Oleh: Tim Penyusun, Diupdate April 2025
Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 melalui empat tahap amandemen (1999-2002) telah menghadirkan transformasi fundamental dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, khususnya dengan kelahiran Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga peradilan konstitusi yang independen. Esai ini menganalisis secara komprehensif hukum acara pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar di Mahkamah Konstitusi dengan fokus pada tiga aspek fundamental: konsep legal standing dan kerugian konstitusional sebagai syarat formal dan materiil pemohon; perbedaan pengujian formil dan materiil serta implikasinya terhadap kualitas legislasi; dan ragam putusan Mahkamah Konstitusi termasuk inovasi conditionally constitutional dan conditionally unconstitutional. Dengan menggunakan metode yuridis normatif dan analisis doktrin, kajian ini meneliti peraturan perundang-undangan, putusan Mahkamah Konstitusi, dan literatur akademis untuk memberikan pemahaman mendalam mengenai dinamika peradilan konstitusi Indonesia. Temuan menunjukkan bahwa Mahkamah Konstitusi telah mengembangkan hukum acara yang progresif melalui lima parameter kerugian konstitusional yang sistematis, dualisme pengujian formil-materiil yang komprehensif, dan inovasi berbagai jenis putusan yang melampaui ketentuan normatif dalam undang-undang. Namun praktik ini juga menghadapi tantangan signifikan, khususnya inkonsistensi penerapan kriteria legal standing, pengujian formil yang belum optimal karena keterbatasan akses dokumen legislasi, dan proliferasi jenis putusan yang menimbulkan perdebatan tentang batas kewenangan Mahkamah Konstitusi. Esai ini merekomendasikan perlunya reformulasi kriteria kerugian konstitusional yang lebih operasional, penguatan mekanisme pengujian formil melalui prinsip keterbukaan legislasi, pengembangan parameter yang jelas untuk putusan bersyarat, dan penguatan mekanisme monitoring pelaksanaan putusan untuk meningkatkan efektivitas penegakan konstitusi di Indonesia.
Kata Kunci: Hukum Acara, Pengujian Undang-Undang, Legal Standing, Kerugian Konstitusional, Mahkamah Konstitusi, Pengujian Formil, Pengujian Materiil, Judicial Review, Supremasi Konstitusi, Putusan Konstitusional
I. PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) melalui empat tahap amandemen periode 1999-2002 telah menghadirkan transformasi fundamental dalam arsitektur ketatanegaraan Indonesia. Salah satu perubahan paling signifikan adalah lahirnya Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga peradilan konstitusi yang independen, sebagaimana diatur dalam Pasal 24C UUD 1945.[1] Kehadiran Mahkamah Konstitusi menandai transisi Indonesia dari sistem supremasi parlemen menuju sistem supremasi konstitusi (constitutional supremacy), dimana konstitusi ditempatkan sebagai hukum tertinggi yang mengikat semua lembaga negara tanpa terkecuali.[2]
Mahkamah Konstitusi diberi kewenangan konstitusional untuk mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara, memutus pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan hasil pemilihan umum.[3] Di antara keempat kewenangan tersebut, pengujian undang-undang terhadap UUD (constitutional review atau judicial review) merupakan kewenangan yang paling sering digunakan dan memiliki implikasi luas terhadap sistem hukum nasional. Sejak beroperasi pada 16 Agustus 2003 hingga tahun 2015, Mahkamah Konstitusi telah menerima permohonan pengujian undang-undang sebanyak 1.041 perkara, yang menunjukkan tingginya kebutuhan masyarakat untuk menguji konstitusionalitas produk legislasi.[4]
Dalam menjalankan kewenangannya, Mahkamah Konstitusi telah mengembangkan berbagai inovasi dalam hukum acara dan jenis putusan. Mahkamah Konstitusi tidak hanya menyatakan undang-undang konstitusional atau inkonstitusional, tetapi juga mengembangkan model putusan inovatif seperti conditionally constitutional, conditionally unconstitutional, dan limited constitutional interpretation.[5] Perkembangan ini menunjukkan dinamika peradilan konstitusi Indonesia yang terus beradaptasi dengan kompleksitas permasalahan hukum dan kebutuhan masyarakat dalam mewujudkan supremasi konstitusi dan perlindungan hak-hak konstitusional warga negara.
Mekanisme pengujian undang-undang merupakan manifestasi penting dari prinsip checks and balances dalam sistem ketatanegaraan modern. Henry Campbell Black mendefinisikan judicial review sebagai “power of courts to review decisions of another department or level of government”.[6] Dalam konteks Indonesia, pengujian undang-undang merupakan kontrol yudisial terhadap produk legislatif yang dibuat oleh lembaga pembentuk undang-undang, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat bersama Presiden. Melalui mekanisme ini, Mahkamah Konstitusi memastikan bahwa semua produk legislasi sejalan dengan nilai-nilai dan norma-norma konstitusi sebagaimana termaktub dalam UUD 1945.
1.2 Permasalahan
Namun demikian, praktik pengujian undang-undang di Mahkamah Konstitusi tidak terlepas dari berbagai permasalahan fundamental yang memerlukan analisis kritis dan solusi komprehensif. Permasalahan-permasalahan ini tidak hanya bersifat teknis-yuridis, tetapi juga menyangkut aspek teoritis-konseptual dan praktis-implementatif yang mempengaruhi efektivitas penegakan konstitusi di Indonesia.
Pertama, konsep legal standing (kedudukan hukum pemohon) dan kriteria kerugian konstitusional yang masih menimbulkan perdebatan akademis dan praktis. Pasal 51 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi menetapkan bahwa pemohon adalah pihak yang menganggap hak dan/atau kewenangan konstitusionalnya dirugikan oleh berlakunya undang-undang.[7] Mahkamah Konstitusi telah merumuskan lima parameter kerugian konstitusional yang harus dipenuhi secara kumulatif sejak Putusan Nomor 006/PUU-III/2005 dan Putusan Nomor 11/PUU-V/2007.[8] Namun dalam praktiknya, penerapan kriteria ini tidak selalu konsisten, terutama dalam hal pembuktian kerugian konstitusional yang bersifat potensial versus aktual, pemohon perseorangan versus lembaga negara, serta kedudukan hukum pemohon yang merupakan “produk” dari undang-undang yang diuji.[9] Penelitian terbaru menunjukkan bahwa tidak ada konsistensi dalam putusan Mahkamah Konstitusi terkait dengan syarat dan unsur diterimanya legal standing kerugian konstitusional pemohon, sehingga penilaian dan pertimbangan hakim Mahkamah Konstitusi pada akhirnya yang menjadi penentu diterimanya suatu kerugian konstitusional.[10]
Kedua, dualisme pengujian formil dan materiil yang belum memiliki parameter operasional yang jelas dan konsisten. Pengujian formil yang mengukur aspek prosedural pembentukan undang-undang seringkali berbenturan dengan asas kepastian hukum, di mana undang-undang yang cacat prosedural tetap dibiarkan berlaku demi asas manfaat, sebagaimana terjadi dalam Putusan Nomor 27/PUU-VII/2009 tentang pengujian formil Undang-Undang Mahkamah Agung.[11] Sementara itu, pengujian materiil yang menguji substansi undang-undang terhadap konstitusi menghadapi tantangan dalam hal interpretasi konstitusi yang dinamis dan pengembangan konsep living constitution.[12] Tantangan pengujian formil semakin kompleks karena beban pembuktian yang tidak berimbang antara pemohon dengan pembentuk undang-undang (Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden), akibat terbatasnya akses pemohon untuk memperoleh dokumen dalam proses pembentukan undang-undang.[13] Padahal, dokumen-dokumen tersebut seharusnya bersifat publik dan terbuka untuk diakses masyarakat sesuai dengan prinsip keterbukaan informasi publik.
Ketiga, proliferasi jenis putusan Mahkamah Konstitusi yang tidak diatur secara eksplisit dalam Undang-Undang Mahkamah Konstitusi. Pasal 56 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 hanya mengatur tiga jenis amar putusan: permohonan tidak dapat diterima, permohonan dikabulkan, dan permohonan ditolak.[14] Namun dalam praktiknya, Mahkamah Konstitusi telah mengkreasi berbagai varian putusan lain seperti putusan konstitusional bersyarat (conditionally constitutional), putusan inkonstitusional bersyarat (conditionally unconstitutional), putusan dengan pemaknaan terbatas (limited constitutional interpretation), dan putusan dengan norma baru (ultra petita).[15] Model putusan secara bersyarat ini sebenarnya mulai dipraktikkan pertama kali pada Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 58-59-60-63/PUU-II/2004 mengenai pengujian Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air.[16] Perkembangan ini menimbulkan perdebatan akademis dan praktis tentang batas kewenangan Mahkamah Konstitusi dalam membentuk norma hukum baru, serta implikasinya terhadap prinsip pemisahan kekuasaan (separation of powers) dan hubungan kelembagaan antara cabang kekuasaan yudisial dengan cabang kekuasaan legislatif.[17]
1.3 Tujuan dan Ruang Lingkup Kajian
Esai ini bertujuan untuk menganalisis secara komprehensif hukum acara pengujian undang-undang di Mahkamah Konstitusi dengan fokus pada tiga aspek utama yang menjadi permasalahan fundamental. Pertama, konsep legal standing dan kerugian konstitusional sebagai syarat formal dan materiil bagi pemohon untuk mengajukan permohonan pengujian undang-undang. Kedua, dualisme pengujian formil dan materiil beserta parameter, objek, dan tantangan implementasinya dalam praktik peradilan konstitusi. Ketiga, ragam putusan Mahkamah Konstitusi yang telah berkembang dalam praktik, termasuk analisis terhadap inovasi-inovasi putusan yang melampaui ketentuan normatif dalam undang-undang. Analisis dilakukan dengan menggunakan pendekatan yuridis normatif yang didukung oleh kajian doktrin, praktik putusan Mahkamah Konstitusi, dan perbandingan dengan sistem peradilan konstitusi di negara lain.
Ruang lingkup kajian dibatasi pada aspek hukum acara pengujian undang-undang sebagaimana diatur dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi beserta perubahannya melalui Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 dan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2020, serta Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 06/PMK/2005 tentang Pedoman Beracara dalam Perkara Pengujian Undang-Undang dan perubahannya melalui Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 2 Tahun 2021 tentang Tata Beracara dalam Perkara Pengujian Undang-Undang.[18] Kajian ini tidak mencakup kewenangan Mahkamah Konstitusi lainnya seperti sengketa kewenangan lembaga negara, pembubaran partai politik, perselisihan hasil pemilihan umum, atau kewajiban memutus pendapat Dewan Perwakilan Rakyat mengenai dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden.
1.4 Kerangka Teoretis
Kajian ini dibangun di atas beberapa konsep teoretis fundamental dalam hukum konstitusi dan hukum acara peradilan konstitusi yang menjadi landasan analisis.
Pertama, konsep supremasi konstitusi (constitutional supremacy) yang menempatkan konstitusi sebagai supreme law of the land. Jimly Asshiddiqie menegaskan bahwa Mahkamah Konstitusi adalah organ konstitusi, bukan organ undang-undang, sehingga landasan yang dipakai adalah UUD 1945.[19] Konsep ini menjadi justifikasi teoretis bagi Mahkamah Konstitusi untuk mengesampingkan bahkan membatalkan ketentuan undang-undang yang bertentangan dengan konstitusi. Dalam sistem supremasi konstitusi, tidak ada lembaga negara, termasuk lembaga pembentuk undang-undang, yang kebal dari pengawasan konstitusional. Semua produk hukum dan tindakan lembaga negara harus sejalan dengan konstitusi sebagai kontrak sosial tertinggi dalam negara.
Kedua, konsep judicial review sebagai mekanisme checks and balances dalam sistem ketatanegaraan. Henry Campbell Black mendefinisikan judicial review sebagai “power of courts to review decisions of another department or level of government”.[20] Dalam konteks Indonesia, pengujian undang-undang merupakan manifestasi dari prinsip pemisahan kekuasaan dan saling kontrol antar cabang kekuasaan negara. Mahkamah Konstitusi Indonesia menjalankan fungsi strong-form judicial review, yaitu memiliki kewenangan untuk menyatakan undang-undang tidak memiliki kekuatan mengikat jika bertentangan dengan UUD 1945.[21] Hal ini berbeda dengan weak-form judicial review yang dimiliki Mahkamah Agung Indonesia, dimana Mahkamah Agung dapat menilai konstitusionalitas undang-undang dalam kasus konkret namun tidak dapat membatalkan undang-undang tersebut secara umum.[22]
Ketiga, konsep toetsingsrecht (hak menguji) yang mencakup formele toetsingsrecht (pengujian formil) dan materiele toetsingsrecht (pengujian materiil). Sri Soemantri membedakan kedua konsep tersebut di mana pengujian formil berkaitan dengan prosedur pembentukan undang-undang, sedangkan pengujian materiil berkaitan dengan substansi undang-undang.[23] Pembedaan ini penting untuk memahami dua dimensi konstitusionalitas sebuah undang-undang. Pengujian formil menilai apakah suatu produk legislatif terjelma melalui cara-cara (prosedur) sebagaimana telah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku ataukah tidak.[24] Sedangkan pengujian materiil menilai kewenangan pembuat undang-undang dan apakah isinya bertentangan atau tidak dengan peraturan yang lebih tinggi.[25] Dalam praktik di Mahkamah Konstitusi Indonesia, pengujian formil dibatasi waktu 45 hari sejak undang-undang diundangkan dalam Lembaran Negara, sedangkan pengujian materiil tidak dibatasi tenggang waktu.[26]
Keempat, konsep legal standing atau persona standi in judicio yang menentukan siapa yang berhak mengajukan permohonan ke Mahkamah Konstitusi. Harjono mendefinisikan legal standing sebagai “keadaan di mana seseorang atau suatu pihak ditentukan memenuhi syarat dan oleh karena itu mempunyai hak untuk mengajukan permohonan penyelesaian perselisihan atau sengketa atau perkara di depan Mahkamah Konstitusi”.[27] Konsep ini berfungsi sebagai filter untuk memastikan bahwa hanya pihak yang memiliki kepentingan hukum yang nyata yang dapat mengajukan permohonan, sehingga mencegah pengujian konstitusional menjadi alat untuk kepentingan akademis semata (abstract review) tanpa ada kepentingan hukum yang konkret.[28] Black’s Law Dictionary mendefinisikan standing sebagai “a party’s right to make a legal claim or seek judicial enforcement of a duty or right”, dan untuk memiliki standing di pengadilan federal Amerika Serikat, seorang penggugat harus menunjukkan bahwa tindakan yang dipermasalahkan telah menyebabkan penggugat mengalami kerugian aktual (actual injury) dan bahwa kepentingan yang hendak dilindungi berada dalam lingkup kepentingan yang dimaksud untuk diatur oleh jaminan konstitusional atau undang-undang yang dipersoalkan.[29]
Kelima, konsep constitutional injury atau kerugian konstitusional sebagai syarat materiil legal standing. Mahkamah Konstitusi telah mengembangkan lima parameter kerugian konstitusional yang harus dipenuhi secara kumulatif, yaitu: (a) adanya hak dan/atau kewenangan konstitusional pemohon yang diberikan oleh UUD 1945; (b) hak dan/atau kewenangan konstitusional tersebut dianggap dirugikan oleh berlakunya undang-undang yang dimohonkan pengujian; (c) kerugian konstitusional tersebut bersifat spesifik dan aktual atau setidak-tidaknya potensial yang menurut penalaran yang wajar dapat dipastikan akan terjadi; (d) adanya hubungan sebab akibat (causal verband) antara kerugian dimaksud dan berlakunya undang-undang yang dimohonkan pengujian; (e) adanya kemungkinan bahwa dengan dikabulkannya permohonan maka kerugian konstitusional tersebut tidak akan atau tidak lagi terjadi.[30] Doktrin kerugian konstitusional ini telah menjadi yurisprudensi tetap Mahkamah Konstitusi dalam menilai apakah pihak yang mengajukan permohonan memiliki kedudukan hukum untuk bertindak sebagai pemohon.[31]
II. KONSEP LEGAL STANDING DAN KERUGIAN KONSTITUSIONAL DALAM PENGUJIAN UNDANG-UNDANG
2.1 Pengertian dan Dasar Hukum Legal Standing
Konsep legal standing merupakan elemen fundamental dalam hukum acara pengujian undang-undang yang menentukan apakah seseorang atau lembaga memiliki kualifikasi untuk menjadi pemohon di Mahkamah Konstitusi. Dalam sistem peradilan konstitusi, legal standing tidak hanya berfungsi sebagai filter administratif untuk menyaring permohonan yang masuk, tetapi juga sebagai mekanisme substantif untuk menjaga agar pengujian konstitusional tidak menjadi alat untuk kepentingan akademis semata (abstract review) tanpa ada kepentingan hukum yang nyata.[32] Kedudukan hukum pemohon menjadi penentu utama legitimasi pengujian terhadap undang-undang, sehingga hanya pihak-pihak yang memiliki kepentingan nyata yang dapat mengajukan permohonan untuk menguji konstitusionalitas suatu undang-undang.[33]
Black’s Law Dictionary mendefinisikan standing sebagai “a party’s right to make a legal claim or seek judicial enforcement of a duty or right”. Lebih lanjut dijelaskan bahwa untuk memiliki standing di pengadilan federal Amerika Serikat, seorang penggugat harus menunjukkan: (1) bahwa tindakan yang dipermasalahkan telah menyebabkan penggugat mengalami kerugian aktual (actual injury); dan (2) bahwa kepentingan yang hendak dilindungi berada dalam lingkup kepentingan yang dimaksud untuk diatur oleh jaminan konstitusional atau undang-undang yang dipersoalkan.[34] Konsep ini menunjukkan bahwa legal standing memerlukan adanya kepentingan yang konkret dan nyata, bukan hanya kepentingan teoretis atau akademis semata.
Dalam konteks Indonesia, dasar hukum legal standing diatur secara eksplisit dalam Pasal 51 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi yang menyatakan:
“Pemohon adalah pihak yang menganggap hak dan/atau kewenangan konstitusionalnya dirugikan oleh berlakunya undang-undang, yaitu: a. perorangan warga negara Indonesia; b. kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang; c. badan hukum publik atau privat; atau d. lembaga negara.”[35]
Ketentuan ini kemudian dipertegas dan diperbaharui dalam Pasal 4 ayat (2) Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 2 Tahun 2021 tentang Tata Beracara dalam Perkara Pengujian Undang-Undang dengan rumusan yang pada dasarnya identik.[36] Jimly Asshiddiqie mengemukakan bahwa terdapat tiga syarat yang harus dipenuhi untuk sahnya legal standing pemohon dalam pengujian undang-undang. Pertama, pemohon harus membuktikan identitas dirinya memang memenuhi syarat sebagaimana dimaksud Pasal 51 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003. Kedua, pemohon harus membuktikan bahwa dirinya mempunyai hak-hak tertentu yang dijamin atau kewenangan-kewenangan tertentu yang ditentukan dalam UUD 1945. Ketiga, hak atau kewenangan konstitusional dimaksud memang terbukti telah dirugikan oleh berlakunya undang-undang yang bersangkutan.[37] Ketiga syarat ini bersifat kumulatif, artinya harus dipenuhi semuanya agar pemohon dianggap memiliki legal standing yang sah untuk mengajukan permohonan pengujian undang-undang ke Mahkamah Konstitusi.
Konsep legal standing memiliki keterkaitan erat dengan mekanisme constitutional review. Keterkaitan antara constitutional review dan legal standing di Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia adalah bahwa legal standing membenarkan subjek mengajukan permohonan pengujian undang-undang, yang kemudian diuji oleh Mahkamah Konstitusi melalui proses constitutional review.[38] Hasil pengujian ini dapat mempengaruhi keberlakuan suatu undang-undang dan memastikan bahwa undang-undang tersebut sesuai dengan UUD NRI 1945. Dengan demikian, legal standing berfungsi sebagai pintu gerbang (gateway) bagi proses pengujian konstitusional, dimana hanya pihak yang memiliki kedudukan hukum yang memadai yang dapat memasuki proses pengujian substansial terhadap konstitusionalitas undang-undang.
Dengan legal standing yang jelas, Mahkamah Konstitusi dapat memastikan bahwa hanya pihak-pihak yang memiliki kepentingan nyata yang dapat mengajukan permohonan untuk menguji konstitusionalitas suatu undang-undang. Hal ini tidak hanya melindungi Mahkamah Konstitusi dari penyalahgunaan proses hukum, tetapi juga memperkuat integritas serta otoritasnya sebagai lembaga peradilan konstitusi yang independen.[39] Mahkamah Konstitusi harus menjaga agar kewenangannya tidak digunakan untuk tujuan-tujuan yang tidak sesuai dengan fungsi utamanya sebagai penjaga konstitusi (guardian of the constitution).
2.2 Subjek Hukum yang Memiliki Legal Standing
Pasal 51 ayat (1) Undang-Undang Mahkamah Konstitusi menetapkan empat kategori subjek hukum yang dapat menjadi pemohon dalam pengujian undang-undang. Masing-masing kategori memiliki karakteristik dan persyaratan khusus yang harus dipenuhi untuk dapat diakui memiliki legal standing yang sah.
2.2.1 Perorangan Warga Negara Indonesia
Pasal 51 ayat (1) huruf a Undang-Undang Mahkamah Konstitusi menetapkan bahwa perorangan warga negara Indonesia (WNI) dapat menjadi pemohon dalam pengujian undang-undang. Penjelasan pasal tersebut memperluas pengertian “perorangan” termasuk kelompok orang yang mempunyai kepentingan sama.[40] Ketentuan ini membuka akses seluas-luasnya bagi warga negara untuk mengajukan pengujian konstitusional terhadap undang-undang yang dianggap merugikan hak konstitusionalnya, sejalan dengan prinsip akses terhadap keadilan (access to justice) dan partisipasi publik dalam menjaga supremasi konstitusi.
Dalam praktiknya, Mahkamah Konstitusi telah menerima permohonan dari berbagai bentuk pemohon perseorangan. Terdapat perkara dengan pemohon individual seperti Perkara Nomor 17/PUU-VI/2008 perihal Pengujian Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang diajukan oleh H. Sjachroedin ZP selaku Gubernur Lampung periode 2004-2009.[41] Terdapat pula perkara dengan pemohon kelompok orang yang memiliki kepentingan sama, seperti pengujian Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air yang melibatkan total 3.001 pemohon dari berbagai perkara yang digabungkan.[42] Hal ini menunjukkan bahwa Mahkamah Konstitusi mengakomodasi baik pengujian yang diajukan oleh individu maupun oleh kelompok masyarakat yang memiliki kepentingan konstitusional yang sama.
Namun demikian, terdapat perdebatan mengenai apakah warga negara asing (WNA) dapat menjadi pemohon di Mahkamah Konstitusi. Dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 2-3/PUU-V/2007 tentang Pengujian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1997 tentang Narkotika, Mahkamah memutuskan bahwa permohonan yang diajukan oleh tiga WNA tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard).[43] Putusan ini menuai dissenting opinion dari tiga Hakim Konstitusi yang berpendapat bahwa Bab XA UUD 1945 tentang Hak Asasi Manusia menggunakan frasa “setiap orang” yang tidak membatasi hanya pada WNI, sehingga seharusnya WNA juga dapat mengajukan pengujian undang-undang jika hak konstitusionalnya dirugikan. Perdebatan ini mencerminkan ketegangan antara pendekatan tekstual yang membatasi pemohon hanya pada WNI dengan pendekatan substantif yang menekankan pada perlindungan hak asasi manusia universal.
Selain itu, terdapat juga problematika mengenai legal standing perseorangan warga negara Indonesia yang berstatus sebagai Anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Menurut Mahkamah Konstitusi dalam beberapa putusannya, perseorangan warga negara Indonesia yang berstatus sebagai Anggota DPR-RI akan dipertimbangkan tersendiri terhadap kedudukan hukumnya sesuai dengan kerugian konstitusional yang didalilkan, dan Anggota DPR-RI juga memiliki legal standing dalam pengujian undang-undang terhadap UUD NRI Tahun 1945 namun hanya dalam hal-hal yang sangat khusus.[44] Pembatasan ini dilakukan untuk menghindari konflik kepentingan dimana Anggota DPR yang terlibat dalam proses pembentukan undang-undang kemudian mengajukan pengujian terhadap undang-undang yang sama.
2.2.2 Kesatuan Masyarakat Hukum Adat
Pasal 51 ayat (1) huruf b Undang-Undang Mahkamah Konstitusi memberikan legal standing kepada kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang. Jimly Asshiddiqie membedakan antara “masyarakat hukum adat” sebagai kumpulan individu dengan “kesatuan masyarakat hukum adat” sebagai organisasi masyarakat hukum adat yang terstruktur.[45] Pembedaan ini penting karena yang memiliki legal standing adalah “kesatuan” masyarakat hukum adat sebagai entitas kolektif yang terorganisir, bukan sekedar kumpulan individu yang berasal dari masyarakat hukum adat.
Pengakuan terhadap kesatuan masyarakat hukum adat ini sejalan dengan Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan: “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang.”[46] Ketentuan konstitusional ini memberikan landasan kuat bagi kesatuan masyarakat hukum adat untuk berpartisipasi dalam proses pengujian undang-undang, khususnya undang-undang yang berpotensi merugikan hak-hak tradisional dan keberadaan mereka.
Syarat bahwa kesatuan masyarakat hukum adat harus “masih hidup” dan “sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia” menunjukkan adanya dua dimensi pengakuan. Dimensi pertama adalah pengakuan faktual (de facto) bahwa kesatuan masyarakat hukum adat tersebut masih eksis dan berfungsi dalam kehidupan sehari-hari. Dimensi kedua adalah pengakuan normatif (de jure) bahwa keberadaan dan hak-hak kesatuan masyarakat hukum adat tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip fundamental negara kesatuan. Dalam praktiknya, pembuktian bahwa suatu kesatuan masyarakat hukum adat “masih hidup” seringkali memerlukan berbagai alat bukti seperti kesaksian ahli antropologi, bukti mengenai struktur organisasi adat, serta bukti mengenai pelaksanaan hukum adat dalam kehidupan sehari-hari.
2.2.3 Badan Hukum Publik atau Privat
Pasal 51 ayat (1) huruf c Undang-Undang Mahkamah Konstitusi memberikan legal standing kepada badan hukum publik atau privat. Dalam praktiknya, Mahkamah Konstitusi telah menerima permohonan dari berbagai badan hukum, baik publik maupun privat, sepanjang dapat membuktikan bahwa kewenangan atau kepentingan konstitusionalnya dirugikan oleh berlakunya suatu undang-undang.
Namun terdapat perdebatan mengenai legal standing badan hukum yang dibentuk oleh undang-undang yang diuji. Dalam Putusan Nomor 031/PUU-IV/2006 perihal Pengujian Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran yang diajukan oleh Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa KPI sebagai lembaga negara yang merupakan “produk” atau “anak kandung” dari Undang-Undang Penyiaran tidak memiliki legal standing untuk menguji undang-undang yang melahirkannya.[47] Pertimbangan ini didasarkan pada logika bahwa suatu produk tidak dapat menggugat atau mempersoalkan keabsahan proses yang melahirkannya, karena jika undang-undang tersebut dinyatakan inkonstitusional, maka eksistensi lembaga yang dilahirkan oleh undang-undang tersebut juga akan menjadi tidak sah.
Putusan ini menimbulkan konsekuensi penting bagi lembaga-lembaga negara independen (auxiliary state organs) yang dibentuk berdasarkan undang-undang. Meskipun lembaga-lembaga tersebut memiliki peran penting dalam sistem ketatanegaraan dan mungkin terkena dampak langsung dari perubahan undang-undang yang mengatur kewenangannya, mereka tidak dapat mengajukan pengujian terhadap undang-undang yang menjadi dasar pembentukannya. Hal ini berbeda dengan lembaga negara yang kewenangannya diberikan langsung oleh UUD 1945 (main state organs), yang memiliki legal standing lebih kuat untuk mengajukan pengujian undang-undang.
2.2.4 Lembaga Negara
Pasal 51 ayat (1) huruf d Undang-Undang Mahkamah Konstitusi memberikan legal standing kepada lembaga negara. Namun tidak semua lembaga negara dapat mengajukan permohonan pengujian undang-undang. Mahkamah Konstitusi dalam praktiknya membedakan antara lembaga negara yang kewenangannya diberikan langsung oleh UUD 1945 dengan lembaga negara yang dibentuk berdasarkan undang-undang.
Lembaga negara yang kewenangannya diberikan langsung oleh UUD 1945 (main state organs atau constitutional state organs) memiliki legal standing yang lebih kuat karena kewenangannya bersumber dari konstitusi itu sendiri. Contoh lembaga negara ini adalah Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Presiden, Mahkamah Agung (MA), Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan Mahkamah Konstitusi (MK) itu sendiri. Namun perlu dicatat bahwa tidak semua lembaga negara konstitusional selalu memiliki legal standing dalam setiap perkara pengujian undang-undang, karena harus tetap membuktikan adanya kerugian konstitusional yang spesifik.
Sementara itu, lembaga negara yang dibentuk berdasarkan undang-undang (auxiliary state organs) menghadapi tantangan lebih besar dalam membuktikan legal standing-nya. Meskipun beberapa lembaga negara ini memiliki constitutional importance (kepentingan konstitusional) karena fungsinya yang strategis dalam sistem ketatanegaraan, kedudukan hukumnya dalam pengujian undang-undang masih menjadi perdebatan. Penelitian menunjukkan bahwa dari dua puluh enam perkara sengketa kewenangan yang telah ditangani oleh Mahkamah Konstitusi Indonesia, empat puluh dua persen atau sebelas perkara melibatkan state auxiliary organs, dan enam dari sebelas kasus yang melibatkan state auxiliary organs tidak memenuhi syarat kriteria legal standing.[48]
Tabel 1. Subjek Hukum yang Memiliki Legal Standing dalam Pengujian Undang-Undang
| No. | Subjek Hukum | Kriteria | Contoh | Problematika |
| 1. | Perorangan WNI | Warga negara Indonesia, termasuk kelompok orang dengan kepentingan sama | Individu, kelompok masyarakat, organisasi masyarakat sipil | WNA tidak dapat menjadi pemohon; Anggota DPR hanya dalam hal khusus |
| 2. | Kesatuan Masyarakat Hukum Adat | Masih hidup, sesuai perkembangan masyarakat dan prinsip NKRI | Masyarakat adat yang terorganisir | Pembuktian “masih hidup” dan “sesuai perkembangan” |
| 3. | Badan Hukum Publik/Privat | Berbadan hukum, kewenangan/kepentingan konstitusional dirugikan | PT, Yayasan, Perkumpulan, BUMN/BUMD | Badan hukum “produk” UU tidak dapat menguji UU yang melahirkannya |
| 4. | Lembaga Negara | Kewenangannya diberikan UUD 1945 atau memiliki constitutional importance | MPR, DPR, DPD, Presiden, MA, BPK, MK | Auxiliary state organs sulit membuktikan legal standing |
2.3 Konsep Kerugian Konstitusional (Constitutional Injury)
Konsep kerugian konstitusional merupakan syarat materiil yang harus dipenuhi pemohon untuk memiliki legal standing di Mahkamah Konstitusi. Kerugian konstitusional (constitutional injury atau constitutional loss) didefinisikan sebagai kerugian terhadap hak konstitusional seseorang atas berlakunya suatu undang-undang.[49] Mahkamah Konstitusi telah mengembangkan lima parameter kerugian konstitusional yang harus dipenuhi secara kumulatif sejak Putusan Nomor 006/PUU-III/2005 dan Putusan Nomor 11/PUU-V/2007, yang kemudian menjadi doktrin (doctrine) dalam mengukur apakah pihak yang mengajukan permohonan memiliki kedudukan hukum untuk bertindak sebagai pemohon.[50]
2.3.1 Lima Parameter Kerugian Konstitusional
Pertama, adanya hak dan/atau kewenangan konstitusional pemohon yang diberikan oleh UUD 1945. Parameter ini mengharuskan pemohon untuk mengidentifikasi secara spesifik pasal dalam UUD 1945 yang memberikan hak atau kewenangan kepadanya.[51] Pemohon harus dapat menunjukkan bahwa ia memiliki hak konstitusional yang eksplisit atau implisit yang dijamin oleh konstitusi. Hak konstitusional yang dimaksud dapat berupa hak asasi manusia yang tercantum dalam Bab XA UUD 1945, hak warga negara yang tercantum dalam berbagai pasal UUD 1945, atau kewenangan konstitusional yang diberikan kepada lembaga negara.
Unsur “hak” dan “kewenangan” dalam parameter ini menunjukkan bahwa Mahkamah Konstitusi membedakan antara pemohon yang mengklaim hak konstitusional (biasanya perorangan, kesatuan masyarakat hukum adat, atau badan hukum) dengan pemohon yang mengklaim kewenangan konstitusional (biasanya lembaga negara). Menurut beberapa Hakim Konstitusi, bila diajukan oleh badan hukum privat atau perseorangan WNI, harus membuktikan keberadaan legal constitutional rights, sedangkan bila diajukan oleh badan hukum publik atau pejabat publik harus membuktikan keberadaan legal constitutional interest.[52] Pembedaan ini penting untuk menentukan standar pembuktian yang harus dipenuhi oleh pemohon.
Kedua, hak dan/atau kewenangan konstitusional tersebut dianggap dirugikan oleh berlakunya undang-undang yang dimohonkan pengujian. Parameter ini mensyaratkan adanya hubungan kausalitas antara berlakunya undang-undang dengan kerugian yang dialami pemohon.[53] Pemohon harus dapat menunjukkan bahwa kerugian yang dialaminya bukan disebabkan oleh faktor lain, melainkan secara langsung disebabkan oleh berlakunya ketentuan undang-undang yang diujikan. Hal ini membedakan kerugian konstitusional dengan kerugian yang bersifat umum atau tidak spesifik yang dialami oleh semua warga negara.
Dalam praktiknya, pemohon harus menguraikan dengan jelas bagaimana ketentuan undang-undang yang diuji secara konkret merugikan hak atau kewenangan konstitusionalnya. Penjelasan ini harus bersifat spesifik dan terukur, tidak cukup hanya dengan pernyataan umum bahwa undang-undang tersebut merugikan kepentingan pemohon. Mahkamah Konstitusi akan meneliti secara seksama apakah memang ada kerugian yang riil atau potensial yang dialami pemohon akibat berlakunya undang-undang tersebut.
Ketiga, kerugian konstitusional tersebut bersifat spesifik dan aktual atau setidak-tidaknya potensial yang menurut penalaran yang wajar dapat dipastikan akan terjadi. Parameter ini membedakan antara kerugian yang telah terjadi (actual injury) dengan kerugian yang akan terjadi (potential injury).[54] Kerugian aktual adalah kerugian yang telah nyata-nyata terjadi pada saat permohonan diajukan, sedangkan kerugian potensial adalah kerugian yang belum terjadi namun menurut penalaran yang wajar dapat dipastikan akan terjadi di masa depan jika undang-undang tersebut tetap berlaku.
Penerimaan kerugian potensial menunjukkan bahwa Mahkamah Konstitusi mengadopsi pendekatan yang lebih luas (broad standing) dibandingkan dengan pengadilan di beberapa negara lain yang hanya menerima kerugian aktual. Pendekatan ini sejalan dengan fungsi Mahkamah Konstitusi sebagai penjaga konstitusi yang bersifat preventif, tidak hanya kuratif. Dengan menerima kerugian potensial, Mahkamah Konstitusi dapat mencegah terjadinya pelanggaran konstitusional sebelum kerugian tersebut benar-benar terwujud. Namun demikian, kerugian potensial harus dapat dibuktikan dengan penalaran yang wajar dan logis, tidak boleh bersifat spekulatif atau hipotetis semata.
Keempat, adanya hubungan sebab akibat (causal verband) antara kerugian dimaksud dan berlakunya undang-undang yang dimohonkan pengujian. Parameter ini menegaskan kembali bahwa kerugian yang dialami pemohon harus secara langsung disebabkan oleh berlakunya undang-undang, bukan oleh faktor-faktor lain.[55] Hubungan kausalitas ini harus dapat dibuktikan secara logis dan rasional, dimana berlakunya undang-undang merupakan penyebab (causa) dari kerugian yang dialami pemohon sebagai akibat (effectus).
Dalam beberapa kasus, pembuktian hubungan kausalitas ini menjadi kompleks ketika kerugian yang dialami pemohon tidak hanya disebabkan oleh undang-undang semata, tetapi juga oleh peraturan pelaksana atau kebijakan pemerintah. Dalam situasi seperti ini, Mahkamah Konstitusi harus meneliti apakah undang-undang tersebut merupakan penyebab utama atau setidaknya penyebab yang signifikan dari kerugian yang dialami pemohon. Jika kerugian tersebut lebih banyak disebabkan oleh peraturan pelaksana atau kebijakan pemerintah, maka yang seharusnya diuji adalah peraturan pelaksana tersebut melalui mekanisme judicial review di Mahkamah Agung, bukan undang-undangnya di Mahkamah Konstitusi.
Kelima, adanya kemungkinan bahwa dengan dikabulkannya permohonan maka kerugian konstitusional tersebut tidak akan atau tidak lagi terjadi. Parameter ini mensyaratkan bahwa putusan Mahkamah Konstitusi harus dapat memberikan solusi atas kerugian yang dialami pemohon.[56] Dengan kata lain, pengujian undang-undang harus memiliki justiciability, yaitu dapat diselesaikan melalui putusan pengadilan dan putusan tersebut memiliki dampak praktis yang dapat menghilangkan atau mengurangi kerugian yang dialami pemohon.
Parameter ini penting untuk memastikan bahwa pengujian undang-undang tidak bersifat sia-sia (futile) atau hanya untuk kepentingan akademis semata. Mahkamah Konstitusi harus dapat memastikan bahwa jika permohonan dikabulkan dan ketentuan undang-undang yang diuji dinyatakan inkonstitusional, maka kerugian konstitusional yang dialami pemohon akan berhenti atau tidak lagi terjadi. Jika kerugian tersebut tetap akan terjadi meskipun undang-undang dinyatakan inkonstitusional, maka pengujian tersebut tidak memiliki justiciability dan permohonan seharusnya dinyatakan tidak dapat diterima.
Tabel 2. Lima Parameter Kerugian Konstitusional
| No. | Parameter | Deskripsi | Standar Pembuktian |
| 1. | Hak/Kewenangan Konstitusional | Adanya hak/kewenangan yang diberikan UUD 1945 | Identifikasi pasal UUD 1945 yang memberikan hak/kewenangan |
| 2. | Kerugian atas Hak/Kewenangan | Hak/kewenangan dirugikan oleh berlakunya UU | Hubungan kausalitas antara UU dengan kerugian |
| 3. | Sifat Kerugian | Spesifik dan aktual atau potensial | Kerugian konkret, bukan abstrak atau spekulatif |
| 4. | Hubungan Sebab Akibat | Causal verband antara kerugian dan UU | UU sebagai penyebab utama atau signifikan kerugian |
| 5. | Kemungkinan Pemulihan | Kerugian berhenti jika permohonan dikabulkan | Putusan MK memiliki justiciability dan dampak praktis |
2.3.2 Problematika Penerapan Doktrin Kerugian Konstitusional
Meskipun Mahkamah Konstitusi telah merumuskan lima parameter kerugian konstitusional sejak tahun 2005, dalam praktiknya penerapan doktrin ini menghadapi berbagai problematika yang memerlukan perhatian serius. Penelitian menunjukkan bahwa tidak ada konsistensi dalam putusan Mahkamah Konstitusi terkait dengan syarat dan unsur diterimanya legal standing kerugian konstitusional pemohon.[57] Penilaian dan pertimbangan hakim Mahkamah Konstitusi pada akhirnya yang menjadi penentu diterimanya suatu kerugian konstitusional, yang menimbulkan ketidakpastian hukum bagi para pemohon.
Pertama, terdapat ketidakkonsistenan dalam penilaian kerugian potensial versus kerugian aktual. Dalam beberapa putusan, Mahkamah Konstitusi menerima kerugian potensial dengan standar pembuktian yang relatif longgar, sementara dalam putusan lain menerapkan standar yang sangat ketat sehingga sulit dipenuhi oleh pemohon. Ketidakkonsistenan ini menimbulkan ketidakpastian bagi masyarakat yang ingin mengajukan pengujian undang-undang, karena mereka tidak dapat memprediksi apakah kerugian potensial yang mereka dalilkan akan diterima atau tidak oleh Mahkamah Konstitusi.
Kedua, Mahkamah Konstitusi seringkali mempertimbangkan syarat kerugian konstitusional bersamaan dengan pokok perkara, sehingga tidak ada pemisahan yang jelas antara pertimbangan mengenai legal standing dengan pertimbangan mengenai substansi pengujian.[58] Hal ini menyebabkan pemohon yang seharusnya dinyatakan tidak memiliki legal standing justru lolos ke tahap pemeriksaan pokok perkara, atau sebaliknya, pemohon yang seharusnya memiliki legal standing dinyatakan tidak dapat diterima karena pertimbangan substansi yang seharusnya menjadi bagian dari pokok perkara.
Ketiga, terdapat longgarnya penilaian syarat kerugian konstitusional dalam beberapa kasus. Penelitian terhadap Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 90/PUU-XXI/2023 menunjukkan bahwa pemohon tidak memiliki dasar hukum yang cukup untuk mengajukan pengujian norma yang dimaksud, dan Mahkamah Konstitusi seharusnya mempertimbangkan bahwa pasal yang diuji tidak memiliki hubungan langsung atau kepentingan pribadi dengan pemohon.[59] Dalam kasus tersebut, Mahkamah Konstitusi seharusnya menyatakan tidak ada kerugian dan permohonan pengujian tidak dapat dilanjutkan karena salah satu syarat formal tidak terpenuhi, sehingga tidak ada relevansinya untuk mempertimbangkan pokok permohonan dan dalam amar putusan seharusnya menyatakan “permohonan Pemohon tidak dapat diterima.”[60]
Keempat, terdapat kebutuhan untuk menyempurnakan doktrin kerugian konstitusional dengan menambahkan instrumen kompensasi atau ganti rugi atas kerugian yang diderita.[61] Saat ini, Mahkamah Konstitusi hanya dapat membatalkan norma undang-undang yang inkonstitusional, namun tidak dapat memerintahkan pemberian kompensasi atau ganti rugi kepada pemohon yang telah menderita kerugian akibat berlakunya undang-undang tersebut. Hal ini menyebabkan pemulihan kerugian konstitusional menjadi tidak sempurna, karena meskipun undang-undang telah dibatalkan, kerugian yang telah terjadi di masa lalu tidak dapat dipulihkan.
Kelima, terdapat usulan untuk menambahkan kewenangan constitutional complaint kepada Mahkamah Konstitusi agar dapat memusatkan fokus kerugian konstitusional kepada pihak-pihak yang dirugikan hak-hak konstitusionalnya.[62] Constitutional complaint adalah mekanisme dimana individu dapat mengajukan pengaduan langsung ke mahkamah konstitusi jika hak konstitusionalnya dilanggar oleh tindakan atau kelalaian pemerintah, tanpa harus menunggu adanya undang-undang yang merugikan. Mekanisme ini telah diterapkan di beberapa negara seperti Jerman, Austria, dan Spanyol, dan terbukti efektif dalam memberikan perlindungan yang lebih komprehensif terhadap hak-hak konstitusional warga negara.
III. PENGUJIAN FORMIL DAN PENGUJIAN MATERIIL UNDANG-UNDANG
3.1 Konsep Pengujian Formil (Formele Toetsingsrecht)
Pengujian formil merupakan salah satu jenis pengujian undang-undang yang menilai aspek prosedural pembentukan undang-undang. Pasal 51 ayat (3) huruf a Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi mengatur bahwa dalam permohonan pengujian formil, pemohon wajib menguraikan dengan jelas bahwa pembentukan undang-undang tidak memenuhi ketentuan berdasarkan UUD 1945.[63] Pengujian formil ini kemudian diperjelas dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 2 Tahun 2021 tentang Tata Beracara dalam Perkara Pengujian Undang-Undang yang mendefinisikan pengujian formil sebagai pengujian terhadap proses pembentukan undang-undang atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang yang tidak memenuhi ketentuan pembentukan undang-undang atau Perppu sebagaimana dimaksud dalam UUD NRI 1945.[64]
Sri Soemantri mendefinisikan hak menguji formal sebagai “wewenang untuk menilai, apakah suatu produk legislatif seperti undang-undang misalnya, terjelma melalui cara-cara (prosedur) sebagaimana telah ditentukan/diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku ataukah tidak”.[65] Definisi ini menekankan pada aspek prosedural dalam pembentukan undang-undang, yaitu apakah proses pembentukan undang-undang telah mengikuti tahapan-tahapan dan prosedur-prosedur yang ditetapkan oleh konstitusi dan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Namun Jimly Asshiddiqie memberikan pengertian yang lebih luas, bahwa pengujian formil tidak hanya mencakup proses pembentukan undang-undang dalam arti sempit, tetapi juga mencakup pengujian mengenai aspek bentuk undang-undang dan pemberlakuan undang-undang.[66] Perluasan makna pengujian formil ini menunjukkan bahwa konstitusionalitas suatu undang-undang tidak hanya dinilai dari substansinya, tetapi juga dari seluruh aspek formal yang menyangkut keberadaan undang-undang tersebut, mulai dari institusi yang berwenang membentuknya, prosedur pembentukannya, hingga cara pemberlakuannya.
Pengujian formil merupakan landasan bekerjanya pengujian materiil, karena jika suatu undang-undang cacat secara formil, maka substansi atau materi muatannya juga kehilangan legitimasi konstitusional.[67] Dengan demikian, pengujian formil memiliki kedudukan yang sangat strategis dalam menjaga kualitas proses legislasi dan memastikan bahwa setiap undang-undang yang berlaku telah melalui proses yang sesuai dengan ketentuan konstitusi.
Berbeda dengan pengujian materiil yang tidak dibatasi waktu, pengujian formil dibatasi oleh tenggang waktu 45 (empat puluh lima) hari sejak undang-undang diundangkan dalam Lembaran Negara.[68] Pembatasan waktu ini dimaksudkan untuk memberikan kepastian hukum, mengingat pengujian formil jika dikabulkan akan menyebabkan keseluruhan undang-undang dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat, sehingga dapat menimbulkan kekosongan hukum yang luas. Dengan adanya batas waktu 45 hari, masyarakat dan lembaga negara didorong untuk segera mengajukan pengujian formil jika merasa ada cacat prosedural dalam pembentukan suatu undang-undang, sehingga kepastian hukum dapat segera diperoleh.
3.2 Objek dan Ruang Lingkup Pengujian Formil
Berdasarkan Putusan Nomor 27/PUU-VII/2009 yang menjadi landmark decision dalam pengujian formil, Mahkamah Konstitusi menetapkan bahwa objek uji formil undang-undang terhadap UUD 1945 adalah formalitas pembentukan undang-undang yang meliputi tiga aspek utama.[69] Pertama, institusi atau lembaga yang mengusulkan dan membentuk undang-undang. Aspek ini menguji apakah lembaga yang mengusulkan dan membentuk undang-undang memang memiliki kewenangan konstitusional untuk melakukan hal tersebut. Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, kewenangan membentuk undang-undang berada pada Dewan Perwakilan Rakyat bersama Presiden, sebagaimana diatur dalam Pasal 20 ayat (2) UUD 1945.
Kedua, prosedur persiapan sampai dengan pengesahan undang-undang. Aspek ini mencakup seluruh tahapan pembentukan undang-undang, mulai dari tahap perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, hingga penyebarluasan. Setiap tahapan ini memiliki prosedur yang harus diikuti sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan perubahannya. Pelanggaran terhadap prosedur pada salah satu tahapan dapat menjadi dasar pengujian formil.
Ketiga, pengambilan keputusan dalam proses legislasi, apakah melalui aklamasi atau voting. Aspek ini menguji apakah mekanisme pengambilan keputusan telah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, khususnya mengenai kuorum dan mekanisme pemungutan suara. Dalam praktik, seringkali terjadi perdebatan mengenai sah tidaknya suatu pengambilan keputusan, terutama jika dilakukan dengan cara yang dipandang tidak sesuai dengan tata tertib atau prosedur yang berlaku.
Dalam perkembangannya, Mahkamah Konstitusi telah memperluas objek pengujian formil untuk mencakup asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik sebagaimana diatur dalam Pasal 5 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.[70] Asas-asas tersebut meliputi: (a) kejelasan tujuan; (b) kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat; (c) kesesuaian antara jenis dan materi muatan; (d) dapat dilaksanakan; (e) kedayagunaan dan kehasilgunaan; (f) kejelasan rumusan; dan (g) keterbukaan. Perluasan objek pengujian formil ini menunjukkan bahwa Mahkamah Konstitusi tidak hanya menilai aspek prosedural dalam arti sempit, tetapi juga kualitas proses legislasi secara keseluruhan.
Perluasan objek pengujian formil yang cukup krusial adalah dimasukkannya norma dalam pasal dan/atau ayat suatu undang-undang yang telah dinyatakan inkonstitusional oleh putusan Mahkamah Konstitusi (pengujian materiil) menjadi objek pengujian formil, yaitu terkait dengan proses pembentukan undang-undang dalam arti proses pengambilan putusan Mahkamah Konstitusi, yang harus dibuktikan terlebih dahulu oleh putusan Majelis Kehormatan Mahkamah Konstitusi (MKMK) yang menyatakan bahwa pengambilan putusan Mahkamah Konstitusi tersebut cacat prosedur.[71] Perluasan ini menunjukkan bahwa pengujian formil tidak hanya terbatas pada proses pembentukan undang-undang oleh legislatif, tetapi juga proses pengambilan putusan oleh Mahkamah Konstitusi sendiri.
Tabel 3. Objek Pengujian Formil Undang-Undang
| No. | Objek Pengujian | Aspek yang Diuji | Dasar Hukum |
| 1. | Institusi Pembentuk UU | Kewenangan lembaga yang mengusulkan dan membentuk UU | Pasal 20 UUD 1945 |
| 2. | Prosedur Pembentukan | Tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, pengundangan | UU 12/2011 tentang P3 |
| 3. | Pengambilan Keputusan | Mekanisme aklamasi atau voting, kuorum | Tata Tertib DPR |
| 4. | Asas Pembentukan Peraturan | Kejelasan tujuan, organ yang tepat, kesesuaian jenis-materi, dapat dilaksanakan, kedayagunaan, kejelasan rumusan, keterbukaan | Pasal 5 UU 10/2004 |
| 5. | Proses Pengambilan Putusan MK | Cacat prosedur dalam putusan MK yang harus dibuktikan dengan putusan MKMK | Perluasan objek dalam praktik |
3.3 Putusan Landmark dalam Pengujian Formil
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 27/PUU-VII/2009 tentang pengujian formil Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Mahkamah Agung merupakan putusan landmark yang memberikan parameter jelas tentang pengujian formil dan menegaskan prinsip-prinsip fundamental dalam pengujian prosedural undang-undang.[72] Dalam putusan ini, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa terdapat cacat prosedural dalam pembentukan Undang-Undang Mahkamah Agung, namun demi asas kemanfaatan hukum, undang-undang tersebut tetap dibiarkan berlaku. Pertimbangan Mahkamah Konstitusi didasarkan pada prinsip bahwa membatalkan seluruh undang-undang hanya karena cacat prosedural akan menimbulkan kekosongan hukum yang lebih besar kerugiannya dibandingkan membiarkan undang-undang tersebut berlaku dengan segala kekurangannya.
Putusan ini menimbulkan perdebatan akademis mengenai konsistensi Mahkamah Konstitusi dalam menegakkan supremasi konstitusi. Di satu sisi, Mahkamah Konstitusi mengakui adanya cacat prosedural yang merupakan pelanggaran terhadap UUD 1945. Di sisi lain, Mahkamah Konstitusi membiarkan undang-undang yang cacat tersebut tetap berlaku dengan pertimbangan pragmatis. Hal ini menunjukkan dilema antara tegaknya supremasi konstitusi dengan kebutuhan akan kepastian hukum dan kemanfaatan hukum dalam praktik.
Putusan penting lainnya yang menjadi landmark dalam pengujian formil adalah Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020 tentang Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja. Mahkamah Konstitusi menyatakan Undang-Undang Cipta Kerja cacat formil dan memberikan putusan yang inovatif yaitu conditionally unconstitutional, dengan memberikan waktu 2 (dua) tahun kepada pembentuk undang-undang untuk memperbaiki cacat formil tersebut.[73] Jika dalam waktu 2 tahun pembentuk undang-undang tidak memperbaiki cacat formil, maka Undang-Undang Cipta Kerja akan kehilangan kekuatan hukum mengikat secara permanen.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020 ini menimbulkan berbagai implikasi hukum dan praktis. Dari segi kepastian hukum, putusan ini menimbulkan spekulasi-spekulasi, multi tafsir, dan keragu-raguan dalam masyarakat mengenai status hukum Undang-Undang Cipta Kerja selama masa transisi 2 tahun tersebut.[74] Suatu produk hukum yang dibuat harus mencerminkan nilai-nilai tujuan hukum yaitu keadilan, kemanfaatan, dan kepastian hukum, namun Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020 dinilai belum sepenuhnya mencerminkan kepastian hukum karena menciptakan status hukum yang ambigu.
Dari segi praktis, putusan ini menyebabkan kebingungan pemerintah daerah dalam melaksanakan kewenangan mengatur yang berkaitan dengan Undang-Undang Cipta Kerja.[75] Terbitnya Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 68 Tahun 2021 sebagai respons terhadap putusan Mahkamah Konstitusi justru menambah kompleksitas, karena menimbulkan pertanyaan mengenai kewenangan Menteri Dalam Negeri untuk menafsirkan putusan Mahkamah Konstitusi dan menginstruksikan pemerintah daerah untuk melaksanakannya dengan cara tertentu. Hal ini menunjukkan bahwa putusan Mahkamah Konstitusi yang bersifat inovatif dapat menimbulkan tantangan implementasi di lapangan jika tidak disertai dengan pedoman yang jelas mengenai pelaksanaannya.
3.4 Konsep Pengujian Materiil (Materiele Toetsingsrecht)
Pengujian materiil adalah pengujian yang menilai substansi atau materi muatan undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar. Pasal 51 ayat (3) huruf b Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi mengatur bahwa dalam permohonan pengujian materiil, pemohon wajib menguraikan dengan jelas bahwa materi muatan dalam ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang dianggap bertentangan dengan UUD 1945.[76] Pengujian materiil ini merupakan jenis pengujian yang paling sering diajukan ke Mahkamah Konstitusi, mengingat tidak adanya batasan waktu pengajuan dan cakupannya yang lebih luas dibandingkan pengujian formil.
Harun Alrasid mendefinisikan hak menguji materiil sebagai “kewenangan mengenai kewenangan pembuat undang-undang dan apakah isinya bertentangan atau tidak dengan peraturan yang lebih tinggi”.[77] Definisi ini menekankan pada dua aspek penting dalam pengujian materiil. Aspek pertama adalah mengenai kewenangan pembuat undang-undang, yaitu apakah pembuat undang-undang memiliki kewenangan untuk mengatur materi tertentu berdasarkan konstitusi. Aspek kedua adalah mengenai substansi undang-undang, yaitu apakah materi muatan undang-undang bertentangan dengan norma, nilai, atau prinsip yang terkandung dalam konstitusi.
Dalam pengujian materiil, objek pengujian tidak hanya terbatas pada pasal-pasal tertentu, tetapi dapat meliputi keseluruhan undang-undang jika paradigma atau filosofi yang mendasari undang-undang tersebut bertentangan dengan UUD 1945.[78] Hal ini menunjukkan bahwa Mahkamah Konstitusi tidak hanya melakukan pengujian secara atomistik terhadap pasal demi pasal, tetapi juga melakukan pengujian secara holistik terhadap keseluruhan undang-undang jika diperlukan. Contoh putusan yang membatalkan keseluruhan undang-undang adalah Putusan Nomor 01-021-022/PUU-I/2003 perihal Pengujian Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan, dimana Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa paradigma liberalisasi yang menjadi dasar undang-undang tersebut bertentangan dengan Pasal 33 UUD 1945 tentang perekonomian nasional.[79]
Pengujian materiil memerlukan interpretasi konstitusi yang mendalam dan komprehensif. Dalam konteks ini, Mahkamah Konstitusi tidak hanya berperan sebagai penafsir konstitusi dalam arti tekstual, tetapi juga sebagai pengembang konstitusi menjadi living constitution.[80] Terkait dengan interpretasi konstitusi, suatu undang-undang dasar tidak hanya dianggap sebagai suatu documented constitution melainkan dapat bertransformasi menjadi the living constitution, dimana konstitusi dipahami dan dimaknai sesuai dengan perkembangan zaman dan kebutuhan masyarakat.[81] Pendekatan living constitution ini memberikan fleksibilitas kepada Mahkamah Konstitusi untuk menyesuaikan interpretasi konstitusi dengan dinamika sosial, politik, dan ekonomi yang berkembang dalam masyarakat.
3.5 Perbedaan Pengujian Formil dan Materiil
Pengujian formil dan pengujian materiil memiliki perbedaan fundamental yang perlu dipahami dengan jelas, baik dari segi objek pengujian, batas waktu pengajuan, maupun dampak putusannya.[82] Pemahaman yang jelas mengenai perbedaan ini penting tidak hanya bagi pemohon yang ingin mengajukan permohonan, tetapi juga bagi praktisi hukum dan akademisi yang mengkaji sistem peradilan konstitusi Indonesia.
Dari segi objek pengujian, pengujian formil menilai proses pembentukan undang-undang atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang yang tidak memenuhi ketentuan pembentukan sebagaimana dimaksud dalam UUD NRI 1945, sedangkan pengujian materiil menilai materi muatan dalam ayat, pasal, dan/atau bagian dari undang-undang atau Perppu yang dianggap bertentangan dengan UUD NRI 1945.[83] Dengan demikian, pengujian formil berfokus pada aspek prosedural, sementara pengujian materiil berfokus pada aspek substansial.
Dari segi batas waktu pengajuan, pengujian formil hanya dapat diajukan dalam tenggang waktu 45 (empat puluh lima) hari sejak undang-undang diundangkan dalam Lembaran Negara, sedangkan pengujian materiil tidak dibatasi tenggang waktu sehingga undang-undang yang sudah berpuluh-puluh tahun berlaku masih dapat diajukan pengujian materiil.[84] Pembatasan waktu pengajuan pengujian formil dimaksudkan untuk memberikan kepastian hukum mengingat dampak pengujian formil yang sangat luas.
Dari segi dampak putusan, apabila permohonan pengujian formil dikabulkan, maka seluruh undang-undang akan dinyatakan Mahkamah Konstitusi tidak memiliki kekuatan hukum mengikat karena bertentangan dengan UUD 1945. Sementara pada pengujian materiil, hanya pada bagian yang diuji saja yang dinyatakan inkonstitusional atau bertentangan dengan UUD 1945 dan dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat.[85] Hal ini menunjukkan bahwa pengujian formil memiliki dampak yang jauh lebih luas dan fundamental dibandingkan pengujian materiil.
Tabel 4. Perbedaan Pengujian Formil dan Pengujian Materiil
| Aspek | Pengujian Formil | Pengujian Materiil |
| Objek Pengujian | Proses pembentukan UU (prosedur, institusi, mekanisme pengambilan keputusan) | Substansi/materi muatan UU (ayat, pasal, bagian) |
| Batas Waktu | 45 hari sejak UU diundangkan dalam Lembaran Negara | Tidak dibatasi waktu |
| Dasar Hukum | Pasal 51 ayat (3) huruf a UU MK; PMK 2/2021 | Pasal 51 ayat (3) huruf b UU MK; PMK 2/2021 |
| Standar Pengujian | Kesesuaian prosedur dengan UUD 1945 dan UU P3 | Kesesuaian substansi dengan norma, nilai, prinsip UUD 1945 |
| Dampak Putusan | Seluruh UU tidak memiliki kekuatan hukum mengikat | Hanya bagian yang diuji yang tidak memiliki kekuatan hukum mengikat |
| Beban Pembuktian | Pada pemohon, namun terkendala akses dokumen legislasi | Pada pemohon |
| Interpretasi | Bersifat prosedural dan administratif | Memerlukan interpretasi konstitusi yang mendalam |
| Frekuensi | Jarang diajukan | Sering diajukan dan mendominasi |
3.6 Tantangan dalam Pengujian Formil
Pengujian formil menghadapi berbagai tantangan yang mempengaruhi efektivitasnya dalam menjaga kualitas proses legislasi di Indonesia. Tantangan-tantangan ini bersifat struktural dan memerlukan reformasi kelembagaan untuk dapat diatasi secara efektif.
Pertama, beban pembuktian yang dimiliki pemohon dengan Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden tidak berimbang, akibat terbatasnya akses pemohon untuk memperoleh dokumen dalam proses pembentukan undang-undang.[86] Masyarakat sering tidak diberi akses oleh Pemerintah maupun DPR untuk memperoleh dokumen-dokumen yang digunakan selama proses pembentukan undang-undang, meskipun sebenarnya secara hukum dokumen-dokumen tersebut bersifat publik dan seharusnya dapat diakses oleh masyarakat sesuai dengan Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik. Keterbatasan akses ini menyebabkan pemohon kesulitan membuktikan adanya cacat prosedural dalam pembentukan undang-undang.
Kedua, standar pembuktian cacat formil yang belum jelas dan konsisten. Mahkamah Konstitusi belum menetapkan parameter yang tegas mengenai cacat prosedural seperti apa yang dapat dijadikan dasar untuk membatalkan keseluruhan undang-undang. Dalam beberapa putusan, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa meskipun terdapat cacat prosedural, namun cacat tersebut tidak cukup fundamental untuk membatalkan keseluruhan undang-undang. Ketidakjelasan standar ini menyebabkan ketidakpastian hukum bagi pemohon yang ingin mengajukan pengujian formil.
Ketiga, prinsip keterbukaan legislasi yang belum optimal. Pembentukan undang-undang seharusnya dilakukan secara terbuka dan partisipatif, dimana masyarakat dapat mengakses seluruh dokumen dan proses pembahasan undang-undang. Namun dalam praktiknya, masih banyak proses legislasi yang dilakukan secara tertutup atau dengan partisipasi publik yang sangat terbatas. Hal ini tidak hanya mengurangi kualitas undang-undang yang dihasilkan, tetapi juga mempersulit pengawasan publik terhadap proses legislasi.[87]
Berdasarkan penjabaran di atas, ada beberapa perbaikan yang harus dilakukan dalam pengujian formil undang-undang oleh Mahkamah Konstitusi. Pertama, membuka peluang dilakukannya pembalikan beban pembuktian dalam persidangan perkara pengujian formil undang-undang di Mahkamah Konstitusi. Hal itu mengingat akses terhadap dokumen alat bukti serta beban pembuktian yang diterapkan saat ini tidak seimbang antara pemohon dan pembentuk undang-undang menjadi salah satu hambatan dalam pengujian formil.[88] Pembalikan beban pembuktian akan mewajibkan pembentuk undang-undang untuk membuktikan bahwa proses pembentukan undang-undang telah sesuai dengan ketentuan yang berlaku, bukan pemohon yang harus membuktikan adanya cacat prosedural.
Kedua, Dewan Perwakilan Rakyat dan Pemerintah harus melaksanakan prinsip keterbukaan informasi publik secara konsisten dengan membuka akses kepada masyarakat untuk memperoleh seluruh dokumen yang digunakan dalam proses pembentukan undang-undang. Ketiga, Mahkamah Konstitusi perlu menetapkan parameter yang jelas dan konsisten mengenai standar pembuktian cacat formil, sehingga memberikan kepastian hukum bagi pemohon dan pembentuk undang-undang.
IV. RAGAM PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITUSI
4.1 Jenis Putusan Berdasarkan Undang-Undang Mahkamah Konstitusi
Pasal 56 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi mengatur secara normatif tiga jenis amar putusan yang dapat dijatuhkan oleh Mahkamah Konstitusi dalam perkara pengujian undang-undang.[89] Ketiga jenis putusan tersebut adalah: pertama, permohonan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard); kedua, permohonan dikabulkan; dan ketiga, permohonan ditolak. Ketentuan ini kemudian diperjelas dalam Pasal 56-57 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 jo Pasal 57 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi.[90]
Pertama, putusan yang menyatakan permohonan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard) dijatuhkan apabila pemohon tidak memiliki legal standing atau kedudukan hukum untuk mengajukan permohonan. Hal ini terjadi ketika pemohon tidak memenuhi syarat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 51 ayat (1) Undang-Undang Mahkamah Konstitusi, atau tidak dapat membuktikan adanya kerugian konstitusional yang memenuhi lima parameter yang telah ditetapkan oleh Mahkamah Konstitusi. Putusan tidak dapat diterima juga dapat dijatuhkan jika permohonan tidak memenuhi syarat formal lainnya, seperti pengajuan di luar tenggang waktu (untuk pengujian formil) atau permohonan yang tidak jelas (obscuur libel).
Kedua, putusan yang menyatakan permohonan dikabulkan dijatuhkan apabila Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa permohonan beralasan. Pasal 57 ayat (2) mengatur bahwa dalam hal Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa permohonan beralasan, amar putusan menyatakan permohonan dikabulkan. Selanjutnya, Pasal 57 ayat (3) mengatur bahwa dalam hal permohonan dikabulkan, Mahkamah Konstitusi menyatakan dengan tegas materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian dari undang-undang yang bertentangan dengan UUD Tahun 1945.[91] Putusan yang mengabulkan permohonan dapat bersifat mengabulkan seluruhnya (untuk pengujian formil) atau mengabulkan sebagian (untuk pengujian materiil).
Ketiga, putusan yang menyatakan permohonan ditolak dijatuhkan apabila Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa permohonan tidak beralasan. Hal ini terjadi ketika Mahkamah Konstitusi menilai bahwa ketentuan undang-undang yang diujikan tidak bertentangan dengan UUD 1945, sehingga dalil-dalil pemohon tidak terbukti. Putusan penolakan ini bermakna bahwa undang-undang yang diuji adalah konstitusional dan tetap memiliki kekuatan hukum mengikat.
4.2 Perkembangan Jenis Putusan dalam Praktik Peradilan Konstitusi
Dalam perkembangannya, Mahkamah Konstitusi telah mengkreasi berbagai jenis putusan lain di luar yang diatur dalam Pasal 56 Undang-Undang Mahkamah Konstitusi. Secara normatif, jenis putusan Mahkamah Konstitusi terdiri dari tiga jenis yakni putusan dikabulkan, ditolak, dan tidak dapat diterima. Namun dalam kenyataannya terdapat 6 (enam) jenis amar putusan Mahkamah Konstitusi dalam pengujian undang-undang terhadap UUD 1945, yaitu: (1) Dikabulkan; (2) Dikabulkan keseluruhan; (3) Dikabulkan untuk sebagian; (4) Ditolak; (5) Ditolak (dengan syarat konstitusionalitas tertentu); dan (6) Tidak dapat diterima.[92] Perkembangan ini menunjukkan bahwa Mahkamah Konstitusi telah mengadopsi pendekatan yang lebih fleksibel dan inovatif dalam merumuskan amar putusannya untuk memberikan solusi yang lebih tepat terhadap berbagai permasalahan konstitusional yang kompleks.
Sejak berdiri pada tahun 2003 hingga tahun 2015, kewenangan Mahkamah Konstitusi memutus perkara permohonan pengujian undang-undang (PUU) mendominasi ketimbang kewenangan lain, dengan total 1.041 perkara yang telah diterima.[93] Dari ribuan perkara tersebut, Mahkamah Konstitusi telah mengembangkan berbagai model putusan yang tidak hanya terbatas pada amar “dikabulkan”, “ditolak”, atau “tidak dapat diterima”, tetapi juga mencakup putusan-putusan inovatif yang memberikan interpretasi dan instruksi khusus mengenai pelaksanaan undang-undang yang diuji.
4.2.1 Putusan Konstitusional Bersyarat (Conditionally Constitutional)
Putusan konstitusional bersyarat (conditionally constitutional) adalah putusan yang menyatakan bahwa ketentuan undang-undang yang diuji tidak bertentangan dengan UUD 1945 sepanjang dimaknai atau dilaksanakan sesuai dengan syarat yang ditentukan oleh Mahkamah Konstitusi.[94] Putusan ini memberikan persyaratan kepada lembaga negara dalam pelaksanaan suatu ketentuan undang-undang untuk memperhatikan penafsiran Mahkamah Konstitusi atas konstitusionalitas ketentuan undang-undang tersebut.[95]
Model putusan Mahkamah Konstitusi secara bersyarat ini sebenarnya mulai dipraktikkan pertama kali pada Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 58-59-60-63/PUU-II/2004 mengenai pengujian Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, meskipun putusannya ditolak.[96] Dalam putusan tersebut, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa Undang-Undang Sumber Daya Air bersifat konstitusional sepanjang dalam pelaksanaannya Pemerintah mengacu kepada pertimbangan hukum yang disampaikan Mahkamah Konstitusi dalam putusannya. Sehingga, apabila undang-undang a quo dalam pelaksanaan ditafsirkan lain dari maksud sebagaimana termuat dalam pertimbangan Mahkamah, maka terhadap undang-undang a quo dapat diajukan pengujian kembali.[97]
Karakteristik putusan konstitusional bersyarat adalah bahwa Mahkamah Konstitusi tidak menyatakan ketentuan undang-undang yang diuji sebagai inkonstitusional, namun memberikan syarat atau kondisi tertentu yang harus dipenuhi agar ketentuan tersebut tetap konstitusional. Jika syarat yang ditentukan Mahkamah Konstitusi dipenuhi maka norma tersebut tetap dapat dipertahankan keberlakuannya (conditionally constitutional) meskipun pada dasarnya berpotensi bertentangan dengan konstitusi.[98] Sebaliknya, jika syarat tersebut tidak dipenuhi, maka ketentuan undang-undang tersebut dapat menjadi inkonstitusional dan dapat diajukan pengujian kembali.
Contoh putusan konstitusional bersyarat lainnya adalah putusan mengenai Undang-Undang Penanaman Modal, dimana Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa frasa “berdasarkan undang-undang” adalah sama pengertiannya dengan “oleh undang-undang”, sehingga Pasal 12 Ayat (2) huruf b Undang-Undang Penanaman Modal adalah konstitusional bersyarat (conditionally constitutional). Jika di kemudian hari syarat dimaksud tidak dipenuhi, sesuai dengan ketentuan Pasal 42 Ayat (2) Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK) Nomor 06/PMK/2005, maka Mahkamah Konstitusi dapat memeriksa dan mengadili kembali undang-undang yang bersangkutan.[99]
4.2.2 Putusan Inkonstitusional Bersyarat (Conditionally Unconstitutional)
Putusan inkonstitusional bersyarat (conditionally unconstitutional) adalah kebalikan dari putusan konstitusional bersyarat. Dalam putusan ini, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa ketentuan undang-undang yang diuji bertentangan dengan UUD 1945 kecuali jika syarat-syarat tertentu yang ditetapkan oleh Mahkamah Konstitusi dipenuhi dalam jangka waktu tertentu.[100] Jika syarat tersebut dipenuhi, maka ketentuan undang-undang yang pada dasarnya inkonstitusional dapat tetap berlaku. Sebaliknya, jika syarat tidak dipenuhi dalam jangka waktu yang ditentukan, maka ketentuan undang-undang tersebut akan kehilangan kekuatan hukum mengikat.
Contoh paling signifikan dari putusan inkonstitusional bersyarat adalah Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020 tentang Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja. Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa Undang-Undang Cipta Kerja inkonstitusional bersyarat dengan masa perbaikan 2 (dua) tahun sejak putusan dibacakan.[101] Dalam putusan tersebut, Mahkamah Konstitusi memberikan perintah kepada pembentuk undang-undang untuk memperbaiki cacat formil dalam proses pembentukan Undang-Undang Cipta Kerja, dengan memberikan batasan waktu maksimal 2 tahun. Jika dalam waktu 2 tahun pembentuk undang-undang tidak memperbaiki cacat formil tersebut, maka Undang-Undang Cipta Kerja akan kehilangan kekuatan hukum mengikat secara permanen.
Model putusan conditionally unconstitutional ini memutuskan aturan yang pada saat diputuskan dinyatakan tidak bertentangan atau bertentangan dengan konstitusi, namun nantinya akan dapat bertentangan dengan konstitusi karena dilanggarnya syarat-syarat yang diputuskan peradilan konstitusi.[102] Putusan ini memberikan kesempatan kepada pembentuk undang-undang untuk memperbaiki kesalahan atau kekurangan dalam undang-undang yang dibentuknya, sehingga tidak langsung membatalkan undang-undang yang dapat menimbulkan kekosongan hukum.
Namun demikian, putusan inkonstitusional bersyarat menimbulkan berbagai permasalahan praktis dan teoretis. Dari segi kepastian hukum, status undang-undang selama masa transisi menjadi tidak jelas, apakah undang-undang tersebut masih berlaku penuh atau berlaku bersyarat. Dari segi implementasi, tidak ada mekanisme pengawasan yang jelas untuk memastikan bahwa pembentuk undang-undang benar-benar memperbaiki cacat formil sesuai dengan perintah Mahkamah Konstitusi. Dari segi teoritis, putusan ini dapat dianggap sebagai bentuk judicial activism dimana Mahkamah Konstitusi tidak hanya menilai konstitusionalitas undang-undang, tetapi juga memberikan instruksi kepada pembentuk undang-undang mengenai apa yang harus dilakukan.
4.2.3 Putusan dengan Pemaknaan Terbatas (Limited Constitutional Interpretation)
Putusan dengan pemaknaan terbatas (limited constitutional interpretation) adalah putusan yang menyatakan bahwa ketentuan undang-undang tidak bertentangan dengan UUD 1945 sepanjang ditafsirkan secara terbatas sesuai dengan pemaknaan yang diberikan Mahkamah Konstitusi.[103] Berbeda dengan putusan konstitusional bersyarat yang memberikan syarat mengenai pelaksanaan undang-undang, putusan dengan pemaknaan terbatas memberikan interpretasi atau penafsiran khusus mengenai makna ketentuan undang-undang yang diuji.
Model putusan limited constitutional bertujuan untuk memberikan interpretasi atau penafsiran yang terbatas agar norma yang diuji tetap dapat dipertahankan keberlakuannya dan tidak menimbulkan ketidakpastian hukum akibat batalnya norma tersebut.[104] Mahkamah Konstitusi melakukan pembatasan makna (limiting construction) terhadap ketentuan undang-undang yang diuji, sehingga ketentuan tersebut hanya dapat dimaknai dengan cara tertentu yang sesuai dengan konstitusi.
Dalam praktiknya, putusan dengan pemaknaan terbatas seringkali digunakan ketika ketentuan undang-undang yang diuji memiliki multitafsir, dimana salah satu tafsir bertentangan dengan konstitusi sementara tafsir lain sesuai dengan konstitusi. Daripada membatalkan ketentuan tersebut secara keseluruhan, Mahkamah Konstitusi memberikan penafsiran yang terbatas untuk memastikan bahwa ketentuan tersebut hanya dapat ditafsirkan dengan cara yang konstitusional. Pendekatan ini mencerminkan prinsip judicial restraint, dimana Mahkamah Konstitusi berusaha untuk meminimalkan intervensinya terhadap produk legislasi dengan memberikan penafsiran yang memungkinkan ketentuan tersebut tetap berlaku.
4.2.4 Putusan dengan Norma Baru (Ultra Petita)
Dalam beberapa putusan, Mahkamah Konstitusi tidak hanya membatalkan norma yang dimohonkan untuk diuji, tetapi juga merumuskan norma baru sebagai pengganti norma yang dibatalkan.[105] Putusan semacam ini disebut sebagai putusan ultra petita, karena Mahkamah Konstitusi memberikan lebih dari yang diminta oleh pemohon (beyond the pleading). Fenomena ini menunjukkan bahwa Mahkamah Konstitusi tidak hanya berfungsi sebagai negative legislature yang membatalkan undang-undang yang inkonstitusional, tetapi juga sebagai positive legislature yang membentuk norma hukum baru.[106]
Contoh putusan dengan norma baru adalah Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 128/PUU-XIII/2015 mengenai pengujian Undang-Undang tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota. Dalam putusan tersebut, Mahkamah Konstitusi tidak hanya membatalkan ketentuan yang diuji, tetapi juga merumuskan norma baru mengenai mekanisme pengisian jabatan kepala daerah dalam situasi tertentu. Putusan ini kemudian ditindaklanjuti oleh Pemerintah dengan menerbitkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 67 Tahun 2017.[107]
Kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk merumuskan norma baru menimbulkan perdebatan akademis mengenai batas kewenangan peradilan konstitusi. Di satu sisi, pembentukan norma baru diperlukan untuk menghindari kekosongan hukum (rechts vacuum) yang dapat timbul akibat pembatalan ketentuan undang-undang. Di sisi lain, pembentukan norma baru dapat dianggap sebagai bentuk pelanggaran terhadap prinsip pemisahan kekuasaan (separation of powers), karena Mahkamah Konstitusi melakukan fungsi legislasi yang seharusnya menjadi domain eksklusif dari lembaga legislatif.
Namun demikian, praktik pembentukan norma baru oleh mahkamah konstitusi bukanlah hal yang unik di Indonesia. Mahkamah konstitusi di berbagai negara juga melakukan hal serupa ketika pembatalan norma tanpa penggantian akan menimbulkan kekosongan hukum yang lebih besar kerugiannya. Yang penting adalah bahwa pembentukan norma baru oleh Mahkamah Konstitusi harus dilakukan secara hati-hati dengan memperhatikan batas-batas kewenangan yudisial, dan norma baru yang dibentuk harus bersifat sementara hingga pembentuk undang-undang membuat pengaturan yang lebih komprehensif melalui proses legislasi yang proper.
Tabel 5. Jenis-Jenis Putusan Mahkamah Konstitusi dalam Pengujian Undang-Undang
| No. | Jenis Putusan | Definisi | Contoh Putusan | Implikasi |
| 1. | Tidak Dapat Diterima (Niet Ontvankelijk Verklaard) | Pemohon tidak memiliki legal standing atau tidak memenuhi syarat formal | Mayoritas putusan MK | UU tetap berlaku penuh |
| 2. | Ditolak | UU tidak bertentangan dengan UUD 1945; dalil pemohon tidak terbukti | Berbagai putusan | UU tetap berlaku penuh |
| 3. | Dikabulkan Seluruhnya | Seluruh UU bertentangan dengan UUD 1945 | Putusan 01-021-022/PUU-I/2003 (UU Ketenagalistrikan) | Seluruh UU tidak memiliki kekuatan hukum mengikat |
| 4. | Dikabulkan Sebagian | Pasal/ayat tertentu bertentangan dengan UUD 1945 | Berbagai putusan | Hanya pasal/ayat yang diuji tidak memiliki kekuatan hukum mengikat |
| 5. | Konstitusional Bersyarat (Conditionally Constitutional) | UU konstitusional sepanjang dimaknai/dilaksanakan sesuai syarat MK | Putusan 58-59-60-63/PUU-II/2004 (UU Sumber Daya Air) | UU berlaku dengan syarat; dapat diuji kembali jika syarat tidak dipenuhi |
| 6. | Inkonstitusional Bersyarat (Conditionally Unconstitutional) | UU inkonstitusional kecuali diperbaiki dalam waktu tertentu | Putusan 91/PUU-XVIII/2020 (UU Cipta Kerja) | Masa transisi untuk perbaikan; jika tidak diperbaiki maka tidak memiliki kekuatan hukum mengikat |
| 7. | Pemaknaan Terbatas (Limited Constitutional Interpretation) | UU konstitusional sepanjang ditafsirkan terbatas sesuai penafsiran MK | Berbagai putusan | UU berlaku dengan tafsir MK; tafsir lain tidak konstitusional |
| 8. | Norma Baru (Ultra Petita) | MK merumuskan norma baru sebagai pengganti norma yang dibatalkan | Putusan 128/PUU-XIII/2015 | Norma baru menggantikan norma lama; ditindaklanjuti pemerintah |
4.3 Sifat dan Kekuatan Mengikat Putusan Mahkamah Konstitusi
Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 menegaskan bahwa putusan Mahkamah Konstitusi bersifat final. Sifat final ini memiliki beberapa implikasi penting dalam sistem hukum Indonesia.[108] Pertama, putusan Mahkamah Konstitusi langsung dapat dilaksanakan (immediately enforceable) tanpa memerlukan persetujuan atau pengesahan dari lembaga lain. Hal ini berbeda dengan putusan pengadilan biasa yang masih dapat diajukan upaya hukum banding atau kasasi.
Kedua, putusan Mahkamah Konstitusi bersifat erga omnes, yaitu mengikat semua orang dan lembaga negara. Putusan Mahkamah Konstitusi tidak hanya mengikat para pihak yang berperkara, tetapi juga mengikat seluruh warga negara, lembaga negara, dan institusi lainnya. Dengan demikian, putusan Mahkamah Konstitusi yang menyatakan suatu ketentuan undang-undang tidak memiliki kekuatan hukum mengikat berarti ketentuan tersebut tidak dapat lagi diterapkan oleh siapapun, meskipun undang-undang tersebut tidak secara formal dicabut dari Lembaran Negara.
Ketiga, putusan Mahkamah Konstitusi tidak dapat diajukan upaya hukum apapun. Tidak ada lembaga atau mekanisme hukum yang dapat membatalkan atau mengubah putusan Mahkamah Konstitusi. Bahkan Mahkamah Konstitusi sendiri pada prinsipnya tidak dapat mengubah putusannya sendiri, kecuali dalam hal terdapat kesalahan tulis, kesalahan hitung, atau kekeliruan administratif lainnya yang bersifat clerical error. Prinsip ini dikenal sebagai asas ne bis in idem, yang melarang pengajuan permohonan yang sama untuk kedua kalinya kecuali terdapat perubahan keadaan atau alasan hukum yang baru.[109]
Sejak putusan Mahkamah Konstitusi memiliki kekuatan mengikat, juga memiliki kekuatan pembuktian dan kekuatan eksekutorial, maka putusan Mahkamah Konstitusi menjadi kata akhir dari pemberlakuan sebuah norma/ketentuan undang-undang yang kedudukannya setara dengan undang-undang itu sendiri.[110] Hal ini menunjukkan bahwa Mahkamah Konstitusi tidak hanya memiliki kewenangan negative legislature untuk membatalkan undang-undang, tetapi putusan Mahkamah Konstitusi yang membatalkan ketentuan undang-undang juga memiliki kedudukan yang setara dengan undang-undang itu sendiri dalam sistem peraturan perundang-undangan Indonesia.
Namun demikian, dalam praktiknya masih terdapat permasalahan mengenai pelaksanaan putusan Mahkamah Konstitusi. Meskipun putusan bersifat final dan mengikat, tidak semua putusan Mahkamah Konstitusi dilaksanakan dengan baik oleh lembaga negara yang terkait. Beberapa putusan Mahkamah Konstitusi tidak ditindaklanjuti dengan perubahan undang-undang atau peraturan pelaksana yang diperlukan. Hal ini menimbulkan kekosongan hukum dan ketidakpastian dalam implementasi putusan Mahkamah Konstitusi. Oleh karena itu, diperlukan mekanisme monitoring dan evaluasi pelaksanaan putusan Mahkamah Konstitusi untuk memastikan bahwa putusan tersebut benar-benar diimplementasikan dalam praktik.
Tabel 6. Sifat dan Karakteristik Putusan Mahkamah Konstitusi
| Sifat Putusan | Deskripsi | Implikasi Hukum |
| Final | Tidak dapat diajukan upaya hukum apapun | Putusan langsung berkekuatan hukum tetap sejak dibacakan |
| Erga Omnes | Mengikat semua orang dan lembaga negara | Berlaku umum, tidak hanya untuk para pihak |
| Immediately Enforceable | Langsung dapat dilaksanakan | Tidak perlu persetujuan atau pengesahan lembaga lain |
| Ne Bis In Idem | Tidak dapat diajukan permohonan yang sama untuk kedua kali | Kecuali ada perubahan keadaan atau alasan hukum baru |
| Setara dengan UU | Kedudukan putusan MK setara dengan undang-undang | Menjadi sumber hukum dalam sistem peraturan perundang-undangan |
| Declaratoir | Menyatakan apa yang menjadi hukum | Menegaskan konstitusionalitas atau inkonstitusionalitas UU |
| Constitutief | Menciptakan atau meniadakan keadaan hukum | UU yang inkonstitusional kehilangan kekuatan mengikat |
V. ANALISIS KRITIS DAN REFLEKSI
5.1 Keberhasilan dan Pencapaian Mahkamah Konstitusi
Mahkamah Konstitusi Indonesia telah mencapai beberapa keberhasilan signifikan dalam mengembangkan hukum acara pengujian undang-undang sejak berdiri pada tahun 2003. Keberhasilan-keberhasilan ini menunjukkan bahwa Mahkamah Konstitusi telah berhasil menjalankan fungsinya sebagai penjaga konstitusi (guardian of the constitution) dan pelindung hak-hak konstitusional warga negara.
Pertama, Mahkamah Konstitusi telah berhasil memberikan akses keadilan konstitusional yang luas kepada masyarakat.[111] Dengan kriteria legal standing yang relatif inklusif, Mahkamah Konstitusi telah membuka pintu bagi perorangan warga negara Indonesia, kesatuan masyarakat hukum adat, badan hukum, dan lembaga negara untuk mengajukan pengujian undang-undang. Sejak beroperasi hingga tahun 2015, Mahkamah Konstitusi telah menerima 1.041 permohonan pengujian undang-undang, yang menunjukkan tingginya kepercayaan masyarakat terhadap lembaga ini sebagai forum untuk memperjuangkan hak-hak konstitusional mereka.
Kedua, Mahkamah Konstitusi telah berhasil mengembangkan konsep kerugian konstitusional yang sistematis melalui lima parameter yang harus dipenuhi secara kumulatif.[112] Meskipun penerapannya dalam praktik masih menghadapi inkonsistensi, namun formulasi lima parameter kerugian konstitusional ini telah menjadi doktrin yang memberikan pedoman bagi pemohon dalam menyusun permohonan dan bagi hakim dalam menilai legal standing pemohon. Doktrin ini juga telah menjadi rujukan dalam berbagai penelitian akademis dan diskusi mengenai peradilan konstitusi di Indonesia.
Ketiga, Mahkamah Konstitusi telah berhasil berinovasi dalam mengembangkan berbagai jenis putusan yang melampaui ketentuan normatif dalam undang-undang.[113] Putusan konstitusional bersyarat, inkonstitusional bersyarat, pemaknaan terbatas, dan putusan dengan norma baru menunjukkan fleksibilitas Mahkamah Konstitusi dalam memberikan solusi yang tepat terhadap berbagai permasalahan konstitusional yang kompleks. Inovasi ini mencerminkan pendekatan judicial activism yang proaktif dalam menjaga supremasi konstitusi dan melindungi hak-hak konstitusional warga negara.
Keempat, Mahkamah Konstitusi telah berhasil memainkan peran penting dalam proses demokratisasi dan konsolidasi demokrasi di Indonesia.[114] Melalui putusan-putusannya, Mahkamah Konstitusi telah membatalkan berbagai ketentuan undang-undang yang dianggap bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi, hak asasi manusia, dan supremasi konstitusi. Putusan-putusan fenomenal seperti pembatalan Undang-Undang Ketenagalistrikan, Undang-Undang Sumber Daya Air, dan berbagai undang-undang lainnya telah membawa dampak signifikan terhadap sistem hukum dan kehidupan masyarakat Indonesia.
5.2 Tantangan dan Kelemahan
Meskipun telah mencapai berbagai keberhasilan, praktik pengujian undang-undang di Mahkamah Konstitusi juga menghadapi berbagai tantangan dan kelemahan yang perlu mendapat perhatian serius untuk perbaikan di masa depan.
Pertama, inkonsistensi dalam penerapan kriteria legal standing dan kerugian konstitusional.[115] Penelitian menunjukkan bahwa tidak ada konsistensi dalam putusan Mahkamah Konstitusi terkait dengan syarat dan unsur diterimanya legal standing kerugian konstitusional pemohon. Penilaian dan pertimbangan hakim Mahkamah Konstitusi pada akhirnya yang menjadi penentu diterimanya suatu kerugian konstitusional, yang menimbulkan ketidakpastian hukum bagi para pemohon. Dalam beberapa kasus, Mahkamah Konstitusi menerapkan standar yang sangat ketat untuk menerima kerugian potensial, sementara dalam kasus lain menerapkan standar yang lebih longgar. Ketidakkonsistenan ini dapat mengurangi kepercayaan publik terhadap objektiv dan prediktabilitas putusan Mahkamah Konstitusi.
Kedua, pengujian formil yang belum optimal karena keterbatasan akses dokumen legislasi.[116] Beban pembuktian yang tidak berimbang antara pemohon dengan pembentuk undang-undang, ditambah dengan terbatasnya akses pemohon untuk memperoleh dokumen dalam proses pembentukan undang-undang, menjadikan pengujian formil kurang efektif sebagai instrumen untuk menjaga kualitas proses legislasi. Mahkamah Konstitusi juga belum konsisten dalam menerapkan standar pembuktian cacat formil, dimana dalam beberapa kasus Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa meskipun terdapat cacat prosedural, namun cacat tersebut tidak cukup fundamental untuk membatalkan keseluruhan undang-undang.
Ketiga, proliferasi jenis putusan yang melampaui kewenangan normatif Mahkamah Konstitusi.[117] Meskipun inovasi dalam jenis putusan menunjukkan fleksibilitas Mahkamah Konstitusi, namun hal ini juga menimbulkan perdebatan tentang batas kewenangan peradilan konstitusi. Putusan konstitusional bersyarat dan inkonstitusional bersyarat dapat dianggap sebagai bentuk judicial activism yang berlebihan, dimana Mahkamah Konstitusi tidak hanya menilai konstitusionalitas undang-undang tetapi juga memberikan instruksi kepada pembentuk undang-undang dan lembaga pelaksana mengenai bagaimana undang-undang harus dilaksanakan. Putusan dengan norma baru (ultra petita) juga dapat dianggap sebagai pelanggaran terhadap prinsip pemisahan kekuasaan, karena Mahkamah Konstitusi melakukan fungsi legislasi yang seharusnya menjadi domain eksklusif dari lembaga legislatif.
Keempat, lemahnya mekanisme monitoring dan evaluasi pelaksanaan putusan Mahkamah Konstitusi.[118] Meskipun putusan Mahkamah Konstitusi bersifat final dan mengikat, tidak semua putusan dilaksanakan dengan baik oleh lembaga negara yang terkait. Beberapa putusan tidak ditindaklanjuti dengan perubahan undang-undang atau peraturan pelaksana yang diperlukan, sehingga menimbulkan kekosongan hukum dan ketidakpastian dalam implementasi. Tidak ada mekanisme formal untuk memantau dan mengevaluasi pelaksanaan putusan Mahkamah Konstitusi, sehingga efektivitas putusan dalam mewujudkan supremasi konstitusi menjadi berkurang.
Kelima, keterbatasan kapasitas kelembagaan Mahkamah Konstitusi.[119] Dengan volume perkara yang terus meningkat, Mahkamah Konstitusi menghadapi tantangan dalam hal sumber daya manusia, infrastruktur, dan sistem manajemen perkara. Hal ini dapat mempengaruhi kualitas putusan dan kecepatan penyelesaian perkara. Diperlukan penguatan kapasitas kelembagaan Mahkamah Konstitusi untuk dapat menjalankan fungsinya secara optimal.
5.3 Perbandingan dengan Sistem Peradilan Konstitusi di Negara Lain
Perbandingan dengan sistem peradilan konstitusi di negara lain dapat memberikan perspektif yang lebih luas mengenai praktik terbaik (best practices) yang dapat diadopsi untuk meningkatkan efektivitas pengujian undang-undang di Indonesia. Penelitian komparatif mengenai fungsi judicial review dan aspek kelembagaan Mahkamah Konstitusi Indonesia dengan Constitutional Council Prancis menunjukkan bahwa terdapat beberapa persamaan dan perbedaan yang signifikan.[120]
Dari segi kewenangan (authority), Mahkamah Konstitusi Indonesia memiliki kewenangan yang lebih luas dibandingkan dengan Constitutional Council Prancis. Mahkamah Konstitusi Indonesia tidak hanya berwenang menguji undang-undang terhadap konstitusi (legislative review), tetapi juga memiliki kewenangan untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara, pembubaran partai politik, perselisihan hasil pemilihan umum, dan kewajiban memutus pendapat DPR mengenai dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden. Sementara itu, Constitutional Council Prancis terutama fokus pada abstract review sebelum undang-undang diundangkan.
Dari segi sifat putusan (nature of decision), putusan Mahkamah Konstitusi Indonesia bersifat final dan mengikat (final and binding), sedangkan putusan Constitutional Council Prancis juga memiliki sifat yang sama namun dengan nuansa yang berbeda karena sistem hukum Prancis yang lebih berorientasi pada civil law. Mahkamah Konstitusi Indonesia mengadopsi pendekatan strong-form judicial review, dimana putusan pembatalan undang-undang langsung menghilangkan kekuatan mengikat undang-undang tersebut.
Dari segi pihak yang dapat mengajukan permohonan (complainant party), Mahkamah Konstitusi Indonesia lebih inklusif dibandingkan dengan Constitutional Council Prancis. Di Indonesia, perorangan warga negara, kesatuan masyarakat hukum adat, badan hukum, dan lembaga negara dapat mengajukan pengujian undang-undang sepanjang dapat membuktikan kerugian konstitusional. Sementara di Prancis, yang dapat mengajukan permohonan ke Constitutional Council terutama adalah pejabat tinggi negara seperti Presiden, Perdana Menteri, dan sejumlah anggota parlemen.
Dari segi kualifikasi dan komposisi hakim (qualification and composition of justices), terdapat perbedaan dalam persyaratan dan proses pengangkatan hakim konstitusi. Di Indonesia, hakim konstitusi diangkat oleh Presiden atas usulan dari tiga lembaga: Mahkamah Agung, Dewan Perwakilan Rakyat, dan Presiden sendiri, dengan masing-masing lembaga mengusulkan tiga orang. Sementara di Prancis, anggota Constitutional Council diangkat untuk masa jabatan yang tidak dapat diperpanjang, yang berbeda dengan Indonesia dimana hakim konstitusi dapat dipilih kembali untuk satu periode tambahan.
5.4 Rekomendasi untuk Perbaikan
Berdasarkan analisis terhadap keberhasilan, tantangan, dan perbandingan dengan sistem di negara lain, beberapa rekomendasi dapat diajukan untuk meningkatkan efektivitas hukum acara pengujian undang-undang di Mahkamah Konstitusi Indonesia.
Pertama, revisi Undang-Undang Mahkamah Konstitusi untuk mengakomodasi perkembangan praktik peradilan konstitusi. Undang-Undang Mahkamah Konstitusi perlu direvisi untuk mengatur secara eksplisit mengenai berbagai jenis putusan yang telah berkembang dalam praktik, seperti putusan konstitusional bersyarat, inkonstitusional bersyarat, pemaknaan terbatas, dan putusan dengan norma baru. Revisi ini akan memberikan kepastian hukum mengenai batas-batas kewenangan Mahkamah Konstitusi dalam mengembangkan jenis-jenis putusan inovatif, serta prosedur dan syarat-syarat yang harus dipenuhi untuk menjatuhkan putusan-putusan tersebut.
Kedua, perumusan parameter operasional kerugian konstitusional yang lebih jelas dan konsisten. Mahkamah Konstitusi perlu menetapkan pedoman yang lebih detail mengenai standar pembuktian untuk masing-masing parameter kerugian konstitusional, khususnya mengenai perbedaan antara kerugian aktual dan kerugian potensial, serta kriteria untuk menilai hubungan kausalitas antara berlakunya undang-undang dengan kerugian yang dialami pemohon. Pedoman ini dapat dituangkan dalam Peraturan Mahkamah Konstitusi atau melalui putusan-putusan yang konsisten sehingga membentuk yurisprudensi yang dapat diprediksi.
Ketiga, pengembangan mekanisme monitoring dan evaluasi pelaksanaan putusan Mahkamah Konstitusi. Perlu dibentuk unit khusus di Mahkamah Konstitusi yang bertugas memantau dan mengevaluasi pelaksanaan putusan oleh lembaga-lembaga negara yang terkait. Unit ini dapat bekerja sama dengan lembaga-lembaga lain seperti Ombudsman Republik Indonesia, Komisi Yudisial, dan organisasi masyarakat sipil untuk memastikan bahwa putusan Mahkamah Konstitusi benar-benar diimplementasikan dalam praktik. Laporan hasil monitoring dan evaluasi dapat dipublikasikan secara berkala untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas.
Keempat, penguatan prinsip keterbukaan legislasi dan akses terhadap dokumen pembentukan undang-undang. Dewan Perwakilan Rakyat dan Pemerintah perlu melaksanakan prinsip keterbukaan informasi publik secara konsisten dengan membuka akses kepada masyarakat untuk memperoleh seluruh dokumen yang digunakan dalam proses pembentukan undang-undang, termasuk naskah akademik, risalah rapat, dan dokumen-dokumen lain yang relevan. Hal ini akan memperkuat pengujian formil sebagai instrumen untuk menjaga kualitas proses legislasi. Selain itu, Mahkamah Konstitusi dapat mempertimbangkan untuk memberlakukan pembalikan beban pembuktian dalam perkara pengujian formil, sehingga pembentuk undang-undang yang harus membuktikan bahwa proses pembentukan undang-undang telah sesuai dengan ketentuan yang berlaku.
Kelima, pengembangan mekanisme amicus curiae untuk meningkatkan kualitas putusan. Amicus curiae atau “sahabat pengadilan” adalah pihak ketiga yang memberikan pandangan atau informasi kepada pengadilan mengenai isu hukum tertentu yang sedang diperiksa. Dalam konteks pengujian undang-undang, amicus curiae dapat berupa ahli hukum, akademisi, organisasi masyarakat sipil, atau lembaga penelitian yang dapat memberikan analisis mendalam mengenai implikasi konstitusional dari ketentuan undang-undang yang diuji. Mekanisme amicus curiae akan memperkaya perspektif Mahkamah Konstitusi dalam memutus perkara dan meningkatkan legitimasi putusan di mata publik.
Keenam, penguatan koordinasi antar lembaga negara dalam implementasi putusan Mahkamah Konstitusi. Perlu dibentuk mekanisme koordinasi yang melibatkan Mahkamah Konstitusi, Dewan Perwakilan Rakyat, Presiden, dan lembaga-lembaga negara terkait lainnya untuk membahas tindak lanjut putusan Mahkamah Konstitusi yang memerlukan perubahan undang-undang atau peraturan pelaksana. Koordinasi ini penting untuk memastikan bahwa putusan Mahkamah Konstitusi tidak hanya berhenti sebagai dokumen hukum, tetapi benar-benar diimplementasikan dalam praktik penyelenggaraan negara.
Ketujuh, pertimbangan untuk menambahkan kewenangan constitutional complaint kepada Mahkamah Konstitusi. Constitutional complaint adalah mekanisme dimana individu dapat mengajukan pengaduan langsung ke mahkamah konstitusi jika hak konstitusionalnya dilanggar oleh tindakan atau kelalaian pemerintah, tanpa harus menunggu adanya undang-undang yang merugikan. Mekanisme ini akan memperluas fungsi Mahkamah Konstitusi dalam melindungi hak-hak konstitusional warga negara dan memusatkan fokus pada pemulihan kerugian konstitusional yang dialami oleh pihak-pihak yang dirugikan.
VI. PENUTUP
Berdasarkan analisis komprehensif yang telah dilakukan, dapat ditarik beberapa kesimpulan penting mengenai hukum acara pengujian undang-undang di Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia.
Pertama, konsep legal standing dan kerugian konstitusional telah dirumuskan secara sistematis oleh Mahkamah Konstitusi melalui lima parameter yang harus dipenuhi secara kumulatif, yaitu: adanya hak/kewenangan konstitusional yang diberikan UUD 1945; hak/kewenangan tersebut dirugikan oleh berlakunya undang-undang; kerugian bersifat spesifik dan aktual atau potensial; adanya hubungan sebab akibat (causal verband); dan kemungkinan kerugian berhenti jika permohonan dikabulkan. Meskipun formulasi ini telah menjadi doktrin yang memberikan pedoman bagi pemohon dan hakim, namun penerapannya dalam praktik masih menghadapi inkonsistensi, khususnya dalam hal pembuktian kerugian potensial dan penilaian legal standing pemohon yang merupakan “produk” dari undang-undang yang diuji.
Kedua, dualisme pengujian formil dan materiil memberikan dimensi komprehensif dalam menilai konstitusionalitas undang-undang. Pengujian formil menilai aspek prosedural pembentukan undang-undang, meliputi institusi pembentuk, prosedur persiapan hingga pengesahan, dan mekanisme pengambilan keputusan, dengan dibatasi waktu 45 hari sejak undang-undang diundangkan dan berdampak pembatalan keseluruhan undang-undang jika dikabulkan. Sementara pengujian materiil menilai substansi undang-undang terhadap konstitusi, tidak dibatasi waktu, dan hanya membatalkan bagian yang diuji jika dikabulkan. Namun pengujian formil menghadapi tantangan signifikan berupa beban pembuktian yang tidak berimbang dan keterbatasan akses dokumen legislasi, sementara pengujian materiil memerlukan interpretasi konstitusi yang mendalam dan pengembangan konsep living constitution.
Ketiga, Mahkamah Konstitusi telah mengembangkan berbagai jenis putusan inovatif yang melampaui ketentuan normatif dalam undang-undang. Selain tiga jenis putusan yang diatur dalam Pasal 56 Undang-Undang Mahkamah Konstitusi (tidak dapat diterima, dikabulkan, ditolak), dalam praktik telah berkembang putusan konstitusional bersyarat (conditionally constitutional), inkonstitusional bersyarat (conditionally unconstitutional), pemaknaan terbatas (limited constitutional interpretation), dan putusan dengan norma baru (ultra petita). Inovasi ini menunjukkan fleksibilitas Mahkamah Konstitusi dalam memberikan solusi yang tepat terhadap berbagai permasalahan konstitusional yang kompleks, namun juga menimbulkan perdebatan mengenai batas kewenangan peradilan konstitusi dan implikasinya terhadap prinsip pemisahan kekuasaan.
Keempat, putusan Mahkamah Konstitusi bersifat final, mengikat (erga omnes), dan langsung dapat dilaksanakan (immediately enforceable), dengan kedudukan setara dengan undang-undang dalam sistem peraturan perundang-undangan. Namun dalam praktiknya, masih terdapat permasalahan dalam pelaksanaan putusan oleh lembaga-lembaga negara terkait, yang menimbulkan kekosongan hukum dan ketidakpastian dalam implementasi.
Kelima, Mahkamah Konstitusi Indonesia telah menunjukkan perkembangan yang impresif dalam mengembangkan hukum acara pengujian undang-undang, dengan memberikan akses keadilan konstitusional yang luas, mengembangkan doktrin kerugian konstitusional yang sistematis, dan berinovasi dalam berbagai jenis putusan. Namun masih terdapat berbagai tantangan yang perlu diatasi, termasuk inkonsistensi penerapan kriteria legal standing, pengujian formil yang belum optimal, proliferasi jenis putusan yang melampaui kewenangan normatif, lemahnya mekanisme monitoring pelaksanaan putusan, dan keterbatasan kapasitas kelembagaan.
Leave a Reply