Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Januari 2026
Sistem hukum yang efektif dan adil memerlukan pemahaman mendalam tentang elemen-elemen fundamental yang membentuknya. Di antara elemen-elemen tersebut, norma hukum merupakan unit dasar yang mengandung aturan-aturan perilaku yang mengikat. Namun, norma hukum tidak berdiri sendiri—norma-norma ini tersusun dalam hierarki yang kompleks, dipandu oleh asas-asas hukum yang bersifat abstrak, dan ketika terjadi konflik, diselesaikan melalui prinsip-prinsip preferensi yang telah diakui oleh sistem hukum. Di samping itu, sistem hukum modern Indonesia juga menghadapi tantangan teoritis dan praktis dalam bentuk das doppelte rechtsstreit (sistem dual/ganda), serta harus membedakan antara berbagai jenis produk hukum seperti peraturan, keputusan, dan peraturan kebijakan. Esai ini akan menganalisis lima dimensi penting tersebut secara sistematis untuk memberikan pemahaman komprehensif tentang arsitektur dan mekanik sistem hukum Indonesia. Analisis mendalam ini akan menunjukkan bagaimana norma hukum, asas hukum, prinsip preferensi, teori das doppelte rechtsstreit, dan klasifikasi produk hukum saling terkait untuk membentuk kerangka kerja yang kohesif dalam pengaturan kehidupan berbangsa dan bernegara.
I. Norma Hukum dan Susunan Norma dalam Negara
A. Definisi dan Karakteristik Norma Hukum
Norma hukum merupakan aturan (rule) yang dibentuk oleh pusat kekuasaan yang memiliki otoritas sah untuk membuat dan menerapkan hukum. Norma hukum bukan sekadar pedoman etis atau moral, tetapi memiliki karakter mengikat (binding character) yang diakui oleh sistem hukum positif dan dijalankan melalui aparatur negara. Dalam konteks negara modern, norma hukum tidak berdiri terisolasi, melainkan tersusun dalam suatu tatanan hierarki yang kompleks dan berlapis-lapis.[1]
Secara fundamental, norma hukum memiliki beberapa karakteristik penting. Pertama, norma hukum bersifat mengikat (binding), artinya norma memberikan perintah atau larangan yang harus dipatuhi oleh subjek hukum. Kedua, norma hukum berasal dari pusat kekuasaan yang legitimate, yang dalam sistem negara hukum modern adalah lembaga-lembaga negara yang ditunjuk oleh konstitusi. Ketiga, norma hukum memiliki daya laku atau validitas (validity) yang dapat dilacak ke atas melalui hierarki norma hingga mencapai norma dasar (grundnorm). Keempat, norma hukum bersifat umum atau spesifik tergantung pada jenis dan tingkatannya dalam hierarki. Karakteristik-karakteristik ini membedakan norma hukum dari norma-norma lainnya seperti norma etis, moral, atau kesusilaan.[2]
Dalam sistem Indonesia, norma hukum tidak hanya mengacu pada norma perundang-undangan tertulis. Norma hukum juga mencakup norma-norma yang hidup dalam masyarakat (living law) yang diakui dan ditaati oleh komunitas tersebut. Namun, untuk tujuan esai ini, focus akan diberikan pada norma hukum positif yang ditetapkan secara formal oleh lembaga-lembaga negara yang berwenang.
B. Teori Hierarki Norma Hans Kelsen: Stufentheorie
Pemahaman tentang bagaimana norma-norma hukum tersusun dalam suatu negara tidak dapat dilepaskan dari kontribusi fundamental dari Hans Kelsen, seorang filsuf hukum Austria yang mengembangkan teori tentang hierarki norma hukum yang dikenal dengan nama Stufentheorie (teori tingkatan) atau Stufenbau des Recht (struktur tingkatan hukum).[3] Kelsen mengemukakan bahwa norma-norma hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki atau tata susunan yang sangat terstruktur dan logis.
Prinsip kunci dari teori Kelsen adalah bahwa norma yang lebih rendah berlaku, bersumber, dan berdasarkan pada norma yang lebih tinggi, dan norma yang lebih tinggi berlaku, bersumber, dan berdasarkan pada norma yang lebih tinggi lagi, demikian seterusnya sampai pada suatu norma yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotetis serta fiktif, yaitu apa yang Kelsen sebut sebagai norma dasar atau Grundnorm.[4] Grundnorm ini merupakan titik kulminasi dari hierarki norma, di mana tidak ada lagi norma di atasnya. Dalam konteks Indonesia, Grundnorm ini adalah Pancasila dan Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945.
Teori Kelsen juga membedakan antara dua jenis sistem norma: sistem norma statis (static system of norm) dan sistem norma dinamis (dynamic system of norm). Dalam sistem statis, semua norma bersumber dari satu norma tunggal yang bersifat monistik. Dalam sistem dinamis, norma-norma dapat berasal dari berbagai sumber yang bersifat pluralistik, tetapi tetap terikat dalam suatu hierarki yang jelas. Indonesia menganut sistem dinamis, di mana berbagai lembaga negara dapat membentuk norma-norma hukum, namun semuanya harus sesuai dengan hierarki yang telah ditetapkan oleh konstitusi.[5]
Konsekuensi praktis dari teori Kelsen adalah bahwa setiap norma hukum yang lebih rendah harus konsisten dengan norma yang lebih tinggi. Jika ada pertentangan antara norma tingkat rendah dengan norma tingkat lebih tinggi, maka norma yang lebih rendah dapat dibatalkan atau dinyatakan tidak berlaku. Prinsip ini sangat penting untuk memastikan kohesivitas dan konsistensi sistem hukum nasional, sehingga menciptakan kepastian hukum bagi semua pihak.
C. Tata Susunan Norma Menurut Hans Nawiasky: Pengembangan Teori Kelsen
Teori Kelsen yang bersifat abstrak dan filosofis kemudian dikembangkan lebih lanjut oleh Hans Nawiasky, seorang teoris hukum yang mencoba untuk mengonkretkan teori Kelsen ke dalam suatu struktur norma yang lebih detail dan dapat diaplikasikan dalam praktik. Nawiasky mengembangkan teori Kelsen menjadi apa yang dikenal dengan “Teori Tata Urutan Norma Hukum” (Theorie vom Stufenordnung der Rechtsnormen) dengan mengelompokkan jenjang atau lapisan norma hukum menjadi empat kelompok besar.[6]
Empat kelompok norma menurut Nawiasky adalah: Pertama, Norma Fundamental Negara (Staatsfundamentalnorm) yang terdiri dari Pancasila dan Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945. Norma fundamental ini merupakan norma tertinggi dalam sistem hukum negara dan menjadi tempat bergantungnya semua norma-norma hukum di bawahnya. Norma fundamental ini bersifat hipotetis dan fiktif dalam pengertian Kelsen, karena tidak dibentuk oleh norma apapun yang lebih tinggi, tetapi dipresupposisikan atau ditetapkan terlebih dahulu oleh masyarakat dalam suatu negara.
Kedua, Aturan Dasar Negara (Staatsgrundgesetz) yang terdiri dari Undang-Undang Dasar 1945 beserta pasal-pasalnya. Aturan dasar negara ini merupakan norma yang mengatur struktur dan fungsi lembaga-lembaga negara, serta hak dan kewajiban warga negara. Ketiga, Undang-Undang (Formal Gesetz) yang terdiri dari undang-undang dan peraturan pemerintah sebagai level ketiga dalam hierarki. Undang-undang dibentuk melalui proses legislatif yang melibatkan lembaga perwakilan rakyat. Keempat, Peraturan Pelaksana (Rechtsverordnung) yang terdiri dari peraturan-peraturan administratif dan peraturan daerah sebagai level terendah dalam hierarki.[7] Peraturan pelaksana ini dibentuk oleh pejabat-pejabat administrasi untuk melaksanakan undang-undang dan peraturan yang lebih tinggi.
Penting untuk dicatat bahwa Nawiasky juga menekankan bahwa norma-norma hukum dalam suatu negara tidak hanya berjenjang-jenjang tetapi juga berkelompok-kelompok (grouped) sesuai dengan bidang-bidang hukumnya. Maksudnya adalah bahwa norma-norma hukum yang mengatur bidang pidana akan berkelompok dalam satu kesatuan, norma-norma yang mengatur bidang perdata akan berkelompok dalam satu kesatuan lain, dan demikian seterusnya. Kelompok-kelompok norma ini tetap terikat dalam hierarki keseluruhan sistem hukum negara.
D. Struktur Hierarki Peraturan Perundang-Undangan Indonesia
Berdasarkan teori Kelsen sebagaimana dikembangkan oleh Nawiasky, Indonesia telah membangun suatu struktur hierarki peraturan perundang-undangan yang sistematis dan terkoordinasi. Pada tingkat tertinggi, Pancasila dan Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 merupakan norma dasar dan norma fundamental negara. Tingkat berikutnya adalah Undang-Undang Dasar 1945 itu sendiri yang merupakan hukum dasar negara. Tingkat ketiga adalah Undang-Undang (UU) yang merupakan peraturan tingkat nasional, diikuti oleh Peraturan Pemerintah (PP) yang merupakan peraturan untuk melaksanakan UU tertentu. Tingkat keempat adalah Peraturan Presiden (Perpres) yang mengatur atribusi kewenangan presiden. Tingkat kelima adalah Peraturan Daerah (Perda) yang merupakan implementasi otonomi daerah, dan akhirnya pada tingkat terendah adalah berbagai peraturan pelaksana lainnya seperti peraturan menteri, keputusan pejabat, dan sebagainya.[8]
Prinsip fundamental yang mengatur hierarki ini adalah bahwa peraturan yang berada di tingkat lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang berada di tingkat lebih tinggi. Jika terjadi pertentangan, maka peraturan tingkat rendah tersebut dapat dibatalkan atau dinyatakan tidak berlaku oleh lembaga yang berwenang. Prinsip ini memastikan bahwa sistem peraturan perundang-undangan Indonesia membentuk satu kesatuan yang kohesif dan logis, sehingga menciptakan kepastian hukum bagi semua pihak.
E. Validitas dan Keberlakuan Norma Hukum
Dalam memahami norma hukum dan susunannya dalam suatu negara, penting untuk membedakan antara konsep validitas dan keberlakuan norma hukum. Validitas norma hukum mengacu pada sah atau tidaknya suatu norma menurut sistem hukum yang berlaku. Terdapat tiga dimensi validitas yang perlu dipahami. Pertama, validitas formal mengacu pada apakah norma tersebut dibentuk sesuai dengan prosedur dan tata cara yang telah ditentukan. Norma yang dibentuk tanpa mengikuti prosedur formal tidak memiliki validitas formal. Kedua, validitas material mengacu pada apakah isi atau materi muatan norma tersebut sesuai dengan norma-norma yang lebih tinggi dalam hierarki. Norma yang isinya bertentangan dengan norma yang lebih tinggi tidak memiliki validitas material. Ketiga, validitas sosiologis mengacu pada apakah norma tersebut diakui, diterima, dan ditaati oleh masyarakat di mana norma tersebut berlaku.[9]
Sumber validitas suatu norma hukum selalu dapat dilacak ke atas melalui hierarki norma hingga mencapai norma dasar. Setiap norma harus dapat menunjukkan sumber kewenangannya dari norma yang lebih tinggi, dan demikian seterusnya. Jika suatu norma tidak dapat melacak sumbernya ke atas hingga mencapai norma dasar, maka norma tersebut tidak memiliki validitas dalam sistem hukum.
II. Asas Hukum: Fondasi Moral dan Etis Sistem Hukum
A. Definisi dan Sifat Asas Hukum
Asas hukum adalah pikiran dasar atau prinsip dasar yang terdapat di balik sistem hukum, yang memberikan arah dan bentuk nilai moral serta etis dalam penerapan hukum. Asas hukum bersifat abstrak, umum, dan fundamental, namun menjadi dasar bagi pembentukan norma-norma hukum yang lebih konkret dan spesifik. Paul Scholten, seorang ahli hukum terkemuka, mendefin asas hukum sebagai “tendensi-tendensi yang disyaratkan kepada hukum oleh paham kesusilaan kita,” yang menunjukkan bahwa asas hukum berkaitan erat dengan nilai-nilai moral dan etika yang hidup dalam masyarakat.[10]
Perbedaan antara asas hukum dan norma hukum sangat penting untuk dipahami. Norma hukum merupakan wujud konkret dan spesifik dari hukum, misalnya Pasal 51 ayat (1) KUHP yang menyatakan “Barangsiapa yang melakukan perbuatan karena terpaksa oleh suatu kekuatan atau ancaman mutlak dari orang lain, tidak dipidana.” Sebaliknya, asas hukum adalah prinsip-prinsip dasar yang menjiwai norma-norma konkret tersebut, dalam hal ini asas keadilan, asas kemanusiaan, dan asas tanggung jawab.
Di samping norma hukum dan asas hukum, terdapat juga konsep prinsip hukum yang perlu dibedakan. Prinsip hukum adalah unsur yang menguatkan asas hukum karena didalamnya mengandung kebenaran fundamental. Prinsip hukum terletak di tengah-tengah antara nilai-nilai hukum dan asas-asas hukum dalam unsur-unsur pembentuk hukum. Prinsip hukum inilah yang memperkuat agar nilai-nilai hukum terkandung dalam asas-asas hukum sehingga dapat diterima dan diimplementasikan oleh masyarakat.
B. Fungsi Asas Hukum dalam Sistem Hukum
Asas hukum memiliki beberapa fungsi yang sangat penting dalam sistem hukum. Pertama, asas hukum berfungsi mendasari pembentukan hukum. Ketika lembaga legislatif membentuk suatu undang-undang, asas-asas hukum yang ada menjadi landasan dalam merumuskan pasal-pasal peraturan tersebut. Asas hukum memastikan bahwa peraturan yang dihasilkan adil, manusiawi, dan sesuai dengan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat.[11]
Kedua, asas hukum berfungsi sebagai pedoman penafsiran hukum. Ketika terjadi kekosongan hukum atau ketidakjelasan dalam suatu norma hukum, asas-asas hukum digunakan oleh hakim dan praktisi hukum lainnya sebagai alat bantu untuk menemukan hukum yang tepat dan sesuai dengan kehendak pembuat undang-undang. Dalam praktik, hakim sering menggunakan asas-asas hukum untuk menafsirkan pasal-pasal dalam undang-undang yang multi-interpretatif atau ambigu.
Ketiga, asas hukum berfungsi membimbing penerapan hukum dalam kasus konkret. Ketika norma hukum diterapkan pada kasus-kasus konkret, asas-asas hukum memberikan arah tentang bagaimana seharusnya norma tersebut diterapkan agar mencapai tujuan hukum yang sebenarnya, yaitu keadilan, kepastian hukum, dan kemanfaatan bagi masyarakat.
Keempat, asas hukum berfungsi memecahkan konflik norma hukum. Ketika terdapat dua atau lebih norma hukum yang saling bertentangan, asas-asas hukum membantu menentukan norma mana yang seharusnya diutamakan. Sebagai contoh, asas lex superior derogat legi inferiori (peraturan yang lebih tinggi mengesampingkan yang lebih rendah) membantu menyelesaikan konflik antara norma dari tingkat hierarki yang berbeda.
C. Jenis-Jenis Asas Hukum Umum
Di dalam sistem hukum Indonesia, terdapat beberapa asas hukum yang bersifat fundamental dan umum berlaku. Asas keadilan menekankan bahwa setiap individu berhak mendapatkan perlakuan yang adil dalam setiap proses hukum, tanpa diskriminasi berdasarkan ras, agama, atau status sosial. Asas kepastian hukum mensyaratkan bahwa hukum harus jelas, tetap, dan dapat diprediksi, sehingga memberikan rasa aman bagi masyarakat dalam merencanakan tindakan-tindakan mereka. Asas kemanfaatan menekankan bahwa hukum harus memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi kesejahteraan masyarakat luas, bukan hanya untuk kepentingan segelintir orang atau kelompok.[12]
Dalam konteks hukum pidana, terdapat asas-asas khusus seperti asas legalitas yang menyatakan bahwa tidak ada perbuatan yang dapat dipidana kecuali telah diatur dalam undang-undang sebelumnya, dan asas praduga tak bersalah yang menyatakan bahwa setiap orang dianggap tidak bersalah sebelum ada putusan pengadilan yang menyatakan kesalahannya dengan bukti yang cukup. Dalam hukum perdata, asas non-diskriminasi dan asas keseimbangan posisi para pihak menjadi sangat penting.
D. Asas Hukum dalam Konteks Negara Hukum Indonesia
Dalam konteks Indonesia sebagai negara hukum yang berlandaskan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945, terdapat beberapa asas hukum yang fundamental dan menjadi fondasi seluruh sistem hukum nasional. Asas negara hukum berdasarkan prinsip Rule of Law menekankan bahwa seluruh penyelenggaraan negara harus berdasarkan hukum, bukan berdasarkan kehendak individual. Asas kedaulatan rakyat menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat sesuai dengan ketentuan UUD 1945.
Asas Pancasila sebagai dasar filosofis negara menjadi sumber inspirasi dan landasan bagi pembentukan seluruh asas-asas hukum lainnya. Setiap asas hukum harus bermuara pada dan tidak bertentangan dengan nilai-nilai Pancasila. Asas supremasi hukum menekankan bahwa hukum adalah dasar utama dari penyelenggaraan negara, sehingga baik pemerintah maupun warga negara harus tunduk pada hukum. Asas ini mencerminkan komitmen Indonesia untuk mewujudkan negara hukum yang sesungguhnya.
III. Prinsip Preferensi: Resolusi Konflik Norma Hukum
A. Definisi dan Pentingnya Prinsip Preferensi
Prinsip preferensi adalah asas yang menentukan norma hukum mana yang diprioritaskan atau diutamakan ketika terjadi pertentangan atau konflik antara beberapa norma hukum dalam sistem. Dalam praktik hukum positif yang kompleks dan terus berkembang, sangat sering terjadi kasus di mana dua atau lebih norma hukum saling bertentangan atau memiliki isi yang tidak selaras satu sama lain. Dalam situasi demikian, sistem hukum memerlukan mekanisme untuk menentukan norma mana yang harus diutamakan atau diberlakukan, dan mekanisme tersebut adalah prinsip preferensi.[13]
Pentingnya prinsip preferensi terletak pada fakta bahwa tanpa adanya prinsip tersebut, sistem hukum akan jatuh ke dalam keadaan kacau dan tidak dapat diperkirakan (unpredictable). Ketika dua norma saling bertentangan, tidak ada ketentuan untuk memilih yang mana, para pihak akan menjadi bingung tentang norma mana yang harus mereka ikuti, dan hakim akan menjadi ragu-ragu dalam memberikan putusan. Oleh karena itu, prinsip preferensi merupakan mekanisme yang sangat penting untuk memastikan kepastian hukum dan ketaatan pada hukum.
B. Tiga Kriteria Utama Prinsip Preferensi
Dalam praktik hukum modern, terdapat tiga kriteria utama yang digunakan untuk menentukan norma mana yang diprioritaskan ketika terjadi konflik norma: hierarki (hierarchy), kronologi (chronology), dan kekhususan atau spesialisasi (specialization).[14] Ketiga kriteria ini merupakan standar-standar yang telah diakui secara luas dalam sistem hukum kontinental Eropa dan telah diadopsi oleh banyak negara di dunia, termasuk Indonesia.
Kriteria pertama adalah hierarki. Ketika terjadi konflik antara norma dari tingkat hierarki yang berbeda, maka norma yang memiliki tingkat hierarki lebih tinggi harus diutamakan dan mengesampingkan norma yang memiliki tingkat hierarki lebih rendah. Logika di balik kriteria ini adalah bahwa norma tingkat lebih tinggi memiliki kekuatan mengikat yang lebih kuat dan memiliki jangkauan yang lebih luas dibandingkan norma tingkat lebih rendah. Sebagai contoh, jika ada pertentangan antara Undang-Undang dengan Peraturan Pemerintah, maka Undang-Undang harus diutamakan karena memiliki hierarki lebih tinggi.
Kriteria kedua adalah kronologi. Ketika dua norma memiliki tingkat hierarki yang sama tetapi isinya berbeda, maka norma yang lebih baru atau terbaru harus diutamakan mengesampingkan norma yang lebih lama atau terdahulu. Logika di balik kriteria ini adalah bahwa pembuat norma yang lebih baru dianggap memiliki informasi dan kesadaran yang lebih up-to-date tentang kondisi yang akan diatur. Sebagai contoh, jika Undang-Undang A dibuat pada tahun 2010 dan Undang-Undang B dibuat pada tahun 2020, dan keduanya memiliki isi yang berbeda tentang hal yang sama, maka Undang-Undang B harus diutamakan karena lebih baru.
Kriteria ketiga adalah kekhususan atau spesialisasi. Ketika dua norma memiliki tingkat hierarki dan waktu pembentukan yang sama, tetapi salah satu bersifat khusus (special/spesifik) mengatur hal tertentu sementara yang lain bersifat umum (general) mengatur berbagai hal, maka norma yang khusus harus diutamakan mengesampingkan norma yang umum. Logika di balik kriteria ini adalah bahwa norma khusus lebih detail dan lebih cocok untuk mengatur kasus-kasus spesifik, sehingga lebih tepat untuk diterapkan pada kasus tersebut.
C. Asas Lex Superior Derogat Legi Inferiori
Asas lex superior derogat legi inferiori secara literal berarti “hukum yang lebih tinggi mengesampingkan hukum yang lebih rendah.” Asas ini menjabarkan kriteria hierarki dalam prinsip preferensi. Menurut asas ini, ketika terjadi pertentangan antara norma dari tingkat hierarki yang berbeda, norma yang memiliki kedudukan lebih tinggi dalam hierarki meniadakan keberlakuan norma yang memiliki kedudukan lebih rendah.[15]
Penentuan apakah suatu norma memiliki kedudukan lebih tinggi dari norma lainnya dilakukan dengan melihat posisi norma tersebut dalam sistem hierarki peraturan perundang-undangan yang telah ditetapkan. Sebagai contoh, Undang-Undang Dasar 1945 memiliki kedudukan lebih tinggi daripada Undang-Undang biasa, Undang-Undang biasa memiliki kedudukan lebih tinggi daripada Peraturan Pemerintah, dan seterusnya.
Penerapan asas ini sangat penting untuk memastikan konsistensi dan kohesivitas sistem hukum. Norma tingkat lebih rendah selalu bersumber dari norma yang lebih tinggi. Oleh karena itu, tidaklah mungkin peraturan yang lebih rendah dapat meniadakan atau mengesampingkan peraturan yang lebih tinggi, sekalipun peraturan yang lebih rendah itu merupakan peraturan yang dibuat belakangan atau lebih terbaru.
D. Asas Lex Specialis Derogat Legi Generali
Asas lex specialis derogat legi generali secara literal berarti “hukum yang khusus mengesampingkan hukum yang umum.” Asas ini menjabarkan kriteria kekhususan dalam prinsip preferensi. Menurut asas ini, ketika terjadi pertentangan antara norma yang bersifat khusus (special) dan norma yang bersifat umum (general), norma yang khusus meniadakan keberlakuan norma yang umum dalam hal-hal yang diatur oleh norma khusus tersebut.[16]
Prinsip pengutamaan bagi aturan hukum yang khusus sebagaimana terkandung dalam asas ini sudah dikenal dan dipraktikkan sejak lama dalam sejarah hukum, jauh sebelum terbentuknya hukum modern. Logika di balik asas ini adalah bahwa norma khusus mengatur suatu hal dengan lebih detail dan lebih spesifik dibandingkan norma umum. Oleh karena itu, norma khusus lebih cocok untuk diterapkan pada kasus-kasus yang masuk dalam lingkup pengaturan norma khusus tersebut.
Sebagai contoh praktis, Undang-Undang tentang Tindak Pidana Pencucian Uang merupakan norma khusus yang mengatur jenis kejahatan spesifik. Ketika terjadi kasus pencucian uang, Undang-Undang tentang Tindak Pidana Pencucian Uang ini harus diutamakan dibandingkan dengan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) yang bersifat lebih umum, meskipun KUHP juga memiliki pasal-pasal yang dapat diterapkan untuk kasus serupa.
E. Asas Lex Posterior Derogat Legi Priori
Asas lex posterior derogat legi priori secara literal berarti “hukum yang lebih baru mengesampingkan hukum yang lebih tua.” Asas ini menjabarkan kriteria kronologi dalam prinsip preferensi. Menurut asas ini, ketika terjadi pertentangan antara dua norma yang memiliki tingkat hierarki yang sama tetapi waktu pembentukannya berbeda, norma yang lebih baru harus diutamakan dan meniadakan keberlakuan norma yang lebih tua.[17]
Logika di balik asas ini adalah bahwa norma yang dibuat belakangan diasumsikan telah mempertimbangkan dan mengevaluasi pengalaman dari aplikasi norma yang lebih tua. Dengan demikian, norma yang lebih baru dianggap lebih sesuai dengan kondisi dan kebutuhan yang terkini dibandingkan norma yang lebih tua.
Sebagai contoh praktis, jika Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria dibuat dan kemudian diganti atau diubah oleh Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja yang juga mengatur beberapa aspek agraria, maka ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 harus diutamakan dalam hal-hal di mana terdapat pertentangan dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960.
F. Kompleksitas dan Problematika dalam Penerapan Prinsip Preferensi
Meskipun tiga kriteria (hierarki, kronologi, kekhususan) telah ditetapkan, penerapan prinsip preferensi dalam praktik tidak selalu sederhana dan dapat menghadapi berbagai tantangan. Pertama, sering terjadi kasus di mana konflik norma terjadi tanpa adanya norma derogasi yang secara tegas dan eksplisit menentukan norma mana yang harus berlaku. Dalam situasi demikian, pihak yang menyelesaikan konflik harus melakukan ijtihad hukum (legal reasoning) untuk menerapkan salah satu dari ketiga kriteria di atas.
Kedua, dapat terjadi situasi di mana ketiga kriteria tersebut saling bertentangan. Sebagai contoh, suatu norma mungkin memiliki hierarki lebih tinggi tetapi waktu pembuatannya lebih lama, sementara norma lain memiliki hierarki lebih rendah tetapi waktu pembuatannya lebih baru. Dalam situasi demikian, penalaran hukum harus dilakukan secara sistematis dan logis untuk menentukan kriteria mana yang lebih penting dan harus diutamakan.
Ketiga, konsep “kekhususan” (specialization) tidaklah selalu jelas dan dapat menjadi subjektif. Apa yang dianggap “khusus” oleh satu pihak mungkin dianggap “umum” oleh pihak lain. Oleh karena itu, penerapan asas lex specialis derogat legi generali memerlukan analisis yang mendalam dan kehati-hatian dalam menentukan mana yang khusus dan mana yang umum.
IV. Das Doppelte Rechtsstreit: Sistem Dual Dalam Yudikatif Indonesia
A. Definisi dan Konsep Dasar Das Doppelte Rechtsstreit
Das Doppelte Rechtsstreit adalah istilah yang berasal dari bahasa Jerman yang secara literal berarti “perkara hukum ganda” atau “sistem dual perkara hukum.” Konsep ini merujuk pada keberadaan dua sistem atau institusi yudikatif yang berbeda yang memiliki kewenangan untuk menangani aspek-aspek yang berbeda dari satu perkara hukum yang sama, atau dua institusi yang menangani perkara hukum yang serupa tetapi dengan lingkup yang berbeda.[18] Dalam konteks ini, terjadi situasi di mana satu hal yang sama dapat diproses di dua jalur atau lembaga peradilan yang berbeda dengan hasil yang mungkin berbeda pula.
Das doppelte rechtsstreit mencerminkan suatu kondisi di mana sistem hukum suatu negara memiliki kompleksitas dan dualisme dalam penyelenggaraan peradilan. Kondisi ini bisa terjadi karena perkembangan historis dari sistem hukum, atau karena upaya untuk mengakomodasi berbagai kepentingan dan nilai-nilai dalam masyarakat yang kompleks dan beragam.
B. Manifestasi Das Doppelte Rechtsstreit di Indonesia
Sistem dualisme yudikatif di Indonesia dapat diidentifikasi dalam beberapa bentuk dan konteks. Pertama, terdapat dualisme dalam sistem judicial review. Mahkamah Konstitusi (MK) memiliki kewenangan untuk melakukan uji materiil (constitutional review) terhadap Undang-Undang (UU) dan menguji konsistensinya dengan Undang-Undang Dasar 1945. Di sisi lain, Mahkamah Agung (MA) juga memiliki kewenangan untuk melakukan uji materiil terhadap peraturan perundang-undangan di bawah tingkat Undang-Undang (seperti Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan Peraturan Menteri) dan menguji konsistensinya dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.[19]
Kedua, terdapat dualisme dalam sistem peradilan administrasi. Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) memiliki kewenangan khusus untuk menangani dan menyelesaikan sengketa yang timbul dari keputusan dan kebijakan administrasi negara. Namun, di sisi lain, pengadilan umum (peradilan sipil biasa) juga dapat menangani perkara-perkara perdata yang melibatkan pemerintah atau badan-badan pemerintah.[20] Situasi ini menciptakan zona gray di mana tidak jelas apakah suatu perkara harus diselesaikan di PTUN atau di pengadilan sipil biasa.
Ketiga, dalam hukum pidana, terdapat fenomena “double track system” di mana satu peristiwa pidana dapat diproses dengan dua pendekatan atau paradigma yang berbeda. Misalnya, dalam kasus pidana anak, terdapat dualisme antara sistem peradilan tradisional yang bersifat punitive (menghukum) dan sistem yang bersifat restoratif (pemulihan), di mana mekanisme divertion dapat diterapkan untuk mengalihkan anak dari proses peradilan formal.
C. Double Aspect Doctrine dan Implikasinya
Erat kaitannya dengan konsep das doppelte rechtsstreit adalah apa yang dikenal sebagai “double aspect doctrine” atau “dua aspek.” Doktrin ini menyatakan bahwa suatu peristiwa hukum atau perkara dapat dipandang dari dua aspek berbeda—misalnya aspek administrasi/sipil dan aspek pidana. Berdasarkan doktrin ini, satu peristiwa hukum yang sama dapat diproses secara bersamaan atau berurutan di dua lembaga peradilan yang berbeda tanpa melanggar asas ne bis in idem (tidak boleh diadili dua kali).[21]
Implikasi praktis dari double aspect doctrine adalah bahwa seseorang atau pejabat administrasi dapat dijerat dengan pertanggungjawaban administratif (misalnya melalui PTUN), pertanggungjawaban perdata (melalui pengadilan sipil), dan pertanggungjawaban pidana (melalui pengadilan pidana) atas peristiwa hukum yang sama. Sebagai contoh, seorang pejabat pemerintah yang mengeluarkan keputusan yang merugikan rakyat dapat menghadapi gugatan di PTUN (untuk membatalkan keputusan tersebut), gugatan perdata (untuk mengganti kerugian), dan tuntutan pidana (untuk korupsi atau penyalahgunaan wewenang).
Meskipun double aspect doctrine memiliki logika hukum tersendiri, penerapannya dalam praktik menciptakan beberapa tantangan serius. Pertama, terdapat potensi ketidakpastian hukum ketika tiga lembaga peradilan yang berbeda dapat memberikan keputusan yang saling bertentangan. Kedua, hal ini dapat menciptakan beban yang tidak proporsional bagi terdakwa atau pihak yang digugat. Ketiga, dapat terjadi situasi di mana keputusan dari satu lembaga (misalnya PTUN yang membatalkan keputusan pejabat) bertentangan dengan keputusan lembaga lain (misalnya pengadilan pidana yang membebaskan pejabat dari tuntutan pidana).
D. Law in Abstracto versus Law in Concreto
Dalam konteks das doppelte rechtsstreit, penting untuk memahami perbedaan antara “law in abstracto” (hukum yang abstrak) dan “law in concreto” (hukum yang konkret). Putusan pengadilan yang bersifat law in abstracto adalah putusan yang menguji norma hukum secara umum dan menyeluruh, menghasilkan putusan yang mengikat semua orang dan institusi. Contohnya adalah putusan Mahkamah Konstitusi yang menyatakan bahwa suatu pasal dalam Undang-Undang bertentangan dengan UUD 1945 dan karenanya dibatalkan. Putusan demikian memiliki efek erga omnes (untuk semua) dan mengikat semua pihak, bukan hanya pihak-pihak yang terlibat dalam perkara tersebut.
Sebaliknya, putusan yang bersifat law in concreto adalah putusan yang menguji penerapan norma hukum dalam suatu kasus konkret dan spesifik, menghasilkan putusan yang hanya mengikat pihak-pihak yang terlibat dalam perkara tersebut. Contohnya adalah putusan Mahkamah Agung dalam pemeriksaan kasasi yang memeriksa apakah Peraturan Pemerintah tertentu telah diterapkan dengan benar dalam kasus konkret yang dihadapkan kepadanya.[22]
Masalah timbul ketika ada pertentangan antara putusan yang bersifat law in abstracto (dari MK) dan putusan yang bersifat law in concreto (dari MA atau pengadilan lainnya). Sebagai contoh, jika MK menyatakan bahwa suatu pasal PP bertentangan dengan UU melalui putusan yang bersifat law in abstracto, maka MA seharusnya tidak lagi menerapkan pasal PP tersebut dalam perkara-perkara konkret yang dihadapkan kepadanya. Namun, dalam praktik, sering terjadi ketidakselarasan antara keputusan MK dan keputusan pengadilan lainnya.
E. Problematika dan Tantangan Das Doppelte Rechtsstreit
Das doppelte rechtsstreit di Indonesia menghadirkan berbagai tantangan dan masalah yang serius bagi sistem hukum. Pertama, menciptakan ketidakpastian hukum yang signifikan. Ketika dua lembaga peradilan yang berbeda dapat memberikan keputusan yang bertentangan atas hal yang sama, publik dan para praktisi hukum menjadi bingung tentang hukum mana yang harus diikuti. Situasi ini mengurangi kepercayaan publik terhadap sistem peradilan.
Kedua, terdapat ambiguitas dalam pembagian kewenangan antar lembaga peradilan. Tidak selalu jelas batas-batas kewenangan antara MK dan MA, antara PTUN dan pengadilan sipil biasa. Sering terjadi pertanyaan tentang ke lembaga mana yang seharusnya perkara tersebut diajukan.
Ketiga, sistem dualisme ini tidak efisien karena menciptakan beban kerja yang duplikatif bagi sistem peradilan. Energi dan sumber daya yang ada dapat terbuang untuk memproses perkara yang sebenarnya bisa diselesaikan melalui satu jalur peradilan saja.
Keempat, disparitas putusan sering terjadi, bahkan dari lembaga peradilan yang sama (seperti MA), di mana untuk perkara yang karakteristiknya identik tetapi putusannya berbeda. Hal ini menunjukkan konsistensi dan kohesivitas yang rendah dalam penerapan hukum.
V. Pengertian Peraturan, Keputusan, dan Peraturan Kebijakan
A. Peraturan (Regeling): Instrumen Hukum yang Bersifat Mengatur
Dalam sistem hukum administratif negara modern, terdapat beberapa jenis produk hukum yang dibedakan berdasarkan sifat, tujuan, dan jangkauan berlakunya. Salah satu jenis yang paling fundamental adalah peraturan (regeling dalam bahasa Belanda). Peraturan adalah instrumen hukum yang bersifat mengatur (regeling) dan berlaku secara umum dan abstrak.[23] Peraturan dibuat untuk mengatur perilaku dan tindakan-tindakan masyarakat atau aparatur negara secara luas dan berkelanjutan.
Karakteristik utama peraturan adalah bahwa peraturan bersifat umum dan abstrak, dalam arti bahwa peraturan tidak ditujukan kepada subjek hukum yang tertentu atau spesifik, melainkan berlaku untuk setiap orang atau kelompok yang memenuhi kriteria tertentu yang disebutkan dalam peraturan tersebut. Sebagai contoh, Pasal 300 KUHP yang menyatakan “Barangsiapa tanpa hak memperdagangkan buku-buku, pamflet-pamflet dan barang-barang tertulis atau terbitan lainnya, dan mengetahui isinya yang melawan hukum, adalah bersalah melakukan ketertiban oleh negara, dihukum dengan hukuman penjara selamanya waktu lima belas tahun,” berlaku untuk siapa saja yang memenuhi kriteria dalam pasal tersebut, bukan hanya untuk orang-orang tertentu.
Karakteristik lain dari peraturan adalah bahwa peraturan bersifat normatif, mengandung norma-norma hukum yang mengikat. Peraturan juga bersifat berkelanjutan, dalam arti bahwa peraturan berlaku terus-menerus selama belum dicabut atau diubah oleh lembaga yang berwenang. Contoh-contoh peraturan mencakup Undang-Undang (UU), Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Presiden (Perpres), Peraturan Menteri, Peraturan Lembaga (seperti Peraturan KPU), dan Peraturan Daerah (Perda).[24]
B. Keputusan (Beschikking): Instrumen Hukum yang Bersifat Menetapkan
Keputusan adalah jenis produk hukum yang berbeda secara fundamental dari peraturan. Keputusan adalah instrumen hukum yang bersifat menetapkan (beschikking dalam bahasa Belanda) dan ditujukan kepada subjek hukum yang tertentu atau spesifik.[25] Keputusan lahir dari kewenangan pejabat atau badan administrasi negara untuk menetapkan status, hak, atau kewajiban bagi seseorang atau badan hukum tertentu.
Karakteristik utama keputusan adalah bahwa keputusan bersifat konkret dan individual, dalam arti bahwa keputusan ditujukan kepada pihak-pihak tertentu yang dapat diidentifikasi. Sebagai contoh, suatu Keputusan Menteri Tenaga Kerja yang menyetujui izin usaha tenaga kerja asing untuk PT ABC adalah keputusan yang konkret dan individual karena ditujukan kepada PT ABC yang spesifik, bukan kepada semua perusahaan secara umum.
Karakteristik lain dari keputusan adalah bahwa keputusan bersifat final dan sekali-selesai (einmalig), dalam arti bahwa keputusan mengakhiri suatu proses atau prosedur administratif. Keputusan juga harus memiliki dasar hukum dalam peraturan yang lebih tinggi, karena keputusan merupakan penerapan konkret dari norma-norma umum yang terdapat dalam peraturan. Hubungan antara peraturan dan keputusan adalah hubungan yang hierarkhis dan fungsional—peraturan menetapkan norma umum dan abstrak, sementara keputusan merupakan penerapan konkret dari norma tersebut terhadap kasus atau subjek tertentu.
C. Peraturan Kebijakan (Beleidsregel): Produk Hukum dari Diskresi
Peraturan kebijakan (beleidsregel atau policy rules dalam bahasa Inggris) adalah jenis produk hukum yang merupakan hasil dari kewenangan diskresi pejabat atau badan administrasi negara. Peraturan kebijakan bukanlah peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, melainkan merupakan suatu kategori produk hukum yang tersendiri.[26]
Meskipun bukan merupakan peraturan perundang-undangan, peraturan kebijakan memiliki kekuatan mengikat secara hukum. Dalam hukum administrasi negara, berlaku asas presumtio justea causa, yang berarti setiap keputusan dan peraturan kebijakan yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat administrasi negara selalu dianggap benar menurut hukum sampai kemudian hakim administrasi negara membuktikan bahwa keputusan atau peraturan kebijakan tersebut salah atau melawan hukum.[27]
Sumber kewenangan peraturan kebijakan terletak pada kewenangan diskresi atau freies ermessen (kebebasan bertindak) yang diberikan kepada pejabat atau badan administrasi negara oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, khususnya Pasal 22 sampai dengan Pasal 32 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Diskresi adalah kekuasaan yang diberikan kepada pejabat administrasi negara untuk melakukan tindakan atau membuat keputusan dalam situasi-situasi tertentu ketika peraturan perundang-undangan memberikan ruang atau kebebasan untuk itu.
Peraturan kebijakan dapat berbentuk tertulis atau tidak tertulis. Bentuk-bentuk peraturan kebijakan yang tertulis mencakup peraturan pedoman, pengumuman, surat edaran, petunjuk pelaksana (Juklak), petunjuk teknis (Juknis), garis-garis kebijakan (beleidslijnen), dan bentuk-bentuk lainnya. Peraturan kebijakan yang tidak tertulis dapat berupa praktik administrasi yang konsisten dan telah diterima oleh publik.[28]
D. Perbedaan Esensial antara Peraturan Kebijakan dan Peraturan Perundang-Undangan
Perbedaan esensial antara peraturan kebijakan dan peraturan perundang-undangan terletak pada aspek kewenangan pembentukan. Pembentuk peraturan kebijakan hanya memiliki kewenangan eksekutif (kewenangan diskresi), bukan kewenangan legislatif. Sebaliknya, pembentuk peraturan perundang-undangan memiliki kewenangan legislatif yang secara langsung bersumber dari konstitusi atau dari delegasi kewenangan legislatif.[29]
Dalam hal bentuk, peraturan perundang-undangan memiliki bentuk-bentuk formal yang telah ditetapkan, seperti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri, dan Peraturan Daerah. Sebaliknya, peraturan kebijakan dapat memiliki bentuk-bentuk yang lebih fleksibel dan beragam, tergantung pada kebutuhan dan situasi yang dihadapi oleh pejabat administrasi.
Dalam hal kekuatan mengikat, peraturan perundang-undangan mengikat secara mutlak dan wajib ditaati oleh semua orang, tidak ada ruang untuk tidak mematuhi tanpa alasan yang sah. Sebaliknya, peraturan kebijakan mengikat tetapi tidak bersifat wajib dalam pengertian yang sama, karena peraturan kebijakan dapat diubah atau dicabut lebih mudah oleh pejabat yang mengeluarkannya, tergantung pada perkembangan situasi dan kondisi.
E. Pentingnya Peraturan Kebijakan dalam Negara Kesejahteraan
Dalam konteks Indonesia sebagai negara kesejahteraan (welfare state) sebagaimana tercantum dalam Alinea keempat Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, eksistensi peraturan kebijakan menjadi sangat penting. Alasan pentingnya peraturan kebijakan adalah bahwa negara kesejahteraan membebankan tugas-tugas yang sangat luas kepada pemerintah, yaitu menyelenggarakan kesejahteraan rakyat dalam berbagai aspek kehidupan—kesehatan, pendidikan, pekerjaan, perumahan, dan sebagainya.[30]
Dalam menyelenggarakan tugas-tugas kesejahteraan tersebut, pemerintah sering menghadapi situasi-situasi di mana peraturan perundang-undangan yang ada tidak cukup detail atau tidak sepenuhnya mengatur hal-hal spesifik yang perlu dilakukan. Dalam situasi demikian, pemerintah memerlukan fleksibilitas untuk membuat peraturan kebijakan yang dapat mengisi kekosongan atau kekaburan dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Peraturan kebijakan memungkinkan pemerintah untuk terus menjalankan fungsinya dalam melayani kepentingan kesejahteraan masyarakat tanpa harus menunggu pembentukan peraturan perundang-undangan yang prosesnya memakan waktu lama.
Sebagaimana disebutkan dalam prinsip hukum Roma yang klasik, salus populi suprema lex esto (kesejahteraan rakyat adalah hukum tertinggi), kesejahteraan masyarakat menjadi hukum tertinggi yang harus dipenuhi oleh pemerintah. Pemerintah adalah pelayan masyarakat (ancilla societatis), bukan sebaliknya. Oleh karena itu, peraturan kebijakan merupakan instrumen hukum yang sangat penting untuk memastikan bahwa pemerintah dapat terus memberikan pelayanan dan menjaga kesejahteraan masyarakat.
F. Tantangan dan Problem Peraturan Kebijakan
Meskipun peraturan kebijakan penting dan perlu, keberadaannya juga menimbulkan beberapa tantangan dan problem yang serius. Pertama, terdapat kekosongan hukum karena Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan tidak secara eksplisit dan detail mengatur tentang peraturan kebijakan, padahal peraturan kebijakan adalah instrumen hukum yang sangat sering digunakan dalam praktik pemerintahan sehari-hari.
Kedua, sering terjadi ambiguitas tentang kapan pemerintah seharusnya menggunakan peraturan kebijakan dan kapan seharusnya menggunakan peraturan perundang-undangan. Ambiguitas ini dapat menyebabkan penyalahgunaan, di mana hal-hal yang seharusnya diatur melalui peraturan perundang-undangan justru diatur melalui peraturan kebijakan. Dengan cara ini, pemerintah dapat menghindari proses legislatif yang ketat dan mengambil keputusan secara unilateral.
Ketiga, terdapat potensi penyalahgunaan diskresi oleh pejabat administrasi negara. Meskipun diskresi dimaksudkan untuk memberikan fleksibilitas kepada pemerintah dalam menjalankan tugas-tugasnya, dalam praktik diskresi dapat disalahgunakan untuk mencapai tujuan-tujuan yang tidak sesuai dengan kepentingan publik. Keempat, peraturan kebijakan mengurangi kepastian hukum karena dapat lebih mudah diubah atau dicabut dibandingkan dengan peraturan perundang-undangan. Hal ini dapat menciptakan ketidakprediktabilitas dalam lingkungan bisnis dan sosial.
Tim Penyusun: Sayyidatun Nashuha Basyar, Resa Yuniarsa Hasan, Syahriza Alkohir Anggoro, M. Akbar Nursasmita, Moh. Rifan
Leave a Reply