Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Januari 2026
Pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan fungsi fundamental negara hukum yang bertujuan untuk mengatur kehidupan berbangsa dan bernegara dengan cara yang adil, teratur, dan berkelanjutan.[1] Dalam konteks Indonesia sebagai negara civil law yang mengutamakan hukum tertulis, proses pembentukan peraturan perundang-undangan mencerminkan komitmen negara terhadap prinsip-prinsip kepastian hukum, keadilan, dan legitimasi demokratis.[2] Peraturan perundang-undangan yang dibentuk harus mencerminkan nilai-nilai konstitusional, responsif terhadap kebutuhan masyarakat, dan diformulasikan dengan menggunakan bahasa yang jelas dan akurat.
Tulisan ini bertujuan untuk menganalisis secara komprehensif aspek-aspek penting dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia, meliputi: (1) pengaturan dan penggunaan bahasa Indonesia dan bahasa hukum dalam proses legislasi; (2) penjelasan tentang model pembentukan produk hukum secara umum; (3) penjelasan spesifik mengenai model sektoral; (4) penjelasan tentang model kodifikasi; (5) penjelasan tentang model omnibus law; dan (6) informasi tambahan relevan lainnya. Melalui analisis ini, diharapkan dapat diperoleh pemahaman yang mendalam tentang kompleksitas proses legislasi di Indonesia dan tantangan-tantangan praktis yang dihadapi dalam mewujudkan peraturan perundang-undangan yang berkualitas tinggi.
I. Pengaturan dan Penggunaan Bahasa Indonesia dan Bahasa Hukum dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
Bahasa Indonesia memegang peranan yang sangat krusial dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia. Sebagaimana tercermin dalam Pasal 36 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, bahasa Indonesia ditetapkan sebagai bahasa resmi negara yang bersumber dari bahasa yang diikrarkan dalam Sumpah Pemuda tanggal 28 Oktober 1928 sebagai bahasa persatuan dan pengembangan sesuai dengan dinamika peradaban bangsa.[3] Penggunaan bahasa Indonesia sebagai medium pembentukan peraturan perundang-undangan bukan hanya sekadar pilihan praktis melainkan refleksi dari komitmen konstitusional untuk membangun negara hukum berbasis bahasa nasional.
A. Dasar Hukum dan Prinsip Penggunaan Bahasa Indonesia dalam Pembentukan Peraturan
Penggunaan bahasa Indonesia dalam pembentukan peraturan perundang-undangan diatur secara komprehensif dalam beberapa instrumen hukum. Pertama, Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2009 tentang Bendera, Bahasa, dan Lambang Negara, serta Lagu Kebangsaan mengatur penggunaan bahasa Indonesia secara umum dalam dokumen resmi negara.[4] Kedua, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU 12/2011), sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, secara spesifik mengatur penggunaan bahasa dalam perumusan peraturan perundang-undangan melalui berbagai asas dan prinsip yang harus dijadikan acuan oleh para pembentuk peraturan.
Dalam Lampiran II UU 12/2011, Bab III secara detail mengatur tentang “Ragam Bahasa Peraturan Perundang-Undangan”.[5] Ketentuan ini menegaskan bahwa bahasa peraturan perundang-undangan pada dasarnya tunduk pada kaidah tata bahasa Indonesia, baik yang menyangkut pembentukan kata, penyusunan kalimat, teknik penulisan maupun pengejaannya. Namun, bahasa peraturan perundang-undangan memiliki corak tersendiri yang bercirikan kejernihan atau kejelasan pengertian, kelugasan (kesederhanaan), kebakuan, keserasian, dan ketaatan asas sesuai dengan kebutuhan hukum dalam perumusan maupun cara penulisannya.
B. Konsep Bahasa Hukum dan Bahasa Indonesia Baku
Sering terjadi salah pengertian di kalangan praktisi hukum tentang perbedaan antara “bahasa hukum” dan “bahasa Indonesia baku”.[6] Banyak yang mengira bahwa bahasa yang digunakan dalam peraturan perundang-undangan adalah bahasa hukum yang berbeda dengan bahasa Indonesia yang lain. Padahal, bahasa yang digunakan dalam peraturan perundang-undangan adalah bahasa Indonesia baku dengan laras khusus (register khusus) yang disesuaikan dengan kebutuhan hukum. Istilah “bahasa hukum” sebenarnya mengacu pada bahasa Indonesia yang digunakan dalam konteks hukum dan peraturan perundang-undangan, bukan bahasa yang sama sekali berbeda.
Dengan demikian, konsep yang lebih tepat adalah “bahasa Indonesia baku dalam laras hukum” atau “bahasa peraturan perundang-undangan”.[7] Bahasa ini tetap harus mematuhi kaidah-kaidah umum bahasa Indonesia, namun dengan penekanan khusus pada aspek-aspek yang berkaitan dengan kepastian hukum, kejelasan, dan presisi dalam perumusan norma hukum. Perbedaan utama terletak pada fungsi komunikatif bahasa: bahasa Indonesia umum berfungsi untuk komunikasi sehari-hari, sementara bahasa peraturan perundang-undangan berfungsi untuk menetapkan norma-norma hukum yang mengikat dan berlaku untuk semua orang.
C. Karakteristik Bahasa Peraturan Perundang-Undangan
Bahasa yang digunakan dalam peraturan perundang-undangan harus memenuhi beberapa karakteristik khusus yang tercermin dalam asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan.[8] Pertama, kejelasan (clarity): setiap perumusan norma hukum harus menggunakan kalimat dan pilihan kata yang jelas sehingga mudah dipahami oleh semua pihak yang dituju peraturan tersebut. Kejelasan ini penting agar peraturan dapat dilaksanakan dengan baik oleh masyarakat maupun aparatur pemerintah. Kedua, kelugasan (simplicity): peraturan harus dinyatakan dengan cara yang sederhana dan tidak berbelit-belit, menghindari penggunaan kata-kata yang tidak perlu atau kalimat-kalimat yang kompleks tanpa alasan. Ketiga, kebakuan (standardization): penggunaan istilah, kata, dan frasa harus konsisten dan baku sesuai dengan standar yang telah ditetapkan, baik standar bahasa Indonesia umum maupun standar terminologi hukum yang telah diterima.
Keempat, keserasian (harmony): penggunaan bahasa dalam peraturan perundang-undangan harus selaras dengan konteks, tujuan, dan hierarki peraturan yang bersangkutan. Peraturan yang lebih tinggi level-nya atau lebih fundamental sifatnya memerlukan perumusan yang lebih umum dan prinsipal, sementara peraturan yang lebih teknis dapat menggunakan terminologi yang lebih spesifik. Kelima, ketaatan asas (consistency of principles): setiap peraturan harus konsisten dalam menerapkan prinsip-prinsip hukum yang fundamental dan tidak boleh saling bertentangan atau membingungkan.
D. Pentingnya Bahasa Baku untuk Mewujudkan Kepastian Hukum
Penggunaan bahasa Indonesia baku dalam pembentukan peraturan perundang-undangan memiliki fungsi instrumental yang sangat penting dalam mewujudkan kepastian hukum (legal certainty).[9] Kepastian hukum adalah salah satu ciri utama negara hukum, yang menuntut bahwa hukum harus jelas, dapat diprediksi, dan konsisten dalam penerapannya. Bahasa yang jelas dan baku memastikan bahwa norma-norma yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan dapat dipahami secara sama oleh semua pihak, sehingga mengurangi risiko kesalahpahaman, multitafsir, dan penerapan yang tidak konsisten.
Sebaliknya, penggunaan bahasa yang ambigu, tidak jelas, atau tidak baku dalam peraturan perundang-undangan dapat mengakibatkan berbagai interpretasi yang berbeda-beda, sehingga norma hukum yang seharusnya memberikan kepastian justru menimbulkan ketidakpastian dan kebingungan di lapangan. Hal ini dapat merugikan justiciability, yaitu aksesibilitas hukum bagi pencari keadilan, karena orang-orang kesulitan memahami hak dan kewajiban mereka berdasarkan peraturan yang berlaku. Oleh karena itu, asas kejelasan rumusan (clarity of formulation) yang mewajibkan penggunaan bahasa yang jelas dan mudah dimengerti sangat penting untuk dipenuhi dalam setiap pembentukan peraturan perundang-undangan.
E. Tantangan Praktis dalam Penggunaan Bahasa Hukum
Meskipun prinsip-prinsip penggunaan bahasa Indonesia baku dalam pembentukan peraturan perundang-undangan telah ditetapkan dengan jelas dalam UU 12/2011, dalam praktik masih terdapat berbagai tantangan dan persoalan yang dihadapi.[10] Salah satu tantangan utama adalah kesulitan dalam menerjemahkan konsep-konsep hukum yang kompleks ke dalam bahasa yang sederhana namun tetap akurat dan tidak menghilangkan presisi hukum. Misalnya, istilah-istilah hukum yang berasal dari bahasa Belanda (warisan sistem hukum VOC), bahasa Latin, atau bahasa Inggris sering kali sulit diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia tanpa mengorbankan makna atau presisi hukumnya.
Tantangan lain adalah konsistensi penggunaan istilah, di mana satu konsep hukum dapat dinyatakan dengan berbagai istilah yang berbeda dalam peraturan-peraturan yang berbeda, sehingga menimbulkan kebingungan. Selain itu, perubahan bahasa Indonesia seiring dengan perkembangan zaman juga memerlukan adaptasi dalam penggunaan bahasa peraturan perundang-undangan. Dalam menghadapi tantangan-tantangan ini, peran dari lembaga-lembaga seperti Badan Bahasa Kementerian Pendidikan, Kebudayaan, Riset, dan Teknologi, serta Tim Ahli Bahasa yang dilibatkan dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan menjadi sangat penting untuk memastikan penggunaan bahasa yang optimal.
II. Model Pembentukan Produk Hukum di Indonesia
Pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia merupakan proses yang kompleks dan multidimensional yang dipengaruhi oleh berbagai faktor, antara lain sistem hukum yang dianut, landasan filosofis dan konstitusional negara, dinamika politik, kebutuhan pembangunan, dan tradisi hukum yang berkembang di masyarakat.[11] Pemahaman tentang model pembentukan produk hukum secara keseluruhan memberikan konteks penting untuk memahami berbagai varian model pembentukan yang lebih spesifik, seperti model sektoral, kodifikasi, dan omnibus law.
A. Sistem Hukum Civil Law dan Karakteristiknya
Indonesia sebagai negara yang menganut sistem hukum civil law (atau lebih tepat disebut “sistem hukum kontinental Eropa”) mengutamakan hukum tertulis dalam bentuk peraturan perundang-undangan (legislation) sebagai sumber hukum utama.[12] Hal ini berbeda dengan negara-negara yang menganut sistem hukum common law, di mana yurisprudensi (putusan pengadilan) memiliki peranan yang sangat penting sebagai sumber hukum yang mengikat (binding precedent).
Dalam konteks civil law, pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan fungsi utama dari lembaga legislatif (DPR dan Pemerintah), dan hukum yang berlaku ditentukan oleh apa yang tertulis dalam peraturan perundang-undangan. Doktrin positivisme hukum, yang banyak dianut dalam sistem civil law, menekankan bahwa hukum adalah apa yang ditetapkan oleh negara melalui norma-norma yang tertulis dan formal.[13] Konsekuensi dari sistem ini adalah bahwa proses pembentukan peraturan perundang-undangan harus dilakukan dengan prosedur yang jelas dan mengikuti asas-asas yang telah ditetapkan, karena peraturan yang dihasilkan akan menjadi hukum positif yang mengikat seluruh masyarakat.
B. Dasar Filosofis dan Konstitusional Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
Dasar filosofis pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia bersumber dari Pancasila, yang merupakan landasan ideologi dan nilai-nilai fundamental negara Indonesia.[14] Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pancasila ditempatkan dalam Pembukaan sebagai filosofi dan tujuan negara. Setiap peraturan perundang-undangan yang dibentuk harus sejalan dengan nilai-nilai Pancasila dan tujuan negara sebagaimana ditetapkan dalam Pembukaan UUD 1945, yaitu melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darahnya, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial.
Landasan konstitusional pembentukan peraturan perundang-undangan tercermin dalam berbagai pasal UUD 1945 yang mengatur distribusi kekuasaan legislatif, eksekutif, dan judicial, serta hak dan kewajiban negara dan warga negara. Lebih lanjut, prinsip-prinsip negara hukum seperti supremasi hukum, persamaan di depan hukum, asas legalitas, peradilan yang bebas dan tidak memihak, serta perlindungan hak asasi manusia menjadi panduan normatif dalam membentuk peraturan perundang-undangan yang konstitusional.[15]
C. Politik Hukum Nasional sebagai Arah Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
Politik hukum nasional merupakan kebijakan fundamental negara tentang arah, tujuan, dan strategi pembangunan hukum nasional dalam jangka panjang.[16] Politik hukum ini menjadi panduan bagi pembentuk peraturan perundang-undangan dalam menentukan prioritas, target, dan orientasi dari setiap peraturan yang dibentuk. Dengan adanya politik hukum yang jelas, maka pembentukan peraturan perundang-undangan dapat dilakukan secara terencana, terpadu, dan berkelanjutan, sehingga sistem hukum nasional dapat berkembang secara kohesif dan selaras.
Namun, dalam praktik, politik hukum nasional Indonesia sering kali tidak sepenuhnya jelas atau bahkan berubah-ubah sesuai dengan perubahan pemerintahan, sehingga pembentukan peraturan perundang-undangan menjadi kurang terencana dan sering menghadapi inkonsistensi. Hal ini menjadi salah satu tantangan struktural dalam pembentukan produk hukum di Indonesia yang perlu ditangani secara sungguh-sungguh.
D. Interaksi antara Hukum, Kebijakan, dan Birokrasi dalam Pembentukan Peraturan
Pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia merupakan hasil interaksi kompleks antara tiga elemen fundamental: hukum (law), kebijakan (policy), dan birokrasi (bureaucracy).[17] Elemen hukum mencakup norma-norma hukum yang berlaku, prinsip-prinsip hukum yang fundamental, dan standar-standar hukum yang harus dipertahankan. Elemen kebijakan mencakup pilihan-pilihan strategis tentang arah dan tujuan yang ingin dicapai melalui peraturan yang dibentuk. Elemen birokrasi mencakup kapasitas, sumber daya, dan mekanisme administrasi yang dimiliki oleh lembaga pembentuk peraturan.
Ketiga elemen ini harus saling selaras dan saling memperkuat satu sama lain untuk menghasilkan peraturan perundang-undangan yang berkualitas tinggi. Ketidakselarasan antara ketiga elemen ini dapat menghasilkan peraturan yang problematis, yaitu peraturan yang mungkin sah dari segi formal namun cacat dari segi substansi, atau sebaliknya. Misalnya, suatu kebijakan yang sah secara politis namun tidak dapat diimplementasikan karena keterbatasan kapasitas birokrasi, atau sebaliknya, suatu kebijakan yang didukung oleh analisis hukum yang solid namun ditolak karena pertimbangan politis yang lebih dominan.
E. Hierarki Peraturan Perundang-Undangan dan Derajat Kewajiban
Dalam sistem hukum Indonesia, peraturan perundang-undangan tersusun dalam suatu hierarki tertentu yang tercermin dalam UU 12/2011 sebagaimana diubah oleh UU 13/2022 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.[18] Hierarki ini mencakup: (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; (2) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; (3) Undang-Undang atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; (4) Peraturan Pemerintah; (5) Peraturan Presiden; (6) Peraturan Menteri; (7) Peraturan Lembaga Negara; (8) Peraturan Daerah Provinsi; dan (9) Peraturan Daerah Kabupaten/Kota serta peraturan yang setara.
Hierarki ini penting untuk memastikan bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, dan peraturan yang lebih tinggi memberikan kerangka normatif bagi pembentukan peraturan yang lebih rendah. Model pembentukan produk hukum harus memperhatikan hierarki ini agar sistem hukum nasional dapat berfungsi secara konsisten dan harmonis.
III. Model Sektoral dalam Pembentukan Produk Hukum
Model sektoral merupakan salah satu pendekatan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang berfokus pada pengaturan aspek-aspek khusus atau bidang-bidang tertentu (sektor) dalam kehidupan masyarakat dan bernegara.[19] Dibandingkan dengan model kodifikasi yang komprehensif, model sektoral lebih pragmatis, spesifik, dan responsif terhadap kebutuhan pembangunan dalam sektor-sektor tertentu.
A. Definisi dan Karakteristik Model Sektoral
Model sektoral adalah pendekatan pembentukan peraturan perundang-undangan yang menghasilkan undang-undang atau peraturan yang mengatur aspek-aspek khusus atau bidang-bidang spesifik, terlepas dari model komprehensif yang menghimpun semua ketentuan hukum dalam suatu bidang ke dalam satu kodifikasi besar.[20] Undang-undang sektoral biasanya memiliki materi muatan yang terbatas pada satu bidang atau sektor spesifik dan dibentuk dalam response terhadap kebutuhan-kebutuhan khusus yang muncul di bidang tersebut.
Karakteristik utama model sektoral adalah: pertama, specificity (kekhususan): peraturan yang dibentuk fokus pada pengaturan aspek-aspek tertentu dari suatu bidang kehidupan, bukan seluruh aspek secara komprehensif. Kedua, pragmatism (pragmatisme): model ini berfokus pada solusi-solusi praktis untuk mengatasi permasalahan-permasalahan nyata yang dihadapi di bidang tertentu, daripada membangun suatu sistem hukum yang komprehensif dan terkoordinasi. Ketiga, responsiveness (responsivitas): model sektoral memungkinkan pembentuk peraturan untuk dengan cepat merespons perubahan kebutuhan atau kondisi yang berkembang di bidang tertentu melalui pembentukan peraturan-peraturan baru yang khusus.
B. Tujuan dan Manfaat Model Sektoral
Model sektoral digunakan untuk mencapai beberapa tujuan strategis dalam pembangunan hukum nasional.[21] Pertama, mengisi kekosongan hukum di bidang-bidang tertentu yang belum atau kurang diatur dalam kodifikasi yang ada, sehingga peraturan hukum dapat terus berkembang sejalan dengan perkembangan masyarakat. Kedua, mendukung pembangunan nasional di bidang-bidang tertentu dengan menyediakan kerangka hukum yang khusus dan disesuaikan dengan kebutuhan pembangunan di bidang tersebut. Ketiga, meningkatkan responsivitas hukum terhadap dinamika sosial, ekonomi, dan teknologi yang terus berubah dengan cepat, di mana model sektoral memungkinkan pembentukan peraturan yang lebih cepat dan fleksibel.
Manfaat praktis dari model sektoral mencakup: pertama, kecepatan (speed): pembentukan peraturan sektoral dapat dilakukan dengan lebih cepat dibandingkan dengan upaya untuk merevolusi seluruh kodifikasi yang ada. Kedua, fleksibilitas (flexibility): peraturan sektoral dapat dengan mudah diubah atau disesuaikan untuk merespons perubahan-perubahan kebutuhan. Ketiga, presisi (precision): karena fokus pada bidang tertentu, peraturan sektoral dapat merumuskan norma-norma yang lebih presisi dan terperinci untuk bidang tertentu.
C. Tantangan Model Sektoral
Meskipun model sektoral memiliki berbagai keuntungan, namun model ini juga menghadapi beberapa tantangan dan permasalahan yang signifikan.[22] Pertama, fragmentasi hukum (legal fragmentation): dengan banyaknya peraturan-peraturan sektoral yang dibentuk secara terpisah-pisah, terdapat risiko bahwa peraturan-peraturan ini saling bertentangan atau menciptakan disharmoni dalam sistem hukum secara keseluruhan. Kedua, duplikasi dan overlapping: peraturan-peraturan sektoral yang dibentuk untuk bidang-bidang yang berbeda namun memiliki aspek-aspek yang sama dapat menghasilkan pengaturan ganda yang menimbulkan konflik atau ketidakjelasan tentang norma mana yang harus diterapkan.
Ketiga, ketiadaan desain hukum yang jelas (lack of clear legal design): pembentukan peraturan sektoral yang tidak didukung oleh suatu desain hukum nasional yang jelas dan terencana dapat menghasilkan sistem hukum yang tidak kohesif dan sulit dipahami. Keempat, kesulitan harmonisasi: upaya harmonisasi dan penyelarasan antara berbagai peraturan sektoral dapat menjadi sangat kompleks dan memerlukan waktu serta sumber daya yang besar.
D. Hubungan antara Model Sektoral dan Kodifikasi
Model sektoral dan model kodifikasi sebenarnya memiliki hubungan komplementer yang dapat saling memperkuat dalam pengembangan sistem hukum nasional. Ideally, peraturan-peraturan sektoral harus dikembangkan dalam kerangka suatu kodifikasi mendasar yang memberikan prinsip-prinsip dan norma-norma fundamental, sedangkan peraturan-peraturan sektoral memberikan pengaturan yang lebih spesifik dan teknis untuk bidang-bidang tertentu.[23] Dengan cara ini, peraturan sektoral tidak akan berdiri sendiri secara terpisah namun akan terintegrasi dalam suatu sistem hukum yang lebih besar dan lebih terkoordinasi.
Dalam konteks Indonesia, pola pengembangan hukum yang seharusnya dilakukan adalah terlebih dahulu menyelesaikan kodifikasi-kodifikasi mendasar (seperti KUHP baru, hukum perdata yang diperbarui), sementara pembentukan peraturan-peraturan sektoral dapat didelegasikan kepada Pemerintah atau lembaga-lembaga yang lebih responsif terhadap kebutuhan-kebutuhan spesifik. Dengan cara ini, DPR dapat fokus pada pembentukan undang-undang yang bersifat fundamental dan mendasar, sementara kebutuhan-kebutuhan sektoral dapat ditangani melalui peraturan-peraturan yang lebih teknis.
IV. Model Kodifikasi dalam Pembentukan Produk Hukum
Model kodifikasi merupakan pendekatan pembentukan peraturan perundang-undangan yang mengumpulkan, mengorganisir, dan menetapkan seluruh norma-norma hukum dalam suatu bidang hukum tertentu ke dalam satu kesatuan yang komprehensif, sistematis, dan terkoordinasi, biasanya dalam bentuk satu undang-undang atau serangkaian undang-undang yang saling terkait.[24] Dalam sejarah perkembangan hukum Barat, kodifikasi merupakan fenomena yang sangat penting dan telah menghasilkan beberapa kodifikasi terkenal seperti Kodeks Perancis (Napoleonic Code) dan Kodeks Jerman (BGB).
A. Definisi dan Sifat-Sifat Kodifikasi
Kodifikasi hukum, menurut Black’s Law Dictionary, dapat didefinisikan sebagai “penghimpunan aturan-aturan hukum dari berbagai sumber ke dalam satu kitab hukum yang komprehensif”. Dengan demikian, elemen-elemen penting dari kodifikasi adalah: pertama, comprehensiveness (kelengkapan): kodifikasi harus berusaha untuk mencakup semua norma-norma penting dalam suatu bidang hukum, sehingga terbentuk suatu sistem hukum yang lengkap dan tidak meninggalkan kekosongan hukum yang penting. Kedua, systematicity (sistematika): kodifikasi harus mengorganisir norma-norma hukum dalam suatu struktur logis dan terkoordinasi yang mudah dipahami dan diterapkan. Ketiga, coherence (koheren): norma-norma dalam kodifikasi harus saling konsisten dan harmonis, tidak boleh saling bertentangan atau menciptakan kontradiksi.
Sifat-sifat karakteristik dari kodifikasi adalah: pertama, luas dan mendasar (fundamental): kodifikasi biasanya mencakup hukum-hukum yang bersifat mendasar dan fundamental dalam suatu bidang hukum, bukan hukum-hukum yang bersifat teknis atau perihal. Kedua, satu frame (unified framework): kodifikasi biasanya disusun dalam satu kesatuan yang terintegrasi, bukan dalam bentuk berbagai peraturan yang terpisah-pisah. Ketiga, relative permanent: kodifikasi bersifat relatif stabil dan permanen, tidak mudah diubah, karena fungsinya adalah memberikan kerangka dasar dan prinsip-prinsip fundamental yang harus dipertahankan dalam jangka panjang.
B. Contoh Kodifikasi dalam Sistem Hukum Indonesia
Dalam sistem hukum Indonesia, terdapat beberapa contoh kodifikasi yang penting, meskipun kodifikasi di Indonesia tidak semaksimal seperti di negara-negara Eropa.[25] Pertama, Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) yang sampai saat ini masih didasarkan pada WvS (Wetboek van Strafrecht) Belanda warisan masa kolonial, meskipun sudah mengalami berbagai perubahan dan penambahan. KUHP ini mencakup norma-norma fundamental dalam hukum pidana dan menjadi kerangka dasar bagi seluruh peraturan perundang-undangan yang mengatur tindak pidana khusus.
Kedua, Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (KUHPer) atau Burgerlijk Wetboek (BW) yang juga merupakan warisan dari Belanda, mengatur norma-norma fundamental dalam hukum perdata termasuk hukum keluarga, hukum perikatan, hak-hak kebendaan, dan lain-lain. KUHPer ini telah menjadi kodifikasi mendasar dalam hukum perdata Indonesia, meskipun ada beberapa bidang yang telah diatur dalam undang-undang khusus yang terpisah.
Ketiga, upaya pembentukan KUHP baru yang telah berlangsung selama bertahun-tahun dan masih terus berjalan. KUHP baru ini dimaksudkan untuk menggantikan KUHP lama yang sudah banyak ketinggalan dengan perkembangan zaman, dan untuk merumuskan kembali hukum pidana Indonesia sesuai dengan nilai-nilai nasional dan kebutuhan kontemporer.
C. Fungsi dan Manfaat Kodifikasi
Kodifikasi memiliki beberapa fungsi penting dalam pembangunan hukum nasional.[26] Pertama, memaparkan desain hukum nasional (articulating national legal design): kodifikasi memberikan gambaran menyeluruh tentang nilai-nilai, prinsip-prinsip, dan norma-norma fundamental yang menjadi dasar sistem hukum nasional. Melalui kodifikasi, dapat dipahami dengan jelas apa yang dianggap sebagai prinsip-prinsip hukum yang fundamental dan tidak boleh ditinggalkan dalam sistem hukum nasional. Kedua, memberikan arah bagi hukum-hukum sektoral (providing direction for sectoral laws): kodifikasi mendasar memberikan kerangka acuan dan prinsip-prinsip umum yang harus diikuti oleh peraturan-peraturan sektoral yang lebih khusus.
Ketiga, menjamin kepastian hukum (ensuring legal certainty): dengan adanya kodifikasi yang komprehensif dan sistematis, norma-norma hukum menjadi lebih jelas dan mudah diakses oleh semua orang, sehingga meningkatkan kepastian hukum. Keempat, meningkatkan konsistensi hukum (enhancing legal consistency): kodifikasi memastikan bahwa norma-norma hukum dalam suatu bidang saling konsisten dan harmonis, menghindari kontradiksi dan duplikasi. Kelima, memfasilitasi pembelajaran dan pemahaman hukum (facilitating legal learning and understanding): kodifikasi yang baik disusun sedemikian rupa sehingga mudah dipelajari dan dipahami oleh para pelajar hukum dan praktisi hukum.
D. Tantangan dan Kritik terhadap Model Kodifikasi
Meskipun kodifikasi memiliki berbagai keuntungan, namun model kodifikasi juga menghadapi beberapa tantangan dan kritik yang perlu dipertimbangkan.[27] Pertama, rigidity (kaku): karena kodifikasi bersifat komprehensif dan mendasar, perubahan terhadap kodifikasi sulit dilakukan dan memerlukan waktu yang lama. Hal ini dapat mengakibatkan kodifikasi menjadi kurang responsif terhadap perubahan kebutuhan masyarakat yang cepat. Kedua, complexity of process (kompleksitas proses): proses pembentukan kodifikasi sangat kompleks dan memerlukan konsultasi dengan berbagai pihak, riset yang mendalam, serta pertimbangan terhadap berbagai perspektif, sehingga waktu yang diperlukan sangat lama.
Ketiga, outdatedness (ketinggalan zaman): jika kodifikasi tidak diperbarui secara berkala, norma-norma yang terkandung di dalamnya dapat menjadi kurang relevan dengan perkembangan zaman dan kebutuhan masyarakat kontemporer. Keempat, rigidity dapat menghambat inovasi hukum (stifling legal innovation): karena kodifikasi yang ada memberikan kerangka yang relatif kaku, sulit untuk melakukan eksperimen atau inovasi hukum yang radikal dalam bidang tersebut.
V. Model Omnibus Law dalam Pembentukan Produk Hukum
Model omnibus law merupakan metode pembentukan peraturan perundang-undangan yang relatif baru diperkenalkan secara formal ke dalam sistem peraturan perundang-undangan Indonesia melalui Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.[28] Meskipun metode ini baru secara formal, namun dalam praktik, metode omnibus law sudah diterapkan terlebih dahulu melalui pembentukan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja.
A. Definisi dan Karakteristik Omnibus Law
Menurut Black’s Law Dictionary, omnibus bill adalah “a single bill containing various distinct matters. Drafted in this way to force the executive either to accept all the provisions or reject all of them”. Dengan kata lain, omnibus law adalah undang-undang yang memuat beberapa materi muatan yang berbeda-beda, sering kali dari berbagai peraturan perundang-undangan yang berbeda-beda, dalam satu kesatuan undang-undang dengan tujuan untuk memaksa penerima (eksekutif atau legislatif) untuk menerima atau menolak semua materi secara bersama-sama.
Dalam konteks Indonesia, menurut UU 13/2022 Pasal 96, metode omnibus adalah metode penyusunan peraturan perundang-undangan dengan cara: (1) memuat materi muatan baru; (2) mengubah materi muatan yang memiliki keterkaitan dan/atau kebutuhan hukum yang diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang jenis dan hierarkinya sama; dan/atau (3) mencabut peraturan perundang-undangan yang jenis dan hierarkinya sama, dengan menggabungkannya ke dalam satu peraturan perundang-undangan.[29]
Karakteristik utama omnibus law adalah: pertama, consolidation (penggabungan): omnibus law menggabungkan pengaturan-pengaturan yang sebelumnya tersebar dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang terpisah ke dalam satu peraturan perundang-undangan yang tunggal. Kedua, comprehensiveness (kelengkapan): omnibus law mencakup berbagai materi muatan yang terkait, baik yang berupa perubahan materi yang sudah ada maupun penambahan materi yang baru. Ketiga, integration (integrasi): omnibus law berusaha untuk mengintegrasikan berbagai norma-norma yang terkait sehingga menciptakan suatu sistem yang kohesif.
B. Latar Belakang dan Tujuan Penggunaan Omnibus Law
Latar belakang diadopsinya metode omnibus law dalam sistem pembentukan peraturan perundang-undangan Indonesia adalah adanya masalah tumpang tindih (overlapping) dan disharmoni (disharmony) yang signifikan dalam peraturan-peraturan perundang-undangan yang telah ada di Indonesia.[30] Menurut pengakuan Presiden di tahun 2017, terdapat sangat banyak peraturan perundang-undangan di Indonesia yang saling tumpang tindih, saling bertentangan, atau menciptakan kekosongan hukum, sehingga mengakibatkan ketidakpastian hukum dan hambatan dalam pembangunan nasional khususnya di bidang investasi dan ekonomi.
Tujuan utama penggunaan metode omnibus law adalah: pertama, menyederhanakan regulasi (simplifying regulations): dengan menggabungkan berbagai peraturan yang terkait dalam satu undang-undang, diharapkan dapat mengurangi kompleksitas sistem regulasi dan membuat sistem hukum menjadi lebih sederhana dan mudah dipahami. Kedua, menghindari disharmoni (avoiding disharmony): dengan mengintegrasikan berbagai norma-norma yang terkait, diharapkan dapat mengurangi kontradiksi dan disharmoni yang terjadi di antara berbagai peraturan perundang-undangan. Ketiga, meningkatkan efisiensi legislasi (increasing legislative efficiency): metode omnibus law memungkinkan pembentuk peraturan untuk melakukan perubahan-perubahan yang komprehensif terhadap berbagai peraturan perundang-undangan dalam waktu yang lebih singkat.
C. Contoh Penggunaan Omnibus Law: Undang-Undang Cipta Kerja
Contoh paling konkret dan kontroversial dari penggunaan metode omnibus law di Indonesia adalah pembentukan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja, yang kemudian diubah menjadi Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 setelah disahkan dari Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPPU) Nomor 2 Tahun 2022 oleh DPR.[31]
UU Cipta Kerja merupakan omnibus law yang sangat komprehensif, mencakup perubahan terhadap sebanyak 77 (tujuh puluh tujuh) undang-undang di berbagai bidang hukum termasuk ketenagakerjaan, investasi, perpajakan, lingkungan hidup, dan lain-lain. Dengan satu undang-undang, ribuan pasal dari berbagai undang-undang sebelumnya diubah, ditambahkan, atau dicabut sekaligus. Penggunaan metode omnibus law dalam UU Cipta Kerja dimaksudkan untuk mempercepat reformasi regulasi yang diperlukan untuk meningkatkan iklim investasi dan pertumbuhan ekonomi nasional.
D. Kontro Versi dan Kritik terhadap Omnibus Law
Penggunaan metode omnibus law di Indonesia telah menimbulkan berbagai kontroversi dan kritik yang tajam dari berbagai pihak.[32] Pertama, kritik terhadap proses pembentukan: banyak yang mengkritik bahwa proses pembentukan UU Cipta Kerja terlalu cepat tanpa memberikan waktu yang cukup bagi masyarakat untuk melakukan kajian mendalam, sehingga melanggar prinsip meaningful participation. Kedua, kritik terhadap substansi: berbagai kalangan mengkritik bahwa beberapa norma dalam UU Cipta Kerja merugikan kelompok-kelompok tertentu seperti pekerja dan lingkungan hidup. Ketiga, kritik terhadap konstitusionalitas: masalah konstitusionalitas dari metode omnibus law sendiri dipertanyakan dalam Putusan MK Nomor 91/PUU-XVIII/2020, meskipun akhirnya MK menyatakan metode omnibus law dapat diterapkan dengan syarat-syarat tertentu.
E. Perbandingan Internasional: Penggunaan Omnibus Law di Negara Lain
Untuk memahami konteks global dari penggunaan omnibus law, perlu diketahui bahwa negara-negara lain seperti Kanada, Amerika Serikat, Filipina, dan Vietnam juga menggunakan metode omnibus law atau metode serupa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan mereka.[33] Namun, alasan dan konteks penggunaan omnibus law di negara-negara tersebut berbeda-beda. Di Kanada dan Amerika Serikat, omnibus law sering digunakan untuk mengkonsolidasikan berbagai norma-norma yang terkait dari berbagai peraturan yang sebelumnya terpisah. Di Filipina dan Vietnam, omnibus law digunakan untuk merespons kebutuhan legislative yang mendesak dan untuk mempercepat proses legislasi.
VI. Dinamika Sistem Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Indonesia
Selain aspek-aspek utama yang telah dibahas di atas, terdapat beberapa informasi tambahan yang relevan dengan pemahaman tentang pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia.
A. Pengaruh Sistem Hukum Dunia terhadap Pembentukan Peraturan Indonesia
Sistem hukum Indonesia tidak berkembang dalam isolasi tetapi merupakan hasil dari pengaruh berbagai sistem hukum dunia yang kompleks.[34] Warisan sistem hukum Eropa Kontinental (civil law) melalui Belanda, pengaruh dari sistem common law (khususnya melalui hubungan internasional), pengaruh dari hukum Islam yang menjadi bagian integral dari kehidupan masyarakat Indonesia, serta pengaruh dari hukum adat yang masih hidup dalam komunitas-komunitas lokal, semuanya berkontribusi dalam membentuk sistem hukum Indonesia yang unik dan kompleks.
B. Peran Hukum Adat dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
Hukum adat, yang merupakan hukum yang hidup dalam masyarakat dan dikembangkan dari tradisi dan kebiasaan lokal, masih memiliki peranan penting dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia, meskipun seringkali peran ini tidak mendapat perhatian yang cukup.[35] Nilai-nilai dan prinsip-prinsip yang terkandung dalam hukum adat dapat menjadi sumber inspirasi dan landasan pembentukan peraturan perundang-undangan, terutama untuk peraturan-peraturan yang berkaitan dengan aspek-aspek kehidupan tradisional dan budaya lokal.
C. Konvergensi Civil Law dan Common Law dalam Praktik Hukum Indonesia
Meskipun Indonesia resmi menganut sistem civil law, dalam praktik, terutama dalam konteks penemuan dan pembentukan hukum oleh hakim, terdapat pengaruh dari prinsip-prinsip common law. Hakim Indonesia tidak jarang melakukan penemuan hukum (rechtsvinding) atau bahkan penciptaan hukum (rechtsschepping) untuk mengisi kekosongan hukum atau memperbarui norma hukum yang sudah ketinggalan zaman.[36] Praktik ini menunjukkan adanya konvergensi antara sistem civil law dan common law dalam pembentukan hukum di Indonesia secara praktis.
Tim Penyusun: Sayyidatun Nashuha Basyar, Resa Yuniarsa Hasan, Syahriza Alkohir Anggoro, M. Akbar Nursasmita, Mohamad Rifan
Leave a Reply