Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 11 Januari 2026
Perkembangan negara hukum modern menolak gagasan bahwa pemerintah kebal dari tuntutan hukum. Jika dahulu berlaku prinsip “the King can do no wrong” atau “government could do no wrong”, kini justru ditegaskan bahwa tidak ada kewenangan tanpa tanggung gugat. Setiap tindakan pemerintah yang melanggar hukum dan menimbulkan kerugian dapat digugat dan berujung pada kewajiban ganti rugi.[1][2] Dalam hukum Indonesia, hal ini dikenal sebagai Perbuatan Melanggar Hukum oleh Pemerintah (PMHP) atau onrechtmatige overheidsdaad.
Esai ini membahas: (1) erosi prinsip imunitas pemerintah; (2) konsep dan dasar tanggung gugat pemerintah; (3) pengertian dan parameter PMHP dalam doktrin dan yurisprudensi Indonesia; serta (4) pengaturan yurisdiksi peradilan, khususnya pergeseran kewenangan ke Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) pasca UU Administrasi Pemerintahan dan Perma No. 2 Tahun 2019.[3][4]
I. Erosi Prinsip Imunitas Pemerintah
1. Warisan Historis: “Raja Tidak Dapat Bersalah”
Di banyak negara, doktrin awal menempatkan penguasa pada posisi imun terhadap tuntutan hukum. Dalam tradisi monarki, dikenal kaidah bahwa raja tidak dapat bersalah dan raja tidak dapat digugat di pengadilannya sendiri.[5][6] Prinsip ini terkait dengan asas Romawi princeps legibus solutus: penguasa dibebaskan dari ikatan hukum positif karena memegang kedaulatan tertinggi.[7][8]
Konsekuensinya, sekalipun tindakan raja atau pemerintah menimbulkan kerugian bagi rakyat, tidak ada mekanisme yuridis untuk menuntut pertanggungjawaban. Batas perilaku penguasa bersifat transendental (pantas–tidak pantas), bukan yuridis dan tidak menjadi objek penilaian pengadilan.[9]
2. Penolakan Modern terhadap Imunitas Absolut
Perkembangan negara hukum demokratis perlahan mengikis doktrin imunitas. Di berbagai yurisdiksi:
- Australia meninggalkan prinsip imunitas pemerintah sejak pertengahan abad ke-19.[10][11]
- India mempertahankan imunitas pemerintah hingga 1967, kemudian mengarah pada pengakuan tanggung gugat negara.[12][13]
- Jepang sama sekali tidak mengadopsi prinsip imunitas pemerintah pasca Konstitusi 1947 dan State Compensation Law.[14][15][16]
- Amerika Serikat mencabut imunitas luas pemerintah federal melalui Federal Tort Claims Act (FTCA), yang memungkinkan gugatan ganti rugi atas kelalaian pejabat pemerintah dalam lingkup tugas resminya.[17][18][19]
Latar belakangnya bersifat praktis dan filosofis: tidak boleh ada entitas yang bebas berbuat tanpa batas dan tanpa tanggung jawab, terutama ketika tindakan tersebut menimbulkan kerugian bagi pihak lain.[20][21][22]
3. Contoh: State Liability di Jepang dan Amerika Serikat
Di Jepang, Japan’s State Compensation Law (Law No. 125 of 1947) mengatur bahwa:
- Jika pejabat publik dalam menjalankan kewenangan publik secara melawan hukum dan dengan sengaja atau lalai menimbulkan kerugian, negara atau badan publik wajib mengompensasi kerugian tersebut (Pasal 1 ayat (1)).[23][24][25]
- Jika kerusakan timbul karena cacat dalam konstruksi atau pemeliharaan properti publik, negara atau badan publik juga bertanggung jawab memberi kompensasi (Pasal 2 ayat (1)).[26][27]
Di Amerika Serikat, FTCA memberikan hak kepada individu untuk menuntut pemerintah federal atas kelalaian atau kesalahan pegawai pemerintah yang bertindak dalam lingkup tugas resminya. Sebelum FTCA, pemerintah menikmati “kebebasan luar biasa dari tanggung jawab hukum”; satu-satunya jalan hanya melalui klaim legislatif khusus.[28][29][30]
Contoh ini menunjukkan konvergensi global menuju pengakuan tanggung gugat negara (state liability) sebagai elemen integral negara hukum.[31][32]
II. Konsep Tanggung Gugat Pemerintah
1. Dari Kewajiban Hukum ke Tanggung Gugat
Tanggung gugat (liability) berhubungan tetapi tidak identik dengan kewajiban hukum. Seseorang atau institusi memiliki kewajiban hukum untuk berperilaku sesuai cara tertentu; jika kewajiban ini dilanggar, ia dapat dikenai tindakan paksa. Dalam konteks itu, pelaku disebut bertanggung gugat terhadap pelanggarannya.[33][34][35]
Tanggung gugat pemerintah adalah kewajiban memberikan kompensasi atas kerugian materiil maupun immateriil yang diderita warga negara akibat tindakan pemerintah.[36][37] Yang dimaksud “pemerintah” dalam perspektif hukum administrasi adalah organ-organ yang menjalankan fungsi publik, baik badan hukum publik maupun subjek privat yang diberi kewenangan publik.[38][39]
2. Teori-Teori Dasar Tanggung Gugat Pemerintah
Bab 12 merangkum beberapa teori dasar tanggung gugat pemerintah:[40][41]
- Teori kesalahan: Setiap kesalahan yang menimbulkan kerugian melahirkan kewajiban moral dan yuridis bagi pelakunya untuk melakukan perbaikan/ganti rugi.[42][43]
- Teori risiko: Sekalipun tanpa kesalahan subjektif, siapa pun yang menciptakan risiko kerugian harus menginternalisasi biayanya, bukan membebankannya pada orang lain (prinsip efisiensi ekonomi).[44]
- Teori solidaritas sosial: Korban kerugian berhak atas solidaritas kolektif melalui ganti rugi oleh negara karena warga adalah bagian dari komunitas yang saling menopang.[45]
- Teori organiser: Pemerintah dipandang sebagai organiser terbaik untuk menangani risiko teknologi dan bencana massal, sehingga layak diposisikan sebagai pihak yang memikul tanggung jawab ganti rugi kolektif.[46]
Secara konseptual, teori-teori ini mendukung pandangan bahwa tidak ada wewenang tanpa tanggung jawab dan setiap jabatan publik selalu melekat tanggung jawab dan forum akuntabilitasnya.[47][48][49]
3. Dari Imunitas ke Prinsip “No Power without Responsibility”
Pandangan lama yang membedakan antara pemerintah sebagai penguasa (imun) dan pemerintah sebagai fiscus (penarik pajak yang dapat digugat) kini dinilai tidak relevan.[50] Demikian pula pembedaan antara fungsi dan pelaksanaan fungsi: meski fungsi abstrak mungkin tidak dapat digugat, pelaksanaan fungsi konkret selalu terbuka terhadap pengujian dan gugatan.[51][52]
Dalam konsepsi negara hukum, setiap penggunaan wewenang publik harus dapat diuji di hadapan hukum untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan dan melindungi hak-hak warga negara.[53][54]
III. Perbuatan Melanggar Hukum oleh Pemerintah (PMHP)
1. Landasan Umum: Pasal 1365 KUHPerdata
Pedoman umum PMHP bertumpu pada Pasal 1365 KUHPerdata:
“Tiap perbuatan yang melanggar hukum dan membawa kerugian kepada orang lain, mewajibkan orang yang menimbulkan kerugian itu karena kesalahannya untuk menggantikan kerugian tersebut.”[55][56]
Dari rumusan ini, unsur pokok perbuatan melanggar hukum adalah:[57][58]
- Adanya perbuatan (aksi atau tidak berbuat) yang salah atau lalai;
- Perbuatan tersebut menimbulkan kerugian bagi orang lain;
- Adanya hubungan kausal antara perbuatan dan kerugian;
- Kewajiban pelaku untuk mengganti kerugian.
Ketentuan ini berlaku sebagai norma umum bagi semua subjek hukum, termasuk pemerintah.
2. Doktrin dan Yurisprudensi PMHP di Indonesia
Mahkamah Agung telah mengembangkan kriteria PMHP melalui beberapa putusan penting:[59][60][61]
- Putusan No. 66 K/Sip/1952 (Kasus Kasum): PMHP dipahami sebagai tindakan sewenang-wenang dari pemerintah atau tindakan tanpa unsur kepentingan umum.
- Putusan No. 838 K/Sip/1972 (Kasus Josopandoyo): Keabsahan tindakan pemerintah dinilai berdasarkan (a) kesesuaian dengan peraturan perundang-undangan formal, dan (b) pemenuhan nilai-nilai kepatutan dalam masyarakat. PMHP terjadi jika salah satu atau kedua kriteria tersebut dilanggar.
- Putusan No. 2121 K/Pdt/2013 (Kasus Akmaluddin Hasibuan): Penyidikan yang berlarut-larut dan tidak segera diselesaikan oleh Kejaksaan dikualifikasi sebagai PMHP karena bertentangan dengan kewajiban hukum pejabat untuk segera menyelesaikan penyidikan.
Berdasarkan perkembangan ini, gugatan PMHP terhadap pemerintah dapat didasarkan pada tiga hal:[62][63]
- Pemerintah melanggar hak subjektif warga negara;
- Pemerintah bertindak bertentangan dengan kewajiban hukumnya menurut undang-undang;
- Pemerintah bertindak tidak hati-hati atau tidak patut menurut standar kepantasan dalam masyarakat.
Sebaliknya, pemerintah tidak dapat dibebani tanggung jawab jika:[64][65]
- Sekadar melaksanakan perintah undang-undang tanpa penyalahgunaan wewenang atau tindakan sewenang-wenang;
- Tindakannya sesuai dengan hukum tidak tertulis yang hidup dalam masyarakat.
3. Perbandingan: Onrechtmatige Overheidsdaad di Berbagai Negara
Di Amerika Serikat, FTCA menjadi instrumen utama gugatan PMHP: pemerintah federal bertanggung jawab atas kelalaian pegawainya dalam lingkup tugas resmi jika penggugat dapat membuktikan unsur kerugian, kelalaian, hubungan kausal, dan bahwa pegawai bertindak dalam kapasitas resmi.[66]
Di Jepang, State Redress Act secara tegas mengatur tanggung gugat negara atas tindakan melawan hukum pejabat publik dan cacat pemeliharaan fasilitas publik, dengan praktik peradilan yang menyeimbangkan perlindungan warga dan batas wajar tanggung jawab negara (misalnya dalam perkara Fukushima).[67][68]
Kajian-kajian komparatif menunjukkan konvergensi pada pengakuan hak warga untuk menggugat negara, namun dengan variasi batasan berdasarkan kebijakan publik, kapasitas fiskal, dan kebutuhan menjaga ruang gerak diskresi administratif.[69][70]
IV. Yurisdiksi Peradilan dalam PMHP: Dari Peradilan Umum ke PTUN
1. Evolusi Kewenangan Peradilan
Sebelum UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UUAP) dan Perma No. 2 Tahun 2019, gugatan PMHP (onrechtmatige overheidsdaad) di Indonesia umumnya diajukan ke Peradilan Umum dengan dasar Pasal 1365 KUHPerdata.[71] Praktik ini memosisikan PMHP sebagai sengketa perdata biasa, meskipun tergugatnya adalah pemerintah.
Sejak UUAP berlaku, definisi Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) dan tindakan pemerintahan diperluas untuk mencakup juga tindakan faktual (feitelijke handelingen). Pasal 87 UUAP menggeser banyak tindakan pemerintah yang semula berada di bawah yurisdiksi Peradilan Umum ke PTUN.[72]
Perubahan ini dikukuhkan melalui Perma No. 2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintahan dan Kewenangan Mengadili PMHP, yang menegaskan bahwa:
- Perkara perbuatan melanggar hukum oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan (onrechtmatige overheidsdaad) merupakan kewenangan PTUN.[73][74]
2. Konfirmasi melalui SEMA dan Perma
Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) No. 4 Tahun 2016 telah merumuskan bahwa kompetensi PTUN mencakup kewenangan mengadili PMHP yang dilakukan oleh pemegang kekuasaan pemerintahan.[75][76]
Perma No. 2/2019 kemudian memformalkan pedoman tersebut, dengan pertimbangan bahwa:
- PMHP adalah tindakan pemerintahan, bukan sekadar hubungan privat, sehingga logis jika berada dalam rezim hukum administrasi dan yurisdiksi PTUN;
- Indonesia sebagai negara hukum harus menyediakan forum khusus untuk mengoreksi tindakan pemerintah dalam penyelenggaraan pemerintahan.[77][78]
Namun demikian, sejumlah kajian mengkritik dasar hukum peralihan kompetensi yang hanya bertumpu pada Perma, bukan undang-undang, dan menyarankan penguatan basis normatif melalui perubahan UU PTUN.[^271][^477]
3. RUU PTUN 1966 dan Desain Awal Yurisdiksi
Secara historis, RUU PTUN 1966 telah merancang PTUN sebagai pengadilan yang berwenang mengadili sengketa:[79][80]
- Landreform, pajak, bea-cukai, perumahan, kepegawaian;
- Ganti kerugian akibat tindakan aparatur negara;
- Perikatan dengan instansi pemerintah.
Penjelasan umum RUU menegaskan bahwa salah satu tujuan pembentukan PTUN adalah memberi kesempatan bagi rakyat untuk menggugat aparatur negara yang bertindak di luar batas wewenangnya, termasuk dalam hal ganti kerugian karena penahanan tidak sah dan wanprestasi kontrak pemerintah.[81]
Hal ini menunjukkan bahwa sejak awal, PMHP sudah dibayangkan sebagai bagian dari yurisdiksi PTUN, meskipun dalam praktik kemudian lama ditangani peradilan umum.[82][83]
4. Perbandingan dengan PTUN Thailand
Act on Establishment of Administrative Courts and Administrative Court Procedure 1999 di Thailand memberikan yurisdiksi luas kepada PTUN Thailand untuk mengadili sengketa:[84][85]
- Tindakan melanggar hukum oleh badan/pejabat pemerintahan (termasuk tindakan tanpa kewenangan, melampaui wewenang, bertentangan dengan hukum, diskriminatif, tidak layak, merugikan publik);
- Kelalaian melaksanakan kewajiban hukum atau penundaan tanpa alasan yang layak;
- Tanggung gugat pemerintah atas keputusan administratif dan tindakan lain yang menimbulkan kerugian;
- Kontrak pemerintah.
Model Thailand mengkonfirmasi tren bahwa unlawful governmental acts lebih tepat ditempatkan di bawah yurisdiksi peradilan administrasi khusus, bukan peradilan umum.
Penutup
Perbuatan Melanggar Hukum oleh Pemerintah (PMHP) merupakan manifestasi konkret prinsip bahwa pemerintah tidak lagi kebal hukum. Dari doktrin klasik imunitas hingga pengaturan modern tentang tanggung gugat negara dan yurisdiksi PTUN, perkembangan ini memperkuat perlindungan hukum warga terhadap tindakan sewenang-wenang atau lalai oleh penguasa.
Di Indonesia, integrasi PMHP ke dalam yurisdiksi PTUN melalui UUAP dan Perma No. 2 Tahun 2019 merefleksikan pergeseran paradigma: sengketa yang menyangkut tindakan pemerintahan—baik keputusan tertulis maupun tindakan faktual—dipandang sebagai ranah hukum administrasi negara. Tantangan yang tersisa adalah penyempurnaan dasar hukum, konsistensi praktik di pengadilan, dan pemahaman aktor penegak hukum atas batas-batas dan kriteria PMHP.
Dalam kerangka negara hukum demokratis, konsolidasi konsep PMHP dan pelaksanaannya di PTUN merupakan langkah penting menuju keseimbangan antara kekuasaan pemerintah dan hak warga negara, sehingga tidak ada lagi kekuasaan tanpa akuntabilitas.
Leave a Reply