Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Januari 2026
Negara Kesatuan Republik Indonesia yang dibangun berdasarkan konstitusi yang berlaku secara nasional telah mengadopsi model penyelenggaraan pemerintahan yang menggabungkan prinsip-prinsip kesatuan negara dengan mekanisme desentralisasi yang memberikan kewenangan yang signifikan kepada pemerintah daerah untuk menjalankan otonomi daerah dalam berbagai aspek kehidupan masyarakat lokal.[1] Bentuk negara kesatuan ini dipilih sebagai konsekuensi dari karakteristik geografis Indonesia yang sangat luas, keragaman budaya yang luar biasa, serta heterogenitas sosial dan ekonomi yang tersebar di seluruh nusantara, sehingga memerlukan pendekatan pemerintahan yang mampu menyeimbangkan antara persatuan nasional dan pengakuan terhadap keberagaman lokal.[2] Dalam konteks ini, pemerintah daerah memainkan peran yang sangat strategis sebagai perpanjangan kekuasaan pemerintah pusat di tingkat lokal sekaligus sebagai representasi kehendak masyarakat lokal untuk mengatur dan mengelola kepentingan mereka sendiri berdasarkan asas otonomi yang dijamin oleh konstitusi dan undang-undang.
Indonesia sebagai negara kesatuan memiliki ciri-ciri fundamental yang membedakannya dari bentuk negara lain seperti negara federal atau konfederasi.[3] Pertama, kedaulatan tertinggi berada sepenuhnya di tangan pemerintah pusat, yang berarti bahwa semua kewenangan pemerintahan pada dasarnya adalah milik dan berasal dari pemerintah pusat, dan kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah daerah adalah hasil dari pelimpahan atau delegasi dari pemerintah pusat melalui konstitusi dan undang-undang.[4] Kedua, terdapat satu konstitusi dan satu sistem hukum yang berlaku secara nasional untuk seluruh wilayah negara, meskipun konstitusi dan hukum nasional tersebut memungkinkan adanya peraturan daerah yang dibuat oleh pemerintah daerah untuk mengatur urusan-urusan lokal sesuai dengan kebutuhan dan karakteristik masyarakat setempat.[5] Ketiga, terdapat satu kepala negara, yaitu presiden, dan satu parlemen nasional yang mewakili seluruh rakyat Indonesia, meskipun di setiap provinsi, kabupaten, dan kota terdapat pemerintah daerah yang dipimpin oleh kepala daerah dan didampingi oleh dewan perwakilan rakyat daerah yang dipilih oleh masyarakat setempat.[6] Keempat, kebijakan nasional yang ditetapkan oleh pemerintah pusat berlaku secara umum untuk seluruh wilayah Indonesia, meskipun pelaksanaannya dapat disesuaikan dengan kondisi dan karakteristik lokal daerah.
Prinsip negara kesatuan dengan desentralisasi ini terumuskan dengan jelas dalam Pasal 18 ayat 1 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas daerah kabupaten dan daerah kota, dengan setiap daerah mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang.[7] Selanjutnya, Pasal 18 ayat 2 mengatur bahwa pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan daerah kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintahan pusat.[8] Pasal 18A kemudian menjelaskan lebih lanjut tentang hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang, termasuk pemberian dukungan sumber daya manusia dan keuangan.[9] Dengan demikian, konstitusi Indonesia telah menetapkan kerangka legal dan konseptual yang jelas bahwa Indonesia adalah negara kesatuan yang menerapkan sistem desentralisasi untuk memberikan otonomi yang signifikan kepada daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan.
Desentralisasi dalam konteks negara kesatuan merupakan suatu mekanisme penyerahan kewenangan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk menjalankan bagian-bagian tertentu dari fungsi-fungsi pemerintahan dan pembangunan, dengan tetap mempertahankan keutuhan negara dan tidak mengorbankan kepentingan nasional.[10] Berbeda dengan federalisme yang mengakui kekuasaan konstitutif dan tidak dapat dicabut dari negara bagian, desentralisasi dalam negara kesatuan adalah penyerahan kewenangan yang bersifat delegatif, yang artinya pemerintah pusat tetap memegang kedaulatan tertinggi dan dapat menarik kembali kewenangan yang telah diberikan kepada daerah jika diperlukan untuk kepentingan nasional yang mendesak.[11] Namun, dalam praktik, desentralisasi di Indonesia telah berkembang menjadi suatu sistem yang memberikan otonomi yang sangat luas kepada daerah, sehingga beberapa kalangan mengatakan bahwa Indonesia menerapkan quasi-federalisme atau federalisme dalam kerangka negara kesatuan.
Selain desentralisasi, terdapat juga konsep dekonsentrasi yang mengatur pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada satuan-satuan vertikal pemerintah pusat di daerah, seperti kepala dinas tingkat provinsi atau wakil kepala departemen di daerah.[12] Dekonsentrasi berbeda dengan desentralisasi karena dalam dekonsentrasi, pelimpahan wewenang diberikan kepada pejabat-pejabat vertikal yang masih merupakan bagian dari aparatur pemerintah pusat dan bertanggung jawab kepada pemerintah pusat, bukan kepada pemerintah daerah atau masyarakat lokal.[13] Di Indonesia, gubernur memiliki peran ganda sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi yang mewakili masyarakat provinsi dalam menjalankan otonomi daerah (fungsi desentralisasi), sekaligus sebagai wakil pemerintah pusat yang bertanggung jawab kepada presiden untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap pemerintahan kabupaten dan kota di wilayahnya (fungsi dekonsentrasi).[14] Dual role gubernur ini mencerminkan penggunaan kombinasi antara desentralisasi dan dekonsentrasi dalam sistem pemerintahan daerah Indonesia untuk menciptakan keseimbangan antara otonomi lokal dan kontrol pusat.
Tugas pembantuan atau subsidiarity adalah asas ketiga dalam pelaksanaan pemerintahan daerah yang mengatur bahwa pemerintah daerah dapat menjalankan tugas-tugas atau fungsi-fungsi tertentu yang sebenarnya adalah tugas pemerintah pusat, atas perintah dan risiko tanggung jawab pemerintah pusat.[15] Tugas pembantuan memungkinkan pemerintah daerah untuk berperan serta dalam penyelenggaraan urusan-urusan nasional yang penting bagi pembangunan nasional namun memerlukan pendekatan yang disesuaikan dengan kondisi lokal, seperti pembangunan infrastruktur, pelayanan kesehatan, dan pendidikan yang memiliki dimensi nasional namun juga memerlukan adaptasi lokal dalam pelaksanaannya.[16] Dengan adanya tugas pembantuan, pemerintah daerah memiliki fleksibilitas untuk berpartisipasi aktif dalam pembangunan nasional tanpa mengorbankan tanggung jawab utama mereka dalam menjalankan urusan-urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah otonom berdasarkan asas otonomi daerah.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang merupakan perubahan dari Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, telah menetapkan kerangka legal yang komprehensif untuk penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia dalam konteks negara kesatuan.[17] Undang-undang ini mengatur secara rinci pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, struktur kelembagaan pemerintah daerah, sistem pemilihan kepala daerah, fungsi dan tugas dewan perwakilan rakyat daerah, hubungan keuangan antara pusat dan daerah, serta mekanisme pengawasan dan pembinaan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah.[18] Dalam konteks desentralisasi, UU 23/2014 mencerminkan kebijakan nasional untuk memberikan otonomi yang lebih luas kepada daerah dalam mengelola urusan-urusan yang menjadi kewenangannya, namun tetap mempertahankan kendali pusat atas urusan-urusan yang bersifat nasional dan strategis untuk keutuhan negara.
Pembagian kewenangan dalam UU 23/2014 dibagi menjadi tiga kategori utama, yaitu urusan pemerintahan absolut yang menjadi kewenangan pemerintah pusat secara eksklusif, urusan pemerintahan konkuren yang dibagi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dengan pembagian yang jelas, dan urusan pemerintahan umum yang diserahkan kepada pemerintah daerah untuk dijalankan dengan prinsip otonomi.[19] Urusan pemerintahan absolut mencakup enam bidang utama yang disebutkan secara tegas dalam Pasal 10 UU 23/2014, yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama.[20] Keenam urusan absolut ini tetap menjadi kewenangan eksklusif pemerintah pusat karena sifatnya yang strategis bagi keutuhan dan keamanan negara, serta berdimensi nasional yang tidak dapat dikelola secara efektif oleh pemerintah daerah individual karena dampaknya akan mempengaruhi seluruh negara dan masyarakat Indonesia secara keseluruhan.
Urusan pemerintahan konkuren adalah urusan-urusan yang menjadi tanggung jawab bersama antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dengan pembagian yang ditentukan secara jelas dalam undang-undang.[21] Untuk urusan konkuren di tingkat provinsi, Pasal 13 UU 23/2014 menentukan bahwa kriteria pembagian kewenangan antara pusat dan provinsi mencakup urusan yang lokasinya lintas kabupaten/kota, penggunanya lintas kabupaten/kota, atau lebih efisien apabila dilakukan oleh provinsi.[22] Dengan kriteria ini, provinsi memiliki kewenangan atas urusan-urusan seperti pendidikan menengah dan kejuruan, kesehatan masyarakat, perhubungan, lingkungan hidup pada skala antar-kabupaten, dan perikanan di laut.[23] Sebaliknya, untuk urusan konkuren di tingkat kabupaten dan kota, kriteria pembagian ditentukan berdasarkan urusan yang lokasinya dalam kabupaten/kota, penggunanya dalam kabupaten/kota, atau lebih efisien apabila dilakukan oleh kabupaten/kota, sehingga kabupaten dan kota memiliki kewenangan atas urusan-urusan seperti pendidikan dasar, kesehatan dasar, pendidikan anak usia dini dan pendidikan nonformal, pekerjaan umum skala lokal, pertanian, kelautan dan perikanan skala lokal, perpajakan daerah dan retribusi daerah, dan berbagai urusan lainnya yang berdimensi lokal.
Hingga saat ini, implementasi desentralisasi di Indonesia masih menghadapi berbagai tantangan yang signifikan yang mempengaruhi efektivitas pelaksanaan otonomi daerah dan kualitas layanan publik yang dapat diberikan oleh pemerintah daerah kepada masyarakat.[24] Pertama, terdapat permasalahan ketergantungan fiskal yang sangat tinggi dari sebagian besar pemerintah daerah terhadap transfer keuangan dari pemerintah pusat, di mana data terbaru dari Kementerian Dalam Negeri menunjukkan bahwa dari 548 daerah otonom di Indonesia, hanya 26 daerah atau 4,76 persen yang memiliki kapasitas fiskal yang kuat, sementara 493 daerah atau 92,9 persen tergolong kategori fiskal lemah dan sangat bergantung pada dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dan transfer keuangan lainnya dari pemerintah pusat.[25] Ketergantungan ini menyebabkan keterbatasan kemampuan daerah untuk mengembangkan layanan publik yang inovatif dan responsif terhadap kebutuhan masyarakat lokal, karena sebagian besar anggaran daerah dialokasikan untuk urusan-urusan rutin yang didukung oleh transfer dari pusat, meninggalkan sedikit ruang untuk inisiatif pembangunan dan inovasi daerah.
Kedua, terdapat permasalahan ketimpangan kapasitas antardaerah yang sangat signifikan, di mana beberapa daerah yang memiliki sumber daya alam dan ekonomi yang kuat mampu mengembangkan layanan publik yang berkualitas tinggi, sementara daerah-daerah lainnya yang kurang beruntung dalam hal sumber daya alam dan basis ekonomi mengalami kesulitan untuk menyediakan layanan publik yang minimal bagi masyarakatnya.[26] Ketimpangan ini tidak hanya menciptakan perbedaan kualitas hidup yang signifikan antara masyarakat di berbagai daerah, tetapi juga dapat memicu ketidakpuasan sosial dan instabilitas di daerah-daerah yang kurang berkembang, sehingga menjadi tantangan bagi upaya pemerintah untuk mewujudkan keadilan sosial dan pembangunan yang berkelanjutan di seluruh wilayah NKRI.
Ketiga, terdapat permasalahan disharmonisasi dan tumpang tindih regulasi antara peraturan pemerintah pusat dan peraturan daerah yang sering terjadi, terutama dalam hal pembagian kewenangan yang kurang jelas atau adanya perubahan regulasi yang tidak disertai dengan sinkronisasi dengan peraturan-peraturan daerah yang telah dibuat sebelumnya.[27] Permasalahan ini menyebabkan ketidakpastian hukum dan kebingungan bagi stakeholder tentang kewenangan siapa sebenarnya dalam melaksanakan urusan-urusan tertentu, sehingga dapat menghambat efektivitas pelaksanaan pemerintahan dan pembangunan di tingkat daerah.[28] Sebagai contoh, perubahan pembagian kewenangan pertambangan mineral dari kabupaten/kota ke provinsi dalam UU 23/2014 menciptakan permasalahan implementasi yang kompleks di lapangan, karena daerah-daerah belum siap untuk menyerahkan kewenangan tersebut, dan terjadi vacuum kewenangan yang menyebabkan keterlambatan dalam pemberian izin dan pengelolaan pertambangan di daerah-daerah tersebut.
Keempat, terdapat permasalahan koordinasi yang lemah antara berbagai level pemerintahan dan antara berbagai sektor dalam pelaksanaan urusan-urusan yang bersifat lintas sektoral atau lintas batas administrasi.[29] Koordinasi yang lemah ini menyebabkan fragmentasi kebijakan dan program pembangunan, duplikasi pelayanan publik yang membuang sumber daya, dan ketidakcocokan antara kebijakan pusat dan kebijakan daerah yang seharusnya saling mendukung untuk mencapai tujuan pembangunan yang sama.[30] Sebagai contoh, dalam pengelolaan lingkungan hidup dan sumber daya alam yang berdimensi lintas daerah seperti pengelolaan daerah aliran sungai atau pengelolaan hutan, sering terjadi konflik kepentingan antara berbagai daerah yang dilalui oleh sungai atau hutan tersebut karena masing-masing daerah memiliki kepentingan lokal yang berbeda dan tidak ada koordinasi yang efektif antara mereka untuk mengelola sumber daya bersama tersebut secara optimal.
Keempat, struktur pemerintahan daerah terdiri atas kepala daerah, DPRD, dan perangkat daerah yang masing-masing memiliki peran dan fungsi yang berbeda namun saling terkait dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.[31] Kepala daerah, baik gubernur, bupati, maupun walikota, dipilih secara langsung oleh masyarakat melalui pemilihan umum dan memiliki kewenangan untuk menjalankan urusan-urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya serta membina dan mengawasi pelaksanaan urusan-urusan tersebut oleh perangkat daerah.[32] Kepala daerah juga bertindak sebagai wakil pemerintah pusat dalam hal dekonsentrasi, khususnya bagi gubernur yang memiliki tanggung jawab untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap pelaksanaan pemerintahan di kabupaten dan kota yang ada di wilayahnya.[33] DPRD adalah lembaga legislatif daerah yang anggota-anggotanya dipilih secara langsung oleh masyarakat melalui pemilihan umum dan memiliki fungsi pembentukan peraturan daerah, penganggaran, dan pengawasan terhadap pelaksanaan pemerintahan daerah oleh kepala daerah dan perangkat daerah.[34] Perangkat daerah, yang terdiri atas sekretariat daerah, dinas-dinas, lembaga-lembaga teknis, dan kantor-kantor lainnya, berfungsi untuk melaksanakan kebijakan dan program yang telah ditetapkan oleh kepala daerah dan DPRD dalam menjalankan urusan-urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya.
Hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam konteks desentralisasi diatur berdasarkan beberapa prinsip-prinsip fundamental yang harus dipahami dan diterapkan dengan baik untuk menjamin efektivitas penyelenggaraan pemerintahan yang harmonis dan saling mendukung.[35] Pertama, prinsip subsidiaritas yang menyatakan bahwa urusan-urusan pemerintahan sebaiknya diselenggarakan oleh tingkatan pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat yang terkena dampak dari urusan-urusan tersebut, dengan tujuan agar penyelenggaraan pemerintahan dapat lebih responsif terhadap kebutuhan dan aspirasi masyarakat lokal yang bervariasi.[36] Kedua, prinsip koordinasi dan sinergi yang mengharuskan adanya koordinasi yang baik antara berbagai level pemerintahan dan berbagai sektor untuk memastikan bahwa kebijakan dan program yang dijalankan oleh masing-masing level dan sektor saling mendukung dan tidak saling bertentangan.[37] Ketiga, prinsip pengawasan dan pembinaan yang mengharuskan pemerintah pusat untuk melakukan pengawasan dan pembinaan terhadap pelaksanaan pemerintahan daerah untuk memastikan bahwa daerah melaksanakan otonominya sesuai dengan prinsip-prinsip hukum dan peraturan yang berlaku, serta untuk membantu daerah meningkatkan kapasitas dan efektivitas pelaksanaan otonomi mereka.
Perspektif komparatif dengan sistem federal dapat memberikan wawasan yang berharga tentang keunikan dan karakteristik dari model pemerintahan desentralisasi dalam negara kesatuan yang diterapkan Indonesia.[38] Dalam negara federal seperti Amerika Serikat, Jerman, atau Australia, negara bagian memiliki kekuasaan konstitutif yang dijamin oleh konstitusi federal dan tidak dapat dicabut secara unilateral oleh pemerintah federal, sehingga terdapat pembagian kekuasaan yang bersifat koordinatif dan nonhierarkis antara pemerintah federal dan negara bagian.[39] Sebaliknya, dalam negara kesatuan dengan desentralisasi seperti Indonesia, kewenangan daerah bersifat delegatif dan dapat ditarik kembali oleh pemerintah pusat jika diperlukan, sehingga terdapat hubungan yang bersifat hierarkis namun tetap mengakui otonomi daerah dalam menjalankan urusan-urusan lokal.[40] Meskipun demikian, beberapa analis menyatakan bahwa praktik desentralisasi di Indonesia telah berkembang sedemikian rupa sehingga memiliki beberapa karakteristik yang mirip dengan federalisme, karena derajat otonomi yang diberikan kepada daerah sangat luas dan pemerintah pusat jarang sekali menggunakan kewenangan untuk menarik kembali otonomi yang telah diberikan kepada daerah.[41]
Masa depan pemerintahan daerah dalam kerangka negara kesatuan Indonesia akan terus mengalami dinamika dan transformasi seiring dengan perkembangan kondisi sosial, ekonomi, dan politik di tingkat nasional dan global, serta perubahan dalam pemahaman dan penafsiran tentang konsep otonomi daerah dan desentralisasi.[42] Berbagai wacana dan agenda reformasi telah diajukan untuk menyempurnakan sistem pemerintahan daerah, termasuk redistribusi kewenangan yang lebih seimbang antara pusat dan daerah, penguatan kapasitas administrasi dan manajemen pemerintah daerah, peningkatan kemandirian fiskal daerah melalui optimalisasi pendapatan asli daerah dan inovasi di bidang pembiayaan daerah, serta penguatan mekanisme koordinasi dan harmoni antara berbagai level pemerintahan.[43] Selain itu, terdapat juga agenda untuk memperkuat demokrasi lokal dan partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan di tingkat daerah, meningkatkan transparansi dan akuntabilitas dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, serta memperkuat perlindungan hak-hak masyarakat lokal terhadap penyalahgunaan kekuasaan oleh pejabat daerah.[44]
Kesimpulannya, hukum pemerintah daerah dalam kerangka bentuk negara kesatuan Republik Indonesia mencerminkan upaya untuk menyeimbangkan antara prinsip kesatuan negara dengan pengakuan terhadap keberagaman lokal dan kebutuhan untuk memberikan otonomi kepada daerah dalam mengelola kepentingan masyarakat setempat.[45] Sistem desentralisasi yang diterapkan Indonesia telah memberikan kontribusi yang signifikan dalam memperkuat demokrasi lokal, meningkatkan partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan, serta mempercepat pembangunan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat di berbagai daerah.[46] Namun, implementasi sistem desentralisasi masih menghadapi berbagai tantangan yang memerlukan upaya berkelanjutan untuk penyempurnaan regulasi, penguatan kapasitas pemerintah daerah, peningkatan koordinasi antarpemerintahan, serta perbaikan mekanisme pengawasan dan pembinaan untuk memastikan bahwa desentralisasi dapat berjalan secara efektif dan memberikan hasil yang optimal bagi peningkatan kualitas penyelenggaraan pemerintahan dan kesejahteraan masyarakat Indonesia secara keseluruhan.
Tim Penyusun: Sayyidatun Nashuha Basyar, Resa Yuniarsa Hasan, Syahriza Alkohir Anggoro, Mohamad Rifan
Leave a Reply