Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 13 Januari 2026
Produk hukum lokal merupakan salah satu instrumen strategis dalam mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang responsif dan sesuai dengan kebutuhan spesifik masyarakat lokal. Dalam konteks sistem desentralisasi Indonesia, produk hukum daerah berfungsi sebagai jembatan antara norma hukum nasional dan kebutuhan khusus di tingkat lokal, memungkinkan pemerintah daerah untuk merumuskan kebijakan hukum yang sesuai dengan aspirasi, potensi, dan permasalahan khas daerahnya masing-masing.[1] Sejak reformasi desentralisasi yang dimulai dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan kemudian diperbaharui melalui Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, pembentukan produk hukum lokal telah menjadi kewenangan yang signifikan bagi pemerintah daerah sebagai wujud pelaksanaan otonomi daerah yang diamanatkan oleh konstitusi.[2]
Otonomi daerah yang diberikan kepada pemerintah daerah mengandung makna sebagai penyerahan kekuasaan pemerintahan dari pusat kepada daerah-daerah yang mengurus rumah tangganya sendiri, dengan tujuan meningkatkan keseluruhan kualitas dan keefektifan sistem pemerintahan serta meningkatkan wewenang dan kapasitas daerah.[3] Prinsip otonomi daerah bertumpu pada asas desentralisasi, yaitu penyerahan urusan pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom berdasarkan asas otonomi, yang secara garis besar merupakan pelimpahan kekuasaan dan kewenangan dari pusat kepada daerah di mana kewenangan yang bersifat otonom diberi kewenangan untuk dapat melaksanakan pemerintahannya sendiri tanpa intervensi dari pusat.[4] Dalam kerangka ini, produk hukum lokal menjadi instrumen vital yang memungkinkan daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya sesuai dengan karakteristik dan kebutuhan masyarakat setempat.
Pertumbuhan jumlah produk hukum lokal yang pesat telah menciptakan berbagai tantangan, terutama terkait dengan konsistensi, harmonisasi, dan efektivitas implementasinya. Hingga tahun 2023, tercatat lebih dari 3.800 rancangan produk hukum daerah yang diajukan oleh pemerintah kabupaten atau kota di Provinsi Jawa Timur saja, menunjukkan bahwa aktivitas legislasi lokal memiliki dinamika yang tinggi namun juga menghadapi risiko hyper regulation.[5] Fenomena hyper regulation ini terjadi ketika jumlah produk hukum meningkat secara tidak proporsional tanpa dibarengi dengan pengkajian yang mendalam terhadap kebutuhan yang sesungguhnya, yang disebabkan antara lain oleh penetapan produk hukum sebagai indikator penilaian kinerja pemerintah daerah oleh beberapa kementerian, kurangnya mekanisme seleksi berdasarkan skala prioritas, dan lemahnya koordinasi antarinstansi dalam perencanaan legislasi.[6]
Tantangan lain yang tidak kalah penting adalah persoalan disharmonisasi peraturan, baik disharmonisasi vertikal antara peraturan daerah dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi maupun disharmonisasi horizontal antarperaturan daerah di tingkat yang sama.[7] Perubahan berbagai perundang-undangan pemerintahan daerah yang tidak diikuti oleh perubahan berbagai perundang-undangan sektoral menyebabkan terjadinya inkonsistensi ketentuan undang-undang sektoral dan daerah, yang pada gilirannya menciptakan tumpang tindih kewenangan pemerintah daerah dan pusat dalam pelaksanaan administrasi kepemerintahan di daerah.[8] Disharmonisasi regulasi ini mengakibatkan terjadinya perbedaan penafsiran dalam pelaksanaannya, timbulnya ketidakpastian hukum, peraturan perundang-undangan tidak terlaksana secara efektif dan efisien, serta disfungsi hukum yang membuat hukum tidak dapat berfungsi memberikan pedoman berperilaku kepada masyarakat, pengendalian sosial, penyelesaian sengketa, dan sebagai sarana perubahan sosial secara tertib dan teratur.[9]
Agenda reformasi regulasi di Indonesia masih menghadapi berbagai kendala signifikan, termasuk hiper regulasi yang telah disebutkan, kontradiksi substansi antarperaturan, disharmonisasi kelembagaan negara, serta inkonsistensi proses pembentukan peraturan perundang-undangan.[10] Faktor yang menjadi kendala dalam mengefektivitaskan rekomendasi kementerian hukum dan hak asasi manusia adalah bahwa pembentuk produk hukum daerah belum didasarkan pada skala prioritas, dan program pembentukan peraturan daerah hanya berisi daftar judul rancangan peraturan daerah tanpa didasarkan atas kajian mendalam yang dituangkan baik dalam keterangan, penjelasan, maupun naskah akademik rancangan peraturan daerah.[11]
I. KONSEP DAN PENGERTIAN PRODUK HUKUM LOKAL
A. Definisi Produk Hukum Lokal
Produk hukum lokal atau disebut juga produk hukum daerah adalah hasil dari proses legislasi di tingkat pemerintahan daerah yang berbentuk peraturan perundang-undangan yang mengikat dan memiliki kekuatan hukum di wilayah administratif tertentu.[12] Secara lebih spesifik, produk hukum daerah didefinisikan sebagai produk hukum yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah bersama dengan kepala daerah (gubernur untuk tingkat provinsi, bupati untuk tingkat kabupaten, atau walikota untuk tingkat kota) dalam rangka melaksanakan otonomi daerah dan menyelenggarakan pemerintahan daerah.[13] Produk hukum ini dibentuk sebagai manifestasi dari pelaksanaan otonomi daerah yang diamanatkan oleh konstitusi dan peraturan perundang-undangan nasional, khususnya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Istilah produk hukum lokal dan produk hukum daerah sering digunakan secara bergantian, meskipun terdapat nuansa perbedaan dalam cakupannya. Produk hukum daerah umumnya mengacu pada produk hukum yang dihasilkan di tingkat pemerintahan daerah yaitu provinsi, kabupaten, dan kota, sementara produk hukum lokal memiliki pengertian yang lebih luas dan dapat mencakup juga produk hukum di tingkat desa atau kelurahan seperti peraturan desa yang juga merupakan bagian dari sistem hukum lokal di Indonesia.[14] Keberadaan produk hukum daerah dalam sistem hukum Indonesia menempati posisi yang unik karena berada dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagai peraturan yang dibentuk di tingkat daerah namun tetap harus sejalan dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya.[15]
Dalam konteks otonomi daerah, produk hukum daerah berperan penting dalam mendukung prinsip desentralisasi, yakni pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat ke daerah. Hal ini memberikan ruang kepada pemerintah daerah untuk merumuskan kebijakan hukum yang sesuai dengan aspirasi, potensi, dan permasalahan khas daerahnya masing-masing.[16] Produk hukum lokal dengan demikian berfungsi sebagai jembatan antara norma hukum nasional dan kebutuhan spesifik masyarakat daerah. Meskipun diberikan kewenangan yang cukup luas, produk hukum daerah tetap harus berada dalam koridor hukum nasional, artinya substansi dari setiap produk hukum daerah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, atau kesusilaan.[17]
B. Landasan Filosofis, Sosiologis, dan Yuridis
Pembentukan produk hukum lokal dilandasi oleh tiga landasan utama yang saling terkait dan mendukung, yaitu landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis.[18] Ketiga landasan ini sangat penting agar produk hukum yang dihasilkan tidak hanya sah secara hukum, tetapi juga diterima dan diimplementasikan secara efektif oleh masyarakat serta relevan dengan kebutuhan masyarakat lokal.
Pertama, landasan filosofis produk hukum lokal bersumber dari nilai-nilai yang dianut oleh masyarakat dan pemerintah daerah setempat, serta nilai-nilai konstitusional Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945.[19] Pemerintah daerah harus memastikan bahwa setiap produk hukum yang dibentuk sejalan dengan prinsip-prinsip negara hukum, demokrasi, dan keadilan sosial. Pancasila sebagai pandangan hidup bangsa Indonesia harus menjadi roh dalam setiap pembentukan peraturan perundang-undangan termasuk di tingkat daerah. Nilai-nilai Pancasila seperti ketuhanan, kemanusiaan, persatuan, kerakyatan, dan keadilan sosial harus tercermin dalam substansi materi dan semangat pengaturan dalam produk hukum daerah. Landasan filosofis juga mengharuskan bahwa produk hukum lokal harus mencerminkan nilai-nilai kearifan lokal yang hidup dan berkembang di masyarakat setempat, sepanjang tidak bertentangan dengan nilai-nilai dasar Pancasila dan konstitusi.
Kedua, landasan sosiologis mencerminkan kebutuhan nyata dan aspirasi masyarakat daerah.[20] Produk hukum lokal harus disusun berdasarkan penelitian yang mendalam terhadap kondisi sosial, ekonomi, budaya, dan lingkungan di daerah tersebut, sehingga menghasilkan regulasi yang responsif dan implementatif. Landasan sosiologis mengharuskan pembentuk peraturan daerah untuk memahami secara mendalam realitas sosial masyarakat yang akan diatur, termasuk struktur sosial, pola interaksi masyarakat, sistem nilai yang berlaku, serta permasalahan-permasalahan sosial yang dihadapi. Tanpa landasan sosiologis yang kuat, produk hukum daerah akan menjadi dead law atau hukum mati yang tidak dapat diimplementasikan karena tidak sesuai dengan kondisi riil masyarakat. Untuk mewujudkan landasan sosiologis yang kuat, diperlukan penelitian lapangan, survei, wawancara dengan tokoh masyarakat, diskusi kelompok terfokus, dan bentuk-bentuk partisipasi publik lainnya dalam proses penyusunan naskah akademik dan rancangan peraturan daerah.
Ketiga, landasan yuridis produk hukum lokal bersumber dari Undang-Undang Dasar 1945 terutama Pasal 18 yang mengatur tentang pemerintahan daerah, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022.[21] Dasar hukum ini memberikan kewenangan konstitusional kepada daerah untuk membentuk produk hukum sesuai dengan kewenangannya yang telah ditetapkan. Pasal 18 ayat (6) UUD 1945 secara tegas menyatakan bahwa pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. Kewenangan ini kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 yang mengatur secara rinci tentang kewenangan pembentukan peraturan daerah, materi muatan yang dapat diatur, prosedur pembentukan, hingga mekanisme pengawasan terhadap peraturan daerah. Landasan yuridis juga mengharuskan bahwa setiap produk hukum daerah harus memiliki dasar hukum yang jelas, baik berupa perintah dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi maupun berdasarkan kewenangan atribusi yang diberikan oleh undang-undang.
C. Fungsi dan Peran Produk Hukum Lokal
Produk hukum lokal memiliki beberapa fungsi strategis dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah dan pelaksanaan otonomi daerah. Pertama, fungsi pengaturan yaitu mengatur berbagai aspek kehidupan masyarakat di daerah sesuai dengan kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah daerah. Melalui fungsi pengaturan ini, pemerintah daerah dapat menciptakan keteraturan, ketertiban, dan kepastian hukum bagi masyarakat dalam berbagai bidang kehidupan seperti tata ruang, lingkungan hidup, perhubungan, perdagangan, perindustrian, kesehatan, pendidikan, dan lain sebagainya. Kedua, fungsi pelaksanaan yaitu melaksanakan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yang memerlukan pengaturan lebih lanjut di tingkat daerah. Banyak undang-undang atau peraturan pemerintah yang memerintahkan agar ketentuan-ketentuan tertentu diatur lebih lanjut dengan peraturan daerah, sehingga produk hukum lokal berfungsi sebagai peraturan pelaksana dari peraturan yang lebih tinggi.
Ketiga, fungsi inovasi yaitu memberikan ruang bagi pemerintah daerah untuk melakukan inovasi dalam pengaturan berbagai urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya. Melalui produk hukum lokal, pemerintah daerah dapat mengembangkan model-model pengaturan yang inovatif dan sesuai dengan karakteristik daerahnya, yang kemudian dapat menjadi best practice bagi daerah lain atau bahkan diadopsi menjadi kebijakan nasional. Keempat, fungsi akomodasi yaitu mengakomodasi kearifan lokal, nilai-nilai budaya, dan kekhasan daerah yang tidak dapat diakomodasi dalam peraturan perundang-undangan yang bersifat nasional. Indonesia sebagai negara yang sangat beragam memiliki berbagai kearifan lokal, sistem hukum adat, dan kebiasaan masyarakat yang berbeda-beda di setiap daerah, sehingga diperlukan produk hukum lokal yang dapat mengakomodasi keragaman tersebut dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.
II. JENIS-JENIS PRODUK HUKUM LOKAL
Menurut Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018, produk hukum daerah dikelompokkan menjadi dua bentuk utama yaitu peraturan dan penetapan.[22] Pembedaan antara peraturan dan penetapan ini penting karena berkaitan dengan sifat, proses pembentukan, dan implikasi hukum dari masing-masing jenis produk hukum tersebut.
A. Produk Hukum Daerah Berbentuk Peraturan
Produk hukum berbentuk peraturan merupakan produk hukum yang bersifat mengatur dan mengikat umum, artinya berlaku untuk semua orang atau kelompok orang tertentu dan bersifat abstrak atau tidak ditujukan kepada subjek hukum tertentu secara individual. Peraturan daerah dikelompokkan sebagai berikut.
1. Peraturan Daerah (Perda)
Peraturan Daerah adalah peraturan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah bersama dengan kepala daerah yaitu gubernur untuk provinsi, bupati untuk kabupaten, atau walikota untuk kota.[23] Peraturan Daerah memiliki hierarki tertinggi dalam hal produk hukum daerah berbentuk peraturan dan merupakan jenis produk hukum daerah yang paling penting karena dapat mengatur berbagai aspek penyelenggaraan pemerintahan daerah dan kehidupan masyarakat.
Ciri-ciri utama Perda adalah sebagai berikut. Pertama, dibentuk melalui mekanisme legislasi yang melibatkan DPRD dan kepala daerah secara bersama-sama melalui proses pembahasan yang panjang dan menyeluruh. Kedua, memiliki sifat mengatur yang mengikat umum, artinya berlaku untuk semua orang atau badan hukum yang berada di wilayah daerah yang bersangkutan. Ketiga, berlaku dan memiliki kekuatan mengikat sejak diundangkan dalam Berita Daerah atau tanggal yang ditentukan dalam Perda itu sendiri. Keempat, dapat dijadikan dasar bagi pembentukan peraturan kepala daerah dan keputusan kepala daerah yang bersifat lebih teknis dan operasional.[24]
Berdasarkan Pasal 243 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, materi muatan Perda mencakup beberapa aspek penting.[25] Pertama, penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, yaitu pengaturan tentang urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah dan urusan pemerintahan yang ditugaskan oleh pemerintah pusat kepada daerah. Kedua, setiap peraturan perundang-undangan lebih tinggi yang memerintahkan untuk diatur dengan Perda, misalnya ketika suatu undang-undang atau peraturan pemerintah menyatakan bahwa ketentuan lebih lanjut diatur dengan Perda. Ketiga, pengelolaan sumber daya alam yang menjadi kewenangan daerah, termasuk di dalamnya pengaturan tentang perizinan, pengawasan, dan pemanfaatan sumber daya alam yang ada di wilayah daerah. Keempat, pajak daerah, retribusi daerah, dan pendapatan lain yang sah, yang merupakan sumber-sumber pendapatan asli daerah yang diatur berdasarkan peraturan perundang-undangan. Kelima, pengelolaan keuangan daerah termasuk di dalamnya Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah yang harus ditetapkan dengan Perda setiap tahunnya.
Keenam, rencana pembangunan jangka panjang daerah, rencana pembangunan jangka menengah daerah, dan rencana kerja pemerintah daerah, yang merupakan dokumen perencanaan pembangunan daerah yang harus ditetapkan dengan Perda untuk memberikan kepastian hukum dan komitmen bersama antara eksekutif dan legislatif daerah dalam melaksanakan pembangunan. Ketujuh, mata pelajaran muatan lokal dalam kurikulum pendidikan, yang memungkinkan daerah untuk memasukkan konten pendidikan yang sesuai dengan kebutuhan dan karakteristik daerah ke dalam kurikulum pendidikan di daerah tersebut. Kedelapan, kearifan lokal yang dianggap perlu diatur demi kelangsungan penyelenggaraan pemerintahan daerah, yang mencakup berbagai aspek kearifan lokal seperti hukum adat, sistem kemasyarakatan tradisional, pelestarian budaya lokal, dan nilai-nilai luhur masyarakat setempat yang perlu dijaga dan dilestarikan.
2. Peraturan Kepala Daerah (Perkada)
Peraturan Kepala Daerah adalah peraturan yang ditetapkan oleh kepala daerah untuk melaksanakan Perda atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.[26] Perkada merupakan instrumen hukum yang penting untuk mengoperasionalisasikan ketentuan dalam Perda yang bersifat umum menjadi ketentuan yang lebih teknis dan operasional.
Karakteristik Perkada adalah sebagai berikut. Pertama, ditetapkan oleh kepala daerah tanpa memerlukan persetujuan bersama DPRD, sehingga prosesnya lebih cepat dan fleksibel dibandingkan dengan Perda. Kedua, merupakan peraturan pelaksana dari Perda atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, sehingga keberadaannya harus ada dasar hukumnya baik berupa Perda, Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, atau Peraturan Presiden yang memerintahkan pengaturan lebih lanjut dengan Perkada. Ketiga, tidak dapat bertentangan dengan Perda atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, karena sifatnya sebagai peraturan pelaksana maka substansi Perkada harus sejalan dan tidak boleh melampaui atau bertentangan dengan peraturan yang menjadi dasarnya. Keempat, memiliki sifat mengatur dan mengikat umum, meskipun tingkatannya lebih rendah dari Perda namun Perkada tetap berlaku umum untuk semua orang atau badan hukum yang menjadi subjek pengaturannya.[27]
Fungsi strategis Perkada mencakup beberapa aspek penting. Pertama, menjabarkan lebih lanjut ketentuan-ketentuan dalam Perda yang masih bersifat umum menjadi ketentuan yang lebih teknis dan operasional sehingga dapat dilaksanakan oleh aparatur pemerintah daerah dan masyarakat. Kedua, melaksanakan ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yang memerintahkan pengaturan lebih lanjut oleh kepala daerah, misalnya ketika suatu peraturan pemerintah menyatakan bahwa teknis pelaksanaannya diatur dengan peraturan kepala daerah. Ketiga, mengatur tata cara pelaksanaan Perda dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, termasuk di dalamnya prosedur, mekanisme, persyaratan, dan tahapan-tahapan yang harus dilalui dalam pelaksanaan suatu Perda. Keempat, menetapkan besaran denda administratif dan denda lainnya yang merupakan sanksi atas pelanggaran terhadap Perda, sepanjang Perda memberikan delegasi kewenangan kepada kepala daerah untuk menetapkan besaran denda tersebut.[28]
3. Peraturan Bersama Kepala Daerah (PB KDH)
Peraturan Bersama Kepala Daerah adalah peraturan yang ditetapkan secara bersama oleh dua atau lebih kepala daerah untuk mengatur masalah-masalah yang memerlukan koordinasi dan kerjasama antar daerah.[29] Peraturan Bersama ini penting dalam era otonomi daerah karena banyak permasalahan yang dihadapi oleh suatu daerah tidak dapat diselesaikan secara sendiri-sendiri melainkan memerlukan kerjasama dengan daerah lain, terutama untuk daerah-daerah yang berbatasan langsung atau memiliki permasalahan yang sama. Contoh pengaturan yang dapat dibuat dalam bentuk Peraturan Bersama adalah pengaturan tentang pengelolaan kawasan perbatasan antar daerah, pengelolaan daerah aliran sungai yang melewati beberapa daerah, kerjasama dalam bidang perhubungan dan transportasi antar daerah, serta kerjasama dalam penanganan bencana yang melibatkan beberapa daerah.
4. Peraturan DPRD
Peraturan DPRD adalah peraturan yang ditetapkan oleh DPRD untuk mengatur tata tertib DPRD, mekanisme kerja DPRD, dan hal-hal lain yang terkait dengan pengorganisasian dan penyelenggaraan DPRD.[30] Peraturan DPRD bersifat internal yaitu mengatur organisasi dan tata kerja DPRD itu sendiri dan tidak mengatur masyarakat secara langsung. Materi muatan Peraturan DPRD mencakup antara lain tata tertib DPRD yang mengatur tentang tata cara persidangan, pengambilan keputusan, hak dan kewajiban anggota DPRD, serta mekanisme kerja alat kelengkapan DPRD seperti komisi-komisi, badan musyawarah, badan anggaran, dan alat kelengkapan lainnya.
B. Produk Hukum Daerah Berbentuk Penetapan
Produk hukum berbentuk penetapan merupakan produk hukum yang bersifat menetapkan atau mengambil keputusan tertentu dan tidak bersifat mengatur umum. Penetapan bersifat konkret, individual, dan sekali selesai (einmalig), artinya ditujukan kepada subjek hukum tertentu secara individual dan berlaku untuk satu kali kejadian saja. Penetapan daerah dikelompokkan sebagai berikut.
1. Keputusan Kepala Daerah
Keputusan Kepala Daerah adalah penetapan yang dibuat oleh kepala daerah untuk mengambil keputusan dalam hal-hal tertentu yang merupakan bagian dari pelaksanaan tugasnya.[31] Keputusan kepala daerah umumnya bersifat individual dan konkret, artinya ditujukan kepada orang atau badan hukum tertentu dan menyangkut hal yang konkret atau nyata. Contoh Keputusan Kepala Daerah antara lain keputusan tentang pengangkatan, pemindahan, atau pemberhentian pegawai negeri sipil daerah, keputusan tentang pemberian izin tertentu kepada orang atau badan hukum tertentu, keputusan tentang pemberian penghargaan atau sanksi kepada pegawai atau pihak tertentu, serta keputusan tentang penetapan status hukum tertentu terhadap objek atau subjek tertentu.
2. Keputusan DPRD
Keputusan DPRD adalah penetapan yang dibuat oleh DPRD untuk hal-hal tertentu yang merupakan bagian dari pelaksanaan fungsi DPRD.[32] Keputusan DPRD juga bersifat konkret dan individual, misalnya keputusan tentang pemberhentian anggota DPRD yang melanggar ketentuan atau mengundurkan diri, keputusan tentang pemberhentian kepala daerah dan atau wakil kepala daerah dalam hal memenuhi syarat pemberhentian sesuai peraturan perundang-undangan, keputusan tentang penetapan pimpinan DPRD, serta keputusan tentang persetujuan atau penolakan terhadap suatu rancangan peraturan daerah.
3. Keputusan Pimpinan DPRD dan Keputusan Badan Kehormatan DPRD
Keputusan ini merupakan penetapan yang dibuat oleh pimpinan DPRD atau Badan Kehormatan DPRD untuk mengatur hal-hal terkait dengan organisasi internal dan disiplin DPRD.[33] Keputusan Pimpinan DPRD misalnya berupa keputusan tentang penetapan jadwal rapat-rapat DPRD, penugasan anggota DPRD dalam kegiatan tertentu, atau keputusan administratif lainnya yang berkaitan dengan penyelenggaraan tugas pimpinan DPRD. Keputusan Badan Kehormatan DPRD berkaitan dengan penegakan kode etik anggota DPRD, misalnya keputusan tentang pemberian sanksi kepada anggota DPRD yang melanggar kode etik setelah melalui proses pemeriksaan oleh Badan Kehormatan.
C. Tabel Jenis-Jenis Produk Hukum Daerah
| No. | Jenis Produk Hukum | Pembentuk | Sifat | Dasar Hukum |
| 1 | Peraturan Daerah (Perda) | DPRD bersama Kepala Daerah | Mengatur, mengikat umum | UU 23/2014 Pasal 236-243 |
| 2 | Peraturan Kepala Daerah (Perkada) | Kepala Daerah | Mengatur, mengikat umum | UU 23/2014 Pasal 248 |
| 3 | Peraturan Bersama KDH (PB KDH) | Dua atau lebih Kepala Daerah | Mengatur, mengikat umum | Permendagri 80/2015 |
| 4 | Peraturan DPRD | DPRD | Mengatur (internal), mengikat umum | UU 12/2011, Permendagri 80/2015 |
| 5 | Keputusan Kepala Daerah | Kepala Daerah | Menetapkan, individual, konkret | UU 23/2014 Pasal 250 |
| 6 | Keputusan DPRD | DPRD | Menetapkan, individual, konkret | Permendagri 80/2015 |
| 7 | Keputusan Pimpinan DPRD | Pimpinan DPRD | Menetapkan, individual, konkret | Permendagri 80/2015 |
| 8 | Keputusan Badan Kehormatan DPRD | Badan Kehormatan DPRD | Menetapkan, individual, konkret | Permendagri 80/2015 |
III. KERANGKA HUKUM PEMBENTUKAN PRODUK HUKUM LOKAL
A. Peraturan Perundang-Undangan Utama
Pembentukan produk hukum lokal diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan, baik di tingkat pusat maupun daerah, yang membentuk kerangka hukum yang komprehensif. Pertama, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menetapkan prinsip-prinsip umum pembentukan peraturan perundang-undangan yang berlaku secara nasional, termasuk untuk tingkat daerah.[34] Undang-Undang ini telah mengalami dua kali perubahan yaitu melalui Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Pertama Atas UU 12/2011 dan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua Atas UU 12/2011.[35] Perubahan kedua tersebut memperkenalkan beberapa hal penting antara lain metode omnibus dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang memungkinkan satu undang-undang mengubah atau mencabut beberapa undang-undang sekaligus, memperkuat partisipasi publik dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan dengan mengatur secara lebih rinci hak dan mekanisme partisipasi masyarakat, serta meningkatkan mekanisme kontrol kualitas legislasi melalui penguatan peran pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan peraturan perundang-undangan.[36]
Kedua, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah merupakan dasar hukum utama bagi pembentukan produk hukum daerah, khususnya Peraturan Daerah. Undang-Undang ini mengatur secara komprehensif tentang penyelenggaraan pemerintahan daerah termasuk di dalamnya kewenangan pembentukan peraturan daerah. Pasal-pasal yang relevan dengan pembentukan produk hukum daerah mencakup Pasal 236 sampai dengan Pasal 237 yang mengatur tentang kewenangan pembentukan Perda dan proses pembentukannya, Pasal 243 yang mengatur tentang materi muatan Perda, serta Pasal 248 sampai dengan Pasal 250 yang mengatur tentang kewenangan pembentukan Perkada dan Keputusan Kepala Daerah.[37]
Ketiga, Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah merupakan pedoman teknis untuk pembentukan produk hukum daerah. Permendagri 80/2015 telah diubah dengan Permendagri Nomor 120 Tahun 2018 untuk menyesuaikan dengan perkembangan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Peraturan Menteri ini mengatur secara detail tentang mekanisme pembentukan produk hukum daerah mulai dari tahapan perencanaan hingga pengundangan, persyaratan dan tata cara penyusunan naskah akademik sebagai dasar ilmiah pembentukan Perda, mekanisme pembahasan antara pemerintah daerah dengan DPRD dalam proses pembentukan Perda, proses pembinaan dan pengawasan oleh pemerintah pusat melalui Kementerian Dalam Negeri dan Kementerian Hukum dan HAM, serta mekanisme evaluasi terhadap rancangan Perda sebelum ditetapkan oleh kepala daerah.[38]
B. Asas-Asas Pembentukan Produk Hukum Lokal
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, pembentukan produk hukum lokal harus memenuhi asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik.[39] Asas-asas ini penting untuk memastikan bahwa produk hukum yang dibentuk memiliki kualitas yang baik dari segi substansi, prosedur pembentukannya, maupun kemampuannya untuk dilaksanakan di lapangan.
Pertama, asas kejelasan tujuan mengharuskan bahwa setiap produk hukum harus memiliki tujuan yang jelas dalam mengatasi permasalahan tertentu atau memenuhi kebutuhan hukum masyarakat daerah. Tujuan pembentukan peraturan daerah harus dirumuskan secara jelas dan terukur dalam naskah akademik dan konsideran rancangan peraturan daerah, sehingga dapat menjadi pedoman dalam penyusunan materi muatan dan evaluasi efektivitas implementasinya di kemudian hari. Tanpa kejelasan tujuan, suatu peraturan daerah akan kehilangan arah dan tidak dapat mencapai sasaran yang diinginkan.
Kedua, asas kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat mengharuskan bahwa produk hukum harus dibentuk oleh lembaga atau pejabat yang memiliki kewenangan untuk itu. Setiap jenis produk hukum daerah harus dibentuk oleh lembaga atau pejabat yang memang diberi kewenangan oleh peraturan perundang-undangan untuk membentuk produk hukum tersebut. Perda harus dibentuk oleh DPRD bersama kepala daerah, Perkada dibentuk oleh kepala daerah, Peraturan DPRD dibentuk oleh DPRD, dan seterusnya. Pelanggaran terhadap asas ini akan mengakibatkan produk hukum yang dibentuk cacat yuridis dan dapat dibatalkan.
Ketiga, asas kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan mengharuskan bahwa substansi materi muatan harus sesuai dengan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan. Materi yang diatur dalam Perda harus merupakan materi yang memang menjadi kewenangan daerah dan tidak boleh mengatur materi yang menjadi kewenangan pemerintah pusat. Demikian pula, Perkada hanya boleh mengatur materi yang merupakan pelaksanaan dari Perda atau peraturan yang lebih tinggi, dan tidak boleh mengatur materi yang seharusnya diatur dengan Perda.
Keempat, asas dapat dilaksanakan mengharuskan bahwa produk hukum harus dapat dilaksanakan dengan baik oleh aparatur pemerintah dan dapat ditaati oleh masyarakat. Peraturan daerah yang dibentuk harus realistis dan tidak mengatur hal-hal yang tidak mungkin dilaksanakan karena keterbatasan sumber daya, teknologi, atau kondisi sosial budaya masyarakat. Peraturan yang tidak dapat dilaksanakan hanya akan menjadi macan kertas yang tidak memiliki daya guna dan daya laku di masyarakat.
Kelima, asas keberlakuan waktu mengharuskan bahwa produk hukum harus mempertimbangkan aspek temporal agar tidak membuat masyarakat kebingungan. Peraturan daerah harus jelas kapan mulai berlaku dan apakah ada masa transisi yang diperlukan bagi masyarakat untuk menyesuaikan diri dengan ketentuan baru. Ketentuan tentang pencabutan peraturan lama juga harus jelas sehingga tidak terjadi kekosongan hukum atau tumpang tindih pengaturan.
Keenam, asas keberlakuan tempat mengharuskan bahwa produk hukum harus jelas ruang lingkup berlakunya. Peraturan daerah provinsi berlaku di seluruh wilayah provinsi yang bersangkutan, peraturan daerah kabupaten atau kota berlaku di wilayah kabupaten atau kota yang bersangkutan. Kejelasan tentang ruang lingkup berlakunya peraturan ini penting untuk memberikan kepastian hukum bagi masyarakat dan aparatur pelaksana.
Ketujuh, asas kejelasan rumusan mengharuskan bahwa produk hukum harus ditulis dengan bahasa yang jelas, logis, dan sistematis untuk menghindari multi-interpretasi. Bahasa yang digunakan dalam peraturan daerah harus bahasa Indonesia yang baku, lugas, dan mudah dipahami oleh masyarakat umum. Kalimat-kalimat harus disusun secara sederhana dengan struktur subjek-predikat-objek-keterangan yang jelas. Penggunaan istilah harus konsisten sepanjang peraturan, dan apabila digunakan istilah teknis atau asing harus diberikan penjelasan atau definisi dalam ketentuan umum. Sistematika penulisan harus mengikuti kaidah teknik penyusunan peraturan perundang-undangan yang telah ditetapkan, sehingga mudah dipahami dan dilaksanakan.
IV. TAHAPAN PEMBENTUKAN PRODUK HUKUM LOKAL
Proses pembentukan produk hukum lokal merupakan serangkaian tahapan yang harus dilalui untuk menghasilkan produk hukum yang berkualitas, sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, dan responsif terhadap kebutuhan masyarakat.[40] Tahapan pembentukan ini telah diatur secara rinci dalam peraturan perundang-undangan untuk memastikan bahwa setiap produk hukum yang dihasilkan memiliki legitimasi yuridis, filosofis, dan sosiologis yang kuat.
A. Perencanaan (Planning)
Tahapan perencanaan merupakan tahap awal yang sangat penting dalam pembentukan produk hukum lokal. Pada tahap ini, pemerintah daerah dan DPRD menyusun Program Pembentukan Peraturan Daerah atau Propemperda yang merupakan instrumen perencanaan program pembentukan Perda secara terencana, terpadu, dan sistematis.[41] Propemperda disusun untuk jangka waktu satu tahun dan memuat daftar rancangan Perda yang akan dibahas dalam satu tahun anggaran beserta keterangan singkat tentang pokok materi muatan, latar belakang, dan tujuan penyusunannya.
Kegiatan dalam tahap perencanaan mencakup beberapa aktivitas penting. Pertama, perumusan kebutuhan regulasi dari berbagai Satuan Kerja Perangkat Daerah dan stakeholder yang mengidentifikasi permasalahan-permasalahan yang memerlukan pengaturan dalam bentuk Perda atau produk hukum daerah lainnya. Kedua, penyusunan daftar usulan Perda dari eksekutif yang dikoordinasikan oleh Biro Hukum atau Bagian Hukum Sekretariat Daerah dan dari DPRD yang dikoordinasikan oleh Badan Legislasi Daerah atau komisi-komisi di DPRD. Ketiga, harmonisasi usulan Raperda untuk menghindari tumpang tindih dan konflik antarusulan Raperda, memastikan bahwa tidak ada usulan yang saling bertentangan atau mengatur materi yang sama. Keempat, klasifikasi berdasarkan tingkat urgensi dengan membedakan antara Raperda yang sangat mendesak, mendesak, dan tidak mendesak, sehingga dapat diprioritaskan pembahasannya. Kelima, penetapan Program Pembentukan Perda melalui rapat paripurna DPRD setelah melalui pembahasan antara pemerintah daerah dengan DPRD untuk mencapai kesepakatan tentang daftar Raperda yang akan dibahas dalam tahun anggaran berjalan.[42]
B. Penyusunan (Drafting)
Tahapan penyusunan merupakan tahap dimana naskah akademik dan rancangan perda disusun secara detail berdasarkan hasil penelitian dan pengkajian yang mendalam. Penyusunan ini meliputi dua dokumen utama yaitu naskah akademik dan rancangan peraturan daerah.
Penyusunan Naskah Akademik merupakan tahapan krusial karena naskah akademik adalah dokumen yang memuat penelitian dan pengkajian mendalam tentang materi muatan yang akan diatur dalam Perda.[43] Naskah akademik harus memuat beberapa komponen penting. Pertama, latar belakang dan tujuan yang menjelaskan secara rinci alasan perlunya Perda dibentuk, permasalahan yang akan diatasi, dan tujuan yang ingin dicapai melalui pembentukan Perda tersebut. Latar belakang harus didukung dengan data dan fakta empiris yang menunjukkan adanya kebutuhan nyata akan pengaturan dalam bentuk Perda. Kedua, sasaran yang ingin diwujudkan yaitu hasil konkrit yang diharapkan dari pemberlakuan Perda, yang harus dirumuskan secara spesifik, terukur, dapat dicapai, relevan, dan memiliki batas waktu. Ketiga, pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur yaitu pembatasan terhadap cakupan materi Perda sehingga tidak terlalu luas atau terlalu sempit, yang harus jelas siapa subjek yang diatur, apa objek yang diatur, dan dalam kondisi bagaimana pengaturan tersebut berlaku. Keempat, jangkauan dan arah pengaturan yang menjelaskan tentang siapa yang diatur, apa yang diatur, dan bagaimana pengaturannya, termasuk di dalamnya filosofi pengaturan, prinsip-prinsip yang dianut, dan pendekatan yang digunakan dalam pengaturan.[44]
Naskah akademik disusun dengan menggunakan metode penelitian hukum yang tepat, yang dapat berupa metode yuridis normatif yaitu penelitian hukum yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka atau data sekunder seperti peraturan perundang-undangan, buku-buku hukum, jurnal hukum, dan dokumen hukum lainnya, atau metode yuridis empiris yaitu kombinasi antara studi pustaka dengan penelitian lapangan melalui wawancara dengan narasumber, focus group discussion dengan stakeholder, studi kasus terhadap implementasi peraturan serupa di daerah lain, dan survei terhadap masyarakat yang akan terkena dampak dari Perda yang akan dibentuk. Untuk mencapai peraturan perundang-undangan yang baik, diperlukan naskah akademik yang baik dan tidak lepas dari partisipasi masyarakat dalam proses penyusunannya.[45]
Penyusunan Rancangan Perda dilakukan berdasarkan naskah akademik yang telah disusun dan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan. Rancangan Perda harus memiliki sistematika yang jelas mengikuti pola baku yaitu judul, pembukaan yang terdiri dari frasa Dengan Rahmat Tuhan Yang Maha Esa dan jabatan pembentuk peraturan, konsideran yang terdiri dari konsideran menimbang dan konsideran mengingat, diktum yang berisi frasa memutuskan menetapkan dan nama peraturan, batang tubuh yang terdiri dari ketentuan umum, materi pokok yang diatur, ketentuan pidana (jika ada), ketentuan peralihan (jika ada), dan ketentuan penutup, serta penutup yang berisi penandatanganan, pengundangan, dan penjelasan (jika diperlukan).[46] Penggunaan bahasa Indonesia yang baku harus diperhatikan dengan menggunakan kaidah tata bahasa yang benar, ejaan yang sesuai dengan Ejaan Yang Disempurnakan, dan istilah yang tepat. Konsistensi dalam istilah dan rumusan harus dijaga sepanjang rancangan Perda, artinya untuk menyebut hal yang sama harus digunakan istilah yang sama, dan untuk hal yang berbeda harus digunakan istilah yang berbeda. Kejelasan norma hukum yang diatur juga sangat penting, setiap pasal harus jelas norma apa yang diatur, siapa yang diberi hak atau kewajiban, apa sanksi bagi yang melanggar, dan bagaimana mekanisme pelaksanaannya.
C. Pembahasan (Discussion)
Tahapan pembahasan merupakan tahap dimana rancangan Perda dibahas secara mendalam oleh DPRD dan pemerintah daerah untuk mencapai kesepakatan bersama tentang substansi materi yang akan diatur. Pembahasan meliputi beberapa tingkatan. Pertama, rapat pembahasan internal baik DPRD maupun pemerintah daerah melakukan pembahasan internal dengan melibatkan komisi-komisi atau panitia yang relevan untuk membahas rancangan Perda sebelum dibawa ke forum pembahasan bersama. Dalam pembahasan internal ini, DPRD melalui komisi-komisi atau Badan Legislasi Daerah akan mengkaji secara detail substansi materi rancangan Perda, mengidentifikasi pasal-pasal yang perlu diperbaiki atau disempurnakan, serta merumuskan pandangan fraksi-fraksi terhadap rancangan Perda tersebut. Demikian pula pemerintah daerah melalui tim pembahasan Raperda akan melakukan pengkajian terhadap rancangan Perda yang diusulkan oleh DPRD atau melakukan finalisasi terhadap rancangan Perda yang diusulkan oleh pemerintah daerah sendiri.
Kedua, rapat pembahasan bersama dilakukan oleh DPRD dan pemerintah daerah untuk membahas Raperda pasal demi pasal dan mencapai kesepakatan. Pembahasan bersama ini dilakukan dalam beberapa tingkat pembicaraan sesuai dengan ketentuan tata tertib DPRD. Dalam pembicaraan tingkat pertama, dilakukan penyampaian pengantar atau keterangan pemerintah daerah atau pimpinan DPRD terhadap rancangan Perda yang diajukan, dilanjutkan dengan pemberian pandangan umum fraksi-fraksi di DPRD, dan pemberian jawaban atau tanggapan pemerintah daerah atas pandangan umum fraksi-fraksi. Dalam pembicaraan tingkat kedua, dilakukan pembahasan dan pengambilan keputusan terhadap rancangan Perda dalam rapat komisi atau panitia khusus atau rapat gabungan komisi atau rapat Badan Legislasi Daerah bersama dengan pemerintah daerah. Pembahasan dilakukan dengan metode sinkronisasi yaitu penyelarasan substansi materi yang dibahas dengan peraturan perundang-undangan lain yang terkait, dan harmonisasi yaitu penyesuaian antara satu pasal dengan pasal lainnya dalam satu rancangan Perda agar tidak saling bertentangan.
Ketiga, pengambilan keputusan dilakukan setelah pembahasan selesai, di mana DPRD dan pemerintah daerah mengambil keputusan untuk menyetujui atau tidak menyetujui Raperda. Apabila Raperda disetujui bersama, maka akan dilanjutkan ke tahap pengesahan oleh kepala daerah. Apabila Raperda tidak disetujui, maka Raperda tersebut tidak dapat diajukan lagi dalam persidangan DPRD masa itu, kecuali jika terdapat perubahan substansi yang mendasar atau adanya perubahan kondisi yang mendesak sehingga perlu diatur kembali.[47]
D. Pengesahan atau Penetapan (Enactment)
Tahapan pengesahan atau penetapan merupakan tahap dimana kepala daerah menandatangani Rancangan Perda yang telah disetujui bersama oleh DPRD menjadi Peraturan Daerah yang resmi.[48] Pengesahan harus dilakukan paling lambat 30 hari sejak rancangan Perda disetujui bersama oleh DPRD dan kepala daerah. Apabila dalam jangka waktu 30 hari kepala daerah tidak menandatangani rancangan Perda, maka rancangan Perda tersebut sah menjadi Perda dan wajib diundangkan dengan menempatkannya dalam Berita Daerah. Ketentuan ini dimaksudkan untuk mencegah terjadinya penundaan yang tidak perlu dalam proses legislasi daerah dan memberikan kepastian hukum tentang status suatu rancangan Perda yang telah disetujui bersama.
E. Pengundangan (Promulgation)
Pengundangan adalah tahap dimana Perda yang telah ditetapkan diumumkan dalam media resmi, yaitu Berita Daerah.[49] Pengundangan bertujuan untuk memberikan kepastian hukum dan memberitahu masyarakat tentang adanya Perda yang baru sehingga masyarakat dapat mengetahui, memahami, dan mematuhi ketentuan dalam Perda tersebut. Pengundangan dilakukan oleh Sekretaris Daerah selaku pejabat yang berwenang mengundangkan Perda. Perda mulai berlaku dan memiliki kekuatan mengikat pada tanggal diundangkan atau tanggal lain yang ditentukan dalam Perda itu sendiri. Jangka waktu antara ditetapkan dan diundangkan tidak boleh lebih dari 7 hari, kecuali dalam hal-hal khusus yang diatur dalam Perda tersebut. Apabila suatu Perda mengatur ketentuan yang memerlukan masa sosialisasi atau masa persiapan bagi masyarakat untuk menyesuaikan diri, maka dalam Perda dapat ditentukan bahwa Perda mulai berlaku pada tanggal tertentu setelah diundangkan, misalnya 30 hari atau 60 hari setelah diundangkan.
F. Penyebarluasan (Dissemination)
Tahapan penyebarluasan dimaksudkan untuk memastikan bahwa Perda yang telah ditetapkan diketahui oleh masyarakat luas, tidak hanya melalui pengundangan dalam Berita Daerah tetapi juga melalui berbagai media dan mekanisme komunikasi publik.[50] Penyebarluasan dapat dilakukan melalui berbagai media, termasuk media massa baik cetak maupun elektronik, seminar dan sosialisasi yang melibatkan stakeholder terkait dan masyarakat umum, media digital seperti website resmi pemerintah daerah, media sosial, dan aplikasi mobile, serta kegiatan-kegiatan komunikasi publik lainnya seperti talkshow di radio atau televisi lokal, penyebaran leaflet atau brosur, pemasangan spanduk atau billboard, dan dialog interaktif dengan masyarakat. Penyebarluasan yang efektif akan meningkatkan pemahaman dan kepatuhan masyarakat terhadap Perda, mengurangi pelanggaran yang terjadi karena ketidaktahuan masyarakat, serta meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pengawasan pelaksanaan Perda.
V. MEKANISME PENGAWASAN DAN EVALUASI PRODUK HUKUM LOKAL
Mekanisme pengawasan terhadap produk hukum lokal merupakan aspek penting dalam sistem checks and balances untuk memastikan bahwa produk hukum yang dibentuk oleh daerah tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, atau kesusilaan. Pengawasan terhadap produk hukum lokal dapat dilakukan melalui dua mekanisme yaitu pengawasan preventif dan pengawasan represif.
A. Pengawasan Preventif
Pengawasan preventif dilakukan sebelum Perda ditetapkan menjadi produk hukum yang final dan berlaku. Mekanisme pengawasan preventif mencakup evaluasi oleh pemerintah pusat dan harmonisasi oleh Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM.
Evaluasi oleh Pemerintah Pusat dilakukan terhadap rancangan Perda untuk kategori tertentu seperti pajak daerah, retribusi daerah, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, dan tata ruang daerah yang harus disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri untuk dievaluasi sebelum ditetapkan oleh kepala daerah.[51] Evaluasi ini penting untuk memastikan bahwa kebijakan fiskal daerah sejalan dengan kebijakan fiskal nasional dan tidak menimbulkan ekonomi biaya tinggi atau menghambat arus barang dan jasa antardaerah. Dalam proses evaluasi, Menteri Dalam Negeri melakukan pengkajian terhadap kesesuaian dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi untuk memastikan bahwa materi muatan rancangan Perda tidak bertentangan dengan undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan presiden, atau peraturan daerah provinsi untuk rancangan Perda kabupaten atau kota, kesesuaian dengan kepentingan umum dan atau kesusilaan untuk memastikan bahwa rancangan Perda tidak merugikan kepentingan masyarakat luas atau bertentangan dengan norma-norma kesusilaan yang berlaku di masyarakat, serta kesesuaian dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan untuk memastikan bahwa rancangan Perda telah memenuhi asas-asas seperti kejelasan tujuan, kesesuaian jenis dan hierarki, dapat dilaksanakan, dan asas-asas lainnya.
Harmonisasi oleh Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM juga dilakukan terhadap rancangan Perda untuk memastikan konsistensi dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan peraturan daerah lainnya.[52] Pengharmonisasian merupakan salah satu dari rangkaian proses pembentukan peraturan perundang-undangan untuk mencegah terjadinya disharmonisasi hukum, yang pada prinsipnya adalah untuk mewujudkan norma yang harmonis di antara peraturan perundang-undangan. Pentingnya harmonisasi antar norma terutama norma hukum menjadi sebuah konsekuensi logis agar sebuah ketertiban tercapai dalam sebuah tata hukum yang dibentuk suatu negara. Jika terjadi disharmoni, maka peraturan perundang-undangan yang ada di bawah dapat kehilangan daya gunanya.[53] Proses harmonisasi dilakukan oleh perancang peraturan perundang-undangan yang bertugas di Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM di masing-masing provinsi, yang akan memberikan rekomendasi terhadap rancangan Perda yang diajukan oleh pemerintah daerah atau DPRD.
B. Pengawasan Represif
Pengawasan represif dilakukan setelah Perda ditetapkan menjadi produk hukum yang berlaku. Mekanisme pengawasan represif mencakup pembatalan oleh Mahkamah Agung dan pembatalan Perda Provinsi oleh Menteri Dalam Negeri.
Pembatalan oleh Mahkamah Agung dilakukan melalui mekanisme judicial review atau pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang. Setelah Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137 atau PUU-XIII atau 2015, kewenangan membatalkan Perda Kabupaten atau Kota menjadi domain Mahkamah Agung melalui proses judicial review.[54] Perda dapat dibatalkan jika dinilai bertentangan dengan Undang-Undang atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, atau bertentangan dengan kesusilaan atau kepentingan umum. Pengujian Perda ke Mahkamah Agung dapat diajukan oleh siapa saja yang merasa dirugikan oleh berlakunya Perda tersebut, termasuk perorangan, kelompok masyarakat, badan hukum, atau bahkan pemerintah daerah lain yang merasa dirugikan. Putusan Mahkamah Agung yang membatalkan Perda bersifat final dan mengikat serta tidak dapat dilakukan upaya hukum lainnya.
Pembatalan Perda Provinsi oleh Menteri Dalam Negeri dapat dilakukan terhadap Perda Provinsi yang dinilai bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, dan atau kesusilaan.[55] Meskipun terdapat dinamika yang berubah terkait kewenangan pembatalan Perda Kabupaten atau Kota yang kini menjadi kewenangan Mahkamah Agung, Menteri Dalam Negeri tetap memiliki kewenangan untuk membatalkan Perda Provinsi sebagai bagian dari fungsi pengawasan pemerintah pusat terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah. Proses pembatalan dilakukan setelah melalui klarifikasi dan pembahasan dengan pemerintah daerah provinsi yang bersangkutan, dan apabila pemerintah daerah provinsi tidak menerima pembatalan tersebut dapat mengajukan keberatan kepada Presiden.
C. Evaluasi dan Peninjauan Berkala
Untuk memastikan efektivitas implementasi, pemerintah daerah dapat melakukan evaluasi berkala terhadap produk hukum yang telah ditetapkan. Evaluasi ini dapat menggunakan berbagai metode antara lain Regulatory Impact Analysis atau RIA yang merupakan analisis dampak regulasi terhadap berbagai sektor kehidupan masyarakat, termasuk dampak ekonomi, sosial, lingkungan, dan budaya, serta ROCCIPI Method yang merupakan analisis terhadap Rule atau aturan yang meliputi kejelasan dan konsistensi aturan, Opportunity atau kesempatan yang meliputi peluang dan hambatan dalam implementasi, Capacity atau kapasitas yang meliputi kemampuan aparatur dan stakeholder dalam melaksanakan, Communication atau komunikasi yang meliputi efektivitas sosialisasi dan diseminasi, Interest atau kepentingan yang meliputi kepentingan berbagai pihak yang terlibat, Process atau proses yang meliputi mekanisme dan prosedur pelaksanaan, serta Ideology atau ideologi yang meliputi nilai-nilai dan prinsip-prinsip yang melatarbelakangi.[56] Hasil evaluasi berkala ini dapat menjadi dasar untuk melakukan perubahan atau pencabutan terhadap Perda yang tidak efektif atau tidak sesuai lagi dengan perkembangan kebutuhan masyarakat.
VI. TANTANGAN DALAM PEMBENTUKAN DAN IMPLEMENTASI PRODUK HUKUM LOKAL
Pembentukan dan implementasi produk hukum lokal menghadapi berbagai tantangan yang kompleks dan saling terkait. Tantangan-tantangan ini perlu dipahami secara komprehensif agar dapat dirumuskan strategi yang tepat untuk mengatasinya.
A. Hyper Regulation
Salah satu tantangan terbesar dalam pembentukan produk hukum lokal adalah fenomena hyper regulation, yaitu meningkatnya jumlah produk hukum secara tidak proporsional tanpa dibarengi dengan pengkajian yang mendalam terhadap kebutuhan yang sesungguhnya.[57] Fenomena ini terjadi di hampir seluruh daerah di Indonesia dan menimbulkan berbagai dampak negatif terhadap kualitas regulasi dan efektivitas implementasinya.
Penyebab hyper regulation mencakup beberapa faktor sistemik. Pertama, penetapan produk hukum sebagai indikator penilaian kinerja pemerintah daerah oleh beberapa kementerian mendorong daerah untuk berlomba-lomba membentuk produk hukum sebanyak mungkin tanpa mempertimbangkan kualitas dan kebutuhan riil. Kedua, kurangnya mekanisme seleksi berdasarkan skala prioritas dalam penyusunan Propemperda menyebabkan banyak usulan rancangan Perda yang sebenarnya tidak mendesak ikut masuk dalam program pembentukan Perda. Ketiga, lemahnya koordinasi antarinstansi dalam perencanaan legislasi mengakibatkan adanya usulan-usulan yang tumpang tindih atau saling bertentangan dari berbagai SKPD. Keempat, keterbatasan kapasitas aparatur dalam melakukan kajian mendalam menyebabkan banyak rancangan Perda yang disusun tanpa didahului oleh penelitian yang memadai tentang kebutuhan dan dampak dari regulasi yang akan dibentuk.[58]
Dampak hyper regulation sangat merugikan bagi penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah. Pertama, ketidakpastian hukum bagi masyarakat dan investor karena terlalu banyaknya regulasi yang mengatur hal yang sama atau bahkan saling bertentangan. Kedua, implementasi yang tidak efektif karena ketidakjelasan prioritas dan terbatasnya sumber daya untuk melaksanakan semua regulasi yang ada. Ketiga, penumpukan perda yang tidak saling konsisten atau bahkan bertentangan menciptakan konflik hukum yang membingungkan masyarakat dan aparatur pelaksana. Keempat, pemborosan sumber daya negara baik sumber daya manusia, waktu, maupun anggaran yang digunakan untuk menyusun, membahas, dan menetapkan produk hukum yang sebenarnya tidak diperlukan.[59]
B. Disharmonisasi Peraturan
Disharmonisasi adalah ketidakselarasan atau pertentangan antara produk hukum yang satu dengan produk hukum yang lain, baik secara vertikal (antara Perda dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi) maupun horizontal (antar Perda di tingkat yang sama).[60] Disharmonisasi peraturan merupakan masalah serius yang menghambat efektivitas pelaksanaan otonomi daerah dan menciptakan ketidakpastian hukum.
Bentuk-bentuk disharmonisasi mencakup beberapa dimensi. Pertama, disharmonisasi vertikal terjadi ketika Perda bertentangan dengan UU atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, misalnya Perda yang mengatur pajak atau retribusi yang bertentangan dengan UU tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, atau Perda yang mengatur kewenangan yang sebenarnya bukan kewenangan daerah. Kedua, disharmonisasi horizontal terjadi ketika Perda di satu daerah bertentangan dengan Perda di daerah lain yang berbatasan atau memiliki keterkaitan, misalnya Perda tentang pengelolaan kawasan perbatasan yang tidak sinkron antara daerah yang berbatasan, atau Perda tentang tarif retribusi yang sangat berbeda antara daerah yang berdekatan sehingga menimbulkan persaingan tidak sehat. Ketiga, disharmonisasi substansial terjadi ketika terdapat pertentangan dalam substansi materi muatan antar peraturan, meskipun secara formal tidak ada pelanggaran hierarki. Keempat, disharmonisasi prosedural terjadi ketika proses pembentukan peraturan tidak sesuai dengan ketentuan yang berlaku, misalnya Perda yang dibentuk tanpa melalui mekanisme partisipasi publik yang memadai atau tanpa didahului penyusunan naskah akademik yang baik.[61]
Perubahan berbagai perundang-undangan pemerintahan daerah yang tidak diikuti oleh perubahan berbagai perundang-undangan sektoral menyebabkan terjadinya inkonsistensi ketentuan undang-undang sektoral dan daerah, yang pada gilirannya menciptakan tumpang tindih kewenangan pemerintah daerah dan pusat dalam pelaksanaan administrasi kepemerintahan di daerah.[62] Inkonsistensi ini menimbulkan kebingungan di tingkat implementasi tentang peraturan mana yang harus diikuti dan instansi mana yang memiliki kewenangan untuk mengatur suatu bidang tertentu.
C. Rendahnya Kualitas Naskah Akademik
Penelitian menunjukkan bahwa masih banyak naskah akademik yang dihasilkan tanpa melalui kajian yang mendalam terhadap kebutuhan nyata masyarakat.[63] Naskah akademik seringkali disusun hanya sebagai formalitas untuk memenuhi persyaratan administratif pembentukan Perda, tanpa benar-benar menjadi dasar ilmiah yang kuat bagi penyusunan materi muatan Perda.
Kualitas naskah akademik yang rendah berakibat pada beberapa permasalahan serius. Pertama, Perda yang tidak responsif terhadap kebutuhan masyarakat karena tidak didasarkan pada identifikasi masalah yang akurat dan analisis kebutuhan yang mendalam. Kedua, Perda yang tidak implementatif karena tidak mempertimbangkan kondisi faktual di lapangan, termasuk ketersediaan sumber daya, kapasitas aparatur, dan kesiapan masyarakat untuk melaksanakan ketentuan dalam Perda. Ketiga, ketidakselarasan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi karena kurangnya kajian terhadap aspek yuridis dan harmonisasi dengan peraturan perundang-undangan lain yang terkait.[64]
Faktor yang menjadi kendala dalam mengefektivitaskan rekomendasi Kementerian Hukum dan HAM adalah bahwa pembentuk produk hukum daerah belum didasarkan pada skala prioritas, dan program pembentukan peraturan daerah hanya berisi daftar judul rancangan peraturan daerah tanpa didasarkan atas kajian mendalam yang dituangkan baik dalam keterangan, penjelasan, maupun naskah akademik rancangan peraturan daerah.[65] Kondisi ini menunjukkan bahwa masalah kualitas naskah akademik bukan hanya pada aspek substansi penelitian tetapi juga pada aspek perencanaan legislasi yang tidak matang.
D. Keterbatasan Kapasitas Sumber Daya Manusia
Keterbatasan kapasitas sumber daya manusia, baik di tingkat legislator maupun di tingkat aparatur pembentuk naskah akademik, menjadi hambatan utama dalam meningkatkan kualitas produk hukum lokal.[66] Permasalahan ini mencakup kurangnya pemahaman tentang metodologi penelitian hukum baik yuridis normatif maupun yuridis empiris yang diperlukan untuk menyusun naskah akademik yang berkualitas, keterbatasan pengetahuan tentang asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik sehingga produk hukum yang dihasilkan tidak memenuhi standar kualitas yang dipersyaratkan, serta kurangnya pengalaman dalam melakukan analisis dampak regulasi sehingga tidak dapat memprediksi dampak positif dan negatif dari implementasi Perda yang akan dibentuk.
Keterbatasan kapasitas ini diperparah dengan tingginya turnover pegawai yang menangani bidang peraturan perundang-undangan di daerah, sehingga kapasitas yang telah dibangun melalui pelatihan dan pengalaman seringkali hilang ketika pegawai yang bersangkutan dipindahkan ke bidang tugas lain atau dimutasi ke daerah lain. Akibatnya, proses capacity building harus terus diulang dari awal dan tidak terjadi akumulasi pengetahuan dan pengalaman dalam institusi.
E. Partisipasi Publik yang Kurang Optimal
Meskipun Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 telah memperkuat persyaratan keterlibatan publik dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, implementasinya di lapangan masih menghadapi berbagai tantangan.[67] Pertama, rendahnya kesadaran masyarakat tentang proses pembentukan perda dan pentingnya keterlibatan mereka dalam proses tersebut. Banyak masyarakat yang tidak mengetahui bahwa mereka memiliki hak untuk berpartisipasi dalam proses pembentukan Perda, baik melalui pemberian masukan tertulis, keikutsertaan dalam rapat dengar pendapat, maupun mekanisme partisipasi lainnya. Kedua, keterbatasan akses masyarakat terhadap informasi tentang rancangan perda yang sedang dibahas. Informasi tentang rancangan Perda seringkali tidak disebarluaskan secara luas kepada masyarakat, dan jika disebarluaskan pun menggunakan bahasa teknis yang sulit dipahami oleh masyarakat awam. Ketiga, kurangnya mekanisme untuk mengakomodasi masukan dari masyarakat yang tidak terorganisir. Mekanisme partisipasi yang ada seringkali hanya dapat diakses oleh kelompok-kelompok masyarakat yang terorganisir seperti organisasi kemasyarakatan, asosiasi bisnis, atau lembaga swadaya masyarakat, sementara aspirasi masyarakat individu yang tidak tergabung dalam organisasi tertentu sulit terakomodasi.
VII. STRATEGI MENINGKATKAN KUALITAS PRODUK HUKUM LOKAL
Untuk mengatasi berbagai tantangan yang telah diuraikan dan meningkatkan kualitas produk hukum lokal, diperlukan strategi komprehensif yang melibatkan berbagai aspek mulai dari perencanaan, penyusunan, pembahasan, hingga implementasi dan evaluasi.
A. Penguatan Perencanaan Legislasi
Untuk mengatasi hyper regulation dan meningkatkan relevansi produk hukum lokal, pemerintah daerah perlu memperkuat mekanisme perencanaan legislasi melalui beberapa langkah strategis. Pertama, penetapan skala prioritas yang jelas dengan mengevaluasi setiap rancangan Perda berdasarkan tingkat urgensi dan manfaat yang akan dihasilkan. Penyusunan Propemperda harus didasarkan pada analisis kebutuhan yang mendalam dengan mempertimbangkan aspek urgensi dari segi hukum yaitu apakah ada perintah dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, urgensi dari segi masyarakat yaitu seberapa mendesak kebutuhan masyarakat akan pengaturan tersebut, dan urgensi dari segi penyelenggaraan pemerintahan yaitu seberapa penting pengaturan tersebut untuk kelancaran penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kedua, koordinasi antar-lembaga yang efektif antara pemerintah daerah dan DPRD untuk menghindari duplikasi dan tumpang tindih. Pembahasan Propemperda harus dilakukan secara intensif dengan melibatkan semua SKPD yang mengusulkan rancangan Perda untuk memastikan tidak ada usulan yang saling bertumpang tindih atau bertentangan. Ketiga, kajian analitis mendalam di mana setiap usulan perda harus didukung oleh kajian yang mendalam terhadap kebutuhan yang sesungguhnya, termasuk analisis situasi atau kondisi yang menunjukkan adanya masalah yang perlu diatur, analisis opsi regulasi yang membandingkan berbagai alternatif solusi baik melalui regulasi maupun non-regulasi, serta prakiraan dampak yang menganalisis dampak positif dan negatif yang mungkin timbul dari implementasi Perda.[68]
B. Peningkatan Kualitas Naskah Akademik
Untuk menghasilkan naskah akademik yang berkualitas, diperlukan beberapa upaya strategis. Pertama, pelatihan metodologi penelitian hukum kepada aparatur pemerintah daerah yang bertugas menyusun naskah akademik tentang metodologi penelitian hukum yang tepat, baik yuridis normatif maupun yuridis empiris. Pelatihan harus bersifat praktis dengan memberikan latihan langsung dalam menyusun naskah akademik, tidak hanya ceramah teoretis. Pelatihan juga perlu diikuti dengan pendampingan dalam penyusunan naskah akademik untuk rancangan Perda yang sedang disusun. Kedua, standarisasi format dan muatan naskah akademik dengan mengembangkan template dan panduan baku yang mencakup outline atau kerangka naskah akademik yang standar, panduan tentang metode penelitian yang dapat digunakan, contoh-contoh naskah akademik yang baik sebagai referensi, serta checklist untuk memastikan kelengkapan dan kualitas naskah akademik. Ketiga, melibatkan akademisi dan ahli dari perguruan tinggi atau lembaga penelitian dalam proses penyusunan naskah akademik, baik sebagai tim penyusun, narasumber, atau reviewer. Keterlibatan akademisi ini penting untuk meningkatkan kualitas metodologi penelitian dan kedalaman analisis dalam naskah akademik.[69]
C. Harmonisasi dan Sinkronisasi
Untuk mengatasi masalah disharmonisasi, pemerintah daerah dapat melakukan beberapa upaya. Pertama, harmonisasi vertikal dengan memastikan bahwa setiap rancangan Perda selaras dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Sebelum rancangan Perda dibahas lebih lanjut, harus dilakukan penelitian peraturan perundang-undangan atau legal research untuk mengidentifikasi semua peraturan perundang-undangan yang terkait dengan materi muatan rancangan Perda, baik yang bersifat umum seperti UU tentang Pemerintahan Daerah maupun yang bersifat sektoral sesuai dengan bidang yang diatur. Hasil penelitian peraturan ini kemudian digunakan untuk menyusun konsideran mengingat dalam rancangan Perda dan memastikan tidak ada materi muatan yang bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Kedua, harmonisasi horizontal dengan mengadakan koordinasi antar-daerah untuk menghindari perda yang saling bertentangan, terutama untuk daerah-daerah yang berbatasan atau memiliki keterkaitan dalam suatu kawasan tertentu. Koordinasi dapat dilakukan melalui forum komunikasi pemerintah daerah, asosiasi pemerintah daerah, atau melalui fasilitasi pemerintah pusat. Ketiga, mekanisme pengharmonisasian dengan melibatkan Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM dan Biro Hukum Pemerintah Daerah dalam proses harmonisasi sejak tahap awal penyusunan rancangan Perda. Pengharmonisasian tidak hanya dilakukan pada tahap akhir sebelum penetapan tetapi sebaiknya dimulai sejak tahap penyusunan naskah akademik dan rancangan Perda untuk mengidentifikasi potensi disharmonisasi sedini mungkin.[70]
D. Pemanfaatan Teknologi Informasi
Untuk meningkatkan aksesibilitas dan partisipasi publik, pemerintah daerah dapat memanfaatkan teknologi informasi melalui beberapa cara. Pertama, portal legislasi daerah dengan mengembangkan portal digital khusus untuk publikasi rancangan perda dan naskah akademik yang dapat diakses oleh masyarakat secara mudah dan gratis. Portal ini harus memuat informasi lengkap tentang Program Pembentukan Perda, naskah akademik dan rancangan Perda yang sedang dibahas, jadwal pembahasan dan rapat dengar pendapat, serta mekanisme bagi masyarakat untuk memberikan masukan. Kedua, sistem konsultasi online untuk memfasilitasi konsultasi publik melalui platform digital seperti forum diskusi online, survei online, atau aplikasi khusus yang memungkinkan masyarakat memberikan masukan terhadap rancangan Perda tanpa harus datang langsung ke kantor DPRD atau pemerintah daerah. Ketiga, manajemen dokumen terintegrasi dengan menggunakan sistem informasi untuk mengelola data tentang rancangan perda dan perda yang telah ditetapkan, termasuk database peraturan daerah yang memuat seluruh Perda yang berlaku, status pembahasan setiap rancangan Perda, riwayat perubahan dan pencabutan Perda, serta analisis dampak implementasi Perda.[71]
E. Penguatan Partisipasi Publik
Untuk meningkatkan keterlibatan masyarakat dalam proses pembentukan perda, dapat dilakukan beberapa upaya strategis. Pertama, sosialisasi ekstensif tentang proses pembentukan perda kepada masyarakat luas melalui berbagai media dan forum. Sosialisasi harus menjelaskan tentang tahapan pembentukan Perda, hak masyarakat untuk berpartisipasi, mekanisme partisipasi yang tersedia, serta pentingnya partisipasi masyarakat dalam menghasilkan Perda yang berkualitas. Kedua, forum dengar pendapat dengan menyelenggarakan forum dengar pendapat yang melibatkan berbagai kalangan masyarakat, tidak hanya organisasi kemasyarakatan atau asosiasi bisnis tetapi juga masyarakat umum yang tidak tergabung dalam organisasi tertentu. Forum dengar pendapat harus dilakukan di berbagai lokasi agar dapat menjangkau masyarakat di berbagai wilayah, dan jadwalnya harus disesuaikan dengan waktu luang masyarakat agar partisipasi dapat maksimal. Ketiga, mekanisme inisiatif warga dengan membuka peluang bagi warga untuk mengajukan inisiatif perda yang dianggap perlu. Mekanisme ini harus diatur secara jelas dalam peraturan tata tertib DPRD tentang persyaratan pengajuan inisiatif warga, jumlah minimal warga yang harus mendukung, prosedur pengajuan dan pembahasan, serta jaminan bahwa inisiatif warga akan direspons dan dibahas secara serius oleh DPRD dan pemerintah daerah.[72]
KESIMPULAN
Produk hukum lokal merupakan instrumen strategis dalam pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia. Sebagai jembatan antara norma hukum nasional dan kebutuhan khusus masyarakat lokal, produk hukum daerah memainkan peran vital dalam memungkinkan pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya sesuai dengan karakteristik dan kebutuhan masyarakat setempat. Pembentukan produk hukum lokal yang berkualitas memerlukan pemahaman yang mendalam tentang konsep, jenis, dasar hukum, dan tahapan pembentukan yang telah ditetapkan dalam berbagai peraturan perundang-undangan.
Produk hukum daerah dikelompokkan menjadi dua bentuk utama yaitu peraturan yang bersifat mengatur dan mengikat umum seperti Peraturan Daerah, Peraturan Kepala Daerah, Peraturan Bersama Kepala Daerah, dan Peraturan DPRD, serta penetapan yang bersifat menetapkan, individual, dan konkret seperti Keputusan Kepala Daerah, Keputusan DPRD, Keputusan Pimpinan DPRD, dan Keputusan Badan Kehormatan DPRD. Setiap jenis produk hukum memiliki karakteristik, proses pembentukan, dan fungsi yang berbeda-beda sesuai dengan hierarki dan kewenangannya. Peraturan Daerah sebagai produk hukum dengan hierarki tertinggi di tingkat daerah memiliki peran yang sangat penting dalam mengatur berbagai aspek penyelenggaraan pemerintahan daerah dan kehidupan masyarakat.
Kerangka hukum pembentukan produk hukum lokal didasarkan pada Undang-Undang Dasar 1945 khususnya Pasal 18, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, serta Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 sebagaimana telah diubah dengan Permendagri Nomor 120 Tahun 2018. Pembentukan produk hukum lokal harus memenuhi asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik meliputi kejelasan tujuan, kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat, kesesuaian antara jenis hierarki dan materi muatan, dapat dilaksanakan, keberlakuan waktu, keberlakuan tempat, dan kejelasan rumusan. Tahapan pembentukan yang harus dilalui mencakup perencanaan melalui penyusunan Propemperda, penyusunan naskah akademik dan rancangan Perda, pembahasan antara DPRD dan pemerintah daerah, pengesahan atau penetapan oleh kepala daerah, pengundangan dalam Berita Daerah, dan penyebarluasan kepada masyarakat.
Namun demikian, praktik pembentukan produk hukum lokal masih dihadapkan pada berbagai tantangan signifikan. Fenomena hyper regulation yang ditandai dengan lebih dari 3.800 rancangan produk hukum daerah yang diajukan di Jawa Timur saja pada tahun 2023 menunjukkan bahwa aktivitas legislasi lokal memiliki dinamika yang tinggi namun tidak dibarengi dengan pengkajian yang mendalam terhadap kebutuhan yang sesungguhnya. Disharmonisasi peraturan baik vertikal maupun horizontal masih menjadi masalah serius yang menciptakan ketidakpastian hukum dan menghambat efektivitas pelaksanaan otonomi daerah. Rendahnya kualitas naskah akademik yang seringkali disusun hanya sebagai formalitas tanpa menjadi dasar ilmiah yang kuat bagi penyusunan materi muatan Perda mengakibatkan banyak Perda yang tidak responsif terhadap kebutuhan masyarakat dan tidak implementatif. Keterbatasan kapasitas sumber daya manusia baik di tingkat legislator maupun aparatur pembentuk regulasi menjadi hambatan dalam meningkatkan kualitas produk hukum. Partisipasi publik yang kurang optimal akibat rendahnya kesadaran masyarakat, keterbatasan akses informasi, dan kurangnya mekanisme akomodasi masukan masyarakat juga menjadi tantangan yang harus diatasi.
Untuk mengatasi tantangan-tantangan tersebut, diperlukan strategi komprehensif yang mencakup penguatan perencanaan legislasi melalui penetapan skala prioritas yang jelas, koordinasi antar-lembaga yang efektif, dan kajian analitis mendalam terhadap setiap usulan Perda. Peningkatan kualitas naskah akademik melalui pelatihan metodologi penelitian, standarisasi format dan muatan, serta pelibatan akademisi dan ahli merupakan langkah penting untuk memastikan bahwa setiap Perda didasarkan pada kajian ilmiah yang mendalam. Harmonisasi dan sinkronisasi peraturan baik vertikal maupun horizontal perlu dilakukan secara sistematis dengan melibatkan Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM dan Biro Hukum Pemerintah Daerah sejak tahap awal penyusunan. Pemanfaatan teknologi informasi melalui portal legislasi daerah, sistem konsultasi online, dan manajemen dokumen terintegrasi dapat meningkatkan aksesibilitas dan transparansi proses pembentukan Perda. Penguatan partisipasi publik melalui sosialisasi ekstensif, forum dengar pendapat yang inklusif, dan mekanisme inisiatif warga akan menghasilkan Perda yang lebih responsif terhadap kebutuhan masyarakat.
Tim Penyusun: Bahrul Ulum A., Mohamad Rifan
Leave a Reply