di satu sisi hal ini memperjelas pembagian kewenangan dan detail teknis; namun di sisi lain menimbulkan risiko keterlambatan implementasi, tumpang tindih regulasi, dan inflasi regulasi (hyper-regulation) yang menghambat efektivitas kebijakan.

3.3 Pendekatan kontinental dan Anglo-Saxon dalam hukum kebijakan publik

Dari sisi tradisi pemikiran, Abu Samah mengidentifikasi dua aliran utama: kontinentalis dan Anglo-Saxon.[14] Aliran kontinental melihat kebijakan publik sebagai turunan dari hukum publik, bahkan sering menyamakan kebijakan dengan hukum tata negara; prosesnya cenderung top–down, dan publik hadir terutama sebagai penerima produk hukum. Sebaliknya, aliran Anglo-Saxon menempatkan kebijakan publik sebagai turunan dari politik demokratis; kebijakan dipahami sebagai hasil interaksi dinamis antara negara dan publik, dengan partisipasi warga sejak fase perumusan.

Indonesia, yang banyak mewarisi sistem administrasi dan hukum Belanda, pada praktiknya cenderung mengikuti pola kontinental: fokus besar diletakkan pada legal drafting, dan kapasitas kebijakan kerap diartikulasikan sebagai kemampuan menyusun rancangan peraturan perundang-undangan.[15] Namun, menguatnya wacana governance dan partisipasi publik dalam dua dekade terakhir mendorong pergeseran bertahap menuju kombinasi pendekatan kontinental dan Anglo-Saxon, terutama di kalangan ilmuwan kebijakan dan administrasi publik.[16]

4. Negara Hukum, Rule of Law, dan Good Governance

4.1 Negara hukum dan rule of law dalam kerangka kebijakan publik

Konstitusi Indonesia menegaskan bahwa Indonesia adalah negara hukum (rechtsstaat), bukan sekadar negara kekuasaan. Konsep ini paralel dengan gagasan rule of law yang menolak pemerintahan sewenang-wenang dan menuntut supremasi hukum, kesetaraan di depan hukum, serta perlindungan hak-hak dasar warga negara.[17] Sebagaimana dituliskan Yunita Nur Fadilla dan Yana Sahyana menegaskan bahwa aturan hukum membentuk kerangka kerja legal yang mengatur perumusan, pelaksanaan, dan pengawasan kebijakan publik, sekaligus menjamin keteraturan dalam proses pengambilan keputusan politik dan pertanggungjawaban pemerintah.[18]

Dalam kerangka ini, rule of law bukan hanya prinsip abstrak, tetapi menjadi prasyarat fungsional bagi demokrasi yang berkelanjutan: tanpa kepastian hukum, kebijakan mudah dipolitisasi, hak warga mudah dilanggar, dan kebijakan sendiri kehilangan legitimasi di mata publik.[19]

4.2 Pancasila dan filsafat hukum dalam pembentukan kerangka hukum

Pancasila berperan sebagai falsafah hukum (legal philosophy) Indonesia: semua peraturan perundang-undangan—dari UUD 1945 hingga peraturan pelaksana—harus bersumber dan tidak boleh bertentangan dengan Pancasila.[20] Pancasila, dalam kerangka ini, bukan hanya dasar negara secara politis, tetapi juga sumber segala sumber hukum (rechtsbron) yang memberi arah nilai bagi pembentukan hukum: ketuhanan, kemanusiaan, persatuan, kerakyatan, dan keadilan sosial.

Implikasinya bagi kebijakan publik adalah bahwa perancangan kerangka hukum kebijakan tidak cukup hanya memenuhi kriteria teknis-legislatif (koheren, tidak bertentangan, dapat dilaksanakan), tetapi juga harus selaras dengan nilai-nilai Pancasila—misalnya keadilan sosial dalam kebijakan redistribusi, kemanusiaan dalam kebijakan penegakan hukum, dan musyawarah dalam prosedur partisipatif.

4.3 Good governance dan kebutuhan kerangka hukum yang berkualitas

Laporan-laporan kebijakan dan tulisan akademik di Indonesia banyak merujuk pada definisi good governance yang dikembangkan oleh UNDP dan lembaga-lembaga lain: tata kelola pemerintahan yang menjunjung tinggi partisipasi, penegakan hukum, transparansi, responsivitas, kesetaraan, efektivitas–efisiensi, akuntabilitas, dan visi strategis.[21]  Kerangka hukum menjadi salah satu pilar utama good governance, karena:

• menyediakan dasar legal bagi partisipasi publik dan akses informasi (misalnya UU Keterbukaan Informasi Publik);
• mengatur standar pelayanan publik, akuntabilitas aparatur, dan mekanisme pengawasan (misalnya UU Pelayanan Publik, UU Administrasi Pemerintahan);
• mengatur prosedur pembentukan, perubahan, dan evaluasi regulasi sehingga tidak terjadi tumpang tindih dan ketidakpastian hukum.[22][23]

Integrasi analisis hukum dalam pembentukan peraturan menunjukkan bahwa pendekatan analisis hukum yang sistematis dapat mengurangi tumpang tindih regulasi, meningkatkan transparansi dan akuntabilitas proses legislasi, serta memperkuat kualitas kerangka hukum untuk mendukung good governance.[24]

5. Kerangka Hukum Kebijakan Publik di Indonesia

5.1 Struktur normatif dan sumber hukum kebijakan publik

Abu Samah secara eksplisit menyusun sumber hukum kebijakan publik yang meliputi sumber formal (UUD, undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan presiden, peraturan daerah, dan seterusnya) serta sumber-sumber non-formal seperti konvensi dan praktik kebiasaan yang diakui.[25] Kebijakan publik di Indonesia dipahami sebagai kebijakan pemerintah berdasarkan Pancasila dan UUD 1945 yang diakomodasi dalam berbagai bentuk peraturan perundang-undangan.

Buku ajar kebijakan publik menegaskan bahwa kebijakan publik yang efektif harus dituangkan ke dalam peraturan perundang-undangan yang memaksa (coercive), agar memiliki daya ikat dan dapat dibenahi melalui mekanisme hukum jika menimbulkan problem implementasi.[26] Dengan demikian, hierarki norma bukan sekadar daftar formal, melainkan sebuah kerangka yang menentukan ruang gerak dan daya paksa kebijakan.

5.2 Asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB)

Dalam praktik administrasi negara, kerangka hukum kebijakan publik diperkuat oleh asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB), yang antara lain mencakup asas kepastian hukum, kemanfaatan, ketidakberpihakan, kecermatan, tidak menyalahgunakan kewenangan, keterbukaan, kepentingan umum, dan pelayanan yang baik. Perkembangan AUPB dalam peraturan perundang-undangan—menunjukkan bahwa asas-asas ini berfungsi ganda: sebagai pedoman tindakan administratif, dan sebagai ukuran pengujian (toetsingsnorm) ketika kebijakan digugat di pengadilan.[27]

Dengan memasukkan AUPB ke dalam undang-undang seperti UU Administrasi Pemerintahan, pembentuk undang-undang pada dasarnya sedang memperkaya kerangka hukum kebijakan publik dengan standar etis dan prosedural yang dapat diuji secara yuridis.

6. Kerangka Hukum dalam Siklus Kebijakan Publik

Secara konseptual, kerangka hukum berperan pada setiap tahap siklus kebijakan publik—dari perumusan agenda hingga evaluasi. Tabel berikut merangkum hubungan tersebut secara ringkas.

Tahap Siklus Kebijakan	Fungsi Utama Kerangka Hukum	Contoh Instrumen Yuridis	Potensi Permasalahan
Penyusunan agenda	Menentukan kewenangan lembaga, prosedur partisipasi, dan akses informasi	UU Keterbukaan Informasi Publik, tata tertib DPR/DPRD	Agenda publik tidak terakomodasi, partisipasi semu
Formulasi kebijakan	Mengatur tata cara penyusunan, konsultasi publik, naskah akademik, dan analisis dampak	UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, pedoman penyusunan regulasi	Naskah akademik formalitas, minim analisis dampak dan kajian komparatif
Legitimasi (pengesahan)	Menentukan prosedur pembahasan dan pengesahan, quorum, hak veto, judicial review	UUD 1945, tata tertib legislatif, mekanisme uji formil/materiil	Politik transaksi, regulasi lahir tanpa kajian memadai
Implementasi	Mengatur struktur pelaksana, kewenangan diskresioner, sanksi administratif, dan pengawasan	UU Administrasi Pemerintahan, UU sektoral, peraturan pelaksana	Tumpang tindih kewenangan, celah hukum, lemahnya pengawasan
Evaluasi dan revisi	Menyediakan mekanisme evaluasi regulasi, pelaporan kinerja, dan revisi	Ketentuan evaluasi peraturan, kewajiban pelaporan, program reformasi regulasi	Regulasi jarang dievaluasi, hyper-regulation, beban kepatuhan tinggi

Tanpa integrasi analisis hukum yang memadai dalam setiap tahap tersebut, regulasi cenderung tumpang tindih, inkonsisten, dan sulit diimplementasikan, sehingga melemahkan kualitas kebijakan publik dan tata kelola.[28]

7. Tantangan dan Agenda Penguatan Kerangka Hukum Kebijakan Publik di Indonesia

Meski kerangka hukum kebijakan publik Indonesia relatif lengkap secara formal, berbagai kajian menunjukkan adanya tantangan struktural dan fungsional.

Pertama, hyper-regulation dan disharmoni regulasi. Banyaknya regulasi di berbagai tingkat menyebabkan tumpang tindih, konflik norma, dan ketidakpastian hukum. Perlu di garisbawahi perlunya reformasi regulasi melalui evaluasi berkala, konsolidasi, dan penggunaan pendekatan seperti “smart regulation” dan regulatory guillotine untuk menyederhanakan kerangka hukum tanpa mengurangi perlindungan hak.[29]

Kedua, kesenjangan antara desain hukum dan implementasi kebijakan. Meskipun kerangka hukum telah menekankan prinsip akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi, pelaksanaan di lapangan masih menghadapi hambatan seperti kapasitas birokrasi yang rendah, koordinasi antarlembaga yang lemah, dan budaya hukum yang belum kuat.[30]

Ketiga, partisipasi publik yang belum substansial. Baik monograf hukum kebijakan publik maupun artikel-artikel empiris menekankan bahwa partisipasi publik sering kali masih bersifat prosedural—sekadar memenuhi kewajiban formal konsultasi—belum menjadi dialog substantif yang memengaruhi desain kebijakan dan regulasi.[31][32]

Keempat, pengarusutamaan nilai keadilan sosial dan keberlanjutan. Aturan hukum belum sepenuhnya mampu menjamin keadilan sosial, mengurangi kesenjangan, dan mengintegrasikan tujuan pembangunan berkelanjutan (SDGs) ke dalam kebijakan secara konsisten.[33]

Menghadapi tantangan-tantangan tersebut, setidaknya perlu diperhatikan beberapa agenda penguatan:

1. penguatan regulatory impact analysis (RIA) sebagai prosedur wajib dalam pembentukan regulasi;
2. peningkatan kapasitas analisis hukum dan kebijakan di kementerian/lembaga dan pemerintah daerah;
3. penguatan mekanisme partisipasi publik yang bermakna (meaningful participation) dalam proses legislasi dan kebijakan;
4. harmonisasi regulasi pusat–daerah melalui mekanisme evaluasi dan sinkronisasi yang transparan.[34]

8. Penutup

Kerangka hukum kebijakan publik merupakan fondasi normatif dan institusional yang menentukan bagaimana kebijakan dirumuskan, disahkan, diimplementasikan, dan dievaluasi. Literatur buku ajar dan monograf hukum kebijakan publik menegaskan bahwa kebijakan publik yang sah, efektif, dan berkeadilan tidak dapat dilepaskan dari kualitas kerangka hukum yang menaunginya—baik dari segi hierarki peraturan, prinsip negara hukum dan rule of law, maupun asas-asas umum pemerintahan yang baik.[35]

Ke depan, tantangan utama bukan lagi sekadar menambah jumlah regulasi, tetapi membangun kerangka hukum kebijakan publik yang lebih ramping namun kokoh, adaptif namun pasti, serta responsif terhadap dinamika sosial sekaligus setia pada nilai-nilai konstitusional dan Pancasila. Integrasi yang lebih erat antara kajian hukum dan kajian kebijakan publik—sebagaimana diupayakan dalam literatur yang dikaji dalam esai ini—merupakan salah satu jalan strategis menuju tata kelola publik yang lebih adil, efektif, dan demokratis.

---

Tim Penyusun: Shinta Hardiyantina, Dewi Cahyandari, Amelia A Paramitha, Bahrul Ulum A, Anindita Purnama Ningtyas, Mohamad Rifan