Oleh: Tim Penyusun, Diupdate April 2025
Sistem ketatanegaraan Indonesia pasca amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengalami transformasi fundamental, khususnya dalam hal hubungan antarlembaga negara. Perubahan paradigma dari sistem hierarkis menuju sistem horizontal dengan prinsip checks and balances membawa konsekuensi baru, yakni kemungkinan terjadinya sengketa kewenangan konstitusional antarlembaga negara (SKLN).[1] Sebelum Perubahan Ketiga UUD 1945 pada tahun 2001, Indonesia belum memiliki mekanisme penyelesaian sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara, sehingga tidak ada preseden dalam praktik ketatanegaraan mengenai penanganan sengketa semacam ini.[2]
Hadirnya Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia sebagai salah satu kewenangan yang diamanatkan oleh UUD 1945 hasil amandemen menjadi babak baru dalam penyelesaian sengketa konstitusional di Indonesia. Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 menegaskan bahwa salah satu kewenangan Mahkamah Konstitusi adalah “memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar”.[3] Kewenangan ini merupakan konsekuensi logis dari diterapkannya prinsip distribution of power yang mengakibatkan adanya kemungkinan overlapping kewenangan antarlembaga negara.[4]
Penyelesaian sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara melalui jalur yudisial oleh Mahkamah Konstitusi menandai shift paradigma penting, yaitu dari penyelesaian politik menuju penyelesaian hukum (judicial settlement).[5] Hal ini sejalan dengan komitmen Indonesia sebagai negara hukum (rechtsstaat) yang menjunjung tinggi supremasi konstitusi. Dalam konteks ini, mekanisme penyelesaian sengketa kewenangan tidak diserahkan kepada proses politik yang hanya didasarkan atas posisi politik lembaga negara yang bersengketa, melainkan diserahkan kepada proses hukum yang objektif dan terukur.[6]
Namun demikian, dalam praktiknya, penyelesaian SKLN oleh Mahkamah Konstitusi menghadapi berbagai kompleksitas. Ketidakjelasan ruang lingkup “lembaga negara” yang dapat menjadi pihak dalam sengketa, penafsiran frasa “kewenangan yang diberikan oleh UUD”, hingga persoalan teknis hukum acara menjadi tantangan tersendiri dalam pelaksanaan kewenangan konstitusional Mahkamah Konstitusi.[7] Lebih lanjut, munculnya lembaga-lembaga negara independen (auxiliary state organs) pasca reformasi yang mencabut atau mengurangi sebagian kewenangan dari lembaga-lembaga yang telah ada sebelumnya turut memperkompleks penyelesaian sengketa kewenangan lembaga negara.[8]
Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis secara komprehensif kedudukan Mahkamah Konstitusi dalam menyelesaikan sengketa kewenangan lembaga negara, dengan fokus pada hukum acara SKLN serta peran Mahkamah Konstitusi dalam menjaga prinsip checks and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Kajian ini penting mengingat masih terdapat ambiguitas normatif dan multitafsir dalam pelaksanaan kewenangan Mahkamah Konstitusi di bidang SKLN yang berpotensi mengurangi efektivitas penyelesaian sengketa dan kepastian hukum konstitusional.[9]
LANDASAN TEORI
Prinsip Checks and Balances dalam Sistem Ketatanegaraan
Prinsip checks and balances merupakan fondasi utama dalam menjaga distribusi kekuasaan negara agar tidak terpusat pada satu tangan atau lembaga tertentu. Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, prinsip ini meniscayakan adanya relasi yang saling mengawasi dan mengimbangi antar cabang kekuasaan sebagai manifestasi dari prinsip kekuasaan dibatasi oleh kekuasaan (power limited by power).[10] Konsep checks and balances pertama kali dilontarkan oleh John Adams, Presiden Amerika Serikat kedua (1735-1826), dalam pidatonya yang berjudul “Defense of the Constitution of the United States” (1787), meskipun istilah ini sebelumnya telah digunakan oleh Whig John Toland (1701) dan Marcham Nedham (1654).[11]
Dalam konteks Indonesia, prinsip checks and balances diterapkan sebagai konsekuensi dari amandemen UUD 1945 yang merombak total struktur kelembagaan negara. Perubahan ini beralih dari model distribution of power yang subordinatif menjadi model separation of power yang menempatkan lembaga-lembaga dalam posisi saling mengimbangi.[12] Hubungan antara satu lembaga negara dengan lembaga negara lainnya diikat oleh prinsip checks and balances, dimana lembaga-lembaga negara diakui sederajat dan saling mengimbangi satu sama lain tanpa ada yang bersifat superordinat.[13]
Implikasi dari mekanisme checks and balances pada hubungan yang sederajat ini adalah kemungkinan timbulnya perbedaan dan/atau perselisihan dalam menafsirkan amanat Undang-Undang Dasar. Apabila timbul persengketaan pendapat semacam itu, diperlukan organ tersendiri yang diserahi tugas untuk memutus final atas hal tersebut.[14] Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, mekanisme penyelesaian sengketa kewenangan dilakukan melalui proses peradilan tata negara, yang dikenal dengan nama Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga yang independen dan objektif dalam menjaga supremasi konstitusi.[15]
Penerapan prinsip checks and balances di Indonesia memiliki beberapa tujuan utama. Pertama, mencegah penyalahgunaan kekuasaan oleh aparat penyelenggara negara. Kedua, mendorong terciptanya transparansi dan akuntabilitas dalam penyelenggaraan negara. Ketiga, memastikan bahwa setiap keputusan yang diambil selalu berada dalam koridor hukum dan kepentingan rakyat.[16] Namun demikian, penerapan prinsip ini menghadapi beberapa tantangan, seperti dominasi eksekutif, praktik korupsi dan nepotisme, serta kurangnya transparansi dan akuntabilitas dalam hubungan antarlembaga negara.[17]
Main State Organs dan Auxiliary State Organs
Dalam putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 05/PUU-IV/2006 perihal pengujian Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman dan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial, Mahkamah Konstitusi membedakan dua macam lembaga negara menurut UUD 1945.[18] Pembedaan ini memiliki implikasi konstitusional yang sangat penting, khususnya dalam menentukan subjectum litis yang dapat menjadi pihak dalam sengketa kewenangan lembaga negara di Mahkamah Konstitusi.[19]
Pertama, Lembaga-lembaga Negara Utama (main state organs atau principal state organs), yaitu lembaga-lembaga negara yang secara instrumental mencerminkan pelembagaan fungsi-fungsi kekuasaan negara yang utama (main state functions atau principal state functions). Lembaga-lembaga ini meliputi Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Presiden dan Wakil Presiden, Mahkamah Agung (MA), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan Mahkamah Konstitusi (MK).[20] Lembaga-lembaga utama ini disebutkan secara eksplisit dalam UUD 1945 dan memiliki kewenangan konstitusional yang bersifat atribusi langsung dari konstitusi.
Kedua, Lembaga-lembaga Negara Pendukung (auxiliary state organs atau auxiliary agencies), yaitu lembaga-lembaga negara yang sifat tugasnya terkait dengan fungsi kekuasaan negara utama atau berfungsi sebagai supporting/auxiliary terhadap fungsi lembaga negara utama.[21] Lembaga-lembaga ini antara lain Komisi Yudisial (KY), Kepolisian Negara, Tentara Nasional Indonesia (TNI), Bank Sentral, Komisi Pemilihan Umum (KPU), Dewan Pertimbangan Presiden, dan lembaga independen lainnya. Meskipun tidak secara eksplisit disebut dalam UUD 1945 sebagai lembaga negara utama, beberapa lembaga seperti Kejaksaan Agung, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), dan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOMNAS-HAM) memiliki constitutional importance dalam sistem konstitusional berdasarkan UUD 1945.[22]
Konsep constitutional importance menjadi sangat penting dalam menentukan apakah suatu auxiliary state organ dapat menjadi pihak dalam perkara SKLN di Mahkamah Konstitusi. Menurut Jimly Asshiddiqie, lembaga negara yang memiliki constitutional importance dapat menyelesaikan perselisihan kewenangannya di Mahkamah Konstitusi, meskipun lembaga tersebut belum tentu merupakan lembaga negara utama.[23] Hal ini dikarenakan fungsinya yang hanya sebagai supporting/auxiliary terhadap fungsi lembaga negara utama, serta kewenangan yang disebutkan secara eksplisit dalam Undang-Undang Dasar 1945 yang bertujuan untuk memberikan ketegasan independensi konstitusional.[24]
Lebih lanjut, pertumbuhan state auxiliary organs meningkatkan kemungkinan terjadinya konflik kewenangan. Namun sayangnya, Mahkamah Konstitusi hanya dapat menyelesaikan sengketa kewenangan antara constitutional state organs. Hal ini didasarkan pada Pasal 24C UUD 1945 jo Pasal 61 UU Mahkamah Konstitusi 2003 jo Pasal 2 PMK Nomor 08/PMK/2006.[25] Dengan demikian, persyaratan legal standing yang cukup sempit ini perlu diperkuat untuk merespons dinamika konstitusional di Indonesia, khususnya dengan munculnya state auxiliary organs yang memiliki constitutional importance.[26]
Tabel 1. Perbedaan Main State Organs dan Auxiliary State Organs
| Aspek | Main State Organs | Auxiliary State Organs |
| Dasar Hukum | Disebutkan eksplisit dalam UUD 1945 | Dibentuk berdasarkan undang-undang atau peraturan di bawahnya |
| Fungsi | Melaksanakan fungsi kekuasaan negara utama (legislatif, eksekutif, yudikatif) | Mendukung/melengkapi fungsi lembaga negara utama |
| Kewenangan | Kewenangan atribusi langsung dari konstitusi | Kewenangan delegasi atau mandat dari undang-undang |
| Contoh Lembaga | MPR, DPR, DPD, Presiden, MA, MK, BPK | KPU, KY, TNI, Polri, KPK, Bank Indonesia, Komnas HAM |
| Kedudukan dalam SKLN | Dapat menjadi pemohon/termohon secara jelas | Tergantung constitutional importance |
| Independensi | Independensi konstitusional penuh | Independensi institusional (bukan personal) |
Konsep Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara
Sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara didefinisikan sebagai perselisihan atau perbedaan pendapat yang berkaitan dengan pelaksanaan kewenangan antara dua atau lebih lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945.[27] Jimly Asshiddiqie mengemukakan bahwa yang menjadi objek sengketa antarlembaga negara adalah persengketaan (dispute) mengenai kewenangan konstitusional antarlembaga negara. Isu pokoknya bukan terletak pada kelembagaan lembaga negaranya, melainkan terletak pada soal kewenangan konstitusional, yang dalam pelaksanaannya apabila timbul sengketa penafsiran antara satu sama lain, maka yang berwenang memutuskan lembaga mana yang sebenarnya memiliki kewenangan yang dipersengketakan tersebut adalah Mahkamah Konstitusi.[28]
Dalam pengertian sengketa kewenangan konstitusional terdapat dua unsur yang harus dipenuhi secara kumulatif. Pertama, adanya kewenangan konstitusional yang ditentukan dalam UUD 1945. Kedua, timbulnya sengketa dalam pelaksanaan kewenangan konstitusional tersebut sebagai akibat perbedaan penafsiran di antara dua atau lebih lembaga negara yang terkait.[29] Kedua unsur ini harus terpenuhi secara bersamaan agar suatu permohonan SKLN dapat diperiksa, diadili, dan diputus oleh Mahkamah Konstitusi.
Berdasarkan praktik dan doktrin hukum tata negara, sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara dapat terjadi karena beberapa hal. Pertama, adanya tumpang tindih (overlapping) kewenangan antara satu lembaga negara dengan lembaga negara lainnya yang diatur dalam konstitusi atau UUD. Kedua, adanya kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diperoleh dari konstitusi atau UUD yang diabaikan oleh lembaga negara lainnya. Ketiga, adanya kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diperoleh dari konstitusi atau UUD yang dijalankan oleh lembaga negara lainnya.[30]
Menurut Ni’matul Huda, perbedaan penafsiran yang menimbulkan sengketa dapat terjadi karena adanya tumpang tindih kewenangan antara lembaga negara, adanya kewenangan satu lembaga negara yang diabaikan oleh lembaga negara lainnya, dan adanya kewenangan satu lembaga negara yang dijalankan oleh lembaga negara lainnya.[31] Dalam konteks sistem checks and balances, sengketa kewenangan lembaga negara merupakan konsekuensi logis dari diterapkannya prinsip distribusi kekuasaan dan mutual control antar cabang kekuasaan.[32]
Subjectum Litis dan Objectum Litis dalam SKLN
Konsep subjectum litis dan objectum litis merupakan dua elemen fundamental dalam perkara sengketa kewenangan lembaga negara yang harus dipenuhi secara kumulatif agar suatu permohonan dapat diperiksa oleh Mahkamah Konstitusi.[33] Berdasarkan Pasal 61 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Mahkamah Konstitusi, kedua syarat ini menjadi parameter utama dalam menentukan legal standing pemohon dan kelayakan objek sengketa.
Subjectum Litis (Subjek Perkara) merujuk pada pemohon yang merupakan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945.[34] Ini berkaitan dengan kedudukan hukum (legal standing) pemohon untuk mengajukan permohonan. Tidak semua lembaga negara dapat menjadi pemohon, melainkan hanya lembaga negara yang memiliki kewenangan konstitusional yang diberikan langsung oleh UUD 1945. Berdasarkan Pasal 2 ayat (1) PMK 08/PMK/2006, lembaga negara yang dapat menjadi pemohon dalam perkara SKLN adalah DPR, DPD, MPR, Presiden, BPK, Pemerintahan Daerah (Pemda), dan lembaga negara lain yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945. Catatan penting adalah bahwa Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi tidak dapat menjadi pemohon dalam perkara SKLN.[35]
Objectum Litis (Objek Perkara) merujuk pada kepentingan langsung pemohon terhadap kewenangan yang dipersengketakan.[36] Menurut Jimly Asshiddiqie, yang menjadi objek sengketa adalah persengketaan (dispute) mengenai kewenangan konstitusional antarlembaga negara. Isu pokoknya bukan terletak pada kelembagaan lembaga negaranya, melainkan terletak pada soal kewenangan konstitusional.[37] Dalam hal ini, SKLN harus dimaknai sebagai sengketa kewenangan konstitusional, yang berarti objectum litis-nya adalah kewenangan yang diberikan oleh UUD.[38]
Pendekatan yang digunakan Mahkamah Konstitusi dalam menilai objectum litis adalah dengan mempertimbangkan lebih dahulu ada tidaknya objectum litis yang berupa kewenangan konstitusional dalam perkara yang diperiksa. Apabila dalam pokok yang disengketakan tidak ditemukan adanya kewenangan konstitusional, baik kewenangan pokok maupun kewenangan implisit, maka pemeriksaan tidak perlu dilanjutkan karena syarat objectum litis tidak terpenuhi.[39] Kewenangan konstitusional yang dimaksud tidak hanya yang secara tekstual disebutkan dalam UUD 1945, tetapi juga kewenangan implisit yang diturunkan dari kewenangan pokok (principal authority), dan kewenangan yang perlu dan tepat (necessary and proper authority) untuk melaksanakan kewenangan pokok.[40]
Dalam Putusan MK Nomor 004/SKLN-IV/2006 tanggal 12 Juli 2006, Mahkamah Konstitusi telah menentukan objectum litis dan subjectum litis mengenai kewenangan yang dipersengketakan dan lembaga negara yang mempunyai kepentingan langsung terhadap kewenangan yang dipersengketakan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 jo Pasal 61 UU MK.[41] Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa dalam memeriksa, mengadili, dan memutus suatu permohonan SKLN, Mahkamah Konstitusi harus mempertimbangkan adanya hubungan yang erat antara kewenangan dan lembaga negara.[42]
Apabila kedua syarat (subjectum litis dan objectum litis) tidak terpenuhi secara kumulatif, maka permohonan tidak termasuk dalam ruang lingkup kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk memeriksa, mengadili dan memutusnya. Terhadap permohonan yang demikian, lazimnya Mahkamah Konstitusi memutus: permohonan dinyatakan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard).[43] Hal ini tercermin dalam statistik perkara SKLN dimana mayoritas permohonan dinyatakan tidak dapat diterima karena tidak memenuhi syarat subjectum litis dan/atau objectum litis.[44]
Tabel 2. Persyaratan Subjectum Litis dan Objectum Litis
| Aspek | Subjectum Litis | Objectum Litis |
| Definisi | Lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945 | Kewenangan konstitusional yang dipersengketakan |
| Dasar Hukum | Pasal 61 ayat (1) UU MK; Pasal 2 PMK 08/PMK/2006 | Pasal 61 ayat (2) UU MK; Pasal 1 angka 6 PMK 08/PMK/2006 |
| Fokus | Siapa yang dapat menjadi pihak? | Apa yang dipersengketakan? |
| Syarat Utama | Lembaga negara dengan legal standing konstitusional | Kepentingan langsung terhadap kewenangan yang dipersengketakan |
| Contoh | DPR, DPD, MPR, Presiden, BPK, Pemda | Kewenangan legislasi, kewenangan eksekutif, kewenangan pengawasan |
| Ruang Lingkup | Lembaga yang disebutkan dalam UUD 1945 + constitutional importance | Kewenangan atribusi + kewenangan implisit + necessary and proper |
| Konsekuensi Tidak Terpenuhi | Permohonan niet ontvankelijk verklaard | Permohonan niet ontvankelijk verklaard |
PEMBAHASAN
Kedudukan Mahkamah Konstitusi dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia adalah lembaga tinggi negara dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yang merupakan pemegang kekuasaan kehakiman bersama-sama dengan Mahkamah Agung.[45] Keberadaan Mahkamah Konstitusi merupakan salah satu tuntutan ketatanegaraan dan perubahan sistem ketatanegaraan Republik Indonesia setelah amandemen UUD 1945, yang lahir sebagai konsekuensi dari penerapan prinsip checks and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia pasca reformasi.[46]
Berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, Mahkamah Konstitusi memiliki empat kewenangan konstitusional (constitutionally entrusted powers). Pertama, menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar. Kedua, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar. Ketiga, memutus pembubaran partai politik. Keempat, memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.[47] Di samping itu, berdasarkan Pasal 24C ayat (2) UUD 1945, Mahkamah Konstitusi juga memiliki satu kewajiban konstitusional, yaitu memutus pendapat Dewan Perwakilan Rakyat mengenai dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut Undang-Undang Dasar.[48]
Kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD, di samping melakukan pengujian undang-undang terhadap UUD, pada dasarnya merupakan kewenangan konstitusional yang dibentuk dengan tujuan untuk menegakkan ketentuan yang terdapat dalam UUD.[49] Fungsi Mahkamah Konstitusi sebagai peradilan konstitusi (constitutional court) tercermin dalam dua kewenangan tersebut, yaitu kewenangan untuk menguji undang-undang terhadap UUD dan kewenangan untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya bersumber dari UUD.[50]
Dalam konteks penyelesaian sengketa kewenangan lembaga negara, Mahkamah Konstitusi berperan sebagai the guardian of the constitution yang bertanggung jawab atas terselenggaranya kehidupan bernegara yang berkeadilan sebagaimana amanah UUD 1945.[51] Mahkamah Konstitusi memiliki peran strategis dalam menjaga keseimbangan kekuasaan dan menyelesaikan konflik konstitusional antar lembaga negara sebagai lembaga yang independen dan imparsial.[52] Kedudukan Mahkamah Konstitusi dalam struktur ketatanegaraan Indonesia menempatkannya sebagai lembaga yang setara dengan MPR, DPR, DPD, Presiden, MA, dan lembaga tinggi negara lainnya, yang menegaskan bahwa Mahkamah Konstitusi adalah institusi yang memiliki otoritas tinggi dalam koridor kewenangannya.[53]
Sejarah Pembentukan Kewenangan Mahkamah Konstitusi Memutus SKLN
Apabila ditelusuri dari sejarah pembentukan kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk memutus SKLN sebagaimana tercantum dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, ternyata lahir dari berbagai pemikiran dalam persidangan-persidangan Panitia Ad Hoc (PAH) I Badan Pekerja (BP) MPR RI yang pada saat itu sedang membahas perubahan (amandemen) UUD 1945.[54] Dalam pembahasan tersebut, terdapat dinamika pemikiran dari berbagai fraksi yang menunjukkan kesepakatan umum mengenai pentingnya kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara.
Jimly Asshiddiqie selaku anggota Tim Ahli PAH I BP MPR menyampaikan bahwa Mahkamah Konstitusi memiliki kewenangan memberikan putusan atas sengketa Lembaga Tinggi Negara, yaitu antar Lembaga Tinggi Negara, antar Pemerintah Pusat dengan Daerah, antar Pemerintah Daerah dalam menjalankan peraturan perundang-undangan (bukan sengketa di luar pelaksanaan peraturan perundang-undangan).[55] Soetjipto dari Fraksi Utusan Golongan mengemukakan bahwa Mahkamah Konstitusi perlu mengadili persengketaan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah, juga mengadili persengketaan pembubaran partai politik dan perselisihan hasil pemilu.[56]
I Dewa Gede Palguna dari Fraksi PDI Perjuangan mengusulkan bahwa salah satu kewenangan Mahkamah Konstitusi adalah memberikan keputusan apabila terdapat perselisihan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah otonom.[57] Sutjipno dari Fraksi PDI Perjuangan mengusulkan bahwa Mahkamah Konstitusi memberi putusan atas persengketaan kewenangan antara Lembaga Negara, Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah.[58] Affandi dari Fraksi TNI/Polri menyampaikan bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang memberi putusan atas pertentangan atau persengketaan antara lembaga negara, antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dan antar pemerintah daerah.[59]
Berdasarkan dinamika pembahasan tersebut, dapat disimpulkan bahwa pada dasarnya semua fraksi menyetujui bahwa Mahkamah Konstitusi perlu diberi kewenangan konstitusional untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara. Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, penyelesaian SKLN tidak diserahkan kepada proses politik yang hanya didasarkan atas posisi politik lembaga negara yang bersengketa, melainkan diserahkan kepada proses hukum (yudisial).[60] Hal ini menunjukkan komitmen para perumus konstitusi untuk membangun sistem hukum yang objektif dan terukur dalam menyelesaikan konflik konstitusional.
Penting dicatat bahwa UUD 1945 hanya menetapkan sengketa kewenangan yang diberikan oleh UUD (in de grondwet geregeld) saja yang diputus oleh Mahkamah Konstitusi, sedangkan kewenangan yang diberikan oleh undang-undang (in de wet geregeld) termasuk dalam lingkup penafsiran undang-undang tidak menjadi kewenangan Mahkamah Konstitusi.[61] Namun demikian, tidak tertutup peluang ke depan akan timbul perubahan-perubahan peraturan di bidang ini, termasuk gagasan-gagasan agar kewenangan Mahkamah Konstitusi dalam memutus perkara SKLN tidak hanya sebatas pada perkara SKLN yang sumber kewenangannya berasal dari UUD (in de grondwet geregeld) saja, tetapi juga mencakup SKLN yang sumber kewenangannya diperoleh dari undang-undang (in de wet geregeld).[62]
Perbandingan Sistem Penyelesaian SKLN di Beberapa Negara
Kewenangan memutus sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara telah diadopsi dalam praktik sistem ketatanegaraan di berbagai negara. Terdapat berbagai model yang berlaku, yang masing-masing memiliki karakteristik dan mekanisme yang berbeda sesuai dengan sistem konstitusional negara tersebut.[63] Perbandingan sistem penyelesaian SKLN di berbagai negara ini penting untuk memberikan perspektif yang lebih luas mengenai best practices yang dapat diadopsi dalam sistem Indonesia.
Model Amerika Serikat: Supreme Court memiliki kewenangan memutus sengketa kewenangan lembaga negara, dengan dasar hukum The United States Constitution, Article III, The Judicial Branch section 2 clause 1. Namun menurut C.F. Strong, Konstitusi Federal Amerika Serikat tidak ada artinya kecuali jika dilaksanakan dengan Konstitusi Negara Bagian, yang bukan sekadar tambahan yang berguna bagi Konstitusi Federal, tetapi menjadi pelengkapnya yang sangat diperlukan. Tidak ada pengajuan banding ke Mahkamah Agung dalam urusan-urusan yang tidak disebutkan dalam konstitusi sebagai cakupan otoritas federal.[64]
Model Jerman: Kewenangan Mahkamah Konstitusi Federal diatur dalam Pasal 93 ayat (3) Konstitusi Federal Jerman. Undang-Undang Mahkamah Konstitusi Federal Jerman Pasal 13 ayat (5) mengatur mengenai sengketa kewenangan lembaga negara Federal Jerman, dan Pasal 13 ayat (7) mengatur mengenai sengketa kewenangan lembaga pemerintah federal dengan lembaga pemerintah negara bagian terutama yang berkaitan dengan penerapan pembagian kekuasaan federal. Sistem Jerman memberikan ruang yang lebih luas bagi penyelesaian sengketa konstitusional dengan prosedur yang lebih detail dan tegas melalui Organstreitverfahren (prosedur sengketa organ).[65]
Model Korea Selatan: Berdasarkan Article 111 Konstitusi Korea Selatan, Mahkamah Konstitusi memiliki kewenangan untuk menyelesaikan sengketa kewenangan antar pemerintah pusat, pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, dan antar pemerintah daerah (disputes between State agencies, between State agencies and local governments, and between local governments). Mahkamah Konstitusi Korea Selatan berwenang membekukan aktivitas lembaga negara yang digugat sampai ada putusan final, yang menunjukkan kewenangan yang lebih luas dalam mengambil tindakan sementara (provisional measures).[66]
Model Federasi Rusia: Kewenangan Mahkamah Konstitusi Federasi Rusia diatur dalam Pasal 125 ayat (3) Konstitusi Federasi Rusia yang ditegaskan pula dalam Undang-Undang Mahkamah Konstitusi Federasi Rusia Pasal 3 ayat (2). Kewenangan ini meliputi sengketa kewenangan lembaga pemerintah federal, sengketa kewenangan lembaga pemerintahan masing-masing negara yang tergabung dalam konstituen Federasi Rusia, dan sengketa kewenangan lembaga tinggi pemerintahan negara-negara yang tergabung dalam Konstitusi Federasi Rusia dengan lembaga pemerintahan di bawahnya.[67]
Model Swiss: Berbeda dengan model lainnya, di Swiss pengadilan tertinggi atas semua konflik antara otoritas negara bagian dan otoritas federal bukan ada pada Pengadilan Federal, akan tetapi ada pada Majelis Federal. Menurut C.F. Strong, Pengadilan Federal tidak dapat mempertanyakan konstitusionalitas putusan yang disahkan Majelis Federal, yang menunjukkan supremasi politik dalam penyelesaian sengketa konstitusional.[68]
Model Thailand: Ketentuan mengenai kewenangan memutus sengketa kewenangan lembaga negara diatur dalam Konstitusi Thailand bagian 226, yang dimiliki oleh Mahkamah Konstitusi Thailand. Lembaga negara yang dapat menjadi objek sengketa adalah lembaga negara yang kewenangan, kekuasaan, dan tugas lembaga tersebut dicantumkan di dalam konstitusi.[69]
Model Turki: Mahkamah Konstitusi Turki lebih fokus pada judicial review dan perlindungan hak asasi manusia, sementara Mahkamah Konstitusi Indonesia memiliki kewenangan yang lebih luas dalam menangani sengketa kewenangan lembaga negara.[70] Perbedaan ini mencerminkan perbedaan prioritas konstitusional dan perkembangan sejarah ketatanegaraan di kedua negara.
Tabel 3. Perbandingan Sistem Penyelesaian SKLN di Berbagai Negara
| Negara | Lembaga yang Berwenang | Ruang Lingkup Sengketa | Karakteristik Khusus |
| Amerika Serikat | Supreme Court | Sengketa federal yang disebutkan dalam konstitusi | Judicial review oleh Supreme Court |
| Jerman | Mahkamah Konstitusi Federal | Sengketa antar lembaga federal dan negara bagian | Organstreitverfahren (prosedur sengketa organ) yang detail |
| Korea Selatan | Mahkamah Konstitusi | Sengketa pusat-daerah, antar daerah | Dapat membekukan aktivitas lembaga negara yang digugat |
| Federasi Rusia | Mahkamah Konstitusi | Sengketa lembaga federal dan konstituen | Mencakup sengketa multi-level pemerintahan |
| Swiss | Majelis Federal | Konflik otoritas negara bagian dan federal | Supremasi politik, bukan yudisial |
| Thailand | Mahkamah Konstitusi | Lembaga yang disebutkan dalam konstitusi | Terbatas pada lembaga konstitusional |
| Turki | Mahkamah Konstitusi | Judicial review dan HAM | Fokus pada perlindungan hak konstitusional |
| Indonesia | Mahkamah Konstitusi | Lembaga yang kewenangannya diberikan UUD 1945 | Final dan mengikat, constitutional importance |
Perbandingan sistem di berbagai negara ini menunjukkan bahwa penyelesaian sengketa kewenangan lembaga negara di bawah Mahkamah Konstitusi merupakan praktik penyelenggaraan kekuasaan yudisial yang sudah berjalan dan diakui dalam berbagai konstitusi negara-negara modern. Indonesia dapat mengadopsi beberapa aspek positif dari sistem negara lain untuk memperkuat fungsi Mahkamah Konstitusi dalam menjaga keseimbangan kekuasaan negara dan supremasi konstitusi, khususnya dalam hal prosedur yang lebih detail seperti Organstreitverfahren Jerman atau kewenangan provisional measures seperti di Korea Selatan.[71]
Hukum Acara Penyelesaian Sengketa Kewenangan Lembaga Negara
Landasan Filosofis dan Sumber Hukum Acara SKLN
Hukum Acara Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara (SKLN) adalah hukum acara yang mengatur tentang bagaimana perkara SKLN di Mahkamah Konstitusi diselesaikan. Hukum acara atau yang lazim disebut dengan hukum formil menunjuk cara bagaimana peraturan-peraturan hukum materiil dipertahankan dan diselenggarakan, yaitu cara bagaimana perkara diselesaikan di muka hakim atau alat negara lain yang diberi tugas menyelesaikan perselisihan hukum.[72] Pengaturan perihal hukum acara di Mahkamah Konstitusi terdapat dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang membentuk hierarki sumber hukum acara SKLN.[73]
Sumber hukum formal Hukum Acara SKLN meliputi beberapa peraturan perundang-undangan yang saling melengkapi. Pertama, Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman yang memberikan landasan filosofis dan prinsip-prinsip umum penyelenggaraan kekuasaan kehakiman. Kedua, Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 yang mengatur kewenangan dan prosedur umum beracara di Mahkamah Konstitusi. Ketiga, Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 08/PMK/2006 tentang Pedoman Beracara Dalam Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara yang mengatur secara detail prosedur teknis penyelesaian SKLN.[74]
Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman memberikan dua ketentuan penting yang relevan dengan Hukum Acara SKLN. Pertama, Pasal 2 ayat (2) menyatakan: “Peradilan negara menerapkan dan menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila”. Ini artinya, sistem penyelenggaraan peradilan Mahkamah Konstitusi harus berdasar pada Pancasila. Hukum Acara SKLN harus bertumpu pada nilai-nilai dasar yang terkandung dalam Pancasila, yaitu nilai religius, nilai humanisme, nilai kebangsaan atau nasionalisme, nilai demokrasi, dan nilai keadilan sosial. Pancasila sebagaimana dikemukakan oleh Moh. Mahfud MD merupakan kaidah penuntun dalam menentukan politik hukum Indonesia.[75]
Kedua, Pasal 5 ayat (1) menyatakan: “Hakim dan hakim konstitusi wajib menggali, mengikuti, dan memahami nilai-nilai hukum dan rasa keadilan yang hidup dalam masyarakat”. Ketentuan ini mengingatkan agar hakim jangan hanya berfungsi sebagai spreekbuis (corong) undang-undang saja, atau menurut Montesquieu sebagai la bouche de la loi. Ijtihad dalam rangka rechtsvinding (penemuan hukum) para hakim Mahkamah Konstitusi hingga sampai pada putusannya merupakan bagian dari amanat Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman.[76] Prinsip ini menegaskan bahwa hakim konstitusi memiliki kewenangan untuk melakukan interpretasi konstitusi dalam rangka menemukan hukum yang sesuai dengan nilai-nilai keadilan dan kemanfaatan.
Untuk kelancaran pelaksanaan tugas dan wewenangnya, Mahkamah Konstitusi diberi kewenangan untuk melengkapi hukum acara menurut UU MK.[77] Kewenangan ini digunakan Mahkamah Konstitusi untuk menetapkan Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK) guna melengkapi hukum acara yang telah ada, termasuk PMK Nomor 08/PMK/2006 yang secara khusus mengatur pedoman beracara dalam perkara SKLN. Dengan demikian, hukum acara SKLN merupakan kombinasi antara ketentuan undang-undang dan peraturan Mahkamah Konstitusi yang saling melengkapi untuk memberikan kepastian hukum dalam proses penyelesaian sengketa.
Pihak-Pihak dalam Perkara SKLN
Berdasarkan Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 08/PMK/2006, pihak-pihak yang berperkara dalam SKLN dapat dibedakan menjadi tiga kategori, yaitu Pemohon, Termohon, dan Pihak Terkait.[78] Masing-masing pihak memiliki posisi dan peran yang berbeda dalam proses penyelesaian sengketa kewenangan lembaga negara.
Pemohon adalah lembaga negara yang menganggap kewenangan konstitusionalnya diambil, dikurangi, dihalangi, diabaikan, dan/atau dirugikan oleh lembaga negara lain sebagaimana diatur dalam Pasal 3 ayat (1) PMK 08/PMK/2006. Lembaga negara yang dimaksud adalah lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945 sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 5 PMK 08/PMK/2006. Kewenangan konstitusional dapat berupa wewenang/hak dan tugas/kewajiban lembaga negara yang diberikan oleh UUD 1945 sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 6 PMK 08/PMK/2006.[79]
Berdasarkan Pasal 2 ayat (1) PMK 08/PMK/2006, lembaga negara yang dapat menjadi pemohon dalam perkara SKLN adalah Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Presiden, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Pemerintahan Daerah (Pemda), dan lembaga negara lain yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945. Catatan penting adalah bahwa Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi tidak dapat menjadi Pemohon dalam perkara SKLN mengingat posisi kedua lembaga tersebut sebagai lembaga yudisial yang bertugas mengadili sengketa, termasuk sengketa kewenangan lembaga negara.[80]
Termohon adalah lembaga negara yang dianggap mengambil, mengurangi, menghalangi, mengabaikan, dan/atau merugikan kewenangan konstitusional pemohon. Lembaga negara yang dapat menjadi Termohon pada prinsipnya sama dengan yang dapat menjadi Pemohon, yaitu lembaga-lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945.[81] Dalam praktiknya, Termohon memiliki hak untuk memberikan tanggapan terhadap permohonan Pemohon dan mengajukan bukti-bukti yang dapat membantah dalil-dalil Pemohon.
Pihak Terkait adalah lembaga negara lain atau pihak yang berkepentingan dengan permohonan SKLN sebagaimana diatur dalam Pasal 4 PMK 08/PMK/2006. Pihak Terkait dapat diikutsertakan dalam proses penyelesaian SKLN atas inisiatif sendiri atau atas permintaan Majelis Hakim. Keikutsertaan Pihak Terkait dimaksudkan untuk memberikan keterangan yang relevan dengan sengketa dan membantu Mahkamah Konstitusi dalam memeriksa dan memutus perkara secara komprehensif.[82]
Tabel 4. Lembaga yang Dapat Menjadi Pemohon/Termohon dalam Perkara SKLN
| No. | Lembaga Negara | Dapat Menjadi Pemohon | Dapat Menjadi Termohon | Dasar Hukum |
| 1. | Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) | Ya | Ya | Pasal 20-22 UUD 1945 |
| 2. | Dewan Perwakilan Daerah (DPD) | Ya | Ya | Pasal 22C-22D UUD 1945 |
| 3. | Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) | Ya | Ya | Pasal 2-3 UUD 1945 |
| 4. | Presiden | Ya | Ya | Pasal 4-16 UUD 1945 |
| 5. | Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) | Ya | Ya | Pasal 23E-23G UUD 1945 |
| 6. | Pemerintahan Daerah (Pemda) | Ya | Ya | Pasal 18-18B UUD 1945 |
| 7. | Mahkamah Agung (MA) | Tidak | Tidak | Pasal 24A UUD 1945 |
| 8. | Mahkamah Konstitusi (MK) | Tidak | Tidak | Pasal 24C UUD 1945 |
| 9. | Lembaga Negara Lain dengan Constitutional Importance | Tergantung Putusan MK | Tergantung Putusan MK | Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 |
Permohonan dan Tata Cara Pengajuan
Berdasarkan Pasal 5 PMK 08/PMK/2006, permohonan SKLN harus ditulis dalam bahasa Indonesia dan memuat beberapa hal yang bersifat materiil dan formil. Dari sisi materiil, permohonan harus memuat identitas lembaga negara yang menjadi pemohon (nama lembaga negara, nama ketua lembaga, alamat lengkap lembaga negara), nama dan alamat lembaga negara yang menjadi termohon, serta uraian yang jelas tentang kewenangan yang dipersengketakan, kepentingan langsung pemohon atas kewenangan tersebut, dan hal-hal yang diminta untuk diputuskan.[83]
Dari sisi formil, permohonan harus dibuat dalam 12 (dua belas) rangkap, ditandatangani oleh Presiden atau Pimpinan lembaga negara yang mengajukan permohonan atau kuasanya, dapat dibuat dalam format digital (disket, compact disk, atau sejenisnya), diajukan kepada Mahkamah melalui Kepaniteraan, serta disertai alat-alat bukti pendukung (dasar hukum keberadaan lembaga negara atau surat/dokumen pendukung). Alat-alat bukti tertulis seluruhnya dibuat dalam 12 rangkap dengan bukti asli diberi materai secukupnya.[84]
Apabila pemohon bermaksud mengajukan ahli dan/atau saksi, pemohon harus menyertakan daftar ahli dan/atau saksi yang berisi identitas, keahlian, kesaksian, dan pokok-pokok keterangan yang akan diberikan. Namun pemohon masih dapat mengajukan ahli dan/atau saksi selama pemeriksaan persidangan berlangsung, yang memberikan fleksibilitas dalam proses pembuktian.[85]
Pemeriksaan Administrasi dan Registrasi
Kelengkapan permohonan yang diajukan oleh pemohon pada prinsipnya merupakan prasyarat bagi pendaftaran atau registrasi permohonan. Untuk mengetahui apakah berkas permohonan yang diajukan sudah lengkap, petugas kepaniteraan melakukan pemeriksaan kelengkapan berkas permohonan beserta lampirannya sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) PMK 08/PMK/2006.[86]
Apabila hasil penelitian menunjukkan berkas permohonan belum lengkap, pemohon wajib melengkapi dalam jangka waktu paling lambat 7 (tujuh) hari kerja sejak pemberitahuan kekuranglengkapan diterima sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (2) PMK 08/PMK/2006. Jika kewajiban ini tidak dipenuhi, Panitera menerbitkan akta yang menyatakan bahwa permohonan tidak diregistrasi dan mengembalikan berkas permohonan kepada pemohon sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (3) PMK 08/PMK/2006.[87]
Penelitian administrasi ini sangat penting karena fungsinya sebagai penyeleksi tahap pertama terhadap semua berkas permohonan. Permohonan yang telah lengkap dicatat dalam Buku Registrasi Perkara Konstitusi (BRPK), dengan dicantumkan nomor register perkara, tanggal registrasi, dan nama pemohon. Salinan akta registrasi beserta salinan permohonan dan lampirannya disampaikan kepada termohon paling lambat 7 (tujuh) hari kerja sejak permohonan diregistrasi sebagaimana diatur dalam Pasal 8 PMK 08/PMK/2006.[88]
Pemeriksaan Pendahuluan
Pemeriksaan pendahuluan dilakukan dalam Sidang Panel dengan tujuan memeriksa kelengkapan dan kejelasan materi permohonan serta memeriksa pokok permohonan termasuk kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk mengadili. Hal-hal yang diperiksa dalam tahap ini meliputi identitas pemohon dan kewenangan bertindak untuk dan atas nama pemohon, kedudukan hukum (legal standing) pemohon, objek permohonan merupakan kewenangan Mahkamah Konstitusi, pokok permohonan, kejelasan dan kelengkapan uraiannya, hal-hal yang diminta untuk diputus, isi dan kualitas alat bukti yang diajukan, pihak terkait yang patut diikutsertakan, saksi dan/atau ahli yang akan didengar keterangannya, serta jadwal persidangan.[89]
Hakim wajib memberi nasihat kepada pemohon untuk melengkapi atau memperbaiki permohonan. Pemohon dapat memperbaiki permohonan dalam jangka waktu paling lambat 14 (empat belas) hari kerja sejak sidang panel sebagaimana diatur dalam Pasal 10 ayat (2) PMK 08/PMK/2006. Panel hakim menyampaikan laporan kepada Ketua Mahkamah Konstitusi, yang kemudian menetapkan Majelis Hakim dalam Sidang Pleno.[90] Tahap pemeriksaan pendahuluan ini sangat krusial karena menentukan apakah suatu permohonan layak untuk dilanjutkan ke tahap pemeriksaan persidangan atau tidak.
Pemeriksaan Persidangan
Pemeriksaan persidangan dapat dilakukan melalui dua cara. Pertama, Sidang dengan acara biasa yang melalui tahapan pemeriksaan pendahuluan dan pemeriksaan persidangan. Kedua, Sidang dengan acara cepat yang langsung melalui pemeriksaan persidangan tanpa pemeriksaan pendahuluan.[91] Pilihan antara acara biasa dan acara cepat tergantung pada urgensi dan kompleksitas perkara yang dihadapi.
Tahapan pemeriksaan persidangan berdasarkan Pasal 12 PMK 08/PMK/2006 meliputi beberapa tahap yang sistematis. Pertama, pemohon diberi kesempatan menyampaikan dan menjelaskan permohonannya. Kedua, termohon diberi kesempatan menyampaikan tanggapan. Ketiga, pihak terkait (jika ada) diberi kesempatan menyampaikan keterangan. Keempat, pemeriksaan alat bukti yang diajukan para pihak. Kelima, mendengarkan keterangan saksi dan/atau ahli yang diajukan para pihak. Keenam, pemohon diberi kesempatan menyampaikan kesimpulan. Ketujuh, termohon dan pihak terkait (jika ada) diberi kesempatan menyampaikan kesimpulan.[92] Tahapan ini mencerminkan prinsip audi et alteram partem (dengar kedua belah pihak) yang merupakan prinsip fundamental dalam hukum acara.
Pembuktian
Berdasarkan Pasal 16 PMK 08/PMK/2006, beban pembuktian dalam perkara SKLN berada pada pihak pemohon. Namun apabila terdapat alasan cukup kuat, Majelis Hakim dapat membebankan pembuktian kepada pihak termohon. Majelis Hakim juga dapat meminta pihak terkait untuk memberikan keterangan dan/atau mengajukan alat bukti lainnya.[93] Prinsip beban pembuktian pada pemohon ini sesuai dengan asas ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat (barangsiapa yang mendalilkan sesuatu, maka dia harus membuktikannya).
Alat bukti yang dapat digunakan dalam perkara SKLN berdasarkan Pasal 17 ayat (1) PMK 08/PMK/2006 meliputi surat atau tulisan, keterangan saksi, keterangan ahli, keterangan para pihak, dan alat bukti lain berupa informasi yang diucapkan, dikirimkan, diterima, atau disimpan secara elektronik dengan alat optik atau yang serupa dengan itu.[94] Syarat penting adalah bahwa alat bukti harus dapat dipertanggungjawabkan perolehannya secara sah menurut hukum sebagaimana diatur dalam Pasal 17 ayat (2) PMK 08/PMK/2006. Penentuan sah tidaknya alat bukti dan perolehannya dilakukan oleh Majelis Hakim dalam persidangan Pleno atau Panel sebagaimana diatur dalam Pasal 17 ayat (3) PMK 08/PMK/2006. Apabila dipandang perlu, Majelis Hakim dapat melakukan pemeriksaan setempat, dengan dihadiri oleh para pihak sebagaimana diatur dalam Pasal 17 ayat (4) PMK 08/PMK/2006.[95]
Penarikan Kembali Permohonan
Berdasarkan Pasal 18 PMK 08/PMK/2006, pemohon dapat menarik kembali permohonan sebelum atau selama pemeriksaan dilakukan, dengan harus diajukan secara tertulis. Jika penarikan dilakukan setelah dimulainya pemeriksaan persidangan, Mahkamah Konstitusi dapat mempertimbangkannya setelah mendengar keterangan termohon.[96]
Mahkamah Konstitusi dapat mengabulkan penarikan kembali permohonan apabila substansi sengketa memerlukan penyelesaian secara konstitusional, tidak terdapat forum lain untuk menyelesaikan sengketa dimaksud, atau adanya kepentingan umum yang memerlukan kepastian hukum sebagaimana diatur dalam Pasal 19 ayat (2) PMK 08/PMK/2006.[97] Ketentuan ini berbeda dengan Hukum Acara Perdata (Pasal 271 Rv), dimana jika pencabutan dilakukan sebelum perkara diperiksa atau sebelum tergugat memberi jawaban, tidak perlu persetujuan tergugat, namun jika pencabutan dilakukan setelah tergugat memberi jawaban, perlu persetujuan tergugat.[98]
Putusan Mahkamah Konstitusi
Dalam perkara SKLN, Mahkamah Konstitusi dapat mengeluarkan dua jenis putusan, yaitu Putusan Sela (interlocutory decision) dan Putusan Akhir (final decision).[99]
Putusan Sela (Putusan Provisi) adalah putusan yang memerintahkan kepada pemohon/termohon untuk menghentikan sementara pelaksanaan kewenangan yang sedang dipersengketakan sampai adanya putusan akhir dari Mahkamah Konstitusi sebagaimana diatur dalam Pasal 21 PMK 08/PMK/2006. Dengan demikian, kewenangan yang diemban oleh suatu lembaga yang perkaranya sedang dibahas di Mahkamah Konstitusi di-hold dulu hingga adanya putusan akhir.[100] Putusan provisi ini mirip dengan provisional measures atau interim injunction dalam sistem common law, yang bertujuan untuk mencegah terjadinya kerugian yang lebih besar atau perubahan keadaan yang dapat mempengaruhi pelaksanaan putusan akhir.
Putusan Akhir adalah putusan final yang mengakhiri perkara. Berdasarkan Pasal 24 ayat (2) PMK 08/PMK/2006, putusan akhir diucapkan dalam Sidang Pleno yang terbuka untuk umum dan dihadiri oleh sekurang-kurangnya 7 (tujuh) orang hakim. Putusan bersifat final dan mengikat (final and binding) sejak resmi diucapkan atau dibacakan dalam sidang pleno terbuka untuk umum sebagaimana diatur dalam Pasal 24 ayat (3) PMK 08/PMK/2006.[101] Sifat final dan mengikat ini berarti bahwa putusan Mahkamah Konstitusi tidak dapat dilawan dengan upaya hukum apapun dan langsung berkekuatan hukum tetap sejak diucapkan.
Amar putusan dalam perkara SKLN bersifat declaratoir (menyatakan apa yang menjadi hukum) dan/atau constitutief (menciptakan atau meniadakan satu keadaan hukum). Jenis putusan Mahkamah Konstitusi dalam perkara SKLN dapat berupa permohonan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard) ketika tidak terpenuhi syarat subjectum litis dan/atau objectum litis, permohonan dikabulkan ketika dalil pemohon terbukti dan secara konstitusional beralasan, atau permohonan ditolak ketika dalil pemohon tidak terbukti dan tidak beralasan menurut hukum.[102]
Berdasarkan Pasal 23 PMK 08/PMK/2006, putusan diambil dalam Rapat Permusyawaratan Hakim (RPH). Pengambilan putusan diupayakan dengan musyawarah untuk mufakat. Jika tidak mufakat, ditunda sampai RPH berikutnya. Jika tetap tidak mufakat, diambil berdasarkan suara terbanyak.[103] Prinsip musyawarah untuk mufakat ini mencerminkan nilai-nilai Pancasila yang menjadi landasan filosofis penyelenggaraan peradilan di Indonesia.
Putusan diambil berdasarkan ketentuan UUD 1945 menurut keyakinan Hakim, didukung sekurang-kurangnya 2 (dua) alat bukti sebagaimana diatur dalam Pasal 25 ayat (1) PMK 08/PMK/2006. Setiap putusan wajib memuat fakta yang terungkap dalam persidangan dan pertimbangan hukum yang menjadi dasar putusan sebagaimana diatur dalam Pasal 25 ayat (2) PMK 08/PMK/2006.[104]
Pertimbangan hukum meliputi tiga aspek utama. Pertama, kewenangan Mahkamah Konstitusi: apakah permohonan termasuk kewenangan Mahkamah Konstitusi? Kedua, legal standing pemohon: apakah pemohon memiliki kedudukan hukum untuk mengajukan permohonan? Ketiga, pokok perkara: apakah dalil permohonan terbukti dan secara konstitusional beralasan?[105]
Pertimbangan hukum dapat dibagi menjadi dua bagian. Pertama, ratio decidendi, yaitu bagian pertimbangan sebagai dasar/alasan yang menentukan diambilnya putusan yang dirumuskan dalam amar, tidak dapat dipisahkan dari amar putusan, mempunyai kekuatan mengikat secara hukum, dan dapat dirumuskan sebagai kaidah hukum. Kedua, obiter dictum, yaitu bagian pertimbangan yang tidak mempunyai kaitan langsung dengan masalah hukum yang dihadapi, sering digunakan sebagai ilustrasi atau analogi, dan tidak mempunyai kekuatan mengikat.[106]
Berdasarkan Pasal 25 ayat (3) PMK 08/PMK/2006, putusan sekurang-kurangnya harus memuat kepala putusan “DEMI KEADILAN BERDASARKAN KETUHANAN YANG MAHA ESA”, identitas pemohon dan termohon, ringkasan permohonan, ringkasan keterangan dan/atau tanggapan termohon, pertimbangan terhadap fakta yang terungkap dalam persidangan, pertimbangan hukum yang menjadi dasar putusan, amar putusan, pendapat berbeda atau alasan berbeda dari hakim (dissenting opinion), serta hari, tanggal putusan, nama hakim dan panitera.[107]
Tabel 5. Tahapan Hukum Acara SKLN di Mahkamah Konstitusi
| No. | Tahapan | Waktu | Keterangan |
| 1. | Pengajuan Permohonan | – | Dibuat dalam 12 rangkap, ditandatangani pimpinan lembaga atau kuasa |
| 2. | Pemeriksaan Administrasi | 7 hari kerja | Penelitian kelengkapan berkas oleh Kepaniteraan |
| 3. | Registrasi | 7 hari kerja setelah lengkap | Pencatatan dalam Buku Registrasi Perkara Konstitusi (BRPK) |
| 4. | Penyampaian ke Termohon | 7 hari kerja setelah registrasi | Salinan akta registrasi dan permohonan |
| 5. | Pemeriksaan Pendahuluan (Sidang Panel) | – | Memeriksa kelengkapan dan legal standing |
| 6. | Perbaikan Permohonan | 14 hari kerja setelah sidang panel | Jika diperlukan berdasarkan nasihat hakim |
| 7. | Penetapan Majelis Hakim | – | Oleh Ketua MK dalam Sidang Pleno |
| 8. | Pemeriksaan Persidangan (Sidang Pleno) | – | Minimal dihadiri 7 hakim |
| 9. | Pembuktian | – | Beban pada pemohon, minimal 2 alat bukti |
| 10. | Rapat Permusyawaratan Hakim (RPH) | – | Musyawarah untuk mufakat atau suara terbanyak |
| 11. | Pembacaan Putusan | – | Sidang terbuka untuk umum, minimal 7 hakim |
| 12. | Putusan Berkekuatan Hukum Tetap | Sejak dibacakan | Final dan mengikat (final and binding) |
Tabel 6. Jenis Putusan Mahkamah Konstitusi dalam Perkara SKLN
| Jenis Putusan | Amar | Kondisi | Sifat | Konsekuensi |
| Putusan Sela (Provisi) | Menghentikan sementara pelaksanaan kewenangan | Kepentingan umum mendesak | Interlocutory | Kewenangan di-hold hingga putusan akhir |
| Tidak Dapat Diterima (Niet Ontvankelijk Verklaard) | Permohonan tidak dapat diterima | Subjectum litis dan/atau objectum litis tidak terpenuhi | Declaratoir | Permohonan tidak dapat diperiksa lebih lanjut |
| Dikabulkan | Permohonan dikabulkan | Dalil terbukti dan beralasan secara konstitusional | Declaratoir dan/atau Constitutief | Termohon harus menghentikan tindakan yang dipersengketakan |
| Ditolak | Permohonan ditolak | Dalil tidak terbukti atau tidak beralasan menurut hukum | Declaratoir | Status quo kewenangan termohon dipertahankan |
Problematika Penyelesaian SKLN oleh Mahkamah Konstitusi
Meskipun Mahkamah Konstitusi telah diberikan kewenangan konstitusional untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara, dalam praktiknya proses penyelesaian SKLN menghadapi berbagai problem dan kompleksitas yang memerlukan perhatian serius.[108] Problematika ini tidak hanya bersifat normatif-yuridis, tetapi juga menyangkut aspek teoritis-konseptual dan praktis-implementatif yang mempengaruhi efektivitas penyelesaian sengketa.
1. Ketidakjelasan Ruang Lingkup “Lembaga Negara”
Dalam praktiknya, proses penyelesaian sengketa kewenangan lembaga negara menghadapi problem tersendiri seiring tidak adanya batasan ruang lingkup dan definisi “lembaga negara” secara pasti dalam UUD 1945. Situasi ini pada akhirnya menimbulkan multitafsir yang berpotensi mengakibatkan tidak efektifnya penyelesaian sengketa kewenangan lembaga negara di Indonesia.[109] Frasa “lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD” dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 tidak memberikan definisi yang tegas mengenai lembaga negara mana saja yang dapat menjadi pihak dalam sengketa.[110]
Menurut Abdul Mukthie Fadjar, terdapat empat tafsiran mengenai lembaga negara yang dapat menjadi subjek sengketa. Pertama, tafsir luas yang mencakup 10-11 lembaga (MPR, Presiden, DPR, DPD, KPU, Pemda, KY, BPK, TNI, Polri, Bank Sentral). Kedua, tafsir moderat yang mencakup 5 lembaga (MPR, Presiden, DPR, DPD, BPK). Ketiga, tafsir sempit yang hanya mencakup 3 lembaga (DPR, DPD, Presiden). Keempat, tafsir luas minus atau tafsir moderat plus yang mencakup MPR, Presiden, DPR, DPD, BPK, dan Pemerintah Daerah, tetapi tidak termasuk KPU, KY, TNI, Polri, dan Bank Sentral.[111]
Undang-undang memberikan keleluasaan bagi hakim Mahkamah Konstitusi untuk menafsirkan apa dan siapa lembaga negara yang dapat bersengketa di Mahkamah Konstitusi. Melalui Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 08/PMK/2006, hakim Mahkamah Konstitusi memberikan penegasan antara subjectum litis dan objectum litis dalam sengketa kewenangan lembaga negara.[112] Namun demikian, penegasan ini masih menyisakan pertanyaan mengenai kedudukan lembaga negara independen (auxiliary state organs) yang tidak disebutkan secara eksplisit dalam UUD 1945 tetapi memiliki constitutional importance.
2. Penafsiran Frasa “Kewenangan yang Diberikan oleh UUD”
Problem lain yang dihadapi adalah ketidakjelasan penafsiran frasa “kewenangannya diberikan oleh UUD” dalam UUD 1945. Dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 004/SKLN-IV/2006, Mahkamah Konstitusi menggunakan penafsiran gramatikal (grammatische interpretatie) dan menyatakan bahwa untuk memutus sengketa kewenangan yang diberikan oleh UUD 1945, hal pertama yang harus dipertimbangkan adalah keberadaan kewenangan tertentu dalam konstitusi dan kemudian kepada lembaga mana kewenangan tersebut diberikan.[113]
Kewenangan konstitusional tidak hanya yang secara tekstual disebutkan dalam UUD 1945, tetapi juga kewenangan implisit yang diturunkan dari kewenangan pokok (principal authority), dan kewenangan yang perlu dan tepat (necessary and proper authority) untuk melaksanakan kewenangan pokok.[114] Namun demikian, parameter untuk menentukan kewenangan implisit dan necessary and proper authority ini masih belum jelas dan bergantung pada interpretasi Mahkamah Konstitusi dalam setiap kasus konkret.
Jimly Asshiddiqie mengemukakan bahwa objectum litis dari SKLN haruslah dipahami bahwa yang merupakan inti adalah persoalan “kewenangan”. Dengan demikian, yang menjadi pokok persoalan adalah kewenangan apakah yang diatur dan ditentukan dalam UUD yang dinisbatkan sebagai fungsi sesuatu organ yang disebut dalam UUD, dan apakah untuk melaksanakan kewenangannya itu terhambat atau terganggu karena adanya keputusan tertentu dari lembaga negara lainnya.[115]
3. Inkonsistensi Putusan Mahkamah Konstitusi
Terdapat perbedaan dalam setiap putusan Mahkamah Konstitusi mengenai SKLN yang menimbulkan ketidakpastian hukum dan terciderainya asas equality before the law. Misalnya, dalam Putusan No. 068/SKLN-III/2004, Mahkamah Konstitusi menolak permohonan pemohon. Sementara itu, dalam Putusan No. 3/SKLN-X/2012, Mahkamah Konstitusi mengabulkan permohonan dalam sengketa kewenangan antara KPU dengan Pemerintah Daerah Papua, DPR Papua dan Gubernur Papua. Namun dalam Putusan No. 2/SKLN-X/2012, Mahkamah Konstitusi menyatakan tidak dapat diterima.[116]
Hingga Agustus 2009, Mahkamah Konstitusi telah menerima dan memutus kurang lebih 11 perkara SKLN. Berdasarkan statistik hingga 30 Juni 2010, dari 11 perkara yang diterima: tidak ada yang dikabulkan (0 perkara), 1 perkara ditolak, 7 perkara tidak dapat diterima, dan 3 perkara ditarik kembali. Hingga tahun 2021, terdapat sekitar 26 sidang perkara SKLN yang telah digelar.[117]
Data tersebut menunjukkan bahwa mayoritas perkara SKLN dinyatakan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard), yang mengindikasikan masih banyaknya permohonan yang tidak memenuhi syarat subjectum litis dan/atau objectum litis. Inkonsistensi putusan ini menimbulkan ketidakpastian hukum mengenai kriteria yang jelas untuk menentukan apakah suatu permohonan SKLN dapat diterima atau tidak.[118]
Tabel 7. Statistik Perkara SKLN di Mahkamah Konstitusi (2003-2021)
| Periode | Total Perkara | Dikabulkan | Ditolak | Tidak Dapat Diterima | Ditarik Kembali |
| Hingga Agustus 2009 | 11 | 0 | 1 | 7 | 3 |
| Hingga Juni 2010 | 11 | 0 | 1 | 7 | 3 |
| Hingga 2021 | ±26 | – | – | Mayoritas | – |
Sumber: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI
4. Perluasan Kewenangan Mahkamah Konstitusi
Terdapat gagasan mengenai perluasan kewenangan Mahkamah Konstitusi dalam memutus SKLN, tidak hanya terbatas pada sengketa kewenangan yang bersumber dari UUD (in de grondwet geregeld), tetapi juga mencakup sengketa kewenangan yang bersumber dari undang-undang (in de wet geregeld).[119] Namun gagasan ini masih menyisakan perdebatan, mengingat ketentuan konstitusi yang secara tegas membatasi kewenangan Mahkamah Konstitusi hanya untuk sengketa kewenangan yang “diberikan oleh UUD”.[120]
Dengan mencermati dinamika ketatanegaraan dan perkembangan pemikiran yang pesat di bidang Hukum Acara Mahkamah Konstitusi, serta tuntutan masyarakat terhadap penegakan supremasi konstitusi dan perlindungan hak-hak konstitusional warga masyarakat, tidak tertutup peluang ke depan akan timbul perubahan-perubahan peraturan di bidang ini. Perluasan kewenangan ini memerlukan amandemen UUD 1945 atau setidaknya penafsiran yang lebih progresif dari Mahkamah Konstitusi sendiri mengenai ruang lingkup kewenangan konstitusional.[121]
5. Penyelesaian Sengketa Lembaga Negara Independen
Sengketa yang melibatkan lembaga negara independen (auxiliary state organs) yang tidak secara eksplisit disebutkan dalam UUD 1945 menimbulkan persoalan tersendiri. Meskipun lembaga-lembaga seperti KPK, KOMNAS-HAM, dan lembaga independen lainnya memiliki constitutional importance, kedudukan hukum (legal standing) mereka dalam perkara SKLN di Mahkamah Konstitusi masih menjadi perdebatan.[122]
Dalam beberapa kasus, Mahkamah Konstitusi telah memutuskan bahwa sengketa yang melibatkan lembaga negara yang bukan main state organs (lembaga negara konstitusional) dapat diselesaikan di Mahkamah Konstitusi dengan syarat bahwa lembaga negara tersebut memiliki constitutional importance. Namun kriteria dan parameter constitutional importance ini sendiri masih memerlukan penegasan lebih lanjut.[123] Menurut Jimly Asshiddiqie, lembaga negara yang memiliki constitutional importance dapat menyelesaikan perselisihan kewenangannya di Mahkamah Konstitusi, meskipun lembaga tersebut belum tentu merupakan lembaga negara utama.[124]
Pertumbuhan state auxiliary organs meningkatkan kemungkinan terjadinya konflik kewenangan. Namun sayangnya, persyaratan legal standing yang cukup sempit perlu diperkuat untuk merespons dinamika konstitusional di Indonesia, khususnya dengan munculnya state auxiliary organs. Menurut studi yang dilakukan, empat puluh dua persen atau sebelas dari dua puluh enam perkara sengketa kewenangan yang telah ditangani oleh Mahkamah Konstitusi Indonesia melibatkan state auxiliary organs, dan enam dari sebelas kasus yang melibatkan state auxiliary organs tidak memenuhi syarat kriteria legal standing. Hanya dua state auxiliary organs yang memenuhi syarat legal standing, yaitu Komisi Pemilihan Umum dan beberapa lembaga lain dengan constitutional importance.[125]
6. Mekanisme Checks and Balances yang Belum Optimal
Problem tambahan dalam penyelesaian SKLN adalah belum optimalnya mekanisme checks and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Beberapa problem yang diidentifikasi antara lain ketiadaan sistem checks and balances antarlembaga legislatif yang lemah, teknik legislasi yang kurang dipahami, penyempitan pemahaman checks and balances dalam putusan Mahkamah Konstitusi, problem saling klaim kebenaran dalam menafsirkan konstitusi, problem tambahan dan pencabutan kewenangan melalui putusan, serta problem putusan Mahkamah Konstitusi yang menyimpang.[126]
Kelemahan checks and balances terletak pada ketiadaan hak veto yang dimiliki oleh Presiden dan DPR, serta kedudukan DPD yang lemah dalam proses legislasi. Idealnya dalam sistem presidensial, sebagai salah satu mekanisme checks and balances, terdapat hak veto yang dapat digunakan untuk mengimbangi kekuasaan.[127] Berdasarkan catatan Mahkamah Konstitusi, sejak lembaga ini berdiri hingga tahun 2023, terdapat lebih dari 1.700 permohonan uji materiil dan formil atas undang-undang yang disahkan DPR dan Presiden. Lonjakan permohonan uji materiil ini menggambarkan bahwa kontrol kualitas internal dalam proses legislasi masih lemah dan belum mampu mencegah lahirnya peraturan yang berpotensi inkonstitusional.[128]
7. Tantangan di Era Demokrasi Konstitusional
Dalam era demokrasi konstitusional, hubungan antar lembaga negara semakin kompleks seiring dengan berkembangnya sistem pemerintahan yang menjunjung prinsip checks and balances. Kompleksitas ini kerap menimbulkan sengketa kewenangan antar lembaga negara, baik di tingkat pusat maupun daerah.[129] Tantangan yang dihadapi antara lain tumpang tindih norma konstitusional, ambiguitas dalam penafsiran kewenangan, dan lemahnya koordinasi antar lembaga negara.[130]
Penerapan prinsip checks and balances di Indonesia menghadapi beberapa tantangan seperti dominasi eksekutif, praktik korupsi dan nepotisme, serta kurangnya transparansi dan akuntabilitas dalam hubungan antarlembaga negara. Prinsip check and balance diatur dalam UUD 1945 dan bertujuan untuk mencegah penyalahgunaan kekuasaan dengan memastikan adanya pengawasan antar lembaga negara.[131] Namun demikian, implementasi prinsip ini dalam praktik masih menghadapi berbagai hambatan struktural dan kultural yang memerlukan reformasi kelembagaan yang komprehensif.
Peran Mahkamah Konstitusi dalam Menjaga Prinsip Checks and Balances
Mahkamah Konstitusi memiliki peran strategis dalam menjaga prinsip checks and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Sebagai the guardian of the constitution, Mahkamah Konstitusi tidak hanya berfungsi sebagai penafsir konstitusi, tetapi juga sebagai penjaga harmoni ketatanegaraan yang memastikan bahwa setiap lembaga negara menjalankan kewenangannya sesuai dengan amanat UUD 1945.[132] Peran Mahkamah Konstitusi dalam menjaga prinsip checks and balances dapat dilihat dari berbagai dimensi.
1. Sebagai Penjaga Konstitusi (Guardian of Constitution)
Mahkamah Konstitusi berperan sebagai pengawal konstitusi (guardian of constitution), pengawal demokrasi, dan pengawal ideologi. Dalam konteks penyelesaian SKLN, Mahkamah Konstitusi memiliki fungsi penting untuk memastikan bahwa setiap lembaga negara menjalankan kewenangannya sesuai dengan amanat UUD 1945 dan tidak ada lembaga yang mendominasi atau merampas kewenangan lembaga lainnya.[133] Peran sebagai penjaga konstitusi ini sangat vital mengingat konstitusi merupakan hukum tertinggi yang menjadi rujukan bagi seluruh penyelenggaraan negara.
Kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk memutus sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara adalah untuk menyelesaikan perselisihan hukum atas suatu kewenangan lembaga negara. Artinya, esensi kewenangan konstitusional Mahkamah Konstitusi untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara adalah dalam perimbangan kekuasaan lembaga negara.[134] Dengan demikian, Mahkamah Konstitusi tidak hanya menyelesaikan sengketa secara kasuistik, tetapi juga menjaga keseimbangan konstitusional antarlembaga negara secara sistemik.
2. Sebagai Penafsir Konstitusi
Mahkamah Konstitusi memiliki kewenangan untuk memberikan interpretasi terhadap UUD 1945. Terkait dengan interpretasi konstitusi, suatu undang-undang dasar tidak hanya dianggap sebagai suatu documented constitution melainkan dapat bertransformasi menjadi the living constitution.[135] Dalam konteks SKLN, penafsiran Mahkamah Konstitusi terhadap kewenangan konstitusional lembaga negara menjadi acuan bagi pelaksanaan kewenangan tersebut dan membentuk constitutional convention yang mengikat dalam praktik ketatanegaraan.
Dalam Putusan MK Nomor 004/SKLN-IV/2006, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa dalam memeriksa, mengadili, dan memutus suatu permohonan SKLN, Mahkamah Konstitusi harus mempertimbangkan adanya hubungan yang erat antara kewenangan dan lembaga negara. Pendirian Mahkamah Konstitusi ini menjadi precedent penting dalam penyelesaian SKLN yang memberikan parameter mengenai objectum litis dan subjectum litis.[136]
3. Sebagai Penjaga Keseimbangan Kekuasaan
Prinsip checks and balances meniscayakan adanya keseimbangan kekuasaan antar lembaga negara. Mahkamah Konstitusi berperan untuk menjaga keseimbangan ini melalui putusan-putusannya dalam perkara SKLN. Dengan memutus secara adil dan berdasarkan konstitusi, Mahkamah Konstitusi memastikan bahwa tidak ada lembaga negara yang mendominasi atau merampas kewenangan lembaga negara lainnya.[137]
Aktualisasi checks and balances antara lembaga negara seperti MPR dan Mahkamah Konstitusi memiliki signifikasi secara aktual terhadap mekanisme checks and balances pada kewenangan institusionalnya sebagai pengawal konstitusi. Hal ini berimplikasi pada penguatan kewenangan institusional lembaga negara serta mewujudkan tatanan peradaban hukum dan demokrasi dalam UUD 1945 sebagai konstitusi negara Indonesia sebagai negara hukum demokratis.[138] Peran Mahkamah Konstitusi dalam menjaga keseimbangan kekuasaan ini mencerminkan prinsip kekuasaan dibatasi oleh kekuasaan (power limited by power).
4. Sebagai Penyelesai Konflik Konstitusional
Mahkamah Konstitusi berperan menyelesaikan konflik konstitusional yang timbul akibat perbedaan penafsiran antar lembaga negara terhadap kewenangan yang dimilikinya. Peran ini sangat vital dalam mencegah terjadinya deadlock dalam penyelenggaraan negara akibat perselisihan kewenangan antar lembaga.[139] Sebagai lembaga yang independen dan imparsial, Mahkamah Konstitusi wajib menyelesaikan sengketa secara cepat dan adil sesuai dengan prinsip penyelenggaraan kekuasaan kehakiman yang sederhana, cepat, dan biaya ringan.[140]
Dalam era demokrasi konstitusional, peran Mahkamah Konstitusi semakin penting mengingat semakin kompleksnya hubungan antar lembaga negara. Keberadaan Mahkamah Konstitusi sebagai forum penyelesaian sengketa konstitusional memberikan kepastian hukum bahwa setiap perselisihan kewenangan dapat diselesaikan melalui mekanisme hukum yang objektif dan terukur, bukan melalui mekanisme politik yang bergantung pada kekuatan politik masing-masing lembaga.[141]
5. Sebagai Pembentuk Norma Konstitusional (Positive Legislature)
Meskipun pada dasarnya Mahkamah Konstitusi merupakan cabang kekuasaan yudikatif, faktanya Mahkamah Konstitusi sudah beberapa kali menetapkan putusan yang berisi norma baru dalam pengujian undang-undang terhadap UUD. Putusan Mahkamah Konstitusi bersifat final dan mengikat (final and binding) sejak resmi diucapkan atau dibacakan dalam sidang pleno terbuka untuk umum.[142] Dalam konteks SKLN, putusan Mahkamah Konstitusi dapat menciptakan norma baru mengenai batasan dan ruang lingkup kewenangan lembaga negara yang sebelumnya tidak jelas atau menimbulkan multitafsir.
Putusan Mahkamah Konstitusi yang menetapkan norma baru kemudian ditindaklanjuti oleh pemerintah, seperti dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 128/PUU-XIII/2015 yang kemudian melahirkan PERMENDAGRI Nomor 67 Tahun 2017.[143] Namun demikian, peran Mahkamah Konstitusi sebagai positive legislature ini harus tetap dalam koridor menjaga keseimbangan sistem checks and balances, sehingga Mahkamah Konstitusi tidak menjelma menjadi “superbody institution” yang mengambil alih fungsi legislasi dari lembaga legislatif.[144]
6. Sebagai Penegak Supremasi Konstitusi dan Hukum
Mahkamah Konstitusi memiliki diskresi yudisial untuk mengesampingkan undang-undang manakala undang-undang tersebut dianggap bertentangan dengan konstitusi sebelum menerapkannya ke dalam kasus konkret. Dalam konteks SKLN, Mahkamah Konstitusi memastikan bahwa pelaksanaan kewenangan oleh lembaga negara sesuai dengan amanat konstitusi.[145] Kewenangan dan putusan uji materi oleh Mahkamah Konstitusi bukanlah wujud intervensi terhadap kewenangan pembentuk undang-undang dan melampaui prinsip checks and balances, melainkan justru menegaskan wujud dari prinsip kekuasaan dibatasi kekuasaan dan meneguhkan supremasi Konstitusi.[146]
Implementasi prinsip negara hukum di Indonesia membawa konsekuensi pada pembentukan sistem peradilan yang independen dan imparsial, termasuk Mahkamah Konstitusi sebagai peradilan konstitusi. Peradilan konstitusi sebagai lembaga hukum merupakan manifestasi prinsip check and balance, sehingga lembaga negara tidak melakukan tindakan sewenang-wenang atau tidak menyalahgunakan kekuasaannya.[147] Demikian pula Mahkamah Konstitusi, sebagai bagian dari sistem checks and balances, memastikan bahwa setiap lembaga negara menjalankan kewenangannya berdasarkan hukum dan konstitusi, bukan berdasarkan kepentingan politik semata.
PENUTUP
Berdasarkan analisis yang telah dilakukan, dapat ditarik beberapa kesimpulan penting mengenai sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara, hukum acara penyelesaiannya, dan peran Mahkamah Konstitusi dalam menjaga prinsip checks and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
Pertama, sistem ketatanegaraan Indonesia pasca amandemen UUD 1945 menganut prinsip distribution of power dengan mekanisme checks and balances yang mengakibatkan hubungan antarlembaga negara bersifat horizontal dan sederajat. Konsekuensi dari sistem ini adalah kemungkinan terjadinya sengketa kewenangan konstitusional lembaga negara sebagai akibat dari tumpang tindih (overlapping) kewenangan, diabaikannya kewenangan suatu lembaga oleh lembaga lain, atau dijalankannya kewenangan suatu lembaga oleh lembaga negara lainnya. Prinsip checks and balances ini bukan hanya sekedar konsep teoritis, tetapi merupakan mekanisme konstitusional yang operasional dalam praktik ketatanegaraan Indonesia.
Kedua, Mahkamah Konstitusi memiliki kedudukan strategis dalam sistem ketatanegaraan Indonesia sebagai salah satu lembaga tinggi negara yang memegang kekuasaan kehakiman. Kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD merupakan kewenangan konstitusional yang dibentuk dengan tujuan menegakkan ketentuan yang terdapat dalam UUD. Kewenangan ini mencerminkan fungsi Mahkamah Konstitusi sebagai peradilan konstitusi dan the guardian of the constitution yang bertanggung jawab atas terselenggaranya kehidupan bernegara yang berkeadilan. Dalam sejarah pembentukannya, kewenangan ini lahir dari konsensus berbagai fraksi dalam Panitia Ad Hoc (PAH) I Badan Pekerja (BP) MPR RI yang menyadari pentingnya mekanisme penyelesaian sengketa kewenangan melalui jalur yudisial, bukan politik.
Ketiga, Hukum Acara SKLN yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman, Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 jo. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Mahkamah Konstitusi, dan Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 08/PMK/2006 tentang Pedoman Beracara Dalam Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara telah memberikan kerangka prosedural yang jelas dalam penyelesaian sengketa kewenangan lembaga negara. Hukum Acara SKLN bertumpu pada nilai-nilai dasar Pancasila dan mewajibkan hakim konstitusi untuk menggali, mengikuti, dan memahami nilai-nilai hukum dan rasa keadilan yang hidup dalam masyarakat. Prosedur yang diatur mencakup pengajuan permohonan, pemeriksaan administrasi, pemeriksaan pendahuluan, pemeriksaan persidangan, pembuktian, hingga putusan yang bersifat final dan mengikat.
Keempat, dalam praktiknya, penyelesaian SKLN oleh Mahkamah Konstitusi menghadapi berbagai problematika yang kompleks. Problematika tersebut meliputi ketidakjelasan ruang lingkup “lembaga negara” yang dapat menjadi pihak dalam sengketa, penafsiran frasa “kewenangan yang diberikan oleh UUD”, inkonsistensi putusan Mahkamah Konstitusi, serta kedudukan lembaga negara independen (auxiliary state organs) dalam perkara SKLN. Dari statistik perkara SKLN, mayoritas permohonan dinyatakan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard) karena tidak memenuhi syarat subjectum litis dan/atau objectum litis. Hingga tahun 2021, dari sekitar 26 perkara SKLN yang telah digelar, mayoritas dinyatakan tidak dapat diterima, hanya sedikit yang dikabulkan atau ditolak. Kondisi ini menunjukkan perlunya pemahaman yang lebih baik dari para pihak mengenai persyaratan pengajuan permohonan SKLN. Kelima, Mahkamah Konstitusi memiliki peran vital dalam menjaga prinsip checks and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia melalui berbagai dimensi. Sebagai penjaga konstitusi (guardian of constitution), Mahkamah Konstitusi memastikan bahwa setiap lembaga negara menjalankan kewenangannya sesuai dengan amanat UUD 1945. Sebagai penafsir konstitusi, Mahkamah Konstitusi memberikan interpretasi otoritatif terhadap UUD 1945 yang membentuk living constitution. Sebagai penjaga keseimbangan kekuasaan, Mahkamah Konstitusi memastikan tidak ada lembaga yang mendominasi atau merampas kewenangan lembaga lainnya. Sebagai penyelesai konflik konstitusional, Mahkamah Konstitusi mencegah terjadinya deadlock dalam penyelenggaraan negara. Sebagai pembentuk norma konstitusional (positive legislature), Mahkamah Konstitusi dapat menciptakan norma baru melalui putusannya. Dan sebagai penegak supremasi konstitusi dan hukum, Mahkamah Konstitusi memastikan bahwa pelaksanaan kewenangan oleh lembaga negara sesuai dengan konstitusi.
Leave a Reply