Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Januari 2026
Hubungan antara pemerintahan daerah dan pemerintahan desa merupakan salah satu aspek yang sangat fundamental dalam sistem ketatanegaraan Indonesia modern yang menerapkan prinsip desentralisasi untuk menciptakan penyelenggaraan pemerintahan yang lebih responsif terhadap kebutuhan masyarakat lokal di berbagai tingkatan administrasi pemerintahan.[1] Sejak diberlakukannya Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa, terjadi perubahan paradigma yang sangat signifikan dalam pemahaman dan pengaturan tentang kedudukan, peran, dan kewenangan pemerintahan desa dalam sistem pemerintahan nasional, yang sebelumnya desa sering kali dipandang sebagai perpanjangan tangan pemerintah daerah yang tidak memiliki kemandirian dan otonomi yang jelas.[2] Dengan keberlakuan UU Desa, pemerintahan desa mendapatkan pengakuan yang lebih kokoh sebagai bentuk pemerintahan lokal yang memiliki otonomi yang asli, bulat, dan utuh untuk mengatur dan mengelola urusan rumah tangganya sendiri berdasarkan prakarsa masyarakat, hak asal usul, dan adat istiadat yang diakui dan dihormati dalam sistem ketatanegaraan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Desa sebagai kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas wilayah dan kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat telah keberadaannya jauh sebelum negara Indonesia didirikan, sebagaimana ditegaskan dalam Penjelasan Pasal 18 UUD 1945 sebelum perubahan yang menyebutkan bahwa dalam wilayah Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 zelfbesturende landschappen dan volksgemeenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, Nagari di Minangkabau, Dusun dan Marga di Palembang, dan berbagai bentuk pemerintahan lokal lainnya di seluruh nusantara dengan struktur dan organisasi asli mereka masing-masing.[3] Pengakuan ini mencerminkan penghormatan negara terhadap pluralisme dan keragaman bentuk organisasi masyarakat di Indonesia, dan membuka peluang bagi pengaturan pemerintahan desa yang menghargai keunikan dan karakteristik lokal setiap desa sambil tetap mempertahankan integrasi dalam sistem ketatanegaraan nasional.
Perjalanan pengaturan pemerintahan desa di Indonesia telah mengalami banyak perubahan sejak awal kemerdekaan, mencerminkan perubahan paradigma dalam pemahaman tentang desentralisasi dan hubungan antara pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan pemerintah desa.[4] Pada masa Orde Baru, desa mengalami sentralisasi yang ketat di mana desa lebih berfungsi sebagai instrumen pemerintah untuk melaksanakan program-program nasional tanpa memberikan ruang yang cukup bagi aspirasi dan prakarsa masyarakat lokal untuk mengatur dan mengelola kepentingan mereka sendiri.[5] Dengan datangnya era reformasi dan desentralisasi pada tahun 1999, mulai terjadi pergeseran paradigma ke arah pengakuan yang lebih besar terhadap otonomi desa, meskipun dalam UU 22/1999 dan kemudian UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, pengaturan tentang desa masih belum cukup komprehensif dan jelas dalam memberikan otonomi yang sesungguhnya kepada desa.[6] Baru pada tahun 2014, dengan diberlakukannya UU Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa, terjadi lompatan besar dalam pengakuan dan perlindungan otonomi desa, dengan merancang desa sebagai bentuk pemerintahan yang memiliki otonomi asli untuk mengatur pemerintahannya sendiri, melaksanakan pembangunan, dan memberdayakan masyarakat berdasarkan prakarsa masyarakat, hak asal usul, dan adat istiadat.
Pengertian pemerintahan desa dalam UU Desa Nomor 6 Tahun 2014 dirumuskan sebagai penyelenggaraan urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diselenggarakan oleh Pemerintah Desa dan Badan Permusyawaratan Desa sebagai lembaga perwakilan masyarakat desa.[7] Dengan rumusan ini, pemerintahan desa memiliki dimensi yang lebih luas daripada sekadar menjalankan tugas-tugas administratif yang diberikan oleh pemerintah daerah, tetapi mencakup penyelenggaraan urusan pemerintahan yang asli menjadi kewenangan desa berdasarkan hak asal usul, kewenangan lokal berskala desa, dan kewenangan yang ditugaskan oleh pemerintah pusat atau pemerintah daerah dengan dukungan sumber daya manusia dan keuangan yang memadai.[8]
Hubungan antara pemerintahan daerah kabupaten/kota dan pemerintahan desa dalam sistem pemerintahan Indonesia menurut UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah tidak dapat dipisahkan dari pengaturan tentang desentralisasi dan pembagian kewenangan antara berbagai tingkatan pemerintahan, yang memposisikan pemerintahan desa sebagai bagian integral dari sistem pemerintahan daerah meskipun memiliki otonomi yang asli.[9] Pemerintah daerah kabupaten/kota memiliki tanggung jawab dan kewenangan untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan desa, termasuk pembinaan dalam hal administrasi pemerintahan, keuangan, pembangunan, dan pemberdayaan masyarakat, dengan tujuan agar desa dapat menjalankan otonominya secara efektif dan efisien serta selaras dengan kebijakan daerah dan nasional.[10] Namun demikian, pembinaan dan pengawasan pemerintah daerah terhadap desa harus dilakukan dengan menghormati otonomi asli desa dan tidak mengorbankan prakarsa masyarakat, hak asal usul, dan adat istiadat yang menjadi dasar bagi pelaksanaan pemerintahan desa.
Struktur kelembagaan pemerintahan desa mencakup Pemerintah Desa yang terdiri atas Kepala Desa dan Perangkat Desa, serta Badan Permusyawaratan Desa (BPD) yang merupakan lembaga legislatif desa yang anggota-anggotanya merupakan perwakilan dari penduduk desa berdasarkan keterwakilan wilayah dan ditetapkan secara demokratis melalui musyawarah dan mufakat.[11] Kepala Desa dipilih secara langsung oleh masyarakat desa melalui pemilihan umum yang bersifat demokratis, kecuali bagi Desa Adat dapat menggunakan mekanisme lokal sesuai dengan hukum adat setempat, dan memiliki peran ganda sebagai kepala pemerintahan desa yang memimpin penyelenggaraan pemerintahan desa dan sebagai pemimpin masyarakat yang memiliki tanggung jawab sosial budaya terhadap masyarakat desanya.[12] Badan Permusyawaratan Desa memiliki fungsi untuk membahas dan menyepakati rancangan peraturan desa bersama kepala desa, menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat desa kepada kepala desa, serta melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan tugas kepala desa dan perangkat desa dalam menjalankan pemerintahan desa.
Kewenangan desa sebagaimana diatur dalam Pasal 19 dan Pasal 20 UU Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa meliputi tiga kategori, yaitu kewenangan berdasarkan hak asal usul, kewenangan lokal berskala desa, dan kewenangan yang ditugaskan oleh pemerintah pusat, pemerintah daerah provinsi, atau pemerintah daerah kabupaten/kota.[13] Kewenangan berdasarkan hak asal usul merupakan kewenangan yang paling autentik bagi desa karena bersumber dari hak tradisional masyarakat desa yang telah ada sejak zaman dahulu dan diakui serta dihormati dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, yang meliputi sistem organisasi masyarakat adat, pembinaan kelembagaan masyarakat, pembinaan lembaga dan hukum adat, pengelolaan tanah kas desa, dan pengembangan nusantara adat.[14] Kewenangan lokal berskala desa adalah kewenangan yang dimiliki desa untuk mengatur dan mengelola urusan-urusan yang berdimensi lokal dan tidak termasuk dalam urusan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat atau pemerintah daerah, seperti penyelenggaraan pemerintahan desa, pelaksanaan pembangunan desa, pembinaan kemasyarakatan desa, dan pemberdayaan masyarakat desa berdasarkan prakarsa masyarakat dan adat istiadat desa.[15]
Kewenangan yang ditugaskan adalah kewenangan yang semula menjadi tanggung jawab pemerintah pusat atau pemerintah daerah yang kemudian ditugaskan kepada desa untuk dilaksanakan dengan dukungan sumber daya manusia, sumber daya alam, dan/atau sumber daya keuangan dari pemerintah yang menugaskan.[16] Kewenangan yang ditugaskan ini merupakan implementasi dari prinsip tugas pembantuan atau subsidiarity dalam sistem desentralisasi, yang memungkinkan desa untuk berpartisipasi aktif dalam pelaksanaan urusan-urusan yang memiliki dimensi nasional atau regional namun memerlukan pelaksanaan lokal yang disesuaikan dengan kondisi masyarakat setempat. Dengan adanya tiga kategori kewenangan ini, pemerintahan desa memiliki peluang yang cukup luas untuk mengatur dan mengelola berbagai aspek kehidupan masyarakat desa secara lokal, yang sebelumnya lebih banyak diatur oleh pemerintah daerah atau pemerintah pusat.
Desa Adat merupakan bentuk khusus dari pemerintahan desa yang mendapatkan pengakuan eksplisit dalam UU Desa sebagai hasil dari pengakuan konstitusional terhadap kesatuan masyarakat hukum adat dalam Pasal 18B ayat 2 UUD 1945, yang menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.[17] Desa Adat didefinisikan dalam UU Desa sebagai kesatuan masyarakat hukum adat yang secara historis mempunyai batas wilayah dan identitas budaya yang terbentuk atas dasar teritorial dan/atau genealogis yang berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat desa berdasarkan hak asal usul dan adat istiadat yang masih hidup dan diakui dalam sistem ketatanegaraan nasional.[18] Dengan pengakuan ini, desa-desa adat di berbagai belahan nusantara seperti nagari di Minangkabau, subak di Bali, kampung di Papua, dan bentuk-bentuk pemerintahan adat lainnya mendapatkan landasan hukum yang lebih kuat untuk mempertahankan eksistensi mereka dan melaksanakan pemerintahan berdasarkan hukum adat setempat dengan tetap berada dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Badan Permusyawaratan Desa (BPD) sebagai lembaga legislatif desa memiliki peran yang sangat penting dalam menjamin partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan desa dan dalam mewujudkan demokrasi di tingkat desa.[19] Anggota BPD dipilih melalui mekanisme demokratis oleh masyarakat desa berdasarkan keterwakilan wilayah, dan BPD memiliki fungsi membahas dan menyepakati rancangan peraturan desa bersama kepala desa, menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat desa, serta melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan tugas kepala desa dalam menjalankan pemerintahan desa.[20] Dengan ketiga fungsi ini, BPD berperan sebagai lembaga yang memastikan bahwa penyelenggaraan pemerintahan desa tidak hanya mencerminkan kehendak kepala desa dan perangkat desa, tetapi juga aspirasi dan kehendak masyarakat desa yang sesungguhnya, sehingga mendorong penyelenggaraan pemerintahan desa yang lebih demokratis, transparan, dan akuntabel kepada masyarakat.
Pembangunan dan pemberdayaan masyarakat desa merupakan tujuan utama dari pelaksanaan otonomi desa, yang dilakukan melalui perencanaan pembangunan desa yang partisipatif, implementasi program-program pembangunan yang berorientasi pada peningkatan kesejahteraan masyarakat, serta pemberdayaan masyarakat untuk meningkatkan kapasitas dan kemandirian mereka dalam mengelola sumber daya lokal dan mengembangkan potensi desa.[21] Perencanaan pembangunan desa dilakukan melalui mekanisme musyawarah desa yang melibatkan perwakilan masyarakat, pemangku kepentingan lokal, dan pemerintah desa, dengan tujuan untuk mengidentifikasi prioritas kebutuhan pembangunan dan program-program yang sesuai dengan aspirasi dan potensi masyarakat setempat.[22] Implementasi program pembangunan desa difasilitasi melalui berbagai mekanisme pendanaan, termasuk Dana Desa yang dialokasikan oleh pemerintah pusat, Alokasi Dana Desa (ADD) yang berasal dari perimbangan keuangan pemerintah daerah, dan sumber-sumber pendapatan asli desa yang dioptimalkan untuk membiayai kegiatan-kegiatan pembangunan dan pemberdayaan masyarakat desa.
Dana Desa merupakan kebijakan desentralisasi fiskal yang sangat penting dalam mendukung pembangunan dan pemberdayaan masyarakat desa, yang diimplementasikan melalui alokasi dana yang signifikan dalam anggaran pemerintah pusat untuk didistribusikan kepada desa-desa di seluruh Indonesia berdasarkan formula yang mempertimbangkan faktor-faktor seperti jumlah penduduk desa, tingkat kesulitan geografi, dan indeks kemiskinan.[23] Dengan kebijakan Dana Desa, pemerintah pusat memberikan pengakuan dan dukungan yang kuat terhadap komitmen untuk percepatan pembangunan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat di tingkat desa, yang sebelumnya sering terlupakan dalam prioritas pembangunan nasional yang lebih banyak berfokus pada pembangunan perkotaan dan tingkat provinsi serta kabupaten/kota.[24] Pengelolaan Dana Desa dilakukan dengan prinsip-prinsip transparansi, akuntabilitas, dan partisipasi masyarakat, di mana masyarakat desa melalui BPD dan mekanisme musyawarah desa memiliki hak untuk mengetahui, memantau, dan mengevaluasi penggunaan Dana Desa untuk memastikan bahwa dana tersebut digunakan secara efektif dan efisien untuk pembangunan desa yang berkelanjutan.
Tantangan-tantangan yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan desa dan dalam hubungan antara pemerintahan daerah dan pemerintahan desa masih sangat nyata dan beragam, mencerminkan kompleksitas dalam implementasi paradigma baru desentralisasi yang memberikan otonomi yang luas kepada desa.[25] Pertama, terdapat keterbatasan kapasitas sumber daya manusia dalam penyelenggaraan pemerintahan desa, di mana banyak perangkat desa dan anggota BPD memiliki tingkat pendidikan dan pelatihan yang masih terbatas sehingga kesulitan dalam memahami dan melaksanakan tugas dan tanggung jawab mereka dalam menyelenggarakan pemerintahan desa modern yang profesional dan akuntabel.[26] Kedua, terdapat keterbatasan kapasitas finansial desa untuk melaksanakan kewenangan-kewenangan yang dimilikinya secara mandiri, karena sebagian besar sumber pendapatan desa masih terbatas dan bergantung pada transfer keuangan dari pemerintah daerah dan pemerintah pusat, sehingga desa masih kesulitan untuk mengembangkan inisiatif-inisiatif pembangunan yang inovatif dan berkelanjutan.
Ketiga, terdapat permasalahan koordinasi dan harmonisasi yang lemah antara pemerintahan desa dan pemerintahan daerah dalam hal pembagian kewenangan, terutama dalam urusan-urusan konkuren yang tidak jelas garis pembatasannya antara kewenangan yang menjadi tanggung jawab desa dengan kewenangan yang menjadi tanggung jawab pemerintah daerah, sehingga menyebabkan duplikasi atau kekosongan dalam pelaksanaan urusan-urusan tertentu.[27] Keempat, terdapat tantangan dalam memastikan bahwa hak asal usul desa dan desa adat benar-benar dapat dilaksanakan dan dilindungi, karena masih banyak desa yang belum memiliki peraturan desa yang jelas tentang kewenangan berdasarkan hak asal usul, dan masih terbatas pemahaman masyarakat desa tentang pentingnya pelestarian dan pengembangan hukum adat dan lembaga adat mereka di tengah derasnya modernisasi dan pengaruh budaya global.
Masa depan hubungan pemerintahan daerah dan pemerintahan desa akan terus mengalami dinamika seiring dengan perkembangan pemahaman tentang desentralisasi dan otonomi daerah, serta perubahan kondisi sosial, ekonomi, dan budaya masyarakat Indonesia.[28] Berbagai agenda reformasi telah diajukan untuk menyempurnakan sistem pemerintahan desa dan meningkatkan efektivitas hubungan antara pemerintahan daerah dan pemerintahan desa, termasuk penguatan kapasitas administrasi dan keuangan desa melalui pelatihan dan pengembangan sumber daya manusia, peningkatan kemandirian finansial desa melalui pengembangan ekonomi lokal dan optimalisasi pendapatan asli desa, penyempurnaan regulasi tentang pembagian kewenangan untuk mengurangi ambiguitas dan tumpang tindih, serta penguatan mekanisme partisipasi masyarakat dan transparansi dalam penyelenggaraan pemerintahan desa.[29] Kesimpulannya, hubungan pemerintahan daerah dan pemerintahan desa dalam sistem ketatanegaraan Indonesia modern mencerminkan upaya untuk menciptakan sistem penyelenggaraan pemerintahan yang terdesentralisasi hingga ke tingkat yang paling lokal, dengan memberikan pengakuan dan perlindungan terhadap otonomi asli desa sambil tetap mempertahankan integrasi dalam sistem ketatanegaraan nasional.[30] Dengan diberlakukannya UU Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa, telah terjadi pergeseran paradigma yang signifikan dari pandangan desa sebagai satuan administrasi yang subordinat terhadap pemerintah daerah menjadi pemahaman desa sebagai bentuk pemerintahan lokal yang memiliki otonomi yang asli dan kewenangan yang jelas untuk mengatur dan mengelola urusan rumah tangganya sendiri berdasarkan prakarsa masyarakat, hak asal usul, dan adat istiadat.[31] Implementasi dari paradigma baru ini masih menghadapi berbagai tantangan, namun dengan komitmen yang kuat dari semua pihak untuk memperkuat sinergi antara pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan pemerintahan desa, diharapkan sistem desentralisasi Indonesia dapat terus berkembang untuk menciptakan penyelenggaraan pemerintahan yang lebih responsif, akuntabel, dan partisipatif terhadap kebutuhan masyarakat lokal di berbagai tingkatan.
Tim Penyusun: Sayyidatun Nashuha Basyar, Resa Yuniarsa Hasan, Syahriza Alkohir Anggoro, Mohamad Rifan
Leave a Reply