Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Januari 2026
Pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan fungsi fundamental dalam negara hukum yang menjalankan sistem pemerintahan demokratis.[1] Dalam konteks Indonesia sebagai negara kesatuan yang menganut sistem desentralisasi, terdapat berbagai lembaga yang memiliki kewenangan dan tanggung jawab dalam membentuk peraturan perundang-undangan, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah.[2] Pemahaman tentang struktur, kewenangan, fungsi, dan tantangan dari lembaga-lembaga pembentuk peraturan ini sangat penting untuk memahami bagaimana sistem hukum Indonesia berfungsi dan bagaimana proses pembentukan peraturan dilakukan sesuai dengan konstitusi dan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Tulisan ini bertujuan untuk menganalisis secara komprehensif tentang lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan di Indonesia, mencakup: (1) lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan tingkat pusat, (2) lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan tingkat daerah, dan (3) informasi tambahan tentang tantangan dan upaya perbaikan dalam sistem pembentukan peraturan perundang-undangan Indonesia. Analisis ini didasarkan pada Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, dan berbagai jurnal hukum terpublikasi yang membahas isu-isu terkait.
I. Lembaga Pembentuk Peraturan Perundang-Undangan Tingkat Pusat
A. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR)
Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) adalah lembaga legislatif tingkat tertinggi dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yang memiliki kewenangan khusus dalam pembentukan peraturan perundang-undangan jenis tertentu, yaitu Ketetapan MPR (Tap MPR).[3] Menurut Pasal 37 UUD 1945, MPR terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah. Dalam hierarki peraturan perundang-undangan berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, Ketetapan MPR berada di posisi kedua setelah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan menjadi landasan bagi peraturan perundang-undangan di tingkat yang lebih rendah.
Kewenangan MPR dalam membentuk peraturan perundang-undangan terbatas pada hal-hal yang bersifat fundamental dan konstitusional.[4] Berdasarkan Pasal 3 UUD 1945, MPR memiliki kewenangan untuk: (1) mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar; (2) melantik Presiden dan Wakil Presiden berdasarkan hasil pemilihan umum; dan (3) memutuskan usul DPR berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi untuk memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden. Dalam konteks pembentukan peraturan perundang-undangan, MPR juga berwenang menetapkan Ketetapan MPR yang mengatur hal-hal yang merupakan garis-garis besar kebijakan negara atau hal-hal yang bersifat konstitusional lainnya yang tidak diatur dalam Undang-Undang Dasar.
Fungsi legislatif MPR lebih bersifat pembentukan peraturan dasar atau fundamental, bukan pembentukan peraturan operasional sehari-hari. Ketetapan MPR biasanya berkaitan dengan hal-hal strategis seperti garis-garis besar haluan negara (GBHN), kebijakan pembangunan jangka panjang, atau pengaturan terhadap lembaga-lembaga konstitusional yang sangat fundamental dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Dalam praktik, pembentukan Ketetapan MPR melibatkan proses yang panjang dan melibatkan seluruh anggota MPR, sehingga keputusan yang diambil bersifat sangat strategis dan mengikat seluruh penyelenggara negara.
B. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) merupakan lembaga legislatif utama di tingkat pusat yang memiliki kewenangan utama dalam membentuk undang-undang (UU).[5] Berdasarkan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945, “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.” Ketentuan ini memberikan wewenang konstitusional kepada DPR sebagai pemegang kedaulatan dalam membentuk undang-undang yang merupakan jenis peraturan tertinggi dalam hierarki peraturan perundang-undangan yang ada di bawah UUD dan Ketetapan MPR.
Anggota DPR dipilih melalui pemilihan umum yang demokratis dan mewakili seluruh rakyat Indonesia. DPR memiliki fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan yang merupakan tiga fungsi utama yang dijalankan oleh lembaga legislatif. Dalam konteks pembentukan peraturan perundang-undangan, fungsi legislasi DPR diwujudkan melalui pembentukan program legislasi nasional (Prolegnas), penerimaan rancangan undang-undang (RUU) dari berbagai sumber, pembahasan RUU, dan penetapan undang-undang.[6]
Rancangan Undang-Undang (RUU) dapat berasal dari tiga sumber, yaitu: (1) Presiden (yang diwakili oleh Kementerian Hukum dan HAM), (2) DPR sendiri (melalui Badan Legislasi atau Komisi), dan (3) Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Untuk RUU yang berasal dari Presiden, DPR wajib membahas bersama dengan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Proses pembahasan RUU melibatkan berbagai tahap mulai dari pengajuan awal, pembahasan di tingkat pertama, pembahasan di komisi-komisi terkait, hingga pembahasan di tingkat kedua oleh Rapat Paripurna DPR untuk mendapatkan persetujuan bersama dengan Presiden.
Pasal 20 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa “Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.” Hal ini menunjukkan bahwa pembentukan undang-undang bukan hanya menjadi tugas DPR semata, tetapi merupakan hasil kerjasama antara DPR dan Presiden (eksekutif). Mekanisme ini mencerminkan prinsip checks and balances dalam sistem pemerintahan Indonesia di mana tidak ada satu lembaga yang memiliki kekuasaan absolut, melainkan terdapat pembagian kekuasaan di antara berbagai lembaga negara.
C. Dewan Perwakilan Daerah (DPD)
Dewan Perwakilan Daerah (DPD) adalah lembaga perwakilan yang mewakili daerah dalam sistem legislatif nasional dan memiliki peran khusus dalam pembentukan undang-undang tertentu.[7] Berdasarkan Pasal 22C UUD 1945, DPD terdiri atas wakil-wakil dari setiap provinsi yang dipilih melalui pemilihan umum. DPD diciptakan sebagai sarana untuk mengakomodasi kepentingan-kepentingan daerah dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan nasional, khususnya peraturan-peraturan yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran daerah, serta pengelolaan sumber daya alam.
Kewenangan DPD dalam pembentukan peraturan perundang-undangan tercermin dalam Pasal 22D UUD 1945 yang menyatakan bahwa DPD mempunyai wewenang mengajukan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah.[8] Selain itu, berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2018 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD, DPD juga memiliki kewenangan untuk melakukan pemantauan dan evaluasi atas rancangan peraturan daerah dan peraturan daerah yang berkaitan dengan kepentingan-kepentingan daerah tersebut.
Meskipun DPD memiliki kewenangan untuk mengajukan RUU, namun dalam praktiknya DPD tidak memiliki kewenangan untuk memberikan persetujuan terhadap RUU. Setiap RUU yang diajukan oleh DPD harus dibahas oleh DPR yang kemudian juga harus mendapat persetujuan dari Presiden. Dengan demikian, kedudukan DPD dalam proses pembentukan undang-undang adalah sebagai pengusul atau inisiator, bukan sebagai pembuat keputusan akhir dalam penetapan undang-undang. Hal ini mencerminkan penghormatan terhadap prinsip kedaulatan rakyat yang direpresentasikan oleh DPR sebagai lembaga perwakilan tingkat nasional.
D. Presiden dan Lembaga Pemerintahan
Presiden, sebagai kepala pemerintahan dan kepala negara, memiliki kewenangan dalam membentuk peraturan perundang-undangan dalam bentuk Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Presiden (Perpres), dan dalam keadaan tertentu, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPPU).[9] Berdasarkan Pasal 5 ayat (2) UUD 1945, Presiden berwenang membuat Peraturan Pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. Peraturan Pemerintah merupakan peraturan pelaksana dari undang-undang yang ditetapkan oleh Presiden untuk mengatur lebih lanjut ketentuan-ketentuan dalam undang-undang agar dapat dilaksanakan dengan baik di lapangan.
Selain Peraturan Pemerintah, Presiden juga berwenang membuat Peraturan Presiden (Perpres) yang mengatur hal-hal tertentu dalam rangka pelaksanaan tugas dan kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan. Peraturan Presiden dapat digunakan untuk mengatur tata cara penyelenggaraan pemerintahan, koordinasi antarinstansi pemerintah, atau pengaturan administratif lainnya. Dengan demikian, Peraturan Presiden biasanya memiliki sifat lebih operasional dan teknis dibandingkan dengan Peraturan Pemerintah.
Dalam keadaan-keadaan tertentu yang dianggap mendesak dan memerlukan penanganan cepat, Presiden memiliki kewenangan untuk membuat Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPPU) berdasarkan Pasal 22 UUD 1945. PERPPU dapat ditetapkan ketika negara dalam keadaan bahaya atau ketika terjadi halangan yang mengakibatkan DPR tidak dapat bersidang, dan terdapat kebutuhan mendesak untuk mengatur sesuatu hal agar tidak terjadi kekosongan hukum. PERPPU harus diajukan kepada DPR dalam waktu paling lama 60 hari setelah ditetapkan, dan DPR harus memberikan persetujuan atau ketidaksetujuan terhadap PERPPU tersebut.[10]
E. Lembaga-Lembaga Negara Lain dengan Kewenangan Regulasi
Selain lembaga-lembaga yang telah disebutkan di atas, terdapat beberapa lembaga negara lain yang memiliki kewenangan tertentu dalam membuat peraturan dalam bentuk Peraturan yang ditetapkan oleh lembaga-lembaga tersebut. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, lembaga-lembaga yang dapat membuat peraturan mencakup Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, dan Menteri-menteri atau badan-badan lain yang dibentuk dengan undang-undang.[11]
Misalnya, Mahkamah Konstitusi memiliki kewenangan untuk membuat Peraturan Mahkamah Konstitusi yang mengatur tata cara dan prosedur dalam menjalankan fungsi-fungsinya sebagai pengawal konstitusi. Bank Indonesia memiliki kewenangan untuk membuat Peraturan Bank Indonesia yang mengatur hal-hal berkaitan dengan sistem perbankan dan kebijakan moneter. Menteri-menteri memiliki kewenangan untuk membuat Peraturan Menteri dalam melaksanakan tugas dan fungsi kementerian masing-masing. Dengan demikian, sistem pembentukan peraturan di tingkat pusat melibatkan berbagai lembaga negara yang masing-masing memiliki kewenangan dan tanggung jawab tertentu sesuai dengan fungsi dan tugas yang diamanatkan oleh konstitusi dan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
II. Lembaga Pembentuk Peraturan Perundang-Undangan Tingkat Daerah
A. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) adalah lembaga perwakilan rakyat di tingkat daerah yang memiliki kewenangan utama dalam membentuk peraturan daerah.[12] DPRD terdiri atas anggota-anggota yang dipilih melalui pemilihan umum yang berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, DPRD di tingkat provinsi bertugas membentuk peraturan daerah provinsi bersama dengan Gubernur, sedangkan DPRD di tingkat kabupaten/kota bertugas membentuk peraturan daerah kabupaten/kota bersama dengan Bupati atau Walikota.
Fungsi legislasi DPRD diwujudkan melalui pembentukan program legislasi daerah (Prolegda), penerimaan rancangan peraturan daerah (Raperda), pembahasan Raperda, dan penetapan peraturan daerah. DPRD memiliki fungsi tambahan yaitu fungsi anggaran dan fungsi pengawasan. Dalam menjalankan fungsi legislasi, DPRD memiliki hak untuk mengajukan rancangan peraturan daerah kepada kepala daerah untuk dibahas bersama. DPRD juga memiliki hak untuk mengadakan perubahan atas rancangan peraturan daerah yang diajukan oleh kepala daerah.
Rancangan peraturan daerah dapat berasal dari dua sumber, yaitu: (1) kepala daerah (Gubernur, Bupati, atau Walikota), dan (2) DPRD sendiri. Dalam kasus tertentu, Rancangan peraturan daerah juga dapat berasal dari masyarakat melalui mekanisme partisipasi publik yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Setiap Raperda harus dibahas oleh DPRD bersama dengan kepala daerah untuk mendapatkan persetujuan bersama sebelum kemudian ditetapkan oleh kepala daerah menjadi peraturan daerah yang berlaku.
B. Kepala Daerah (Gubernur, Bupati, Walikota)
Kepala daerah, dalam hal ini Gubernur di tingkat provinsi dan Bupati atau Walikota di tingkat kabupaten atau kota, memiliki kewenangan bersama dengan DPRD dalam membentuk peraturan daerah.[13] Kepala daerah memiliki peran ganda, baik sebagai mitra legislatif DPRD dalam membentuk peraturan daerah maupun sebagai kepala eksekutif yang melaksanakan tugas-tugas pemerintahan daerah. Dalam konteks pembentukan peraturan daerah, kepala daerah memiliki hak untuk mengajukan rancangan peraturan daerah kepada DPRD.
Setelah suatu rancangan peraturan daerah telah dibahas dan mendapat persetujuan bersama antara DPRD dan kepala daerah, selanjutnya kepala daerah memiliki kewenangan untuk menetapkan rancangan peraturan daerah tersebut menjadi peraturan daerah yang sah dan berlaku di wilayah daerah. Pengaturan ini menunjukkan adanya hubungan kemitraan sejajar antara DPRD dan kepala daerah dalam pembentukan peraturan daerah, di mana DPRD melakukan fungsi legislasi dan pengawasan, sementara kepala daerah melakukan fungsi eksekutif dan penetapan peraturan daerah.
Selain membentuk peraturan daerah bersama dengan DPRD, kepala daerah juga memiliki kewenangan untuk membuat peraturan kepala daerah (Pergub untuk Gubernur, Perbup untuk Bupati, atau Perwal untuk Walikota). Peraturan kepala daerah ini tidak memerlukan persetujuan dari DPRD melainkan dibuat oleh kepala daerah sendiri untuk mengatur pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan daerah dan peraturan daerah yang telah ditetapkan. Peraturan kepala daerah bersifat lebih operasional dan teknis dalam implementasi kebijakan daerah.
C. Kepala Desa dan Peraturan Desa
Kepala Desa (atau sebutan setara di daerah lain) memiliki kewenangan untuk membuat Peraturan Desa (Perdes) yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan dan kemasyarakatan di tingkat desa.[14] Berbeda dengan peraturan daerah yang memerlukan persetujuan bersama antara DPRD dan kepala daerah, peraturan desa dibentuk oleh kepala desa melalui konsultasi dengan Badan Permusyawaratan Desa (BPD). Peraturan desa memiliki sifat lebih lokal dan spesifik, mengatur hal-hal yang berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan desa, pemberdayaan masyarakat, dan pengelolaan kekayaan desa.
Peraturan desa harus sesuai dengan peraturan-peraturan yang lebih tinggi (peraturan daerah, peraturan pemerintah, undang-undang, dan UUD) dan tidak boleh bertentangan dengan kepentingan nasional atau prinsip-prinsip konstitusional. Meskipun peraturan desa memiliki jangkauan yang terbatas hanya pada wilayah desa, namun pembentukan peraturan desa tetap harus mengikuti prosedur dan prinsip-prinsip yang telah ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku. Dengan demikian, sistem pembentukan peraturan di tingkat daerah melibatkan DPRD, kepala daerah, kepala desa, dan BPD yang masing-masing memiliki peran dan tanggung jawab tersendiri dalam pembentukan peraturan sesuai dengan tingkatan pemerintahan mereka.
III. Informasi Tambahan: Tantangan dan Upaya Perbaikan Sistem
A. Tantangan dalam Sistem Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan
Sistem pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia menghadapi berbagai tantangan yang mempengaruhi kualitas dan efektivitas peraturan yang dihasilkan. Salah satu tantangan utama adalah disharmonisasi peraturan perundang-undangan, baik secara vertikal (antara peraturan pusat dan daerah) maupun secara horizontal (antara peraturan-peraturan pada tingkatan yang sama).[15] Disharmonisasi ini mengakibatkan tumpang tindih pengaturan, kontradiksi, atau inkonsistensi dalam sistem hukum nasional yang dapat menimbulkan ketidakpastian hukum dan mempersulit implementasi peraturan-peraturan tersebut.
Tantangan lain adalah fenomena overregulasi atau hiper-regulasi, yaitu pembentukan peraturan-peraturan dalam jumlah yang sangat banyak dan sering kali berlebihan. Data menunjukkan bahwa hingga tahun 2024, terdapat lebih dari 50.000 peraturan yang berlaku di Indonesia, mencakup peraturan dari berbagai tingkat hierarki dan berbagai institusi. Jumlah peraturan yang sedemikian besar sangat menyulitkan publik dan penegak hukum untuk memahami, mengetahui, dan mematuhi seluruh peraturan yang berlaku, sehingga mengurangi efektivitas sistem hukum nasional. Overregulasi ini juga sering kali disebabkan oleh kurangnya koordinasi dan komunikasi yang baik antara berbagai lembaga pembentuk peraturan di berbagai tingkat pemerintahan.
Tantangan tambahan adalah tumpang tindih kewenangan antara berbagai lembaga pembentuk peraturan, khususnya antara DPR dan Presiden dalam membentuk undang-undang.[16] Meskipun UUD 1945 telah jelas menentukan bahwa DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang, dalam praktiknya hubungan antara DPR dan Presiden dalam pembentukan undang-undang tidak selalu harmonis. Terkadang terdapat persepsi bahwa Presiden mencoba mendominasi proses pembentukan undang-undang, atau sebaliknya DPR berusaha melampaui kewenangannya dengan membentuk peraturan yang semestinya menjadi kewenanangan eksekutif.
B. Lemahnya Kapasitas Lembaga Pembentuk Peraturan, Terutama di Daerah
Kapasitas lembaga pembentuk peraturan, khususnya di tingkat daerah, masih relatif lemah dalam berbagai aspek seperti penguasaan teknik penyusunan peraturan yang baik, pemahaman tentang asas-asas pembentukan peraturan, dan kemampuan dalam melakukan harmonisasi peraturan dengan peraturan-peraturan di tingkat yang lebih tinggi.[17] Banyak anggota DPRD yang belum memiliki pemahaman dan keahlian yang cukup tentang pembentukan peraturan daerah yang berkualitas. Hal ini mengakibatkan pembentukan peraturan daerah sering kali menghasilkan produk hukum yang tidak sesuai dengan standar teknis dan formal yang telah ditetapkan.
Keterbatasan sumber daya manusia, peralatan, dan anggaran di tingkat daerah juga menjadi faktor yang menghambat pembentukan peraturan daerah berkualitas. Banyak DPRD di daerah yang tidak memiliki unit khusus untuk menangani aspek teknis pembentukan peraturan atau tidak memiliki staf peneliti dan perancang peraturan yang memadai. Hal ini berbeda dengan DPR pusat yang memiliki struktur organisasi yang lebih lengkap dan sumber daya yang lebih besar.
C. Upaya Perbaikan: Harmonisasi Regulasi dan Badan Regulasi Nasional
Untuk mengatasi berbagai tantangan dalam sistem pembentukan peraturan perundang-undangan, pemerintah telah melakukan berbagai upaya perbaikan. Salah satu upaya adalah dengan memulai proses harmonisasi regulasi secara sistematis, yang melibatkan identifikasi peraturan-peraturan yang saling bertentangan atau tumpang tindih, dan kemudian melakukan penyederhanaan atau penyatuan peraturan-peraturan tersebut. Upaya harmonisasi ini dilakukan melalui berbagai mekanisme, antara lain melalui omnibus law, evaluasi regulasi, atau pembentukan Badan Regulasi Nasional.
Konsep Badan Regulasi Nasional (BRN), yang sebelumnya disebut Pusat Legislasi Nasional (PLN), merupakan gagasan untuk membentuk suatu lembaga independen yang memiliki fungsi mengoordinasikan dan mengintegrasikan seluruh proses pembentukan peraturan perundang-undangan di tingkat pusat dan daerah.[18] Badan ini diharapkan dapat menjadi pusat harmonisasi regulasi, monitoring dan evaluasi peraturan, serta penyediaan dukungan teknis dalam pembentukan peraturan-peraturan baru. Meskipun telah ada upaya untuk membentuk BRN, namun implementasinya masih menghadapi berbagai tantangan dan belum sepenuhnya berfungsi seperti yang diharapkan.
D. Pentingnya Desain Hukum Nasional dan Koordinasi Lintas Lembaga
Upaya perbaikan sistem pembentukan peraturan juga memerlukan perumusan desain hukum nasional yang jelas dan komprehensif. Desain hukum nasional ini akan menjadi kerangka acuan bagi semua lembaga pembentuk peraturan dalam merumuskan peraturan-peraturan baru. Dengan adanya desain hukum nasional yang jelas, dapat dihindari pembentukan peraturan-peraturan yang saling bertentangan atau tidak sejalan dengan arah pembangunan hukum nasional secara keseluruhan. Selain itu, koordinasi lintas lembaga antara berbagai lembaga pembentuk peraturan di berbagai tingkat pemerintahan juga sangat penting. Koordinasi ini dapat dilakukan melalui mekanisme konsultasi regulasi, harmonisasi regulasi berkala, dan pembentukan task force khusus untuk menangani isu-isu peraturan yang kompleks dan melibatkan banyak lembaga. Dengan meningkatkan koordinasi dan komunikasi antara berbagai lembaga pembentuk peraturan, diharapkan dapat mengurangi terjadinya disharmonisasi dan overregulasi dalam sistem hukum nasional.
Tim Penyusun: Sayyidatun Nashuha Basyar, Resa Yuniarsa Hasan, Syahriza Alkohir Anggoro, M. Akbar Nursasmita, Mohamad Rifan
Leave a Reply