Pokok-Pokok Hukum Administrasi Lingkungan Indonesia

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 11 Desember 2025

Hukum administrasi lingkungan merupakan instrumen krusial dalam sistem perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup Indonesia yang berfokus pada aspek preventif dan represif. Esai ini menganalisis kerangka konseptual hukum administrasi lingkungan Indonesia, mencakup 13 instrumen lingkungan hidup yang diatur dalam UU No. 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (PPLH) dan perubahannya melalui UU Cipta Kerja. Penelitian ini mengkaji tiga dimensi kritis: pertama, instrumen-instrumen lingkungan hidup sebagai perangkat pencegahan dan pengendalian; kedua, mekanisme sanksi administratif dan efektivitasnya dalam penegakan hukum lingkungan; ketiga, transformasi kelembagaan dan kewenangan pengawasan pasca UU Cipta Kerja. Analisis menunjukkan bahwa hukum administrasi lingkungan memiliki keunggulan komparatif dibandingkan hukum pidana dan perdata dalam hal efisiensi biaya, kecepatan respons, dan kemampuan mengundang partisipasi masyarakat. Namun efektivitas sanksi administratif masih menghadapi tantangan serius: lemahnya kapasitas pengawasan, rendahnya kepatuhan pelaku usaha, dan keterbatasan evaluasi kinerja regulasi. Perubahan paradigma dari “izin lingkungan” menjadi “persetujuan lingkungan” serta sentralisasi kewenangan pengawasan pasca UU Cipta Kerja menimbulkan implikasi signifikan terhadap sistem pengawasan dan penegakan hukum lingkungan di Indonesia. Rekomendasi mencakup penguatan sistem pengawasan berbasis teknologi informasi, peningkatan kapasitas Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup (PPLH), implementasi sanksi yang lebih tegas dan proporsional, serta revitalisasi partisipasi masyarakat dalam pengawasan lingkungan.

Penegakan hukum lingkungan di Indonesia menganut pendekatan integrated enforcement yang mensinergikan tiga instrumen: hukum administrasi, hukum pidana, dan hukum perdata. Dari ketiga instrumen tersebut, hukum administrasi lingkungan menempati posisi strategis sebagai front-line defense dalam perlindungan lingkungan hidup karena sifatnya yang preventif dan responsif. Berbeda dengan hukum pidana yang bersifat represif-punitif dan hukum perdata yang bersifat kompensatoris-restoratif, hukum administrasi berfungsi sebagai instrumen pencegahan yang dapat menghentikan pencemaran atau kerusakan lingkungan sebelum dampaknya meluas dan menjadi irreversible.​

Urgensi penguatan hukum administrasi lingkungan semakin nyata mengingat kondisi lingkungan hidup Indonesia yang terus mengalami degradasi. Data Badan Pusat Statistik menunjukkan bahwa pada tahun 2024, sebanyak 11.019 desa mengalami pencemaran air (meningkat dari 8.786 desa pada 2014), 4.754 desa mengalami pencemaran udara, dan 947 desa mengalami pencemaran tanah. Statistik Lingkungan Hidup Indonesia 2024 juga mencatat peningkatan signifikan dalam jumlah konflik lingkungan, kebakaran hutan dan lahan, serta pelanggaran baku mutu lingkungan oleh industri. Kondisi ini menunjukkan bahwa meskipun kerangka hukum lingkungan Indonesia cukup komprehensif, efektivitas penegakannya masih memerlukan perbaikan fundamental.​

Dalam konteks ini, hukum administrasi lingkungan menawarkan solusi yang lebih efisien dibandingkan jalur pidana dan perdata. Penelitian menunjukkan bahwa penegakan hukum administrasi lebih efisien dari sudut pembiayaan karena biaya pengawasan lapangan rutin dan pengujian laboratorium jauh lebih murah dibandingkan dengan upaya pengumpulan bukti, investigasi lapangan, dan pekerjaan saksi ahli untuk membuktikan aspek kausalitas dalam kasus pidana dan perdata. Selain itu, hukum administrasi memiliki kemampuan superior dalam mengundang partisipasi masyarakat, mulai dari proses perizinan, pemantauan pengawasan, hingga pengajuan keberatan dan permintaan penjatuhan sanksi.​

Namun demikian, dinamika hukum administrasi lingkungan Indonesia mengalami transformasi signifikan pasca diterbitkannya Undang-Undang No. 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (direvisi menjadi UU No. 6 Tahun 2023) dan Peraturan Pemerintah No. 22 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. Perubahan fundamental terjadi dalam hal: pertama, pergeseran paradigma dari “izin lingkungan” menjadi “persetujuan lingkungan”; kedua, transformasi posisi AMDAL dari instrumen substantif menjadi syarat administratif; ketiga, sentralisasi kewenangan pengawasan dari pemerintah daerah ke pemerintah pusat. Perubahan-perubahan ini menimbulkan pertanyaan kritis tentang dampaknya terhadap efektivitas pengawasan dan penegakan hukum lingkungan di Indonesia.​

KERANGKA KONSEPTUAL HUKUM ADMINISTRASI LINGKUNGAN INDONESIA

1. Definisi dan Ruang Lingkup

Hukum administrasi lingkungan hidup adalah bagian dari hukum tata negara yang mengatur masalah hukum berkaitan dengan pengelolaan lingkungan hidup di Indonesia. Definisi ini menekankan bahwa hukum administrasi lingkungan merupakan cabang hukum publik yang fokus pada kewenangan negara dalam mengatur, mengawasi, dan menegakkan ketentuan perlindungan lingkungan melalui instrumen-instrumen administratif.​

Kewenangan dalam hukum administrasi lingkungan menyangkut tiga hal pokok:​

1. Pertama, perbuatan (tindakan) hukum publik yang dilakukan oleh badan-badan administrasi negara dalam bentuk beschikking atau keputusan tata usaha negara. Dalam konteks lingkungan, beschikking ini mencakup pemberian izin lingkungan (kini: persetujuan lingkungan), penetapan baku mutu lingkungan, dan penjatuhan sanksi administratif. Setiap beschikking harus memiliki dasar hukum yang jelas dan memenuhi asas-asas umum pemerintahan yang baik (AAUPB).
2. Kedua, pejabat atau badan administrasi negara yang berwenang. Dalam sistem hukum lingkungan Indonesia, kewenangan terdistribusi pada berbagai tingkatan: Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) di tingkat pusat, Gubernur di tingkat provinsi, dan Bupati/Walikota di tingkat kabupaten/kota. Distribusi kewenangan ini mengikuti prinsip desentralisasi dan dekonsentrasi sebagaimana diatur dalam UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Namun pasca UU Cipta Kerja, terjadi pergeseran signifikan menuju sentralisasi kewenangan, khususnya dalam hal pengawasan dan penegakan hukum.
3. Ketiga, jenis kewenangan yang dimiliki. Kewenangan pemerintah dalam hukum administrasi lingkungan mencakup tiga fungsi utama: (a) kewenangan menerbitkan perizinan sebagai instrumen pengendalian preventif; (b) kewenangan melakukan pengawasan untuk memastikan ketaatan terhadap perizinan dan peraturan perundang-undangan; (c) kewenangan menjatuhkan sanksi administratif sebagai instrumen represif untuk menghentikan pelanggaran dan memulihkan fungsi lingkungan.​

Karakteristik khusus hukum administrasi lingkungan terletak pada dua fungsi yang saling melengkapi: fungsi preventif dan fungsi represif. Fungsi preventif dilakukan berdasarkan instrumen-instrumen lingkungan hidup seperti KLHS, AMDAL, UKL-UPL, dan perizinan. Fungsi represif dilakukan melalui penegakan hukum (law enforcement) berupa penjatuhan sanksi administratif ketika ditemukan pelanggaran. Dualitas fungsi ini membuat hukum administrasi lingkungan lebih fleksibel dan adaptif dibandingkan hukum pidana yang hanya bersifat represif.​

• Instrumen-Instrumen Lingkungan Hidup

Undang-Undang No. 32 Tahun 2009 tentang PPLH mengatur 13 instrumen lingkungan hidup yang menjadi perangkat penegakan hukum administrasi. Instrumen-instrumen ini dapat dikategorikan menjadi empat kelompok berdasarkan fungsinya:​

1. Instrumen Perencanaan dan Pengendalian
2. Kajian Lingkungan Hidup Strategis (KLHS)

KLHS merupakan instrumen paling hulu dalam hirarki pengelolaan lingkungan. KLHS adalah rangkaian analisis yang sistematis, menyeluruh, dan partisipatif untuk memastikan bahwa prinsip pembangunan berkelanjutan telah menjadi dasar dan terintegrasi dalam pembangunan suatu wilayah dan/atau kebijakan, rencana, dan/atau program. KLHS wajib dilakukan pada tingkat kebijakan, rencana, dan program yang memiliki dampak dan/atau risiko lingkungan hidup.​

Fungsi strategis KLHS adalah memastikan bahwa pertimbangan lingkungan telah diintegrasikan sejak tahap paling awal perencanaan pembangunan, sehingga dapat mencegah konflik lingkungan di hilir. KLHS berbeda dari AMDAL dalam hal objek kajian: KLHS mengkaji kebijakan/rencana/program, sementara AMDAL mengkaji proyek atau kegiatan spesifik.

• Tata Ruang

Perencanaan tata ruang merupakan instrumen fundamental dalam pengendalian pemanfaatan ruang. Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) mengatur fungsi kawasan (lindung vs budidaya), intensitas pemanfaatan ruang, dan arahan pengendalian pemanfaatan ruang. Pelanggaran tata ruang seringkali menjadi akar masalah lingkungan, seperti yang terlihat dalam kasus banjir bandang di Puncak, Bogor pada Maret 2025, dimana bangunan-bangunan yang melanggar RTRW di kawasan hulu menjadi penyebab utama bencana.​

• Baku Mutu Lingkungan Hidup dan Kriteria Baku Kerusakan Lingkungan Hidup

Baku mutu lingkungan adalah ukuran batas atau kadar makhluk hidup, zat, energi, atau komponen yang ada atau harus ada dan/atau unsur pencemar yang ditenggang keberadaannya dalam suatu sumber daya tertentu sebagai unsur lingkungan hidup. Indonesia memiliki berbagai baku mutu: baku mutu air, baku mutu udara ambien, baku mutu air laut, baku mutu air limbah, baku mutu emisi, dan baku mutu gangguan (kebisingan, getaran).

Kriteria baku kerusakan lingkungan hidup adalah ukuran batas perubahan sifat fisik, kimia, dan/atau hayati lingkungan hidup yang dapat ditenggang oleh lingkungan hidup untuk dapat tetap melestarikan fungsinya. Penetapan baku mutu dan kriteria baku kerusakan memberikan standar objektif yang jelas bagi pengawasan dan penegakan hukum administratif.

• Instrumen Pencegahan Dampak
• Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL)

AMDAL adalah kajian mengenai dampak penting suatu usaha dan/atau kegiatan yang direncanakan pada lingkungan hidup yang diperlukan bagi proses pengambilan keputusan tentang penyelenggaraan usaha dan/atau kegiatan. AMDAL terdiri dari lima dokumen: Kerangka Acuan Analisis Dampak Lingkungan (KA-ANDAL), Analisis Dampak Lingkungan (ANDAL), Rencana Pengelolaan Lingkungan (RKL), Rencana Pemantauan Lingkungan (RPL), dan Ringkasan Eksekutif.​

Proses AMDAL melibatkan berbagai pihak: pemrakarsa (pihak yang bertanggung jawab atas usaha/kegiatan), Komisi Penilai AMDAL (tim multidisipliner yang menilai dokumen AMDAL), dan masyarakat (pihak yang terkena dampak). Partisipasi masyarakat dalam AMDAL mencakup pemberian informasi, konsultasi publik, dan kesempatan menyampaikan saran dan pendapat.

Namun pasca UU Cipta Kerja, terjadi pergeseran signifikan dalam posisi AMDAL. Penelitian menunjukkan bahwa AMDAL bergeser dari instrumen substantif yang menentukan kelayakan lingkungan suatu proyek menjadi sekadar syarat administratif dalam proses perizinan. Pergeseran ini mengurangi efektivitas pengendalian dampak ekologis dan partisipasi publik, serta berpotensi meningkatkan risiko pencemaran dan kerusakan lingkungan.​

• Upaya Pengelolaan Lingkungan Hidup dan Upaya Pemantauan Lingkungan Hidup (UKL-UPL)

UKL-UPL adalah pengelolaan dan pemantauan terhadap usaha dan/atau kegiatan yang tidak berdampak penting terhadap lingkungan hidup yang diperlukan bagi proses pengambilan keputusan tentang penyelenggaraan usaha dan/atau kegiatan. UKL-UPL memiliki fungsi yang sama dengan AMDAL yaitu sebagai panduan pengelolaan lingkungan bagi penyelenggara suatu kegiatan, namun skala kegiatan yang diwajibkan memiliki UKL-UPL relatif lebih kecil dan dianggap memiliki dampak terhadap lingkungan yang tidak terlalu besar atau penting.​

Perbedaan fundamental antara AMDAL dan UKL-UPL terletak pada tiga aspek:​

Aspek	AMDAL	UKL-UPL
Tujuan	Mengevaluasi dampak lingkungan dari proyek dan memberikan rekomendasi pengelolaan	Mengidentifikasi dan merencanakan upaya pengelolaan lingkungan untuk mengurangi dampak
Skala Dampak	Berdampak penting terhadap lingkungan	Tidak berdampak penting terhadap lingkungan
Proses	Melibatkan Komisi Penilai AMDAL, partisipasi publik formal, penilaian multidisipliner	Proses lebih sederhana, pemeriksaan oleh instansi lingkungan, tanpa Komisi Penilai
Dokumen	KA-ANDAL, ANDAL, RKL, RPL, Ringkasan Eksekutif	Formulir UKL-UPL yang lebih ringkas

• Perizinan (Persetujuan Lingkungan)

Perizinan merupakan instrumen command and control yang paling esensial dalam hukum administrasi lingkungan. Pasal 36 UU No. 32 Tahun 2009 menyatakan bahwa setiap usaha dan/atau kegiatan yang wajib memiliki AMDAL atau UKL-UPL wajib memiliki izin lingkungan. Izin lingkungan adalah izin yang diberikan kepada setiap orang yang melakukan usaha dan/atau kegiatan yang wajib AMDAL atau UKL-UPL dalam rangka perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup sebagai prasyarat memperoleh izin usaha dan/atau kegiatan.

Pasca UU Cipta Kerja, terminologi “izin lingkungan” diubah menjadi “persetujuan lingkungan”. Perubahan terminologi ini bukan sekadar perubahan nama, melainkan mencerminkan pergeseran paradigma dari sistem perizinan yang bersifat discretionary (pemerintah memiliki keleluasaan untuk menolak) menjadi sistem persetujuan yang lebih bersifat right-based (pemohon memiliki hak untuk mendapat persetujuan jika memenuhi persyaratan). Pergeseran ini menimbulkan kekhawatiran bahwa fungsi pengendalian lingkungan melalui perizinan akan melemah.​

Persetujuan Lingkungan terdiri dari dua jenis:​

Keputusan Kelayakan Lingkungan Hidup (SKKLH): diterbitkan melalui penyusunan AMDAL atau Addendum ANDAL, RKL-RPL

Pernyataan Kesanggupan Pengelolaan Lingkungan Hidup (PKPLH): diterbitkan melalui penyusunan UKL-UPL

• Instrumen Ekonomi dan Pendanaan
• Instrumen Ekonomi Lingkungan Hidup

Instrumen ekonomi lingkungan hidup adalah seperangkat kebijakan ekonomi untuk mendorong pemerintah pusat, pemerintah daerah, atau setiap orang ke arah pelestarian fungsi lingkungan hidup. Instrumen ini diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 46 Tahun 2017 tentang Instrumen Ekonomi Lingkungan Hidup, yang terdiri dari tiga kategori:​

1. Instrumen Perencanaan Pembangunan dan Kegiatan Ekonomi: 
2. Neraca sumber daya alam dan lingkungan hidup
3. Produk Domestik Bruto (PDB) Hijau dan Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) Hijau
4. Mekanisme perencanaan pembangunan berbasis daya dukung dan daya tampung lingkungan
5. Instrumen Pendanaan Lingkungan Hidup
6. Dana jaminan pemulihan lingkungan hidup
7. Dana penanggulangan pencemaran dan/atau kerusakan dan pemulihan lingkungan hidup
8. Dana amanah/bantuan lingkungan hidup
9. Asuransi lingkungan hidup​
10. Instrumen Insentif dan/atau Disinsentif
11. Pengembangan sistem label ramah lingkungan hidup
12. Pengadaan barang dan jasa ramah lingkungan hidup
13. Penerapan pajak, retribusi, dan subsidi lingkungan hidup
14. Pengembangan sistem lembaga jasa keuangan yang ramah lingkungan hidup
15. Pengembangan sistem perdagangan izin pembuangan limbah dan/atau emisi​

Implementasi instrumen ekonomi lingkungan hidup di Indonesia masih sangat terbatas. Salah satu contoh implementasi yang berhasil adalah Imbal Jasa Lingkungan (IJL) yang diterapkan di DAS Cimanuk (Kuningan dan Cirebon) serta di DAS Cidanau (Serang, Banten) pada tahun 2018. Program IJL ini memberikan manfaat bagi upaya penanganan pengendalian kerusakan perairan darat dengan menggunakan mekanisme payment for ecosystem services (PES) dimana pengguna air di hilir memberikan kompensasi finansial kepada masyarakat di hulu yang melakukan konservasi.​

• Anggaran Berbasis Lingkungan Hidup

Anggaran berbasis lingkungan hidup mengintegrasikan pertimbangan lingkungan dalam proses penganggaran pembangunan. Konsep ini sejalan dengan prinsip environmental mainstreaming yang menekankan bahwa setiap sektor pembangunan harus mempertimbangkan dampak lingkungan dan mengalokasikan anggaran untuk mitigasi dan pemulihan.

• Instrumen Pengawasan dan Evaluasi
• Analisis Risiko Lingkungan Hidup

Analisis risiko lingkungan hidup adalah proses sistematis untuk mengidentifikasi, menganalisis, dan mengevaluasi risiko lingkungan yang dapat ditimbulkan oleh suatu kegiatan. Instrumen ini penting untuk kegiatan yang menggunakan atau menghasilkan bahan berbahaya dan beracun (B3) serta kegiatan yang memiliki potensi menimbulkan ancaman serius terhadap lingkungan.

• Audit Lingkungan Hidup

Audit lingkungan hidup adalah evaluasi yang dilakukan untuk menilai ketaatan penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan terhadap persyaratan hukum dan kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah. Audit dapat bersifat mandatory (wajib) atau voluntary (sukarela). Audit mandatory dilakukan terhadap usaha dan/atau kegiatan tertentu yang berisiko tinggi terhadap lingkungan.

• Peraturan Perundang-undangan Lingkungan Hidup

Peraturan perundang-undangan merupakan instrumen normatif yang memberikan dasar hukum bagi seluruh instrumen lingkungan hidup lainnya. Hirarki peraturan perundang-undangan di bidang lingkungan mengikuti Pasal 7 UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

• Instrumen Lain Sesuai Perkembangan Ilmu Pengetahuan

Ketentuan ini memberikan fleksibilitas bagi pengembangan instrumen-instrumen baru yang responsif terhadap perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi. Contoh instrumen baru yang sedang dikembangkan antara lain: sistem monitoring emisi secara online dan real-time (CEMS – Continuous Emission Monitoring System), sistem informasi geospasial untuk pengawasan perubahan tutupan lahan, dan blockchain technology untuk transparansi supply chain produk ramah lingkungan.

• Kewenangan Penegakan Hukum Administrasi Lingkungan

Kewenangan penegakan hukum administrasi lingkungan terdistribusi pada tiga tingkatan pemerintahan: pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Pasal 71 UU No. 32 Tahun 2009 menyatakan bahwa Menteri, Gubernur, atau Bupati/Walikota sesuai dengan kewenangannya wajib melakukan pengawasan terhadap ketaatan penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan atas ketentuan yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup.​​

1. Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup (PPLH)

Untuk melaksanakan fungsi pengawasan, Menteri, Gubernur, dan Bupati/Walikota wajib menetapkan Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup (PPLH). PPLH merupakan jabatan fungsional yang memiliki kompetensi khusus di bidang pengawasan lingkungan. Pasal 74 UU PPLH memberikan kewenangan luas kepada PPLH:​

1. Melakukan pemantauan – mengobservasi kondisi lingkungan secara berkala
2. Meminta keterangan – meminta penjelasan dari penanggung jawab usaha/kegiatan
3. Membuat salinan dokumen dan/atau membuat catatan yang diperlukan
4. Memasuki tempat tertentu untuk melakukan pemeriksaan
5. Mengambil sampel – mengambil contoh air, udara, tanah, limbah untuk diuji di laboratorium
6. Memeriksa peralatan yang digunakan dalam kegiatan usaha
7. Memeriksa instalasi dan/atau alat transportasi
8. Menghentikan pelanggaran tertentu

Kewenangan-kewenangan ini melekat langsung secara mandiri dalam pelaksanaannya, tanpa membutuhkan koordinasi dengan instansi lainnya. Dalam hal ini, persetujuan lingkungan merupakan instrumen yang lebih kuat dari izin usaha, sehingga kontrol dari persetujuan lingkungan dapat melumpuhkan operasional usaha jika ditemukan pelanggaran.​

• Transformasi Kewenangan Pasca UU Cipta Kerja

Salah satu perubahan paling kontroversial dalam UU Cipta Kerja adalah sentralisasi kewenangan pengawasan lingkungan hidup. Pasal 177 UU Cipta Kerja menyatakan bahwa “Pemerintah Pusat wajib melakukan pengawasan dan pembinaan”. Ketentuan ini mengubah secara fundamental sistem pengawasan yang sebelumnya bersifat desentralistik menjadi sentralistik.​

Implikasi dari sentralisasi kewenangan ini mencakup:​

1. Pertama, pergeseran tanggung jawab pengawasan. Fungsi pengawasan yang sebelumnya menjadi tanggung jawab pemerintah daerah, sekarang menjadi tugas dan tanggung jawab pemerintah pusat. Hal ini menimbulkan pertanyaan tentang kapasitas pemerintah pusat untuk melakukan pengawasan terhadap ribuan usaha dan/atau kegiatan yang tersebar di seluruh Indonesia.
2. Kedua, perubahan peran pemerintah daerah. Pemerintah daerah tidak lagi dapat mengeluarkan rekomendasi izin apapun terkait lingkungan. Peran mereka lebih terbatas pada fungsi koordinasi dan fasilitasi. Perubahan ini menimbulkan kekhawatiran tentang lemahnya local knowledge dalam pengawasan lingkungan, mengingat pemerintah daerah lebih memahami kondisi lokal dibandingkan pemerintah pusat.
3. Ketiga, tantangan koordinasi. Meskipun perubahan ini tidak menghilangkan fungsi pengawasan oleh pemerintah daerah, namun menimbulkan kebingungan tentang pembagian tugas dan mekanisme koordinasi antara pemerintah pusat dan daerah. Pengalaman menunjukkan bahwa koordinasi antar-instansi seringkali menjadi titik lemah dalam penegakan hukum lingkungan di Indonesia.​

SANKSI ADMINISTRATIF

1. Filosofi dan Fungsi Sanksi Administratif

Sanksi administratif dalam hukum lingkungan memiliki filosofi yang berbeda dari sanksi pidana maupun perdata. Jika sanksi pidana berfokus pada pembalasan (retribution) dan efek jera (deterrence), serta sanksi perdata berfokus pada kompensasi (compensation) dan pemulihan (restoration), maka sanksi administratif berfokus pada compliance (kepatuhan) dan prevention (pencegahan).​

Fungsi utama sanksi administratif dalam konteks lingkungan hidup adalah:​

1. Pertama, fungsi preventif (pencegahan dan pengawasan). Sanksi administratif berfungsi sebagai alat pencegahan untuk mencegah pelanggaran lingkungan. Dengan adanya sanksi yang jelas dan tegas, pelaku usaha atau individu diharapkan lebih patuh terhadap peraturan lingkungan. Ancaman sanksi pembekuan atau pencabutan izin dapat mendorong pelaku usaha untuk mematuhi ketentuan lingkungan sejak awal operasi.
2. Kedua, fungsi pemulihan lingkungan. Selain memberikan efek jera, sanksi administratif sering kali disertai dengan kewajiban untuk melakukan tindakan pemulihan lingkungan, sehingga kerusakan yang terjadi dapat segera diperbaiki. Misalnya, paksaan pemerintah dapat berupa kewajiban melakukan pembersihan area yang tercemar atau reklamasi lahan yang rusak.
3. Ketiga, fungsi kecepatan dan efektivitas. Prosedur sanksi administratif cenderung lebih cepat dibandingkan dengan proses pidana atau perdata, sehingga tindakan penegakan dapat dilakukan lebih segera. Dalam kasus pencemaran lingkungan, kecepatan respons sangat krusial untuk mencegah perluasan dampak.​
4. Keempat, fungsi edukasi dan pembinaan. Sanksi administratif tidak hanya menghukum pelanggar, tetapi juga memberikan kesempatan bagi pelaku usaha untuk memperbaiki kesalahannya melalui teguran tertulis dan paksaan pemerintah. Pendekatan ini lebih konstruktif dibandingkan sanksi pidana yang bersifat punishment-oriented.
5. Syarat Penjatuhan Sanksi Administratif

Menurut Sudarsono (2007), penjatuhan sanksi administratif lingkungan harus memenuhi tiga syarat kumulatif:​

1. Pertama, adanya pasal-pasal peraturan hukum tata usaha negara yang dilanggar. Prinsip legalitas (nullum crimen sine lege) juga berlaku dalam hukum administrasi, meskipun tidak seketat dalam hukum pidana. Penjatuhan sanksi administratif harus memiliki dasar hukum yang jelas dalam peraturan perundang-undangan atau dalam ketentuan izin/persetujuan lingkungan.
2. Kedua, suatu kegiatan-kegiatan tersebut secara jelas melanggar satu atau beberapa pasal peraturan perundang-undangan yang menyebutkan sanksinya secara jelas. Pelanggaran harus dapat diidentifikasi dengan jelas, misalnya: melampaui baku mutu air limbah yang ditetapkan, beroperasi tanpa persetujuan lingkungan, atau melakukan kegiatan yang tidak sesuai dengan persetujuan lingkungan.
3. Ketiga, penjatuhan sanksi dilakukan oleh Pejabat yang diberi wewenang untuk menjatuhkan sanksi tersebut berdasarkan ketentuan perundang-undangan atau berdasarkan ketentuan/persyaratan yang tercantum dalam surat izin yang diterbitkan oleh Pejabat yang menjatuhkan sanksi tersebut. Prinsip kewenangan (bevoegdheid) sangat penting dalam hukum administrasi. Pejabat yang menjatuhkan sanksi harus memiliki kewenangan yang sah berdasarkan atribusi, delegasi, atau mandat.​
4. Gradasi Sanksi Administratif

Undang-Undang No. 32 Tahun 2009 jo. PP No. 22 Tahun 2021 mengatur gradasi sanksi administratif lingkungan yang berjenjang dari yang paling ringan hingga paling berat. Gradasi ini mencerminkan prinsip proporsionalitas dalam penjatuhan sanksi.​

1. Teguran Tertulis

Teguran tertulis adalah sanksi administratif paling ringan yang berfungsi sebagai peringatan formal kepada penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan bahwa telah terjadi pelanggaran terhadap ketentuan lingkungan. Teguran tertulis biasanya dijatuhkan untuk pelanggaran yang bersifat ringan atau pelanggaran pertama kali yang belum menimbulkan dampak serius terhadap lingkungan.​

Teguran tertulis memuat:

1. Identifikasi pelanggaran yang dilakukan
2. Dasar hukum yang dilanggar
3. Perintah untuk menghentikan pelanggaran
4. Batas waktu pemenuhan perintah
5. Ancaman sanksi yang lebih berat jika pelanggaran tidak dihentikan

Fungsi teguran tertulis adalah memberikan kesempatan kepada pelaku usaha untuk melakukan perbaikan secara sukarela (voluntary compliance) sebelum dijatuhkan sanksi yang lebih berat. Pendekatan ini sejalan dengan filosofi hukum administrasi yang menekankan pembinaan dan edukasi.

• Paksaan Pemerintah (Government Enforcement)

Paksaan pemerintah adalah tindakan paksa yang dilakukan oleh pemerintah untuk menghentikan pelanggaran dan/atau memulihkan fungsi lingkungan hidup. Pasal 76 ayat (2) UU PPLH jo. Pasal 80 PP No. 22 Tahun 2021 mengatur tujuh bentuk paksaan pemerintah:​​

1. Penghentian sementara kegiatan produksi

Paksaan ini ditujukan untuk menghentikan proses produksi yang sedang menimbulkan pencemaran atau kerusakan lingkungan. Penghentian bersifat sementara hingga pelaku usaha memperbaiki sistem pengelolaan lingkungannya sesuai ketentuan.

2. Pemindahan sarana produksi

Jika kegiatan produksi berada di lokasi yang tidak sesuai dengan peruntukan ruang atau terlalu dekat dengan permukiman sehingga menimbulkan gangguan, pemerintah dapat memerintahkan pemindahan sarana produksi ke lokasi yang lebih sesuai.

3. Penutupan saluran pembuangan air limbah atau emisi

Paksaan ini diterapkan untuk memutus aliran limbah cair atau emisi gas yang mencemari lingkungan. Saluran pembuangan dapat ditutup hingga pelaku usaha memperbaiki sistem pengolahan limbahnya.

4. Pembongkaran

Pembongkaran dilakukan terhadap bangunan atau instalasi yang didirikan tanpa izin atau melanggar ketentuan tata ruang dan lingkungan. Kasus terkini adalah pembongkaran empat lokasi wisata di Puncak, Bogor yang melanggar ketentuan tata ruang dan menjadi penyebab banjir bandang pada Maret 2025.​

5. Penyitaan terhadap barang atau alat yang berpotensi menimbulkan pelanggaran

Paksaan ini ditujukan untuk mengamankan barang atau alat yang dapat digunakan untuk melakukan pelanggaran lingkungan, misalnya penyitaan truk pengangkut limbah B3 ilegal atau peralatan yang tidak memenuhi standar emisi.

6. Penghentian sementara seluruh kegiatan

Jika pelanggaran yang dilakukan sangat serius dan menimbulkan ancaman terhadap lingkungan dan/atau kesehatan masyarakat, pemerintah dapat menghentikan seluruh kegiatan usaha. Penghentian ini bersifat sementara hingga pelaku usaha melakukan perbaikan komprehensif.

7. Tindakan lain yang bertujuan untuk menghentikan pelanggaran dan tindakan memulihkan fungsi lingkungan hidup

Ketentuan ini memberikan fleksibilitas kepada pemerintah untuk melakukan tindakan lain yang diperlukan sesuai dengan karakteristik pelanggaran dan kondisi lapangan. Contoh tindakan lain: pemasangan CEMS (Continuous Emission Monitoring System) untuk monitoring emisi secara real-time, kewajiban melakukan audit lingkungan independen, atau kewajiban menyediakan asuransi lingkungan.

Paksaan Pemerintah Tanpa Didahului Teguran

Pasal 78 ayat (2) PP No. 22 Tahun 2021 mengatur bahwa pengenaan paksaan pemerintah dapat dijatuhkan tanpa didahului teguran apabila pelanggaran yang dilakukan menimbulkan:​

Ancaman yang sangat serius bagi manusia dan lingkungan hidup

Dampak yang lebih besar dan lebih luas jika tidak segera dihentikan pencemaran dan/atau perusakannya

Ketentuan ini mencerminkan prinsip precautionary principle yang menekankan bahwa dalam situasi darurat lingkungan, pemerintah tidak perlu menunggu terjadinya kerusakan lebih lanjut sebelum mengambil tindakan tegas.

Kasus Penerapan Paksaan Pemerintah

Pada 9 Mei 2025, Menteri Lingkungan Hidup Hanif Faisol Nurrofiq menerbitkan 13 sanksi administratif paksaan pemerintah terhadap penanggung jawab usaha di kawasan Puncak, Cisarua, Bogor. Sanksi ini dijatuhkan pasca bencana banjir bandang dan longsor pada 2 Maret 2025 yang menewaskan puluhan orang dan merusak ratusan rumah.​

Hasil pengawasan Deputi Gakkum menemukan bahwa 13 penanggung jawab usaha terbukti melakukan pelanggaran:​

Beroperasi tanpa persetujuan lingkungan

Melakukan kegiatan yang tidak sesuai dengan persetujuan lingkungan yang dimiliki

Melanggar ketentuan tata ruang dengan mendirikan bangunan di kawasan lindung dan sempadan sungai

Menteri Hanif menegaskan: “Sanksi paksaan pemerintah diberikan jika pelanggaran yang dilakukan menimbulkan ancaman serius bagi lingkungan, berdampak lebih luas, dan menyebabkan kerugian yang lebih besar jika tidak segera dihentikan”. Kasus ini menunjukkan bahwa pemerintah mulai serius dalam penegakan hukum administrasi lingkungan, meskipun enforcement ini baru dilakukan setelah terjadi bencana yang menimbulkan korban jiwa.​

Deputi Gakkum, Irjen Pol. Rizal Irawan, memberikan peringatan tegas: “Sanksi administratif paksaan pemerintah ini wajib dilaksanakan setelah diterimanya Keputusan Menteri/Kepala Badan oleh penanggung jawab usaha/kegiatan. Jika tidak dilaksanakan, maka penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan akan dikenakan sanksi hukum yang lebih berat, termasuk ancaman pidana sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku”.​

Denda Administratif atas Keterlambatan Pelaksanaan Paksaan Pemerintah

Peraturan Menteri Lingkungan Hidup No. 2 Tahun 2013 tentang Pedoman Penerapan Sanksi Administratif di Bidang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup memperkenalkan mekanisme denda administratif sebagai sanksi tambahan. Denda administratif adalah pembebanan kewajiban untuk melakukan pembayaran sejumlah uang tertentu, karena terlambat melakukan paksaan pemerintah.​

Mekanisme denda administratif ini penting untuk memberikan insentif ekonomi bagi pelaku usaha untuk segera melaksanakan paksaan pemerintah. Tanpa denda, pelaku usaha mungkin akan menunda-nunda pelaksanaan paksaan pemerintah dengan melakukan perhitungan cost-benefit: jika biaya perbaikan lebih mahal daripada keuntungan dari tetap beroperasi dengan melanggar, maka mereka akan memilih untuk terus melanggar.

• Pembekuan Persetujuan Lingkungan

Pembekuan persetujuan lingkungan adalah tindakan penghentian sementara berlakunya persetujuan lingkungan. Selama masa pembekuan, pelaku usaha tidak diperbolehkan menjalankan kegiatan operasionalnya. Pembekuan dijatuhkan jika:​

1. Pelaku usaha tidak melaksanakan kewajiban dalam paksaan pemerintah
2. Pelaku usaha tidak membayar denda administratif
3. Pelaku usaha tidak membayar denda atas keterlambatan pelaksanaan paksaan pemerintah

Pembekuan bersifat sementara dan dapat dicabut jika pelaku usaha telah melaksanakan seluruh kewajibannya. Namun jika selama masa pembekuan pelaku usaha tetap tidak melaksanakan kewajibannya, maka sanksi dapat ditingkatkan menjadi pencabutan persetujuan lingkungan.

• Pencabutan Persetujuan Lingkungan

Pencabutan persetujuan lingkungan adalah sanksi administratif paling berat yang mengakibatkan berakhirnya hak pelaku usaha untuk menjalankan kegiatan. Pencabutan dijatuhkan jika:​

1. Pelaku usaha tidak melaksanakan kewajiban dalam pembekuan persetujuan lingkungan
2. Pelaku usaha melakukan pencemaran lingkungan hidup dan/atau kerusakan lingkungan hidup yang tidak dapat ditanggulangi atau sulit dipulihkan

Pencabutan persetujuan lingkungan memiliki konsekuensi fatal bagi kelangsungan usaha karena tanpa persetujuan lingkungan, pelaku usaha tidak dapat memperoleh izin usaha lainnya. Ketentuan ini mencerminkan superioritas persetujuan lingkungan terhadap izin-izin lainnya dalam sistem perizinan terintegrasi (OSS-RBA).

• Prinsip Ultimum Remedium dalam Penegakan Hukum Administrasi

Salah satu prinsip penting dalam penegakan hukum administrasi lingkungan adalah prinsip ultimum remedium, yang menyatakan bahwa hukum pidana baru dapat diterapkan setelah sanksi administratif terbukti tidak efektif. Pasal 76 ayat (3) UU PPLH menegaskan bahwa “Penjatuhan sanksi administratif tidak membebaskan penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan dari tanggung jawab pemulihan dan pidana.”​

Namun dalam praktiknya, terdapat ketegangan antara prinsip ultimum remedium dengan kebutuhan untuk memberikan respons cepat terhadap pelanggaran lingkungan yang serius. Penelitian menunjukkan bahwa penerapan prinsip ultimum remedium secara kaku dapat menghambat efektivitas penegakan hukum karena:​

1. Pertama, time lag yang panjang. Menunggu sanksi administratif terbukti tidak efektif memerlukan waktu yang lama, sementara pencemaran terus berlangsung dan dampaknya semakin meluas.
2. Kedua, opportunity cost yang tinggi. Kerusakan lingkungan yang terjadi selama periode penerapan sanksi administratif mungkin sudah irreversible ketika sanksi pidana akhirnya diterapkan.
3. Ketiga, signal yang salah kepada pelaku usaha. Prinsip ultimum remedium dapat memberikan persepsi bahwa pelanggaran lingkungan tidak ditanggapi dengan serius oleh negara.

Untuk mengatasi dilema ini, PP No. 22 Tahun 2021 memperkenalkan fleksibilitas dengan mengatur bahwa penerapan sanksi pidana tidak harus menunggu kegagalan sanksi administratif jika pelanggaran yang dilakukan termasuk kategori kejahatan lingkungan yang serius. Ketentuan ini sejalan dengan pergeseran paradigma dari ultimum remedium menuju primum remedium selektif untuk kategori kejahatan lingkungan tertentu.​

EFEKTIVITAS SANKSI ADMINISTRATIF: EVALUASI EMPIRIS DAN KENDALA IMPLEMENTASI

1. Keunggulan Komparatif Sanksi Administratif

Penelitian-penelitian menunjukkan bahwa sanksi administratif memiliki beberapa keunggulan komparatif dibandingkan sanksi pidana dan perdata dalam konteks penegakan hukum lingkungan.

1. Efisiensi Biaya

Salah satu keunggulan paling signifikan dari sanksi administratif adalah efisiensi biaya. Penegakan hukum administrasi yang bersifat pencegahan dapat lebih efisien dari sudut pembiayaan dibandingkan penegakan hukum pidana dan perdata. Pembiayaan untuk penegakan hukum administrasi meliputi biaya pengawasan lapangan yang dilakukan secara rutin dan pengujian laboratorium, yang jauh lebih murah dibandingkan dengan upaya pengumpulan bukti, investigasi lapangan, dan mempekerjakan saksi ahli untuk membuktikan aspek kausalitas (sebab akibat) dalam kasus pidana dan perdata.​

Sebagai ilustrasi, dalam kasus pencemaran air sungai, penegakan hukum administratif hanya memerlukan:

Biaya sampling dan analisis laboratorium untuk membuktikan pelampauan baku mutu: Rp 5-10 juta

Biaya pengawasan lapangan oleh PPLH: sudah masuk dalam anggaran rutin instansi

Total biaya: kurang dari Rp 20 juta

Sebaliknya, jika ditempuh jalur pidana, biaya yang diperlukan mencakup:

Biaya penyidikan oleh Polri dan PPNS-LH: Rp 50-100 juta

Biaya saksi ahli untuk membuktikan kausalitas: Rp 25-50 juta per ahli (minimal 2-3 ahli)

Biaya pengacara dan proses persidangan: Rp 100-300 juta

Total biaya: bisa mencapai Rp 500 juta atau lebih

Efisiensi biaya ini sangat relevan dalam konteks keterbatasan anggaran pemerintah untuk penegakan hukum lingkungan. Dengan anggaran yang sama, pemerintah dapat melakukan pengawasan terhadap lebih banyak usaha/kegiatan melalui jalur administratif dibandingkan jalur pidana.

• Kecepatan Respons

Prosedur sanksi administratif jauh lebih cepat dibandingkan proses peradilan pidana atau perdata. Dalam jalur administratif, sejak ditemukannya pelanggaran hingga penjatuhan sanksi dapat diselesaikan dalam waktu 30-90 hari. Prosesnya meliputi:​

Pengawasan dan identifikasi pelanggaran: 7-14 hari

Teguran tertulis dan pemberian kesempatan klarifikasi: 14-30 hari

Penjatuhan sanksi paksaan pemerintah (jika teguran tidak dipatuhi): 7-14 hari

Sebaliknya, proses peradilan pidana memerlukan waktu yang jauh lebih lama:

Penyidikan: 6-12 bulan

Penuntutan: 1-3 bulan

Persidangan Pengadilan Negeri: 3-6 bulan

Banding dan Kasasi: 6-12 bulan

Total: 1,5-3 tahun atau bahkan lebih

Dalam konteks pencemaran lingkungan, kecepatan respons sangat krusial. Pencemaran yang dibiarkan berlangsung lama akan menyebabkan akumulasi kerusakan yang semakin sulit dipulihkan. Prinsip “time is of the essence” berlaku sangat kuat dalam penegakan hukum lingkungan.

• Fokus pada Pemulihan Lingkungan

Sanksi administratif lebih fokus pada pemulihan fungsi lingkungan dibandingkan sanksi pidana yang fokus pada penghukuman pelaku. Paksaan pemerintah dapat berupa kewajiban konkret untuk melakukan tindakan pemulihan: membersihkan area yang tercemar, mereklamasi lahan yang rusak, memasang instalasi pengolahan limbah yang memadai, atau menghentikan kegiatan yang merusak.​

Fokus pada pemulihan ini lebih sejalan dengan tujuan akhir hukum lingkungan: melindungi dan memulihkan kualitas lingkungan hidup. Sebaliknya, sanksi pidana berupa penjara atau denda tidak secara langsung memulihkan lingkungan yang rusak. Pelaku yang dipenjara tidak otomatis membuat lingkungan menjadi bersih kembali.

• Partisipasi Masyarakat

Penegakan hukum administrasi lebih memiliki kemampuan mengundang partisipasi masyarakat. Partisipasi masyarakat dilakukan mulai dari:​

Proses perizinan: Masyarakat dapat memberikan saran dan keberatan dalam proses penilaian AMDAL dan pemberian persetujuan lingkungan

Pemantauan penataan/pengawasan: Masyarakat dapat melakukan pengawasan partisipatif (community-based monitoring) terhadap pelaksanaan kegiatan usaha

Mengajukan keberatan: Masyarakat dapat mengajukan keberatan kepada pejabat yang berwenang jika menemukan pelanggaran lingkungan

Meminta penjatuhan sanksi: Masyarakat dapat meminta pejabat tata usaha untuk memberlakukan sanksi administrasi terhadap pelanggar

Partisipasi masyarakat ini penting karena kapasitas pemerintah dalam melakukan pengawasan sangat terbatas. Dengan melibatkan masyarakat, cakupan pengawasan menjadi lebih luas dan efektif. Mekanisme pengaduan masyarakat (public complaint) telah menjadi sumber informasi penting bagi PPLH dalam mengidentifikasi pelanggaran lingkungan.

• Fleksibilitas dan Gradasi Sanksi

Sistem sanksi administratif menawarkan fleksibilitas dan gradasi yang memungkinkan pemerintah menyesuaikan jenis dan tingkat sanksi dengan karakteristik pelanggaran. Untuk pelanggaran ringan, cukup diberikan teguran tertulis. Untuk pelanggaran sedang, dapat dijatuhkan paksaan pemerintah. Untuk pelanggaran berat, dapat langsung dijatuhkan pembekuan atau pencabutan persetujuan lingkungan.​

Fleksibilitas ini memberikan ruang bagi pendekatan responsive regulation yang menekankan pada compliance daripada punishment. Pelaku usaha diberikan kesempatan untuk memperbaiki kesalahannya secara bertahap. Pendekatan ini terbukti lebih efektif dalam mendorong kepatuhan jangka panjang dibandingkan pendekatan punitive yang hanya fokus pada penghukuman.

• Tantangan dan Kendala Efektivitas

Meskipun memiliki berbagai keunggulan, efektivitas sanksi administratif dalam praktiknya masih menghadapi berbagai tantangan serius. Penelitian terkini mengidentifikasi lima kategori utama kendala:

1. Lemahnya Kapasitas Pengawasan

Kapasitas pengawasan lingkungan di Indonesia masih sangat terbatas, baik dari segi kuantitas maupun kualitas PPLH. Penelitian menunjukkan bahwa lemahnya kapasitas pengawasan menjadi tantangan serius yang menghambat efektivitas sanksi administratif.​

Dari segi kuantitas, jumlah PPLH yang tersedia tidak sebanding dengan jumlah usaha dan/atau kegiatan yang harus diawasi. Data KLHK menunjukkan bahwa hingga tahun 2024, terdapat sekitar 2.500 PPLH di seluruh Indonesia untuk mengawasi lebih dari 50.000 usaha/kegiatan yang wajib memiliki persetujuan lingkungan. Artinya, satu PPLH harus mengawasi rata-rata 20 usaha/kegiatan, yang jelas tidak memadai untuk melakukan pengawasan yang efektif.​

Dari segi kualitas, tidak semua PPLH memiliki kompetensi teknis yang memadai untuk melakukan pengawasan terhadap industri yang kompleks. Pengawasan terhadap industri kimia, pertambangan, atau pengelolaan limbah B3 memerlukan pemahaman teknis yang mendalam tentang proses produksi, karakteristik bahan berbahaya, dan teknologi pengolahan limbah. Sayangnya, pelatihan dan pengembangan kapasitas PPLH masih belum optimal.

Dari segi infrastruktur, banyak daerah yang belum memiliki laboratorium lingkungan yang memadai untuk melakukan analisis sampel. Sampel harus dikirim ke laboratorium di kota besar, yang memakan waktu dan biaya. Keterlambatan analisis dapat menyebabkan hilangnya momentum penegakan hukum.

• Rendahnya Kepatuhan Pelaku Usaha

Tingkat kepatuhan (compliance rate) pelaku usaha terhadap ketentuan lingkungan di Indonesia masih sangat rendah. Penelitian menunjukkan bahwa rendahnya kepatuhan pelaku usaha menjadi tantangan serius.​

Data dari KLHK menunjukkan bahwa dari hasil pengawasan terhadap industri pada tahun 2023, sekitar 40-50% usaha/kegiatan ditemukan tidak mematuhi persyaratan persetujuan lingkungannya, khususnya dalam hal:

1. Pelampauan baku mutu air limbah atau emisi
2. Tidak melaksanakan program pemantauan lingkungan sebagaimana yang dipersyaratkan dalam RKL-RPL
3. Tidak melaporkan dokumen pemantauan lingkungan tepat waktu
4. Mengoperasikan instalasi pengolahan limbah di bawah kapasitas optimal untuk menghemat biaya operasional

Rendahnya kepatuhan ini disebabkan oleh beberapa faktor:

1. Pertama, perhitungan cost-benefit yang mementingkan profit jangka pendek. Banyak pelaku usaha melakukan kalkulasi ekonomi bahwa biaya untuk mematuhi ketentuan lingkungan (investasi instalasi pengolahan limbah, biaya operasional pengolahan, biaya monitoring) lebih mahal dibandingkan potensi sanksi yang akan dijatuhkan. Jika probabilitas tertangkap rendah dan sanksi tidak tegas, maka rational economic actor akan memilih untuk tidak patuh.
2. Kedua, keterbatasan kemampuan teknis dan finansial, khususnya bagi usaha mikro, kecil, dan menengah (UMKM). Banyak UMKM tidak memiliki pemahaman yang cukup tentang ketentuan lingkungan dan tidak memiliki kemampuan finansial untuk menginvestasikan teknologi pengolahan limbah yang memadai.
3. Ketiga, kurangnya kesadaran lingkungan (environmental awareness) di kalangan pelaku usaha. Lingkungan hidup masih dipandang sebagai beban (cost center) daripada investasi (investment) yang akan memberikan manfaat jangka panjang, baik dari segi reputasi perusahaan, efisiensi operasional, maupun sustainability bisnis.
4. Keterbatasan Evaluasi Kinerja Regulasi

Salah satu kelemahan fundamental dalam sistem penegakan hukum administrasi lingkungan di Indonesia adalah keterbatasan dalam evaluasi kinerja regulasi. Belum ada sistem monitoring dan evaluasi yang komprehensif untuk mengukur efektivitas sanksi administratif yang telah dijatuhkan.​

Pertanyaan-pertanyaan kritis yang seharusnya dijawab melalui sistem M&E antara lain:

1. Berapa persen pelaku usaha yang mematuhi sanksi administratif yang dijatuhkan?
2. Berapa lama waktu rata-rata yang diperlukan untuk pelaksanaan paksaan pemerintah?
3. Apakah penjatuhan sanksi administratif berkorelasi dengan penurunan tingkat pelanggaran?
4. Berapa biaya yang dikeluarkan untuk penegakan hukum administratif per kasus?
5. Seberapa besar pemulihan kualitas lingkungan yang tercapai pasca penjatuhan sanksi?

Tanpa data dan informasi yang terintegrasi, pemerintah tidak dapat melakukan evidence-based policy making untuk memperbaiki sistem penegakan hukum. Keputusan kebijakan masih sangat bergantung pada intuisi dan pengalaman individual pejabat, bukan pada analisis data yang sistematis.

• Masalah Integritas dan Korupsi

Meskipun jarang dibahas secara terbuka, masalah integritas aparat penegak hukum merupakan kendala serius dalam efektivitas sanksi administratif. Penelitian mengindikasikan bahwa diperlukan peningkatan kualitas pengawasan dan integritas aparat penegak hukum agar dapat tercipta penegakan hukum lingkungan yang lebih baik dan optimal.​

Praktik korupsi dalam pengawasan dan penegakan hukum lingkungan dapat terjadi dalam berbagai bentuk:

Suap untuk menghindari sanksi: Pelaku usaha memberikan suap kepada PPLH atau pejabat yang berwenang agar pelanggaran yang ditemukan “ditutup-tutupi” atau sanksi tidak dijatuhkan

Kolusi dalam proses perizinan: Pemberian persetujuan lingkungan kepada usaha/kegiatan yang sebenarnya tidak layak lingkungan melalui kolusi antara konsultan AMDAL, pelaku usaha, dan Komisi Penilai AMDAL

Manipulasi hasil analisis laboratorium: Pemberian hasil analisis yang “aman” meskipun sebenarnya sampel melampaui baku mutu, melalui kolusi antara pelaku usaha dengan laboratorium

Praktik-praktik ini sangat merugikan karena tidak hanya mengurangi efektivitas penegakan hukum, tetapi juga menciptakan moral hazard: pelaku usaha yang patuh merasa dirugikan karena harus mengeluarkan biaya besar untuk mematuhi ketentuan lingkungan, sementara pelaku yang tidak patuh justru dapat lolos melalui praktik korupsi dengan biaya yang lebih murah.

• Ketidakpastian Kewenangan Pasca UU Cipta Kerja

Transformasi kelembagaan dan kewenangan pengawasan lingkungan pasca UU Cipta Kerja menimbulkan ketidakpastian yang berimplikasi pada efektivitas penegakan hukum. Sentralisasi kewenangan pengawasan dari pemerintah daerah ke pemerintah pusat menimbulkan beberapa masalah:​

1. Pertama, kebingungan koordinasi. Meskipun kewenangan pengawasan formil berada di pemerintah pusat, namun pemerintah daerah tetap memiliki kepentingan dan tanggung jawab dalam perlindungan lingkungan di wilayahnya. Tidak adanya mekanisme koordinasi yang jelas antara pusat dan daerah menyebabkan tumpang tindih atau justru gap dalam pengawasan.
2. Kedua, keterbatasan kapasitas pemerintah pusat. Pemerintah pusat, khususnya KLHK, tidak memiliki kapasitas yang cukup untuk melakukan pengawasan terhadap puluhan ribu usaha/kegiatan yang tersebar di seluruh Indonesia. Jarak geografis yang jauh antara Jakarta dengan lokasi usaha/kegiatan di daerah menyebabkan pengawasan menjadi tidak efektif.
3. Ketiga, hilangnya local knowledge. Pemerintah daerah memiliki pemahaman yang lebih baik tentang kondisi lokal, karakteristik industri di wilayahnya, dan dinamika sosial-ekonomi masyarakat. Sentralisasi kewenangan menyebabkan local knowledge ini tidak termanfaatkan secara optimal dalam pengawasan.
4. Data Empiris: Kasus-Kasus Penegakan Sanksi Administratif

Untuk memahami efektivitas sanksi administratif secara lebih konkret, penting untuk menganalisis data empiris dari kasus-kasus penegakan yang terjadi.

1. Kasus Penyegelan Tiga Perusahaan Pencemar (Juni 2024)

Pada 24 Juni 2024, Direktorat Jenderal Penegakan Hukum (Ditjen Gakkum) KLHK mengumumkan bahwa 8 perusahaan masuk dalam daftar pengawasan terkait polusi udara dan pengelolaan limbah, dimana 3 di antaranya telah dihentikan aktivitas operasinya:​

Kasus PT Indoaluminium Intikarsa Industri (PT III) – Bekasi:

Pelanggaran: Kegiatan peleburan untuk pembuatan koin dan plat nomor kendaraan yang dilakukan oleh pihak ketiga di area PT III, namun tidak termasuk dalam lingkup Persetujuan Lingkungan PT III

Sanksi: Penghentian kegiatan dan pemasangan PPLH line (seal)

Analisis: Kasus ini menunjukkan pentingnya pengawasan tidak hanya terhadap kegiatan yang tercantum dalam persetujuan lingkungan, tetapi juga terhadap kegiatan pihak ketiga yang beroperasi di area perusahaan. Pelaku usaha tidak dapat berdalih bahwa kegiatan dilakukan oleh pihak ketiga jika kegiatan tersebut berlangsung di area yang menjadi tanggung jawabnya.

• Kasus 39 Perusahaan di Banten (Agustus 2024)

Pemerintah Provinsi Banten menjatuhkan sanksi kepada 39 perusahaan yang tidak menaati aturan mengenai lingkungan hidup sepanjang tahun 2023. Pelanggaran didominasi terjadi di wilayah Kabupaten Serang dan Kabupaten Tangerang.​

Meskipun data detail tentang jenis pelanggaran dan sanksi yang dijatuhkan tidak tersedia dalam sumber yang diperoleh, kasus ini menunjukkan volume pelanggaran yang tinggi hanya dalam satu provinsi. Jika diasumsikan bahwa tingkat pelanggaran serupa terjadi di 33 provinsi lainnya, maka dapat diestimasi bahwa ribuan perusahaan melakukan pelanggaran lingkungan setiap tahunnya di seluruh Indonesia.

• Kasus Kawasan Puncak Bogor (Maret-Mei 2025)

Kasus banjir bandang dan longsor di kawasan Puncak, Cisarua, Bogor pada 2 Maret 2025 menjadi momentum penting dalam penegakan hukum administrasi lingkungan di Indonesia. Bencana ini menewaskan puluhan orang dan menyebabkan kerugian material miliaran rupiah.​

Hasil pengawasan intensif yang dilakukan Deputi Gakkum KLHK menemukan bahwa banyak bangunan di kawasan Puncak beroperasi tanpa persetujuan lingkungan atau melanggar ketentuan tata ruang. Pada 9 Mei 2025, Menteri Lingkungan Hidup menerbitkan 13 sanksi administratif paksaan pemerintah kepada penanggung jawab usaha yang terbukti melakukan pelanggaran:

Beroperasi tanpa persetujuan lingkungan

Melakukan kegiatan yang tidak sesuai dengan persetujuan lingkungan

Melanggar ketentuan tata ruang dengan mendirikan bangunan di kawasan lindung dan sempadan sungai

Menteri LH juga mengumumkan rencana pembongkaran empat lokasi wisata di Puncak, termasuk Hibisc Fantasy yang telah disegel. Pembongkaran ini merupakan implementasi paksaan pemerintah berupa “pembongkaran” sebagaimana diatur dalam Pasal 80 PP No. 22 Tahun 2021.​

Analisis Kasus Puncak:

Kasus Puncak memberikan beberapa pelajaran penting:

Pertama, reactive enforcement vs proactive enforcement. Penegakan hukum yang dilakukan pasca bencana menunjukkan bahwa sistem pengawasan lingkungan di Indonesia masih bersifat reaktif (reactive), bukan proaktif (proactive). Idealnya, pengawasan dan penegakan hukum seharusnya dilakukan sebelum terjadi bencana, bukan setelah bencana menelan korban jiwa.

Kedua, coordination failure. Bangunan-bangunan ilegal di kawasan Puncak sebenarnya sudah menjadi rahasia umum sejak lama. Namun tidak ada tindakan tegas dari pemerintah daerah untuk menghentikan pelanggaran tersebut. Hal ini mengindikasikan adanya kegagalan koordinasi antara berbagai instansi: pemerintah daerah (yang bertanggung jawab atas tata ruang), instansi lingkungan hidup (yang bertanggung jawab atas persetujuan lingkungan), dan aparat penegak hukum.

Ketiga, political will. Tindakan tegas yang diambil oleh Menteri LH pasca bencana menunjukkan bahwa ketika ada political will yang kuat, penegakan hukum dapat dilakukan dengan efektif. Pertanyaannya: mengapa political will ini baru muncul setelah terjadi bencana dan korban jiwa?

• Kasus PT Karya Citra Nusantara (2022)

Kasus PT Karya Citra Nusantara (PT KCN) memberikan ilustrasi tentang kendala dalam pelaksanaan sanksi administratif. Pada 15 Maret 2022, Suku Dinas Lingkungan Hidup Jakarta Utara menjatuhkan sanksi administratif berupa paksaan pemerintah kepada PT KCN dengan 32 poin pelanggaran.​

Namun hingga hari ke-90 pasca penjatuhan sanksi (15 Juni 2022), hanya 4 dari 32 pelanggaran yang ditaati oleh PT KCN. Ketidakpatuhan yang masif ini menunjukkan bahwa penjatuhan sanksi administratif saja tidak cukup untuk memastikan compliance. Diperlukan mekanisme monitoring pelaksanaan sanksi dan ancaman sanksi yang lebih berat (pembekuan atau pencabutan persetujuan lingkungan) jika sanksi tidak dilaksanakan.

Berdasarkan Pasal 521 PP 22/2021, setiap pelaku usaha dan/atau kegiatan yang tidak melaksanakan paksaan pemerintah dan tidak membayar denda keterlambatan atas pelaksanaan paksaan pemerintah, perizinan usahanya dapat dibekukan. Organisasi masyarakat sipil merekomendasikan agar Gubernur DKI Jakarta menjatuhkan sanksi administratif yang lebih berat disertai dengan denda administratif, serta membekukan perizinan usaha PT KCN.​

Kasus ini menunjukkan pentingnya gradasi sanksi (escalation of sanctions): jika sanksi paksaan pemerintah tidak dipatuhi, maka harus segera dijatuhkan sanksi yang lebih berat. Keterlambatan dalam eskalasi sanksi hanya akan memberikan sinyal bahwa penegakan hukum tidak serius.

• Perbandingan dengan Negara Lain

Untuk memberikan perspektif yang lebih luas tentang efektivitas sanksi administratif lingkungan, penting untuk melihat praktik di negara-negara lain yang memiliki sistem penegakan hukum lingkungan yang lebih mature.

1. Amerika Serikat: Sistem Enforcement yang Terintegrasi

Amerika Serikat memiliki sistem penegakan hukum lingkungan yang sangat terintegrasi antara sanksi administratif, perdata, dan pidana. Environmental Protection Agency (EPA) memiliki kewenangan luas untuk menjatuhkan sanksi administratif, termasuk:

1. Administrative penalties (denda administratif) hingga ratusan ribu dolar per hari per pelanggaran
2. Compliance orders (perintah kepatuhan) yang memaksa pelaku untuk melakukan tindakan korektif
3. Emergency orders (perintah darurat) untuk menghentikan kegiatan yang menimbulkan bahaya imminent

Yang membedakan sistem Amerika Serikat dengan Indonesia adalah:

Besaran denda yang signifikan: Denda administratif di AS dapat mencapai jutaan dolar untuk pelanggaran serius, sehingga memberikan deterrent effect yang kuat

Publikasi pelanggaran: EPA mempublikasikan semua pelanggaran lingkungan dan sanksi yang dijatuhkan di website public, sehingga menciptakan reputational penalty bagi pelanggar

Citizen suit provision: Masyarakat memiliki hak untuk menggugat pelaku dan bahkan menggugat EPA jika EPA gagal melakukan penegakan hukum

4.4.2 Uni Eropa: Pendekatan Preventif melalui IPPC Directive

Uni Eropa menerapkan pendekatan preventif yang sangat kuat melalui Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC) Directive (sekarang Industrial Emissions Directive). Pendekatan ini menekankan pada:

Best Available Techniques (BAT): Setiap industri wajib menerapkan teknologi terbaik yang tersedia (BAT) untuk mencegah atau meminimalkan emisi

Permit system yang ketat: Izin operasi hanya diberikan jika pelaku usaha dapat membuktikan bahwa akan menerapkan BAT dan mematuhi emission limit values

Periodic review: Izin operasi ditinjau secara berkala (umumnya setiap 5-10 tahun) dan dapat dicabut jika tidak lagi memenuhi standar

Sistem Uni Eropa menunjukkan bahwa pencegahan melalui standar teknologi yang ketat jauh lebih efektif dibandingkan penegakan hukum reaktif setelah pencemaran terjadi.

TRANSFORMASI KELEMBAGAAN PASCA UU CIPTA KERJA: IMPLIKASI DAN REKOMENDASI

1. Perubahan Paradigma: Dari Izin Lingkungan ke Persetujuan Lingkungan

Salah satu perubahan paling fundamental dalam UU Cipta Kerja adalah pergeseran terminologi dari “izin lingkungan” menjadi “persetujuan lingkungan”. Perubahan ini bukan sekadar perubahan semantik, melainkan mencerminkan pergeseran filosofis yang signifikan dalam cara negara mengatur kegiatan yang berdampak terhadap lingkungan.​

1. Perbedaan Konseptual Izin vs Persetujuan

Dalam teori hukum administrasi, terdapat perbedaan mendasar antara “izin” (vergunning) dan “persetujuan” (goedkeuring):

Izin (Vergunning) adalah dispensasi dari suatu larangan. Dalam sistem izin, asumsi dasarnya adalah bahwa kegiatan tertentu pada prinsipnya dilarang, namun dapat dilakukan jika mendapat dispensasi berupa izin dari pemerintah. Pemerintah memiliki discretionary power yang luas untuk memberikan atau menolak izin berdasarkan pertimbangan kepentingan publik. Sistem izin memberikan kontrol yang lebih kuat kepada pemerintah dalam mengatur kegiatan yang berpotensi merusak lingkungan.

Persetujuan (Goedkeuring) adalah endorsement terhadap suatu kegiatan yang pada prinsipnya diperbolehkan. Dalam sistem persetujuan, asumsi dasarnya adalah bahwa kegiatan dapat dilakukan sepanjang memenuhi persyaratan tertentu. Persetujuan bersifat lebih right-based: pelaku usaha memiliki hak untuk mendapat persetujuan jika telah memenuhi persyaratan yang ditentukan. Pemerintah memiliki discretionary power yang lebih terbatas dalam menolak persetujuan.

Pergeseran dari izin ke persetujuan mencerminkan perubahan paradigma dari government control menuju business enablement. Dalam narasi pemerintah, perubahan ini dimaksudkan untuk mempermudah investasi dan mengurangi birokrasi. Namun dari perspektif perlindungan lingkungan, pergeseran ini menimbulkan kekhawatiran bahwa fungsi pengendalian lingkungan akan melemah.

• Implikasi terhadap Fungsi Pengendalian Lingkungan

Perubahan dari izin lingkungan ke persetujuan lingkungan memiliki beberapa implikasi kritis:

Pertama, melemahnya fungsi gatekeeping. Dalam sistem izin lingkungan, pemerintah bertindak sebagai gatekeeper yang dapat menolak usaha/kegiatan yang dinilai tidak layak lingkungan meskipun telah memenuhi persyaratan formal. Dalam sistem persetujuan lingkungan, fungsi gatekeeping ini melemah karena pemerintah harus memberikan persetujuan jika persyaratan formal telah dipenuhi, bahkan jika secara substansial masih ada keraguan tentang kelayakan lingkungan.

Kedua, pergeseran beban risiko. Dalam sistem izin, risiko kerusakan lingkungan sebagian ditanggung oleh pemerintah yang telah melakukan assessment dan memberikan izin. Dalam sistem persetujuan, risiko lebih banyak dialihkan kepada pelaku usaha yang dianggap telah menyatakan kesanggupannya untuk mengelola lingkungan (melalui PKPLH). Namun dalam praktik, ketika terjadi kerusakan lingkungan, masyarakat dan lingkungan itulah yang menanggung dampaknya, bukan pelaku usaha yang dapat lolos dari tanggungjawab melalui berbagai cara.

Ketiga, perubahan posisi AMDAL. Penelitian menunjukkan bahwa pasca UU Cipta Kerja, AMDAL bergeser dari instrumen substantif yang menentukan kelayakan lingkungan suatu proyek menjadi sekadar syarat administratif dalam proses perizinan. Pergeseran ini mengurangi efektivitas pengendalian dampak ekologis dan partisipasi publik. AMDAL yang seharusnya menjadi basis scientific untuk pengambilan keputusan, kini hanya menjadi dokumen prosedural yang harus dipenuhi.​

• Sentralisasi Kewenangan Pengawasan

Transformasi kedua yang signifikan adalah sentralisasi kewenangan pengawasan dari pemerintah daerah ke pemerintah pusat. Pasal 177 ayat (1) UU Cipta Kerja jo. Pasal 496 PP No. 22 Tahun 2021 menyatakan bahwa “Pemerintah Pusat wajib melakukan pengawasan dan pembinaan”.​

1. Rasionalisasi Sentralisasi

Pemerintah memberikan beberapa rasionalisasi untuk kebijakan sentralisasi kewenangan pengawasan:

Pertama, standardisasi pengawasan. Dengan sentralisasi, pemerintah pusat dapat memastikan bahwa standar pengawasan diterapkan secara seragam di seluruh Indonesia. Hal ini penting untuk mencegah regulatory arbitrage dimana investor memilih lokasi di daerah yang pengawasannya lemah.

Kedua, peningkatan profesionalisme. Pemerintah pusat memiliki sumber daya yang lebih baik untuk merekrut dan melatih PPLH yang kompeten. Sentralisasi dapat meningkatkan profesionalisme pengawasan dibandingkan jika pengawasan diserahkan kepada pemerintah daerah yang kapasitasnya bervariasi.

Ketiga, mengurangi conflict of interest. Di tingkat daerah, seringkali terjadi conflict of interest antara kepentingan ekonomi (pendapatan daerah, lapangan kerja) dengan kepentingan lingkungan. Pemerintah daerah cenderung lebih permisif terhadap investor besar yang memberikan kontribusi signifikan terhadap PAD. Sentralisasi dapat mengurangi conflict of interest ini.

• Kritik terhadap Sentralisasi

Meskipun memiliki rasionalisasi yang dapat dipahami, kebijakan sentralisasi menuai kritik tajam dari berbagai pihak:

Pertama, keterbatasan kapasitas pemerintah pusat. Pemerintah pusat tidak memiliki kapasitas yang cukup untuk melakukan pengawasan terhadap puluhan ribu usaha/kegiatan yang tersebar di 514 kabupaten/kota di Indonesia. Jarak geografis yang jauh antara Jakarta dengan lokasi usaha/kegiatan di daerah terpencil menyebabkan pengawasan menjadi tidak efektif. PPLH pusat tidak dapat melakukan pengawasan rutin dengan frekuensi yang memadai.​

Kedua, hilangnya local knowledge. Pemerintah daerah memiliki pemahaman yang lebih baik tentang kondisi lokal, karakteristik industri di wilayahnya, dinamika sosial-ekonomi masyarakat, dan sensitivitas lingkungan lokal. Sentralisasi menyebabkan local knowledge ini tidak termanfaatkan secara optimal dalam pengawasan. Pengawasan yang efektif memerlukan pemahaman kontekstual yang hanya dapat diperoleh melalui kehadiran fisik yang intens di lokasi.

Ketiga, melemahnya akuntabilitas lokal. Dalam sistem desentralisasi, pemerintah daerah memiliki akuntabilitas langsung kepada masyarakat lokal melalui mekanisme demokrasi lokal (pemilihan kepala daerah, DPRD). Masyarakat lokal dapat memberikan tekanan politik kepada pemerintah daerah untuk melakukan pengawasan yang lebih ketat. Dalam sistem sentralisasi, akuntabilitas ini melemah karena pemerintah pusat tidak memiliki constituency lokal yang dapat memberikan tekanan politik.

Keempat, potensi regulatory capture. Sentralisasi kewenangan pada satu instansi (KLHK) justru dapat meningkatkan risiko regulatory capture dimana korporasi besar yang memiliki koneksi politik di tingkat pusat dapat mempengaruhi kebijakan pengawasan. Dalam sistem desentralisasi, multiple decision points dapat berfungsi sebagai checks and balances.

• Kebingungan Koordinasi dalam Praktik

Dalam praktiknya, sentralisasi kewenangan menimbulkan kebingungan koordinasi antara pemerintah pusat dan daerah. Meskipun kewenangan formil pengawasan berada di pemerintah pusat, namun pemerintah daerah tetap memiliki kepentingan dan kewajiban konstitusional untuk melindungi lingkungan hidup di wilayahnya. UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah dalam urusan lingkungan hidup sebagai urusan konkuren.​

Ketidakjelasan pembagian kewenangan ini menimbulkan pertanyaan-pertanyaan praktis:

1. Jika PPLH daerah menemukan pelanggaran, apakah mereka berwenang langsung menjatuhkan sanksi atau harus berkoordinasi dengan KLHK?
2. Jika terjadi konflik antara rekomendasi PPLH daerah dengan keputusan KLHK, mana yang lebih superior?
3. Bagaimana mekanisme koordinasi antara PPLH pusat dan PPLH daerah dalam melakukan pengawasan?
4. Siapa yang bertanggung jawab jika terjadi kegagalan pengawasan yang menyebabkan bencana lingkungan?

Pertanyaan-pertanyaan ini belum terjawab dengan jelas dalam peraturan perundang-undangan, sehingga menimbulkan legal uncertainty yang menghambat efektivitas pengawasan.