RESTAMENT: Instrumen (Sarana) Pemerintahan berbentuk Peraturan Kebijakan (Beleidsregel)

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate April 2024

Pendahuluan

Indonesia sebagai negara hukum (rechtsstaat) sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 Ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, menghendaki bahwa seluruh aspek penyelenggaraan pemerintahan harus berlandaskan pada hukum yang berlaku.[1] Konsekuensi logis dari prinsip ini adalah setiap tindakan pemerintah (bestuurshandeling) harus memiliki dasar hukum yang jelas dan sah. Namun, di sisi lain, Indonesia juga menganut konsep negara kesejahteraan (welfare state) yang mewajibkan pemerintah berperan aktif dalam mencampuri berbagai bidang kehidupan sosial-ekonomi masyarakat demi mewujudkan kesejahteraan umum sebagaimana diamanatkan dalam Pembukaan UUD 1945.[2]

Dualitas peran inilah yang melahirkan kebutuhan terhadap berbagai instrumen pemerintahan (bestuursinstrumenten) sebagai alat atau sarana yang digunakan oleh pemerintah dalam melaksanakan tugas-tugasnya. Menurut Aminuddin Ilmar, instrumen pemerintahan merupakan alat-alat yang digunakan oleh pemerintah atau administrasi negara dalam melaksanakan tugas-tugasnya, yang penggunaannya harus selalu didasarkan pada kewenangan yang dimiliki dan dimaksudkan untuk mencapai tujuan tertentu.[3] Di antara berbagai instrumen tersebut, peraturan kebijakan (beleidsregel) menempati posisi yang unik dan strategis sekaligus problematik dalam tata hukum administrasi negara Indonesia.

Esai ini menganalisis kedudukan dan karakteristik peraturan kebijakan (beleidsregel) sebagai salah satu instrumen sarana pemerintahan dalam kerangka hukum administrasi negara Indonesia, dengan meninjau hubungannya terhadap asas diskresi (freies ermessen), membedakannya dari peraturan perundang-undangan (regeling), serta mengidentifikasi problematika normatif yang menyertainya.

Desain Instrumen Pemerintahan dalam Hukum Administrasi Negara

Pada dasarnya, pelaksanaan tugas penyelenggaraan negara di Indonesia dilakukan oleh tiga lembaga utama, yaitu eksekutif (pemerintah), legislatif, dan yudikatif.[4] Dalam konteks hukum administrasi negara, perhatian utama diarahkan pada fungsi pemerintah dalam arti sempit (bestuur), yakni fungsi eksekutif yang mencakup dua dimensi: fungsi politik dan fungsi administrasi. Fungsi politik berkaitan dengan pembuatan kebijakan atau melahirkan keinginan serta kepentingan negara, sementara fungsi administrasi berkaitan dengan pelaksanaan atau eksekusi kebijakan tersebut.[5]

Philipus M. Hadjon mengemukakan bahwa dalam penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan, berbagai instrumen hukum digunakan, meliputi keputusan tata usaha negara (beschikking), rencana (het plan), peraturan kebijaksanaan (beleidsregels), perjanjian kebijaksanaan (beleidsovereenkomst), tindakan nyata (feitelijk handeling), dan sanksi-sanksi dalam hukum administrasi.[6] Ridwan H.R. merinci instrumen-instrumen pemerintahan tersebut secara lebih komprehensif menjadi tujuh kategori utama:[7]

No.	Instrumen Pemerintahan	Istilah Hukum
1	Peraturan	Regeling
2	Ketetapan/Keputusan Pemerintahan	Beschikking
3	Peraturan Kebijakan	Beleidsregels
4	Perjanjian Kebijakan	Beleidsovereenkomst (BOK)
5	Perencanaan	Het Plan
6	Perizinan, Lisensi, Konsesi, Dispensasi	—
7	Persetujuan, Standar, Asesmen, Audit, Laporan	—

Keseluruhan instrumen tersebut berfungsi sebagai sarana bagi pemerintah dalam menjalankan tugas dan kewenangannya, dengan tujuan menciptakan tertib administrasi pemerintahan yang efektif, efisien, dan akuntabel. Hukum administrasi negara, dalam hal ini, berfungsi sebagai kerangka kerja yang mengatur hubungan antara pemerintah dengan masyarakat serta memastikan setiap tindakan administrasi pemerintah berada dalam koridor hukum yang transparan dan akuntabel.[8]

Peraturan Kebijakan (Beleidsregel): Konsep dan Kedudukan Hukum

Pengertian dan Hakikat

Peraturan kebijakan (beleidsregel) merupakan peraturan umum yang dikeluarkan oleh instansi pemerintahan berkenaan dengan pelaksanaan wewenang pemerintahan terhadap warga negara atau terhadap instansi pemerintahan lainnya, di mana pembuatan peraturan tersebut tidak memiliki dasar yang tegas dalam Undang-Undang Dasar maupun undang-undang formil, baik langsung maupun tidak langsung.[9] Philipus M. Hadjon berpandangan bahwa peraturan kebijakan pada hakikatnya merupakan produk dari perbuatan tata usaha negara yang bertujuan “naar buiten gebracht schriftelijk beleid”, yaitu menampakkan keluar suatu kebijakan tertulis.[10]

Dalam kepustakaan Belanda — negara yang menjadi peletak dasar konsep administratif di Indonesia — peraturan kebijakan dikenal dengan berbagai sebutan: beleidslijnen, het beleid, voorschriften, richtlijnen, regelingen, circulaires, resoluties, dan sebagainya.[11] Dalam kerangka hukum administrasi umum Belanda (Algemene wet Bestuursrecht/AwB), beleidsregel didefinisikan sebagai suatu peraturan umum (algemene regel) yang ditetapkan dengan keputusan administrasi (besluit), yang bukan merupakan peraturan yang mengikat secara umum sebagaimana perundang-undangan (wet in materiale zin).[12]

Di Indonesia sendiri, terminologi yang digunakan bervariasi. R.M. Girindro Pringgodigdo membedakan antara “kebijaksanaan” sebagai padanan dari “beleid/policy” dan “kebijakan” sebagai padanan dari “wijsheid/wisdom”.[13] Sementara itu, Jimly Asshiddiqie menawarkan istilah “aturan kebijakan” sebagai terjemahan dari beleidsregel atau policy rules, dengan argumentasi bahwa penggunaan istilah “aturan” bertujuan membedakannya dari bentuk peraturan resmi — mengingat policy rules merupakan “rules” dan bukan “regulation” ataupun “legislation”.[14]

Karakteristik Beleidsregel sebagai Pseudo-wetgeving

Salah satu karakteristik paling fundamental dari peraturan kebijakan adalah kedudukannya sebagai pseudo-wetgeving atau perundang-undangan semu (quasi legislation).[15] Menurut Kamus Hukum Belanda, legislasi semu didefinisikan sebagai “regelstelling door een betrokken bestuursorgaan zonder dat dit op grond van een uitdrukkelijke wettelijke bepaling die bevoegdheid bezit” — yaitu tata aturan oleh organ pemerintahan yang terkait tanpa memiliki dasar ketentuan undang-undang yang secara tegas memberikan kewenangan kepada organ tersebut.[16]

Bagir Manan, sebagaimana dikutip oleh Ridwan H.R., merumuskan enam ciri utama peraturan kebijakan yang membedakannya secara mendasar dari peraturan perundang-undangan:[17]

Bukan merupakan peraturan perundang-undangan — peraturan kebijakan tidak termasuk dalam hierarki norma sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Tidak dapat diuji secara wetmatigheid — karena pembuatannya tidak memiliki dasar peraturan perundang-undangan yang tegas, maka pengujian terhadap legalitas formalnya tidak dimungkinkan.
Dibuat berdasarkan freies ermessen — dasar kewenangannya bukan berasal dari delegasi legislatif melainkan dari asas kebebasan bertindak administrasi negara dan ketiadaan wewenang administrasi untuk membuat peraturan perundang-undangan.
Pengujian diserahkan pada doelmatigheid — batu ujinya adalah Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), bukan peraturan perundang-undangan.
Diberikan format dalam berbagai bentuk — meliputi keputusan, instruksi, surat edaran, pengumuman, pedoman kerja, petunjuk pelaksanaan (juklak), petunjuk teknis (juknis), dan lain-lain.
Mengandung relevansi hukum (normative pull) — meskipun tidak langsung mengikat secara hukum, namun memiliki daya pengaruh normatif yang dalam praktiknya kerap diperlakukan sebagaimana peraturan perundang-undangan.

Hubungan Beleidsregel dengan Diskresi (Freies Ermessen)

Diskresi sebagai Asal-Usul Kewenangan

Asas diskresi (freies ermessen) dan peraturan kebijakan (beleidsregel) merupakan dua substansi yang berbeda tetapi memiliki hubungan yang sangat erat dalam lingkungan hukum administrasi negara. Hubungan keduanya dapat digambarkan dalam suatu proposisi bahwa asas diskresi tidak mungkin dapat diselenggarakan secara konsisten tanpa eksistensi peraturan kebijakan.[18] Dalam kerangka teoritik, diskresi merupakan genus dari peraturan kebijakan, dan sebaliknya peraturan kebijakan adalah species dari diskresi — sehingga eksistensi keduanya bersifat interdependen.[19]

Berdasarkan Pasal 1 Ayat (9) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP), diskresi didefinisikan sebagai:

“Keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.”[20]

Ketika freies ermessen ini diwujudkan secara konkret dalam instrumen yuridis yang tertulis, maka ia menjadi peraturan kebijakan (beleidsregel).[21] Dengan kata lain, peraturan kebijakan tidak lain merupakan penggunaan diskresi dalam wujud tertulis yang bertujuan menjamin konsistensi (taat asas) dalam pelaksanaan kebijakan pemerintah sehingga setiap warga negara yang memenuhi syarat memiliki kesempatan yang sama untuk memperoleh manfaat dari kebijakan tersebut.

Tujuan Pembentukan Beleidsregel

Pembentukan peraturan kebijakan memiliki beberapa tujuan strategis dalam penyelenggaraan pemerintahan. Galang Asmara dkk. mengemukakan bahwa beleidsregel dibentuk untuk memberikan arahan, petunjuk, dan pedoman kepada pejabat bawahan pemerintahan agar fungsi dan tugas pemerintahan dapat dilaksanakan secara lancar.[22] Lebih lanjut, A’an Efendi menekankan bahwa beleidsregel berfungsi sebagai sistem yang baik untuk menyediakan panduan dalam pelaksanaan kewenangan diskresi pemerintah, sekaligus menjamin pelaksanaan fungsi pemerintah yang koheren dan konsisten.[23]

Bagir Manan menegaskan urgensi ini dengan pernyataan bahwa:

“Dengan adanya peraturan kebijakan tersebut akan terjamin ketaatasasan tindakan administrasi negara dan untuk setiap peristiwa yang mengandung persamaan, kepastian hukum dan tindakan-tindakan dapat dipercaya karena didasarkan pada peraturan yang sudah tertentu.”[24]

Batas-Batas Beleidsregel dan Alasan Kemunculannya

Latar Belakang Kemunculan

Kemunculan peraturan kebijakan dalam praktik pemerintahan dilatarbelakangi oleh dua kelemahan mendasar dari sistem peraturan perundang-undangan. Pertama, peraturan perundang-undangan bersifat tidak fleksibel — tidak mudah menyesuaikan diri dengan perkembangan masyarakat yang dinamis. Kedua, peraturan perundang-undangan tidak pernah lengkap untuk memenuhi semua peristiwa hukum atau tuntutan hukum, sehingga menimbulkan kekosongan hukum (vacuum of norm).[25]

Dalam konteks negara kesejahteraan (welfare state), di mana pemerintah mengemban tugas yang sangat luas untuk menyelenggarakan kesejahteraan rakyat, kebutuhan terhadap instrumen yang bersifat fleksibel dan responsif menjadi keniscayaan.[26] Konsepsi negara hukum kesejahteraan Indonesia menghendaki setiap tindakan negara atau pemerintah harus berdasarkan hukum, namun sekaligus menjadikan ideologi welfare state sebagai landasan fungsi pemerintah (bestuursfunctie) dalam mengemban tugas dan tanggung jawab untuk mensejahterakan rakyat.[27]

Perbandingan dengan Peraturan Perundang-undangan

Meskipun berbeda secara fundamental, peraturan kebijakan dan peraturan perundang-undangan memiliki beberapa persamaan sekaligus perbedaan yang perlu dicermati:[28]

Aspek	Peraturan Perundang-undangan (Regeling)	Peraturan Kebijakan (Beleidsregel)
Sifat	Umum dan abstrak	Umum dan abstrak
Keberlakuan	Berlaku ke luar dan publik	Berlaku ke luar dan publik
Fiksi hukum	Berlaku	Berlaku
Dasar kewenangan	Delegasi legislatif	Freies ermessen (diskresi)
Pembentuk	Fungsi negara (legislatif-eksekutif)	Pemerintahan dalam arti sempit (eksekutif)
Materi muatan	Mengatur tata kehidupan masyarakat	Bersifat beschikkingen (operasional)
Pengujian	Wetmatigheid (uji legalitas)	Doelmatigheid (uji kepatutan melalui AUPB)
Kekuatan mengikat	Mengikat secara hukum langsung	Tidak mengikat langsung, tetapi memiliki normative pull

Lord Clyde, sebagaimana dikutip oleh A’an Efendi, memberikan catatan penting bahwa beleidsregel yang memiliki karakteristik keputusan yang meliputi segalanya (blanket decision) tanpa meninggalkan ruang untuk keadaan-keadaan khusus adalah tidak masuk akal. Hal yang penting adalah bahwa beleidsregel tidak boleh membelenggu pelaksanaan diskresi itu sendiri.[29]

Problematika Normatif: Kekosongan Hukum dan Urgensi Pengaturan

Ketiadaan Pengaturan Eksplisit dalam UU Administrasi Pemerintahan

Problematika paling krusial terkait peraturan kebijakan di Indonesia adalah tidak adanya pengaturan eksplisit mengenai beleidsregel dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.[30] Meskipun UU AP mengatur secara rinci mengenai diskresi dalam Bab VI (Pasal 22 sampai Pasal 32), namun istilah atau frasa terkait peraturan kebijakan sebagai perwujudan konkret dari kewenangan diskresi sama sekali tidak dikenal dan tidak diatur.[31]

Ketiadaan pengaturan ini menimbulkan vacuum of norm (kekosongan hukum) yang berakibat pada ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid) karena selama ini pengertian, pejabat berwenang, bentuk, materi muatan, kekuatan mengikat, hingga mekanisme pengujian peraturan kebijakan hanya didasarkan pada pendapat para ahli (doktrin), yang kerap kali berbeda satu sama lain.[32] Lebih lanjut, ketidakpastian hukum tersebut berpotensi menimbulkan kekacauan hukum (rechtsverwarring) dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan.[33]

Diskursus Pengujian Beleidsregel

Problematika lanjutan yang tidak kalah serius adalah mengenai mekanisme pengujian peraturan kebijakan. Adam Muhshi dan Fenny Tria Yunita dalam penelitiannya di Media Iuris (Universitas Airlangga) mengidentifikasi bahwa peraturan kebijakan tidak dapat diuji oleh Mahkamah Agung (MA) maupun Mahkamah Konstitusi (MK) karena bukan termasuk peraturan perundang-undangan, sehingga tidak memenuhi kualifikasi objek pengujian sebagaimana diatur dalam Pasal 24B dan 24C UUD 1945.[34]

Lembaga peradilan yang paling dimungkinkan untuk menguji beleidsregel adalah Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN), dengan dasar Pasal 87 UU AP yang memperluas makna objek pengujian keputusan di PTUN. Namun, batu uji yang digunakan terbatas pada Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), yang meliputi asas kepastian hukum, asas kemanfaatan, asas ketidakberpihakan, asas kecermatan, asas keterbukaan, asas kepentingan umum, dan asas pelayanan yang baik sebagaimana diatur dalam Pasal 10 UU AP.[35]

Desain Beleidsregel dalam Penyelenggaraan Pemerintahan yang Baik

Mengacu pada analisis terhadap karakteristik peraturan kebijakan di atas, desain beleidsregel dalam penyelenggaraan pemerintahan harus memperhatikan beberapa prinsip fundamental:[36]

Instrumen kebijakan non-regulatif — peraturan kebijakan bukan merupakan peraturan perundang-undangan dan tidak memiliki format baku dalam pembuatannya.
Berbasis asas diskresi (freies ermessen) — sumber wewenang penerbitannya berasal dari kewenangan diskresional, bukan dari pembentuk undang-undang.
Tidak terikat hukum formal — tidak memerlukan legitimasi legislatif dan tidak memiliki sanksi pidana langsung.
Menuntut kepastian dan batasan — harus memberikan kepastian formal (tindakan selanjutnya dapat diprediksi) dan kepastian materiil (hak-hak yang telah ada dihormati).
Berfungsi adaptif dan operasional — berisi direksi atau arahan agar suatu wewenang/urusan dilaksanakan secara efektif, efisien, dan akuntabel.
Tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan — meskipun tidak memerlukan dasar hukum eksplisit dalam penerbitannya.
Legitimasi dan validitas berasal dari AUPB — Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik menjadi tolok ukur keabsahan peraturan kebijakan.

Penutup

Peraturan kebijakan (beleidsregel) secara umum bukanlah jenis peraturan (regelingen) dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat keluar (verbindend) secara langsung.[37] Akan tetapi, dalam perkembangannya, beberapa peraturan kebijakan telah mengakomodir sifat mengatur dan berlaku sebagaimana peraturan pada umumnya. Fenomena ini menunjukkan bahwa batas antara peraturan kebijakan yang didasarkan oleh diskresi dengan peraturan perundang-undangan semakin tipis,[38] sehingga semakin mendesak kebutuhan akan pengaturan normatif yang jelas dan komprehensif mengenai kedudukan, bentuk, materi muatan, dan mekanisme pengujian peraturan kebijakan dalam sistem hukum Indonesia.

Post Views: 22