Oleh: Tim Penyusun, Diupdate April 2025
Pendahuluan
Pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya merupakan salah satu mekanisme konstitusional yang paling kompleks dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Pasca amandemen ketiga Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945), ketentuan mengenai impeachment diatur secara eksplisit dalam Pasal 7A dan Pasal 7B UUD 1945.[1] Pengaturan ini menandai pergeseran paradigma dari sistem pertanggungjawaban politik murni menuju sistem hibrida yang mengombinasikan elemen politik dan yudisial.[2]
Konsep impeachment sendiri berasal dari tradisi konstitusionalisme Anglo-Amerika, khususnya praktik di Inggris dan Amerika Serikat.[3] Secara etimologis, impeachment berasal dari kata Latin impetere yang berarti menyerang atau mendakwa, adalah prosedur di mana seorang pejabat publik yang dipilih didakwa melakukan pelanggaran hukum tertentu yang dapat menjadi alasan pemberhentian (removal from office).[4] Namun, impeachment tidak selalu berakhir dengan pemberhentian—ia lebih tepat diartikan sebagai pendakwaan atau pernyataan mendakwa, paralel dengan konsep dakwaan dalam hukum pidana.[5]
Keberadaan mekanisme impeachment dalam UUD 1945 merupakan manifestasi dari prinsip checks and balances dalam sistem presidensial Indonesia.[6] Melalui mekanisme ini, kekuasaan Presiden yang sangat besar dapat dikontrol oleh lembaga-lembaga negara lain, khususnya Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Mahkamah Konstitusi (MK), dan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Keterlibatan Mahkamah Konstitusi dalam proses ini sangat penting karena memberikan elemen yudisial yang memastikan bahwa pemberhentian tidak semata-mata didasarkan pada pertimbangan politik, melainkan juga pada pembuktian yuridis.[7]
Esai ini akan menganalisis mekanisme hukum acara pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden di Mahkamah Konstitusi Indonesia, dengan fokus pada kedudukan MK sebagai forum previligiatum, perbandingan dengan praktik impeachment di negara lain, serta dialektika antara dimensi politik dan yudisial dalam proses pemberhentian. Melalui pendekatan yuridis-normatif yang berlandaskan pada literatur hukum tata negara, konstitusi komparatif, dan analisis putusan-putusan konstitusional, esai ini bertujuan memberikan pemahaman komprehensif mengenai mekanisme konstitusional yang diharapkan hanya terjadi dalam kondisi luar biasa.
Sejarah dan Filosofi Impeachment
Asal-Usul Impeachment: Dari Inggris ke Amerika Serikat
Mekanisme impeachment pertama kali muncul di Inggris pada tahun 1376, ketika William, Lord of Latimer, diajukan impeachment pada masa pemerintahan Raja Edward III.[8] Dalam konteks Inggris, impeachment adalah ungkapan yang menunjuk pada pengertian pengadilan politik (political trial) yang digunakan untuk menjangkau para pelanggar yang mungkin lepas dari tuntutan hukum biasa.[9] Mekanisme ini diperlukan untuk melindungi negara sekaligus menghukum pelaku yang melakukan kejahatan terhadap kepercayaan publik (breach of public trust).
Namun, dengan berkembangnya sistem parlementer di Inggris dan munculnya mekanisme mosi tidak percaya (vote of no confidence) dari parlemen untuk membubarkan kabinet, mekanisme impeachment tidak lagi digunakan.[10] Hal ini disebabkan karena dalam sistem parlementer, eksekutif bertanggung jawab kepada parlemen dan dapat dijatuhkan kapan saja melalui mosi tidak percaya, sehingga impeachment menjadi redundan.[11]
Amerika Serikat mengadopsi mekanisme impeachment dari Inggris dan memasukkannya ke dalam Konstitusi 1787. Article I Section 2 dan 3 serta Article II Section 4 Konstitusi Amerika Serikat menyatakan:
“The President, Vice President, and all civil officers of the United States shall be removed from Office on Impeachment for, and conviction of, treason, bribery, or other high crimes and misdemeanors.”[12]
Dalam sistem Amerika Serikat, impeachment melibatkan dua tahap: pertama, pendakwaan formal (impeachment) oleh House of Representatives; kedua, pengadilan dan pengambilan keputusan oleh Senat.[13] Jika Senat memutuskan bersalah dengan dukungan dua pertiga suara, pejabat yang bersangkutan diberhentikan dari jabatannya. Sistem dua tahap ini mencerminkan prinsip checks and balances yang menjadi fondasi konstitusionalisme Amerika.[14]
Filosofi Impeachment: High Crimes and Misdemeanors
Frasa “high crimes and misdemeanors” dalam Konstitusi Amerika Serikat telah menjadi subjek perdebatan panjang di kalangan ahli hukum konstitusi. Menurut penelitian terkini dari Frank O. Bowman III, “high misdemeanors” secara historis berarti kejahatan serius non-kapital (non-capital but serious crimes) yang “hampir berbatasan dengan” kejahatan kapital.[15]
Dalam hukum Inggris abad ke-18, terdapat hierarki kejahatan: pertama, high treason (pengkhianatan tinggi) yang diancam hukuman mati dengan cara drawing-and-quartering dan penyitaan seluruh properti; kedua, petit treason (pengkhianatan kecil); ketiga, felonies (kejahatan berat) yang diancam hukuman gantung; dan keempat, high misdemeanors atau misprisions, yaitu kejahatan serius di bawah tingkat kapital tetapi hampir berbatasan dengannya.[16]
Kata “high” dalam frasa “high crimes and misdemeanors” tidak semata-mata menunjukkan tingkat keseriusan kejahatan, melainkan merujuk pada kategori khusus korban atau objek yang dilanggar.[17] Menurut William Blackstone, “high” berarti kejahatan yang dilakukan terhadap negara (against the state), berbeda dengan “petit treason” yang melibatkan pengkhianatan terhadap individu privat.[18] Dengan demikian, “high crimes and misdemeanors” adalah kejahatan yang hanya dapat dilakukan oleh seseorang dalam posisi otoritas unik yang diperoleh melalui sumpah jabatan, yang tidak dimiliki oleh orang biasa.[19]
Dalam konteks impeachment, “high crimes and misdemeanors” tidak terbatas pada pelanggaran pidana semata, tetapi juga mencakup penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power), pengkhianatan kepercayaan publik (betrayal of public trust), dan tindakan yang merusak integritas jabatan.[20] Alexander Hamilton dalam The Federalist Papers menjelaskan bahwa pelanggaran yang dapat di-impeach adalah “misconduct of public men, or in other words from the abuse or violation of some public trust.”[21] Namun, standar ini tetap lebih tinggi daripada sekadar “abuse of power” atau “violation of public trust” belaka—harus ada unsur keseriusan yang signifikan dan berkaitan dengan fungsi konstitusional pejabat tersebut.[22]
Kasus-Kasus Impeachment Presiden di Amerika Serikat
Sepanjang sejarah Amerika Serikat, tiga Presiden telah mengalami proses impeachment penuh, meskipun tidak semuanya berujung pada pemberhentian. Kasus-kasus ini memberikan preseden penting dalam memahami penerapan standar “high crimes and misdemeanors” dalam praktik.
Pertama, Andrew Johnson (1868). Presiden Andrew Johnson di-impeach oleh House of Representatives dengan tuduhan melakukan “high crimes and misdemeanor” yang meliputi: pelanggaran sumpah jabatan karena memberhentikan Edwin M. Stanton sebagai Menteri Pertahanan tanpa persetujuan Senat, yang melanggar Act Regulating the Tenure of Civil Officer; dan melanggar the Command of Act dengan memberikan perintah langsung kepada Commander in Chief William H. Emory yang seharusnya melalui The General of The Army.[23] Meskipun impeachment lolos dari House of Representatives, Senat akhirnya memutuskan Johnson tetap menjabat sebagai Presiden karena suara yang menghendaki pemberhentiannya kalah hanya dengan selisih satu suara.[24] Kasus ini menunjukkan bahwa standar pembuktian yang tinggi diperlukan untuk memberhentikan seorang Presiden, dan bahwa proses impeachment sangat rentan terhadap pertimbangan politik.
Kedua, Richard M. Nixon (1974). Presiden Richard M. Nixon dituduh melakukan “high crimes and misdemeanors” berupa: obstruction of justice (menghalangi peradilan); abuse of power (penyalahgunaan kekuasaan); dan contempt of congress (penghinaan terhadap Kongres).[25] Tuduhan ini berkaitan dengan kasus “Watergate” pada 17 Juni 1972, yaitu pembobolan secara tidak sah kantor pusat Komite Nasional Demokrat di Gedung Watergate, Washington DC, serta upaya Nixon untuk menutupi keterlibatan pemerintahannya.[26] Namun, proses impeachment ini gugur karena Presiden Nixon mengundurkan diri pada 9 Agustus 1974 sebelum proses di House of Representatives selesai.[27] Kasus ini menunjukkan bahwa proses impeachment dapat berakhir ketika pejabat yang terkena impeachment memilih mengundurkan diri, dan bahwa tekanan politik dapat memaksa pengunduran diri tanpa perlu menyelesaikan proses formal.
Ketiga, Bill Clinton (1998). Presiden Bill Clinton di-impeach dengan empat dakwaan: melakukan sumpah palsu di hadapan grand jury (perjury in grand jury); melakukan sumpah palsu (perjury); menghambat peradilan (obstruction of justice); dan memberikan respons yang tidak layak atas pertanyaan tertulis dari Committee of Judiciary.[28] Kasus ini bermula dari tuduhan Clinton melakukan perbuatan tidak bermoral dengan karyawan Gedung Putih, Monica Lewinsky, yang kemudian berkembang menjadi tuduhan berbohong di bawah sumpah dalam kasus perdata Paula Jones.[29] Akhirnya, hanya dua dakwaan yang dibawa ke Senat, dan Clinton dibebaskan (acquitted) oleh Senat dengan suara mayoritas.[30] Kasus Clinton menimbulkan perdebatan akademis mengenai apakah perilaku pribadi yang tidak bermoral tetapi tidak berkaitan langsung dengan fungsi konstitusional dapat dikategorikan sebagai “high crimes and misdemeanors”.[31]
Pemberhentian Presiden di Indonesia: Transformasi Konstitusional
Era Pra-Amandemen UUD 1945
Sebelum Perubahan UUD 1945, pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak diatur secara eksplisit dalam batang tubuh konstitusi. Ketentuan hanya terdapat dalam Penjelasan Angka VII paragraf ke-3 UUD 1945 yang menyatakan:
“Kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat adalah kuat… Dewan Perwakilan Rakyat dapat senantiasa mengawasi tindakan-tindakan Presiden dan jika Dewan menganggap bahwa Presiden sungguh melanggar haluan negara yang telah ditetapkan oleh Undang-Undang Dasar atau oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, maka Majelis itu dapat diundang untuk persidangan istimewa agar supaya bisa minta pertanggungan jawab kepada Presiden.”[32]
Ketentuan lebih lanjut diatur dalam Ketetapan MPR Nomor III/MPR/1978 yang menyatakan bahwa Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya dengan alasan “Presiden sungguh melanggar haluan negara yang ditetapkan oleh Undang-Undang Dasar atau oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat”.[33] Pengaturan ini sangat luas dan tidak memberikan batasan yang jelas mengenai apa yang dimaksud dengan “melanggar haluan negara”, sehingga membuka peluang interpretasi subjektif dan politisasi proses pemberhentian.[34]
Dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia, terdapat tiga Presiden yang diberhentikan dalam masa jabatannya sebelum mekanisme impeachment pasca-amandemen diberlakukan: Presiden Soekarno, Presiden Soeharto, dan Presiden Abdurrahman Wahid.[35]
Pemberhentian Presiden Soekarno (1967). Presiden Soekarno diberhentikan oleh MPRS dengan cara “mencabut kekuasaan pemerintahan negara” melalui Ketetapan MPRS Nomor XXXIII/MPRS/1967.[36] Alasan pencabutan kekuasaan adalah: pertama, Presiden tidak dapat memenuhi pertanggungjawaban konstitusional terkait kebijakan pemberontakan kontra-revolusi G-30-S/PKI (pidato Nawaksara dan Pelengkap Nawaksara tidak dapat diterima MPRS); kedua, Presiden tidak dapat menjalankan haluan dan putusan MPRS.[37] Proses pemberhentian Soekarno sangat dipengaruhi oleh dinamika politik pasca-peristiwa G30S/PKI dan tidak melalui mekanisme pembuktian yuridis yang memadai.[38]
Pemberhentian Presiden Soeharto (1998). Presiden Soeharto mengundurkan diri pada 21 Mei 1998 di tengah tekanan politik dari gerakan reformasi dan krisis ekonomi Asia yang melanda Indonesia.[39] Meskipun bukan merupakan pemberhentian formal melalui MPR, pengunduran diri Soeharto merupakan respons terhadap tuntutan politik yang sangat kuat dari berbagai elemen masyarakat, termasuk mahasiswa, LSM, dan elite politik.[40]
Pemberhentian Presiden Abdurrahman Wahid (2001). Presiden Abdurrahman Wahid diberhentikan oleh MPR melalui Ketetapan MPR Nomor II/MPR/2001 tentang Pertanggungjawaban Presiden KH. Abdurrahman Wahid.[41] Proses ini dimulai dengan Panitia Angket DPR mengenai Kasus Dana Yanatera Bulog dan Kasus Dana Bantuan Sultan Brunei Darussalam yang menyimpulkan: pertama, patut diduga Presiden berperan dalam pencairan dan penggunaan dana Yanatera Bulog; dan kedua, adanya inkonsistensi pernyataan Presiden tentang bantuan Sultan Brunei menunjukkan Presiden telah menyampaikan keterangan yang tidak sebenarnya kepada masyarakat.[42] Proses pemberhentian bergulir melalui Memorandum I dan Memorandum II, hingga DPR meminta MPR mengadakan sidang istimewa. Sidang istimewa dilaksanakan pada 23 Juli 2001, namun bukan atas permintaan DPR melainkan atas inisiatif MPR sendiri karena Presiden Abdurrahman Wahid mengeluarkan Maklumat tanggal 22 Juli 2001 yang salah satu isinya membekukan MPR dan DPR.[43]
Pemberhentian ketiga Presiden ini terjadi dalam forum pertanggungjawaban politik murni.[44] Presiden sebagai mandataris MPR harus mempertanggungjawabkan seluruh kebijakan dan tindakannya kepada MPR. Dasar atau alasan penolakan pertanggungjawaban yang berujung pada pemberhentian sangat luas, tidak terbatas pada pelanggaran hukum melainkan juga perbedaan pandangan atas kebijakan tertentu.[45] Sistem ini lebih dekat kepada sistem parlementer dibanding sistem presidensial, dan sering dikritik karena tidak memberikan kepastian hukum serta rentan terhadap politisasi.[46]
Era Pasca-Amandemen UUD 1945: Sistem Hibrida Politik-Yudisial
Ketentuan tentang pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya merupakan hasil Perubahan Ketiga dan Keempat UUD 1945 yang diatur dalam Pasal 7A, Pasal 7B, serta Pasal 24C ayat (2).[47] Pengaturan ini merupakan salah satu instrumen mewujudkan pemerintahan presidensial murni, sesuai dengan kesepakatan dasar perubahan UUD 1945 yaitu memurnikan dan memperkuat sistem presidensial.[48]
Pasal 7A UUD 1945 menyatakan:
“Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.”[49]
Pasal 7B UUD 1945 mengatur mekanisme pemberhentian yang melibatkan tiga lembaga negara secara berurutan:[50]
Pertama, DPR mengajukan permintaan kepada MK dengan dukungan sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota yang hadir dalam sidang paripurna yang dihadiri oleh sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota DPR (Pasal 7B ayat 3). Namun, Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD mengatur persyaratan yang lebih ketat, yaitu hak menyatakan pendapat harus diambil dalam rapat paripurna yang dihadiri sekurang-kurangnya 3/4 anggota DPR dan disetujui 3/4 dari jumlah anggota DPR yang hadir.[51]
Kedua, MK wajib memeriksa, mengadili, dan memutus dengan seadil-adilnya paling lama 90 hari setelah permintaan DPR diterima (Pasal 7B ayat 4).[52] Kewajiban MK ini bersifat konstitusional dan tidak dapat ditunda atau diabaikan, berbeda dengan kewenangan MK dalam perkara lain yang bersifat fakultatif.[53]
Ketiga, MPR wajib menyelenggarakan sidang untuk memutuskan usul DPR paling lambat 30 hari sejak menerima usul, dengan keputusan diambil dalam sidang paripurna yang dihadiri sekurang-kurangnya 3/4 jumlah anggota dan disetujui sekurang-kurangnya 2/3 jumlah anggota yang hadir (Pasal 7B ayat 6 dan 7).[54]
Mekanisme ini berbeda secara fundamental dengan mekanisme pemberhentian sebelum amandemen UUD 1945.[55] Pertama, alasan pemberhentian dibatasi secara limitatif pada pelanggaran hukum tertentu atau tidak lagi memenuhi syarat konstitusional, bukan pada pertanggungjawaban politik umum. Kedua, terdapat elemen yudisial melalui keterlibatan MK yang memberikan putusan bersifat final mengenai terbukti atau tidaknya tuduhan DPR. Ketiga, masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden bersifat fixed term (5 tahun) dan tidak dapat diganggu-gugat kecuali melalui mekanisme impeachment ini.[56]
Menurut Moh. Mahfud MD, sistem pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam UUD 1945 menggunakan sistem campuran antara impeachment dan forum previligiatum.[57] Impeachment menunjuk pada Presiden dijatuhkan oleh lembaga politik (MPR) melalui penilaian dan keputusan politik. Forum previligiatum menunjuk pada Presiden diadili melalui pengadilan khusus ketatanegaraan (MK) berdasarkan pelanggaran hukum berat yang ditentukan konstitusi dengan putusan hukum.[58] Penjatuhan Presiden dimulai dari penilaian dan keputusan politik DPR (impeachment), dilanjutkan dengan pemeriksaan dan putusan hukum oleh MK (forum previligiatum), lalu dikembalikan ke prosedur impeachment (DPR meneruskan ke MPR) untuk diputuskan secara politik.[59]
Mahkamah Konstitusi Sebagai Forum Previligiatum
Konsep Forum Previligiatum
Forum previligiatum atau forum istimewa adalah sistem peradilan khusus untuk mengadili pejabat negara tertentu.[60] Konsep ini berasal dari masa penjajahan Belanda dan diatur dalam Pasal 148 Konstitusi RIS 1949 dan Pasal 106 UUDS 1950.[61] Kedua aturan ini menegaskan bahwa pejabat negara seperti Presiden, Wakil Presiden, Menteri, Ketua dan Anggota DPR, Ketua dan Anggota Mahkamah Agung, Jaksa Agung, dan pejabat tinggi negara lainnya diadili dalam tingkat pertama dan terakhir oleh Mahkamah Agung untuk kejahatan atau pelanggaran yang dilakukan dalam masa jabatannya.[62]
Forum previligiatum diperlukan karena tidak mungkin mengadili pejabat tinggi dalam pengadilan biasa yang sangat mungkin hakim yang mengadili berkedudukan lebih rendah dari pejabat yang diadili.[63] Agar peradilan dapat berjalan secara fair dan impartial, diperlukan forum pengadilan khusus, terutama untuk pengadilan pidana.[64] Menurut Prof. Nandang Alamsah Deliarnoor, eksistensi forum previligiatum pada hukum pemerintahan di Indonesia menjadi conditio sine qua non atau tidak terelakkan dalam menghadapi beratnya penanganan kasus korupsi, dan sebagai sarana pertanggungjawaban negara in casu para pejabat negara.[65]
Dalam konteks pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden, MK berfungsi sebagai forum previligiatum yang mengadili pendapat DPR mengenai dugaan pelanggaran hukum atau kondisi tidak memenuhi syarat konstitusional.[66] Namun, peradilan yang dilakukan MK bukan merupakan peradilan pidana melainkan peradilan hukum tata negara.[67] Sanksi dari peradilan ini adalah sanksi tata negara berupa kemungkinan berujung pada pemberhentian dari jabatan dan larangan menduduki jabatan publik, bukan sanksi pidana.[68] Oleh karena itu, putusan MK yang menyatakan terbukti pelanggaran hukum tidak menutup kemungkinan diajukannya Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam persidangan pidana, perdata, dan/atau tata usaha negara setelah diberhentikan dari jabatannya.[69]
Kewenangan dan Kewajiban MK
Pasal 24C ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa MK wajib memberikan putusan atas pendapat DPR mengenai dugaan pelanggaran hukum oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut UUD.[70] Kata “wajib” menunjukkan bahwa ini bukan kewenangan pilihan (facultative) melainkan kewajiban konstitusional (mandatory).[71] Hal ini berbeda dengan empat kewenangan MK lainnya yang diatur dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, yaitu: menguji undang-undang terhadap UUD; memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD; memutus pembubaran partai politik; dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum, yang semuanya bersifat fakultatif.[72]
Kewenangan MK dalam proses impeachment berbeda dengan kewenangan MK dalam perkara-perkara lain.[73] Pada perkara lain (judicial review, sengketa kewenangan lembaga negara, pembubaran parpol, PHPU), MK “berwenang” (may), sehingga bersifat fakultatif. Namun, pada perkara pemberhentian Presiden/Wakil Presiden, MK “wajib” (must) memberikan putusan.[74] Kewajiban ini mencerminkan urgensi konstitusional dari proses impeachment dan pentingnya kepastian hukum dalam menghadapi krisis ketatanegaraan yang sangat serius.[75]
Kedudukan MK dalam proses impeachment bukan sebagai lembaga yang memutuskan pemberhentian, melainkan sebagai lembaga yang memutus apakah pendapat DPR terbukti atau tidak.[76] Prosedur bahwa putusan MK bukan merupakan putusan pemberhentian juga dianut di beberapa negara:[77]
Pertama, Georgia. Peran MK adalah memberikan kesimpulan atas pertanyaan parlemen tentang Presiden dan/atau Wakil Presiden. Pemberhentian tetap menjadi wewenang parlemen dengan suara mayoritas.[78]
Kedua, Rusia. Putusan Mahkamah Agung dan MK bukan merupakan putusan pemberhentian, melainkan apakah tindakannya terbukti dan apakah prosedur impeachment dilalui secara sah. Keputusan pemberhentian Presiden Rusia ditentukan oleh Dewan Federasi (Federation Council).[79]
Ketiga, Bulgaria. Impeachment diajukan kepada MK, dan MK yang memutuskan apakah Presiden dan/atau Wakil Presiden bersalah melakukan high treason atau tindakan pelanggaran konstitusi lain dan memutus apakah diberhentikan atau tidak.[80]
Sistem Indonesia lebih mirip dengan Georgia dan Rusia, di mana MK tidak memutuskan pemberhentian tetapi hanya memutus terbukti atau tidaknya tuduhan.[81] Keputusan pemberhentian final ada di tangan MPR sebagai lembaga politik tertinggi.[82]
Sifat Putusan MK: Final Secara Yuridis, Tidak Mengikat Secara Politik
Putusan MK dalam perkara pemberhentian Presiden/Wakil Presiden bersifat final dan mengikat secara yuridis bagi DPR.[83] Artinya, DPR hanya dapat mengajukan usul pemberhentian kepada MPR apabila MK memutus menyatakan membenarkan pendapat DPR. Jika MK memutus bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak terbukti seperti pendapat DPR, maka DPR tidak dapat mengajukan usul pemberhentian kepada MPR.[84]
Namun, putusan MK tidak mengikat MPR secara politik.[85] Meskipun MK menyatakan Presiden dan/atau Wakil Presiden terbukti melakukan pelanggaran hukum atau tidak lagi memenuhi syarat, MPR tetap dapat memutuskan untuk tidak memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden.[86] Hal ini merupakan implikasi dari Pasal 7A UUD 1945 yang menggunakan frasa normatif kata “dapat” dalam memberhentikan Presiden, sehingga memberikan dua kemungkinan pilihan: memberhentikan atau tidak memberhentikan.[87]
Relativitas putusan MK ini menimbulkan potensi inkonsistensi antara putusan hukum dan putusan politik.[88] Putusan MK yang bersifat yudisial dapat berbeda dengan keputusan MPR yang bersifat politis.[89] Hal ini menjadi salah satu kritik terhadap mekanisme impeachment Indonesia yang dianggap terlalu rumit dan berpotensi tidak efektif dalam menegakkan akuntabilitas eksekutif.[90]
Hukum Acara Pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden di MK
Para Pihak dalam Persidangan MK
Pemohon: Dewan Perwakilan Rakyat
Sesuai dengan mekanisme pemberhentian, yang mengajukan pendapat dan usul pemberhentian adalah DPR, maka yang bertindak sebagai Pemohon dalam persidangan MK adalah DPR secara kelembagaan.[91] DPR diwakili oleh Pimpinan DPR yang dapat menunjuk kuasa hukumnya.[92] Pimpinan DPR dapat bertindak sendiri atau dengan menunjuk kuasa hukum. Namun, meskipun menunjuk kuasa hukum, dalam persidangan Pimpinan DPR tetap harus menghadiri persidangan MK.[93]
Pendapat DPR harus diputus dalam sidang paripurna yang dihadiri oleh sekurang-kurangnya 2/3 anggota DPR dan disetujui 2/3 dari anggota DPR yang hadir.[94] Namun, UU Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD mengatur persyaratan lebih ketat: hak menyatakan pendapat harus diambil dalam rapat paripurna yang dihadiri sekurang-kurangnya 3/4 anggota DPR dan disetujui 3/4 dari jumlah anggota DPR yang hadir.[95] Ketentuan ini pernah diuji di MK dalam Perkara Nomor 26/PUU-VIII/2010, namun MK menyatakan bahwa persyaratan yang lebih ketat tersebut tetap konstitusional karena dimaksudkan untuk memperkuat sistem presidensial dan mencegah politisasi proses impeachment.[96]
Termohon: Presiden dan/atau Wakil Presiden
Pihak yang diajukan pendapat adalah Presiden dan/atau Wakil Presiden.[97] Walaupun tidak disebutkan sebagai Termohon dalam peraturan perundang-undangan, kedudukan Presiden dan/atau Wakil Presiden sesungguhnya adalah sebagai Termohon.[98] Pendapat DPR dapat ditujukan hanya kepada Presiden, hanya kepada Wakil Presiden, atau kedua-duanya.
Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat bertindak sendiri, atau didampingi dan/atau diwakili oleh kuasa hukumnya.[99] Walaupun diwakili oleh kuasa hukum, Presiden dan/atau Wakil Presiden wajib hadir dalam persidangan MK, yaitu dalam persidangan untuk menyampaikan tanggapan terhadap pendapat DPR.[100] Kewajiban hadir ini merupakan manifestasi dari prinsip audi et alteram partem (dengar kedua belah pihak) yang merupakan prinsip dasar peradilan yang adil.[101]
Alasan Pemberhentian
Sesuai dengan Pasal 7A UUD 1945, hanya terdapat dua kelompok alasan pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden yang dapat dimohonkan kepada MK:[102]
Kelompok Pertama: Pelanggaran Hukum
Pelanggaran hukum ditentukan secara limitatif, yaitu:[103]
Pertama, Pengkhianatan terhadap Negara. Pengkhianatan terhadap negara adalah tindak pidana terhadap keamanan negara yang sebagian besar diatur dalam KUHP Titel I Buku II dan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 1999 tentang Kejahatan Terhadap Keamanan Negara.[104] Kejahatan-kejahatan ini meliputi: makar terhadap kepala negara (Pasal 104 KUHP); makar untuk memasukkan Indonesia di bawah kekuasaan asing (Pasal 106 KUHP); makar untuk menggulingkan pemerintah (Pasal 107 KUHP); pemberontakan (Pasal 108 KUHP); mengadakan hubungan dengan negara asing yang bermusuhan (Pasal 111 KUHP); menyiarkan surat-surat rahasia (Pasal 112-116 KUHP); kejahatan mengenai bangunan pertahanan negara (Pasal 117-120 KUHP); merugikan negara dalam perundingan diplomatik (Pasal 121 KUHP); dan kejahatan mata-mata (Pasal 122-125 KUHP).[105]
Kedua, Korupsi dan Penyuapan. Tindak pidana korupsi dan penyuapan meliputi perbuatan yang diatur dalam KUHP maupun Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001.[106] Tindak pidana korupsi yang dimaksud antara lain: perbuatan secara melawan hukum memperkaya diri sendiri atau orang lain atau korporasi yang dapat merugikan keuangan atau perekonomian negara (Pasal 2 UU No. 31/1999); perbuatan menyalahgunakan kewenangan, kesempatan, atau sarana karena jabatan yang dapat merugikan keuangan atau perekonomian negara (Pasal 3 UU No. 31/1999); tindak pidana suap yang terkait dengan jabatan negeri, hakim, advokat, penyelenggara negara, pemborong, ahli bangunan, serta TNI.[107]
Ketiga, Tindak Pidana Berat Lainnya. Berdasarkan Pasal 1 angka 10 PMK Nomor 21 Tahun 2009, tindak pidana berat lainnya adalah tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih.[108] Dengan demikian, apabila Presiden dan/atau Wakil Presiden melakukan tindak pidana dengan ancaman hukuman 5 tahun atau lebih, dapat dijadikan dasar alasan pemberhentian. Kategori ini sangat luas dan mencakup berbagai tindak pidana dalam KUHP maupun undang-undang pidana khusus, seperti tindak pidana narkotika, pencucian uang, terorisme, dan kejahatan terorganisir lainnya.[109]
Keempat, Perbuatan Tercela. Perbuatan tercela (misdemeanor dalam terminologi Amerika Serikat) adalah perbuatan yang walaupun bukan pelanggaran pidana, tetapi merupakan perbuatan yang dianggap tercela oleh masyarakat dan tidak seharusnya dilakukan oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden.[110] Apabila perbuatan dimaksud dilakukan, akan merusak citra dan kehormatan Presiden dan/atau Wakil Presiden serta mengurangi kepercayaan publik terhadap lembaga kepresidenan.[111]
Kategori “perbuatan tercela” ini bersifat abstrak dan memberikan ruang interpretasi yang luas.[112] Dalam kasus impeachment Bill Clinton, hubungan tidak pantas dengan Monica Lewinsky dan berbohong di bawah sumpah dianggap sebagai perbuatan tercela, meskipun bukan kejahatan berat yang mengancam keamanan negara.[113] Di Indonesia, belum ada preseden atau yurisprudensi yang memberikan batasan konkret mengenai apa yang dikategorikan sebagai “perbuatan tercela”, sehingga konsep ini masih menjadi perdebatan akademis dan berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum dalam implementasinya.[114]
Kelompok Kedua: Tidak Lagi Memenuhi Syarat
Pasal 1 angka 12 PMK Nomor 21 Tahun 2009 menyatakan yang dimaksud dengan tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden adalah syarat sebagaimana ditentukan dalam Pasal 6 UUD 1945 dan undang-undang terkait.[115]
Pasal 6 UUD 1945 menentukan syarat calon Presiden dan Wakil Presiden: warga negara Indonesia sejak kelahirannya; tidak pernah menerima kewarganegaraan lain karena kehendaknya sendiri; tidak pernah mengkhianati negara; mampu secara jasmani dan rohani untuk melaksanakan tugas dan kewajiban sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.[116]
Selain syarat dalam UUD 1945, UU Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 7 Tahun 2017 menambahkan persyaratan lain, antara lain: bertakwa kepada Tuhan Yang Maha Esa; tidak pernah melakukan tindak pidana korupsi dan tindak pidana berat lainnya; bertempat tinggal di wilayah NKRI; telah melaporkan kekayaan; tidak sedang memiliki tanggungan utang yang merugikan keuangan negara; tidak sedang dinyatakan pailit; tidak pernah melakukan perbuatan tercela; terdaftar sebagai Pemilih; memiliki NPWP dan telah melaksanakan kewajiban pajak 5 tahun terakhir; belum pernah menjabat Presiden/Wapres selama 2 kali masa jabatan; setia kepada Pancasila dan UUD 1945; berusia sekurang-kurangnya 35 tahun; berpendidikan paling rendah tamat SMA/sederajat; bukan bekas anggota PKI atau terlibat G.30.S/PKI; dan memiliki visi, misi, dan program.[117]
Permohonan dan Kelengkapannya
Permohonan harus diajukan secara tertulis dalam bahasa Indonesia oleh Pemohon atau kuasanya kepada MK dalam 12 (dua belas) rangkap.[118] Di dalam permohonan sekurang-kurangnya harus memuat: nama dan alamat pemohon; uraian mengenai perihal yang menjadi dasar permohonan; hal-hal yang diminta untuk diputus.[119]
Dalam uraian mengenai perihal yang menjadi dasar permohonan, Pemohon wajib menguraikan dengan jelas mengenai dugaan: Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela; atau Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden berdasarkan UUD 1945.[120]
Apabila pendapat DPR berkaitan dengan dugaan pelanggaran hukum, permohonan harus memuat secara rinci mengenai jenis, waktu, dan tempat pelanggaran hukum yang dilakukan.[121] Demikian pula jika berkaitan dengan dugaan tidak lagi memenuhi syarat, permohonan harus memuat uraian jelas mengenai syarat-syarat apa yang tidak lagi terpenuhi.[122]
Pemohon (DPR) juga harus menyertakan:[123] – Keputusan DPR dan proses pengambilan keputusan mengenai pendapat DPR – Risalah dan/atau berita acara rapat DPR – Bukti mengenai dugaan pelanggaran hukum atau kondisi tidak memenuhi syarat
Dengan demikian, permohonan DPR harus dilampiri alat bukti yang meliputi: Risalah dan/atau berita acara proses pengambilan keputusan DPR bahwa pendapat DPR didukung sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota DPR yang hadir dalam Sidang Paripurna yang dihadiri sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota DPR; Dokumen hasil pelaksanaan fungsi pengawasan oleh DPR yang berkaitan langsung dengan materi permohonan; Risalah dan/atau berita acara rapat DPR; Alat-alat bukti mengenai dugaan pelanggaran hukum atau tidak memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.[124]
Tahapan Persidangan
Persidangan dilakukan oleh Pleno Hakim MK yang dihadiri sekurang-kurangnya 7 (tujuh) hakim konstitusi dan dipimpin oleh Ketua MK.[125] Persidangan ditentukan melalui 6 (enam) tahap:[126]
Tahap I: Sidang Pemeriksaan Pendahuluan
Sidang Pemeriksaan Pendahuluan wajib dihadiri oleh Pimpinan DPR dan kuasa hukumnya. Presiden dan/atau Wakil Presiden berhak menghadiri atau diwakili kuasa hukumnya.[127]
Pemeriksaan Pendahuluan dilakukan untuk memeriksa kelengkapan permohonan dan kejelasan materi permohonan.[128] MK memberi kesempatan kepada Pemohon untuk melengkapi dan/atau memperbaiki permohonan pada saat itu juga lalu menjelaskan atau membacakan permohonan. MK juga memberi kesempatan kepada Presiden dan/atau Wakil Presiden untuk mengajukan pertanyaan dalam rangka kejelasan permohonan.[129] Tahap ini sangat penting untuk memastikan bahwa permohonan DPR telah memenuhi syarat formal dan materiil sehingga dapat dilanjutkan ke tahap berikutnya.[130]
Tahap II: Tanggapan oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden
Presiden dan/atau Wakil Presiden wajib hadir secara pribadi dan dapat didampingi oleh kuasa hukumnya untuk menyampaikan tanggapan terhadap pendapat DPR.[131]
Tanggapan Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat berupa: sah atau tidaknya proses pengambilan keputusan pendapat DPR; materi muatan pendapat DPR; perolehan dan penilaian alat-alat bukti yang diajukan oleh DPR.[132]
Setelah Presiden dan/atau Wakil Presiden menyampaikan tanggapan, MK memberikan kesempatan kepada DPR untuk memberikan tanggapan balik.[133] Majelis hakim juga dapat mengajukan pertanyaan kepada Presiden dan/atau Wakil Presiden untuk memperjelas fakta-fakta hukum yang relevan.[134]
Tahap III: Pembuktian oleh DPR
MK melakukan pemeriksaan terhadap alat-alat bukti yang diajukan oleh DPR.[135] MK juga dapat memberikan kesempatan kepada Presiden dan/atau Wakil Presiden atau kuasa hukumnya untuk mengajukan pertanyaan atau meneliti alat bukti yang diajukan DPR.[136] Alat bukti yang dapat diajukan meliputi surat atau tulisan, keterangan saksi, keterangan ahli, keterangan para pihak, petunjuk, dan alat bukti lain berupa informasi yang diucapkan, dikirimkan, diterima, atau disimpan secara elektronik dengan alat optik atau yang serupa dengan itu.[137]
Tahap IV: Pembuktian oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden
Presiden dan/atau Wakil Presiden mendapatkan hak memberikan bantahan terhadap alat bukti yang diajukan oleh DPR dan melakukan pembuktian sebaliknya.[138] MK memberi kesempatan kepada DPR untuk mengajukan pertanyaan, meminta penjelasan, dan meneliti alat bukti yang diajukan oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden.[139] Tahap ini memastikan prinsip keseimbangan dalam beracara (equality of arms) di mana kedua belah pihak memiliki kesempatan yang sama untuk memperjuangkan posisi mereka.[140]
Tahap V: Kesimpulan
MK memberikan kesempatan baik kepada DPR maupun kepada Presiden dan/atau Wakil Presiden untuk menyampaikan kesimpulan akhir.[141] Kesimpulan akhir harus dibuat dalam waktu paling lama 14 (empat belas) hari setelah sidang Tahap IV berakhir. Kesimpulan akhir disampaikan secara lisan dan/atau tertulis dalam sidang Tahap V.[142] Kesimpulan akhir ini merupakan ringkasan argumentasi dan pembuktian yang telah disampaikan oleh kedua belah pihak selama persidangan, dan menjadi pertimbangan penting bagi majelis hakim dalam mengambil putusan.[143]
Tahap VI: Pengucapan Putusan
Putusan diambil melalui Rapat Permusyawaratan Hakim (RPH) dengan ketentuan seperti RPH pengambilan putusan pada perkara MK yang lain.[144] Namun, apabila Presiden dan/atau Wakil Presiden mengundurkan diri pada saat proses pemeriksaan di MK, maka proses pemeriksaan dihentikan dan permohonan dinyatakan gugur melalui penetapan MK.[145] Pengaturan ini mengadopsi praktik impeachment di berbagai negara di mana pengunduran diri pejabat yang diimpeach menghentikan proses formal karena objek yang hendak dicapai (pemberhentian dari jabatan) telah tercapai.[146]
Putusan Mahkamah Konstitusi
Terhadap perkara pendapat DPR terdapat tiga kemungkinan putusan yang dapat dijatuhkan oleh MK:[147]
Pertama, Permohonan Tidak Dapat Diterima. Apabila MK berpendapat permohonan tidak memenuhi syarat dari sisi Pemohon dan permohonan, amar putusannya menyatakan “permohonan tidak dapat diterima” (niet ontvankelijk verklaard).[148] Hal ini dapat terjadi apabila DPR tidak memiliki legal standing, permohonan tidak memenuhi syarat formal, atau objek permohonan bukan kewenangan MK.[149]
Kedua, Membenarkan Pendapat DPR. Apabila MK memutuskan bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden terbukti melakukan pelanggaran hukum atau terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagaimana pendapat DPR, amar putusan MK adalah “menyatakan membenarkan pendapat DPR”.[150] Putusan ini membuka jalan bagi DPR untuk mengajukan usul pemberhentian kepada MPR.[151]
Ketiga, Permohonan Ditolak. Apabila MK memutuskan bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak terbukti melakukan pelanggaran hukum atau tidak terbukti tidak lagi memenuhi syarat seperti pendapat yang diajukan DPR, amar putusan MK “menyatakan permohonan ditolak”.[152] Dengan putusan ini, proses impeachment berhenti dan tidak dapat dilanjutkan ke MPR.[153]
MK harus memutus perkara dalam waktu 90 (sembilan puluh) hari sejak permohonan dicatat dalam Buku Registrasi Perkara Konstitusi (BRPK).[154] Putusan MK wajib disampaikan kepada DPR dan Presiden dan/atau Wakil Presiden.[155] Putusan MK bersifat final secara yuridis dan mengikat bagi DPR.[156] Dengan demikian, DPR hanya dapat mengajukan usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden apabila MK memutus menyatakan membenarkan pendapat DPR. Apabila MK memutus bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak terbukti, maka DPR tidak dapat mengajukan usul pemberhentian kepada MPR.[157]
Implikasi Putusan MK: Tidak Menutup Penuntutan Pidana
Mengingat peradilan terhadap pendapat DPR adalah peradilan tata negara, maka tidak memberikan hukuman pidana.[158] Apabila MK memutus mengabulkan permohonan DPR (terbukti Presiden dan/atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum tertentu), tidak menutup kemungkinan diajukannya Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam persidangan pidana, perdata, dan/atau tata usaha negara.[159]
Dengan kata lain, putusan MK yang menyatakan terbukti pelanggaran hukum dapat menjadi dasar bagi aparat penegak hukum untuk melakukan penuntutan pidana setelah Presiden dan/atau Wakil Presiden diberhentikan dari jabatannya (atau bahkan jika tidak diberhentikan oleh MPR).[160] Hal ini sejalan dengan prinsip bahwa tidak ada seorang pun yang kebal dari hukum (no one is above the law), termasuk pejabat setinggi Presiden dan Wakil Presiden.[161]
Perbandingan Mekanisme Impeachment di Berbagai Negara
Filipina
Di Filipina, kekuasaan impeachment dipegang oleh House of Representatives untuk mengajukan impeachment terhadap Presiden, Wakil Presiden, anggota Mahkamah Agung, anggota komisi-komisi yang dibentuk konstitusi, serta Ombudsman.[162] Article XI Section 2 dan 3 Konstitusi Filipina menyatakan:
“The President, Vice-President, the Members of the Supreme Court, the Members of the Constitutional Commissions, and the Ombudsman may be removed from office, on impeachment for, and conviction of, culpable violation of the Constitution, treason, bribery, graft and corruption, other high crimes, or betrayal of public trust.”[163]
Proses impeachment di Filipina meliputi:[164] House of Representatives memiliki kekuasaan eksklusif untuk memulai semua kasus impeachment; verified complaint dapat diajukan oleh anggota House atau warga negara dengan resolusi dukungan dari anggota House; diperlukan suara setidaknya sepertiga dari seluruh anggota House untuk menyetujui Articles of Impeachment; Senat memiliki kekuasaan tunggal untuk mengadili dan memutuskan semua kasus impeachment; ketika Presiden diadili, Ketua Mahkamah Agung memimpin sidang; tidak ada orang yang dapat dihukum tanpa persetujuan dua pertiga dari seluruh anggota Senat.[165]
Perbandingan dengan Indonesia menunjukkan bahwa Filipina menggunakan model dua tahap (House of Representatives dan Senat) tanpa keterlibatan mahkamah konstitusi atau lembaga yudisial lainnya.[166] Hal ini membuat proses impeachment di Filipina lebih bersifat politik murni dibandingkan Indonesia yang melibatkan unsur yudisial melalui Mahkamah Konstitusi.[167]
Austria dan Jerman
Di Austria, Presiden Federasi Austria dapat diajukan impeachment oleh Federal Assembly (Bundesversammlung) di hadapan Mahkamah Konstitusi.[168] Mahkamah Konstitusi Austria memiliki kewenangan penuh untuk memutuskan apakah Presiden bersalah dan apakah akan diberhentikan atau tidak.[169]
Di Jerman, Presiden Federasi Jerman dapat diajukan impeachment baik oleh Bundestag maupun Bundesrat karena alasan secara sengaja melanggar hukum Jerman.[170] Dakwaan tersebut diajukan dan akan diputus oleh Mahkamah Konstitusi Jerman (Bundesverfassungsgericht) apakah Presiden bersalah atau tidak serta apakah akan diberhentikan atau tidak.[171] Keputusan Mahkamah Konstitusi Jerman bersifat final dan mengikat, tidak memerlukan ratifikasi oleh lembaga politik lainnya.[172]
Perbedaan mendasar antara sistem Jerman dan Indonesia adalah bahwa di Jerman, Mahkamah Konstitusi memiliki kewenangan penuh untuk memberhentikan Presiden tanpa perlu keputusan lanjutan dari lembaga politik seperti MPR di Indonesia.[173] Hal ini membuat mekanisme impeachment di Jerman lebih bersifat yudisial murni dibandingkan dengan mekanisme hibrida politik-yudisial di Indonesia.[174]
Brasil
Mekanisme pemakzulan presiden di Brasil diatur dalam Art. 85 Konstitusi Brasil 1988.[175] Prosesnya melibatkan dua lembaga: Dewan Perwakilan (Chamber of Deputies) memulai proses impeachment; Senat memiliki kewenangan penuh untuk mengadili, dipimpin oleh Ketua Mahkamah Agung. Hasil keputusan Senat bersifat semi-justicial.[176]
Hukuman dari keputusan impeachment di Brasil tidak hanya berhenti menjabat sebagai Presiden, tetapi juga tidak boleh menjabat sebagai pejabat publik selama periode 8 tahun.[177] Ini lebih berat dibanding Indonesia yang hanya memberhentikan dari jabatan tanpa larangan eksplisit untuk menduduki jabatan publik lainnya di masa depan.[178]
Kasus impeachment Presiden Dilma Rousseff pada tahun 2016 menunjukkan bahwa mekanisme impeachment di Brasil dapat berfungsi efektif, meskipun juga menimbulkan kontroversi politik yang sangat tajam.[179] Proses impeachment Rousseff diselesaikan dalam waktu kurang dari satu tahun, menunjukkan bahwa mekanisme dua tahap (Chamber of Deputies dan Senat) dapat berjalan lebih cepat dibandingkan mekanisme tiga tahap di Indonesia.[180]
Tabel Perbandingan Mekanisme Impeachment
| Negara | Lembaga Penuntut | Lembaga Pengadil | Standar Pembuktian | Lembaga Pemutus Akhir | Hukuman | Jumlah Tahap |
| Amerika Serikat | House of Representatives | Senat (dipimpin Ketua MA) | 2/3 suara Senat | Senat | Pemberhentian + larangan jabatan publik | 2 |
| Indonesia | DPR | Mahkamah Konstitusi | Putusan MK (yuridis) | MPR (3/4 hadir, 2/3 setuju) | Pemberhentian | 3 |
| Filipina | House of Representatives | Senat (dipimpin Ketua MA) | 2/3 suara Senat | Senat | Pemberhentian + diskualifikasi | 2 |
| Jerman | Bundestag/Bundesrat | Bundesverfassungsgericht | Putusan MK | Bundesverfassungsgericht | Pemberhentian | 2 |
| Brasil | Chamber of Deputies | Senat (dipimpin Ketua MA) | Mayoritas Senat | Senat | Pemberhentian + larangan 8 tahun | 2 |
| Austria | Federal Assembly | Mahkamah Konstitusi | Putusan MK | Mahkamah Konstitusi | Pemberhentian | 2 |
Dari tabel di atas, terlihat bahwa Indonesia memiliki mekanisme paling kompleks karena melibatkan tiga tahap (DPR-MK-MPR), sedangkan negara lain umumnya hanya dua tahap.[181] Kompleksitas ini membuat proses impeachment di Indonesia sangat sulit dilakukan, yang di satu sisi menjaga stabilitas eksekutif dan melindungi Presiden dari pemberhentian yang semata-mata dimotivasi politik, tetapi di sisi lain dapat menghambat akuntabilitas dan membuat mekanisme ini kurang efektif sebagai alat kontrol terhadap penyalahgunaan kekuasaan eksekutif.[182]
Dialektika Politik dan Hukum dalam Impeachment
Proses Politik di DPR
Tahap pertama pemberhentian adalah tahap politik di DPR.[183] DPR dalam pelaksanaan fungsi pengawasan yang dimiliki dapat berpendapat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum atau tidak lagi memenuhi syarat.[184] Pendapat ini harus diputus dalam sidang paripurna yang dihadiri sekurang-kurangnya 2/3 anggota DPR dan disetujui 2/3 dari anggota DPR yang hadir.[185] Persyaratan kuorum dan persetujuan yang sangat tinggi ini menunjukkan bahwa pendapat DPR tidak boleh diambil secara sembarangan atau berdasarkan kepentingan politik sempit. Harus ada dukungan luas dari berbagai fraksi politik di DPR.[186]
Proses di DPR ini bersifat pendakwaan politik (political impeachment), di mana DPR sebagai lembaga politik menilai bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan tindakan yang membahayakan negara atau melanggar konstitusi.[187] Penilaian ini tidak harus berdasarkan bukti yudisial yang kuat, melainkan berdasarkan pertimbangan politik dan kenegaraan.[188] Namun, DPR tetap harus menyertakan bukti-bukti yang mendukung pendapatnya agar dapat diperiksa oleh MK pada tahap berikutnya.[189]
Proses Yudisial di MK
Tahap kedua adalah tahap yudisial di MK.[190] MK memeriksa, mengadili, dan memutus dengan seadil-adilnya dalam waktu 90 hari. MK dalam hal ini dapat memutuskan pendapat DPR terbukti atau tidak.[191]
Proses di MK ini merupakan forum previligiatum yang lebih bersifat proses yuridis.[192] MK menilai terbukti tidaknya dakwaan terhadap Presiden dan/atau Wakil Presiden berdasarkan alat bukti yang diajukan DPR dan bantahan yang diajukan Presiden dan/atau Wakil Presiden. Pemeriksaan dilakukan dengan asas-asas peradilan yang adil, termasuk hak untuk didengar (audi et alteram partem) dan asas pembuktian.[193]
Putusan MK bersifat yudisial-final yang tidak dapat diganggu gugat secara hukum.[194] Jika MK memutuskan tidak terbukti, proses pemberhentian berhenti di sini. Namun jika MK memutuskan terbukti, proses dilanjutkan ke tahap politik di MPR.[195] Putusan MK ini menjadi pertimbangan yuridis yang sangat penting bagi MPR dalam mengambil keputusan politik apakah akan memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden atau tidak.[196]
Proses Politik di MPR
Tahap ketiga adalah tahap politik di MPR.[197] Apabila MK memutuskan bahwa pendapat DPR terbukti, DPR menyelenggarakan sidang paripurna untuk meneruskan usul pemberhentian kepada MPR. MPR wajib menyelenggarakan sidang untuk memutuskan usul DPR paling lambat 30 hari sejak menerima usul.[198]
Pemberhentian terhadap Presiden dan/atau Wakil Presiden diputuskan dalam rapat paripurna MPR yang harus dihadiri sekurang-kurangnya 3/4 dari jumlah anggota MPR dan pemberhentian disetujui sekurang-kurangnya 2/3 dari anggota MPR yang hadir.[199] Dalam rapat paripurna itu Presiden dan/atau Wakil Presiden diberi kesempatan menyampaikan penjelasan.[200]
Proses di MPR ini adalah keputusan politik (politieke beslissing).[201] Meskipun MK telah menyatakan terbukti, MPR tetap dapat memutuskan untuk tidak memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden berdasarkan pertimbangan politik dan kenegaraan.[202] MPR dapat menilai bahwa meskipun secara yuridis terbukti, secara politik pemberhentian tidak perlu dilakukan demi kepentingan nasional, stabilitas pemerintahan, atau alasan politik lainnya.[203]
Potensi Inkonsistensi: Putusan Hukum vs Keputusan Politik
Mekanisme hibrida ini menimbulkan potensi inkonsistensi antara putusan hukum MK dan keputusan politik MPR.[204] Putusan MK yang menyatakan “membenarkan pendapat DPR” secara yuridis mengikat, tetapi tidak mengikat MPR secara politik.[205]
Ketentuan UUD 1945 menggunakan frasa “dapat diberhentikan” (Pasal 7A) yang memberikan ruang diskresi bagi MPR.[206] Kata “dapat” menunjukkan pemberhentian bersifat fakultatif, bukan imperatif. MPR memiliki pilihan: memberhentikan atau tidak memberhentikan.[207]
Potensi inkonsistensi ini menimbulkan beberapa implikasi:[208]
Pertama, Melemahnya Kekuatan Putusan MK. Jika MPR dapat mengabaikan putusan MK yang menyatakan terbukti, maka kekuatan putusan MK menjadi relatif. MK hanya berfungsi sebagai “penasihat yuridis” bagi MPR, bukan sebagai penentu yang final.[209]
Kedua, Dominasi Politik atas Hukum. Mekanisme ini menunjukkan dominasi pertimbangan politik atas pertimbangan hukum dalam pemberhentian Presiden. Keputusan akhir tetap ada di tangan lembaga politik (MPR), bukan lembaga hukum (MK).[210]
Ketiga, Perlindungan Terhadap Presiden. Di sisi lain, mekanisme ini memberikan perlindungan ekstra terhadap Presiden dari pemberhentian yang semata-mata dimotivasi politik. Meskipun secara yuridis terbukti, jika secara politik dinilai tidak perlu diberhentikan demi stabilitas nasional, MPR dapat memutuskan demikian.[211]
Keempat, Kesulitan Melakukan Impeachment. Mekanisme tiga tahap dengan persyaratan kuorum dan persetujuan yang sangat tinggi membuat impeachment di Indonesia sangat sulit dilakukan. Hal ini di satu sisi menjaga stabilitas eksekutif, tetapi di sisi lain dapat menghambat akuntabilitas dan membuat mekanisme ini kurang efektif sebagai alat kontrol terhadap penyalahgunaan kekuasaan.[212]
Tantangan dan Prospek Mekanisme Impeachment di Indonesia
Tantangan Implementasi
Pertama, Belum Pernah Diuji. Meskipun mekanisme impeachment telah diatur dalam UUD 1945 sejak Perubahan Ketiga (2001), Indonesia belum pernah memiliki pengalaman judicial impeachment melalui MK.[213] Tiga pemberhentian presiden yang terjadi di Indonesia (Presiden Soekarno, Suharto, dan Abdurrahman Wahid) tidak menggunakan mekanisme yuridis melalui MK, melainkan melalui mekanisme politik murni.[214]
Ketiadaan preseden ini membuat banyak aspek prosedural dan substantif masih belum teruji.[215] Pertanyaan-pertanyaan seperti: seberapa ketat standar pembuktian yang harus dipenuhi? Apa yang dimaksud dengan “perbuatan tercela” secara konkret? Bagaimana jika MPR mengabaikan putusan MK? Semua ini masih menjadi pertanyaan terbuka yang akan dijawab hanya ketika mekanisme ini benar-benar diterapkan.[216]
Kedua, Ketidakjelasan Standar “Perbuatan Tercela”. Alasan pemberhentian berupa “perbuatan tercela” bersifat sangat abstrak dan subyektif.[217] Tidak ada definisi yang jelas mengenai perbuatan apa yang dikategorikan sebagai “tercela” dan siapa yang berwenang menentukan standar tersebut.[218]
Dalam konteks Amerika Serikat, “misdemeanor” dalam frasa “high crimes and misdemeanors” ditafsirkan secara luas mencakup penyalahgunaan kekuasaan, pengkhianatan kepercayaan publik, dan perilaku yang tidak pantas bagi pejabat tinggi.[219] Namun di Indonesia, belum ada yurisprudensi atau doktrin yang memberikan batasan jelas mengenai “perbuatan tercela”. Hal ini dapat menimbulkan ketidakpastian hukum dan membuka peluang interpretasi yang sangat luas, bahkan berpotensi disalahgunakan untuk kepentingan politik.[220]
Ketiga, Politisasi Proses Impeachment. Mekanisme impeachment sangat rentan terhadap politisasi.[221] DPR sebagai lembaga politik dapat menggunakan mekanisme ini untuk menjatuhkan Presiden yang tidak sejalan dengan kepentingan politik mayoritas DPR, meskipun tidak terdapat pelanggaran hukum yang substantif.[222]
Persyaratan dukungan 2/3 atau 3/4 anggota DPR memang dimaksudkan untuk mencegah politisasi semacam ini.[223] Namun, dalam situasi polarisasi politik yang tajam atau pembentukan koalisi besar anti-Presiden, politisasi tetap dapat terjadi.[224] Kasus impeachment Presiden Dilma Rousseff di Brasil pada tahun 2016 menunjukkan bahwa mekanisme impeachment dapat digunakan sebagai alat politik untuk menggulingkan Presiden yang tidak populer, meskipun pelanggaran hukumnya masih diperdebatkan.[225]
Keempat, Beban Pembuktian yang Berat. DPR sebagai Pemohon harus membuktikan tuduhan terhadap Presiden dan/atau Wakil Presiden dengan alat bukti yang cukup meyakinkan.[226] Mengingat Presiden memiliki akses terhadap sumber daya negara dan dapat menggunakan kewenangan eksekutif untuk mempersulit pengumpulan bukti, beban pembuktian DPR menjadi sangat berat.[227]
Selain itu, Presiden dapat menggunakan berbagai instrumen kekuasaan untuk melindungi diri, seperti mengangkat pejabat yang loyal, membatasi akses informasi, atau bahkan menggunakan aparat keamanan untuk mengintimidasi saksi atau penyelidik.[228] Hal ini membuat mekanisme impeachment menjadi sangat sulit diterapkan dalam praktik, terutama jika Presiden yang bersangkutan masih memiliki dukungan politik yang kuat.[229]
Kelima, Waktu Pemeriksaan yang Terbatas. MK hanya memiliki waktu 90 hari untuk memeriksa, mengadili, dan memutus perkara yang sangat kompleks dan sensitif secara politik.[230] Waktu yang terbatas ini dapat mengurangi ketelitian pemeriksaan dan berpotensi menghasilkan putusan yang kurang mendalam.[231]
Bandingkan dengan proses impeachment di Amerika Serikat yang dapat berlangsung berbulan-bulan bahkan lebih dari satu tahun, di mana House of Representatives dan Senat memiliki waktu yang cukup untuk melakukan investigasi menyeluruh, mendengarkan saksi-saksi, dan mempertimbangkan bukti-bukti dengan cermat.[232] Pembatasan waktu 90 hari di Indonesia dapat membatasi kemampuan MK untuk melakukan pemeriksaan yang benar-benar komprehensif, terutama jika kasusnya sangat kompleks dan melibatkan banyak saksi serta dokumen.[233]
Prospek Perbaikan
Pertama, Penyusunan Pedoman Standar Pembuktian. MK perlu menyusun pedoman yang lebih jelas mengenai standar pembuktian dalam perkara impeachment, termasuk definisi operasional dari “perbuatan tercela”, tingkat pembuktian yang diperlukan (beyond reasonable doubt, clear and convincing evidence, atau preponderance of evidence), dan jenis-jenis alat bukti yang dapat diterima.[234]
Pedoman ini dapat disusun melalui Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK) yang lebih rinci daripada PMK Nomor 21 Tahun 2009 yang ada saat ini.[235] MK juga dapat belajar dari praktik-praktik terbaik di negara lain yang telah memiliki pengalaman dalam menangani kasus impeachment, seperti Amerika Serikat, Brasil, dan Filipina.[236]
Kedua, Penguatan Independensi MK. Independensi MK harus dijaga agar tidak terpengaruh oleh tekanan politik dari DPR, MPR, maupun Presiden sendiri.[237] Mekanisme seleksi hakim konstitusi, masa jabatan, dan perlindungan terhadap hakim dari tekanan politik perlu diperkuat.[238]
Reformasi seleksi hakim konstitusi dapat mencakup: transparansi proses seleksi, partisipasi publik dalam proses seleksi, penetapan kriteria yang jelas dan terukur untuk calon hakim konstitusi, dan mekanisme fit and proper test yang melibatkan berbagai stakeholder.[239] Selain itu, perlu ada mekanisme perlindungan khusus bagi hakim konstitusi dari intimidasi, ancaman, atau upaya pemberhentian yang tidak konstitusional.[240]
Ketiga, Klarifikasi Kedudukan Putusan MK. Perlu ada klarifikasi konstitusional mengenai kedudukan putusan MK dalam proses impeachment.[241] Apakah putusan MK bersifat mengikat mutlak bagi MPR, atau MPR tetap memiliki diskresi politik? Amandemen UUD 1945 dapat mempertimbangkan untuk mengubah frasa “dapat diberhentikan” menjadi “diberhentikan” agar memberikan kepastian hukum.[242]
Perubahan ini akan membuat putusan MK benar-benar final dan mengikat, sehingga jika MK menyatakan Presiden dan/atau Wakil Presiden terbukti melakukan pelanggaran hukum atau tidak lagi memenuhi syarat, maka MPR wajib memberhentikan.[243] Hal ini akan memperkuat supremasi hukum dan mengurangi potensi inkonsistensi antara putusan hukum dan keputusan politik.[244]
Keempat, Pembentukan Mekanisme Pengawasan Internal. Untuk mencegah penyalahgunaan kewenangan eksekutif, perlu dibentuk mekanisme pengawasan internal yang efektif, seperti Ombudsman yang kuat, Komisi Pemberantasan Korupsi yang independen, dan sistem pelaporan pelanggaran (whistleblowing) yang terlindungi.[245]
Lembaga-lembaga pengawasan ini dapat berfungsi sebagai “sistem peringatan dini” yang mendeteksi potensi pelanggaran hukum oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden sebelum mencapai tahap yang memerlukan impeachment.[246] Dengan demikian, impeachment dapat menjadi ultima ratio atau jalan terakhir ketika mekanisme pengawasan lainnya tidak efektif.[247]
Kelima, Pendidikan Hukum Konstitusi bagi Publik. Masyarakat perlu diberikan pemahaman yang baik mengenai mekanisme impeachment, termasuk alasan-alasan konstitusional pemberhentian, proses yang harus dilalui, dan peran masing-masing lembaga negara.[248] Pemahaman publik yang baik dapat mencegah manipulasi politik dan meningkatkan akuntabilitas.[249]
Pendidikan hukum konstitusi dapat dilakukan melalui berbagai cara, seperti: integrasi materi impeachment dalam kurikulum pendidikan kewarganegaraan di sekolah dan perguruan tinggi; kampanye publik oleh MK, DPR, dan lembaga-lembaga negara lainnya; dan diseminasi informasi melalui media massa dan media sosial.[250] Masyarakat yang teredukasi akan lebih mampu memahami dan mengawasi proses impeachment jika suatu saat terjadi, serta dapat memberikan tekanan publik untuk memastikan proses tersebut berjalan sesuai konstitusi dan tidak disalahgunakan untuk kepentingan politik sempit.[251]
Kesimpulan
Mekanisme pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya merupakan instrumen konstitusional yang sangat penting dalam sistem presidensial Indonesia. Mekanisme ini menggabungkan elemen politik dan yudisial dalam suatu proses yang melibatkan tiga lembaga negara: DPR, Mahkamah Konstitusi, dan MPR. Pengaturan ini merupakan manifestasi prinsip checks and balances yang bertujuan mencegah penyalahgunaan kekuasaan eksekutif sekaligus menjaga stabilitas pemerintahan.
Mahkamah Konstitusi memainkan peran krusial sebagai forum previligiatum yang memberikan dimensi yudisial dalam proses impeachment. MK bertugas memeriksa, mengadili, dan memutus dengan seadil-adilnya apakah pendapat DPR mengenai dugaan pelanggaran hukum atau kondisi tidak memenuhi syarat Presiden dan/atau Wakil Presiden terbukti atau tidak. Putusan MK bersifat final secara yuridis dan mengikat bagi DPR, meskipun tidak mengikat MPR secara politik.
Hukum acara pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden di MK diatur secara rinci dalam UU MK dan PMK Nomor 21 Tahun 2009, yang mengatur mengenai para pihak, alasan pemberhentian, permohonan dan kelengkapannya, tahapan persidangan (6 tahap), dan jenis putusan yang dapat dijatuhkan. Alasan pemberhentian dibatasi secara limitatif pada dua kelompok: pertama, pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela; dan kedua, tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.
Perbandingan dengan negara-negara lain menunjukkan bahwa mekanisme impeachment Indonesia adalah yang paling kompleks karena melibatkan tiga tahap (DPR-MK-MPR), sedangkan negara lain umumnya hanya dua tahap. Kompleksitas ini membuat proses impeachment di Indonesia sangat sulit dilakukan, yang di satu sisi menjaga stabilitas eksekutif dan melindungi Presiden dari pemberhentian yang semata-mata dimotivasi politik, tetapi di sisi lain dapat menghambat akuntabilitas.
Mekanisme hibrida politik-yudisial ini menimbulkan potensi inkonsistensi antara putusan hukum MK dan keputusan politik MPR. Putusan MK yang menyatakan “membenarkan pendapat DPR” secara yuridis mengikat DPR, tetapi tidak mengikat MPR secara politik. MPR tetap memiliki diskresi untuk memberhentikan atau tidak memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden berdasarkan pertimbangan politik dan kenegaraan.
Meskipun belum pernah diuji dalam praktik, mekanisme impeachment pasca-amandemen UUD 1945 telah memberikan kerangka konstitusional yang lebih jelas dan terukur dibandingkan era sebelum amandemen. Ke depan, diperlukan perbaikan dalam bentuk penyusunan pedoman standar pembuktian, penguatan independensi MK, klarifikasi kedudukan putusan MK, pembentukan mekanisme pengawasan internal yang efektif, dan pendidikan hukum konstitusi bagi publik.
Dengan demikian, mekanisme impeachment di Indonesia mencerminkan upaya untuk menyeimbangkan antara prinsip akuntabilitas (accountability) dan stabilitas (stability) dalam sistem presidensial. Melalui keterlibatan tiga lembaga negara dengan persyaratan kuorum dan persetujuan yang sangat tinggi, mekanisme ini memastikan bahwa pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden hanya dapat dilakukan dalam kondisi yang benar-benar luar biasa, setelah melalui pemeriksaan yudisial yang adil dan keputusan politik yang matang.
Leave a Reply