Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 11 Januari 2026
Hukum Administrasi Daerah merupakan subsistem dari Hukum Administrasi Negara yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan di tingkat daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sebagai bagian integral dari sistem hukum publik, Hukum Administrasi Daerah berfungsi sebagai instrumen yuridis yang menjembatani antara kekuasaan negara dengan pelaksanaan otonomi daerah berdasarkan prinsip desentralisasi.
Dalam kehidupan berbangsa dan bernegara, selalu ditemukan tarik ulur antara kekuasaan, hukum, dan demokrasi yang bersumber pada dinamika penyelenggaraan pemerintahan.[1] Fenomena ini tidak saja berkaitan dengan prinsip-prinsip negara hukum, demokrasi, dan hak asasi manusia, namun juga berkaitan erat dengan prinsip-prinsip hukum administrasi dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik. Dalam konteks pemerintahan daerah, pemahaman terhadap norma-norma hukum administrasi menjadi penting bukan saja bagi aparatur pemerintahan, tetapi juga bagi warga negara dan para penegak hukum.[2]
Sejak reformasi bergulir tahun 1998, Indonesia mengalami perubahan paradigma pemerintahan yang fundamental, dari sentralisasi menuju desentralisasi melalui pemberian otonomi daerah yang luas.[3] Perubahan ini membawa implikasi hukum yang signifikan terhadap tatanan administrasi pemerintahan di daerah, terutama pasca diberlakukannya UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian digantikan dengan UU Nomor 32 Tahun 2004, dan saat ini berlaku UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Transformasi regulasi ini mencerminkan pencarian format ideal dalam mengatur hubungan antara pemerintah pusat dan daerah dalam bingkai negara kesatuan.
Kehadiran UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan memberikan dimensi baru dalam Hukum Administrasi Negara di Indonesia.[4] Undang-undang ini merupakan hukum materiil yang mengatur keseluruhan upaya untuk mengatur kembali Keputusan dan/atau Tindakan Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dan AUPB, baik di tingkat pusat maupun daerah. Dengan demikian, undang-undang ini menjadi landasan penting bagi penyelenggaraan administrasi pemerintahan daerah dalam mewujudkan good governance.
I. KONSEP DASAR DAN LANDASAN TEORITIS HUKUM ADMINISTRASI DAERAH
A. Pengertian dan Ruang Lingkup
Hukum Administrasi Daerah dapat dipahami sebagai keseluruhan peraturan hukum yang mengatur aktivitas administrasi pemerintahan di tingkat daerah dalam melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan. Ridwan HR menegaskan bahwa Hukum Administrasi Negara berisi peraturan-peraturan yang menyangkut administrasi atau pemerintahan, sehingga mencakup pula pengaturan terhadap pemerintahan daerah.[5] Pemahaman ini menunjukkan bahwa Hukum Administrasi Daerah tidak dapat dipisahkan dari Hukum Administrasi Negara sebagai induknya, namun memiliki karakteristik khusus yang disesuaikan dengan konteks desentralisasi dan otonomi daerah.
De La Bascecour Caan menerangkan bahwa hukum administrasi negara adalah himpunan peraturan-peraturan tertentu yang menjadi sebab negara berfungsi.[6] Dalam konteks daerah, hukum administrasi daerah berfungsi mengatur bagaimana pemerintah daerah menjalankan kekuasaannya untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri berdasarkan prinsip otonomi. Fungsi ini mencerminkan pergeseran paradigma dari pemerintahan yang sentralistik menuju pemerintahan yang memberi ruang lebih luas bagi partisipasi dan inisiatif daerah.
Ruang lingkup Hukum Administrasi Daerah secara luas bertalian erat dengan tugas dan wewenang lembaga pemerintahan daerah, perhubungan kekuasaan antar-lembaga pemerintahan daerah, antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, dan antara lembaga pemerintahan daerah dengan warga negara serta jaminan hukum kepada keduanya.[7] Ruang lingkup yang komprehensif ini menunjukkan kompleksitas pengaturan yang diperlukan untuk memastikan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang efektif, efisien, dan berkeadilan.
B. Kedudukan dalam Sistem Hukum Nasional
Hukum Administrasi Daerah merupakan bagian dari Hukum Administrasi Negara yang termasuk dalam rumpun hukum publik. Dalam hierarki peraturan perundang-undangan Indonesia sebagaimana diatur dalam UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Peraturan Daerah menempati posisi penting sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang diakui keberadaannya.
Kedudukan Hukum Administrasi Daerah dalam sistem hukum nasional dapat dilihat dari beberapa aspek. Pertama, dari aspek konstitusional, Pasal 18 UUD 1945 menjadi landasan konstitusional bagi penyelenggaraan pemerintahan daerah yang mengakui keberadaan satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa.[8] Pengakuan konstitusional ini memberikan legitimasi kuat bagi eksistensi pemerintahan daerah dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
Kedua, dari aspek legislatif, berbagai undang-undang mengatur tentang pemerintahan daerah, seperti UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Ketiga, dari aspek operasional, peraturan daerah dan peraturan kepala daerah menjadi instrumen operasional dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Ketiga aspek ini saling berkaitan dan membentuk satu kesatuan sistem hukum yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan daerah.
C. Landasan Teoritis
1. Teori Negara Hukum
Indonesia sebagai negara hukum (rechtsstaat) sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 mengharuskan setiap tindakan pemerintahan, termasuk pemerintahan daerah, harus berdasarkan pada hukum. Prinsip negara hukum mencakup supremasi hukum, persamaan di depan hukum, jaminan hak asasi manusia, pembagian kekuasaan, dan peradilan yang independen.[9]
Dalam konteks Hukum Administrasi Daerah, prinsip negara hukum mengharuskan bahwa setiap keputusan dan tindakan pejabat pemerintahan daerah harus didasarkan pada kewenangan yang sah menurut hukum (asas legalitas).[10] Asas legalitas ini menjadi fondasi bagi pertanggungjawaban pemerintah daerah kepada masyarakat dan menjadi instrumen penting untuk mencegah kesewenang-wenangan dalam penyelenggaraan pemerintahan.
2. Teori Desentralisasi dan Otonomi Daerah
Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem NKRI.[11] Teori desentralisasi menjadi landasan filosofis bagi penyelenggaraan otonomi daerah di Indonesia. Guntoro menekankan bahwa desentralisasi dan otonomi daerah bertujuan untuk mendekatkan pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat secara keseluruhan, sehingga pelayanan pemerintah kepada masyarakat menjadi lebih baik dan kontrol masyarakat kepada pemerintah menjadi lebih kuat dan nyata.[12]
Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Prinsip-prinsip otonomi daerah meliputi: pertama, otonomi seluas-luasnya, di mana daerah diberi kewenangan mengurus semua urusan pemerintahan di luar urusan yang menjadi urusan pemerintah pusat; kedua, otonomi nyata, pemberian otonomi didasarkan pada tugas, wewenang, dan kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh; ketiga, otonomi yang bertanggung jawab, pelaksanaan otonomi harus sejalan dengan tujuan dan maksud pemberian otonomi yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah.[13]
3. Teori Kewenangan
Kewenangan (bevoegdheid) merupakan konsep inti dalam hukum administrasi negara. Philipus M. Hadjon mengemukakan bahwa dalam hukum tata negara wewenang dideskripsikan sebagai kekuasaan hukum (rechtsmacht), sehingga dalam konsep hukum publik, wewenang berkaitan dengan kekuasaan.[14] F.P.C.L. Tonnaer menyatakan bahwa kewenangan pemerintah adalah kemampuan untuk melaksanakan hukum positif, dan dengan begitu dapat diciptakan hubungan hukum antara pemerintah dengan warga negara.[15]
Philipus M. Hadjon mengemukakan bahwa terdapat dua cara utama memperoleh wewenang pemerintahan, yaitu: pertama, atribusi, yaitu pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat undang-undang kepada organ pemerintahan. Dalam atribusi, wewenang yang baru diciptakan dan diberikan kepada organ yang tepat untuk itu; kedua, delegasi, yaitu pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya. Tanggung jawab dan tanggung gugat beralih kepada delegataris; ketiga, mandat, di mana tidak terjadi pemberian wewenang baru maupun pelimpahan wewenang dari organ pemerintahan yang satu kepada yang lain. Dalam mandat, tanggung jawab dan tanggung gugat tetap pada pemberi mandat.[16]
Teori kewenangan ini sangat relevan dalam konteks pemerintahan daerah karena kewenangan pemerintah daerah bersumber dari atribusi undang-undang, delegasi dari pemerintah pusat, maupun mandat dalam pelaksanaan tugas-tugas tertentu. Pemahaman yang jelas tentang sumber dan cara memperoleh kewenangan ini penting untuk memastikan legalitas tindakan pemerintahan daerah dan akuntabilitasnya kepada masyarakat.
II. SUMBER HUKUM DAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
A. Landasan Konstitusional
Sumber hukum tertinggi bagi Hukum Administrasi Daerah adalah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B. Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.
Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 menegaskan bahwa pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Ketentuan ini menegaskan prinsip otonomi daerah sebagai dasar penyelenggaraan pemerintahan daerah.[17] Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 memberikan landasan bagi prinsip otonomi seluas-luasnya dengan menyatakan bahwa pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat.
Pasal 18A ayat (1) UUD 1945 mengatur bahwa hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Ketentuan-ketentuan konstitusional ini memberikan kerangka dasar bagi pengaturan pemerintahan daerah dan menjadi rujukan utama dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di bawahnya.
B. Undang-Undang sebagai Sumber Hukum
1. UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-undang ini merupakan dasar hukum utama yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. UU ini mengatur tentang pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah Pusat, Daerah Provinsi, dan Daerah Kabupaten/Kota; pembentukan dan susunan perangkat daerah; kepala daerah dan DPRD; peraturan daerah dan peraturan kepala daerah; keuangan daerah; serta pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Berbeda dengan penyelenggaraan pemerintahan di pusat yang terdiri atas lembaga eksekutif, legislatif, dan yudikatif, penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dilaksanakan oleh DPRD dan kepala daerah yang berkedudukan sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah yang diberi mandat rakyat untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah.[18] Konstruksi kelembagaan ini mencerminkan prinsip demokrasi lokal yang memberikan legitimasi demokratis bagi penyelenggaraan pemerintahan daerah.
2. UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan
Undang-undang ini merupakan terobosan penting dalam Hukum Administrasi Negara Indonesia karena untuk pertama kalinya mengatur secara komprehensif tentang administrasi pemerintahan sebagai hukum materiil. UU ini mengatur tentang Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), kewenangan pemerintahan, diskresi, keputusan dan/atau tindakan, prosedur administrasi pemerintahan, serta upaya administratif.
Kehadiran UU ini dimaksudkan untuk menciptakan tertib penyelenggaraan Administrasi Pemerintahan, menciptakan kepastian hukum, mencegah terjadinya penyalahgunaan wewenang, menjamin akuntabilitas Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan, memberikan perlindungan hukum kepada warga masyarakat dan aparatur pemerintahan, serta melaksanakan ketentuan peraturan perundang-undangan dan menerapkan AUPB.[19] Undang-undang ini berlaku untuk seluruh tingkatan pemerintahan, baik pusat maupun daerah, sehingga menjadi pedoman penting bagi penyelenggaraan administrasi pemerintahan daerah.
3. Undang-Undang Sektoral
Selain kedua undang-undang di atas, terdapat berbagai undang-undang sektoral yang mengatur kewenangan pemerintahan daerah di bidang-bidang tertentu, seperti UU Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, UU Nomor 1 Tahun 2011 tentang Perumahan dan Kawasan Permukiman, dan berbagai UU sektoral lainnya. Namun, perlu dicatat bahwa pengaturan kewenangan di berbagai UU sektoral ini tidak selalu konsisten dengan UU Pemerintahan Daerah, sehingga menimbulkan inkonsistensi dalam pelaksanaan administrasi pemerintahan di daerah.[20]
C. Peraturan Daerah sebagai Produk Hukum Daerah
1. Pengertian dan Kedudukan Peraturan Daerah
Peraturan Daerah (Perda) adalah peraturan yang dibuat oleh kepala daerah provinsi maupun Kabupaten/Kota bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Provinsi maupun Kabupaten/Kota, dalam rangka pelaksanaan penyelenggaraan otonomi daerah. Perda termasuk dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Kedudukan Perda dalam hierarki adalah di bawah Peraturan Presiden dan di atas Peraturan Kepala Daerah.
2. Fungsi Peraturan Daerah
Perda memiliki beberapa fungsi penting. Pertama, fungsi otonomi, sebagai instrumen kebijakan untuk melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan sebagaimana diamanatkan dalam UUD 1945 dan UU tentang Pemerintahan Daerah. Kedua, fungsi pelaksana, merupakan peraturan pelaksanaan dari Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi. Dalam fungsi ini, Peraturan Daerah tunduk pada ketentuan hierarki Peraturan Perundang-undangan, sehingga tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Ketiga, fungsi pengaturan, mengatur kehidupan masyarakat di daerah sesuai dengan karakteristik dan kebutuhan lokal. Keempat, fungsi keuangan, mengatur pajak daerah dan retribusi daerah sebagai sumber pendapatan asli daerah.
3. Proses Pembentukan Peraturan Daerah
Pembentukan Perda meliputi beberapa tahapan sebagaimana diatur dalam UU Nomor 12 Tahun 2011. Pertama, tahap perencanaan, yaitu penyusunan Program Pembentukan Peraturan Daerah (Propemperda) yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis. Kedua, tahap penyusunan, yaitu penyusunan Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) yang disertai dengan naskah akademis atau penjelasan. Ketiga, tahap pembahasan, yaitu pembahasan Raperda oleh DPRD bersama Kepala Daerah melalui dua tingkat pembicaraan. Keempat, tahap penetapan, yaitu penandatanganan Raperda yang telah disetujui bersama oleh Kepala Daerah menjadi Peraturan Daerah. Kelima, tahap pengundangan, yaitu pengundangan Perda dalam Lembaran Daerah sebagai pemberitahuan formal.[21]
4. Materi Muatan Peraturan Daerah
Materi muatan Perda harus memenuhi beberapa persyaratan. Pertama, tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Kedua, tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum. Ketiga, tidak boleh menghambat investasi. Keempat, harus sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan. Kelima, harus memenuhi asas dan norma hukum administrasi negara.
D. Sumber Hukum Lainnya
Selain sumber hukum tertulis di atas, sumber hukum bagi administrasi daerah juga mencakup Peraturan Presiden, Peraturan Menteri, Peraturan Kepala Daerah, Keputusan Kepala Daerah, yurisprudensi (putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap), Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), dan hukum internasional yang telah diratifikasi.
III. ASAS-ASAS UMUM PEMERINTAHAN YANG BAIK (AUPB)
A. Pengertian dan Dasar Hukum AUPB
Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB) merupakan prinsip-prinsip dasar yang menjadi pedoman bagi penyelenggaraan pemerintahan yang adil, transparan, dan akuntabel. AUPB berfungsi sebagai tolok ukur dalam menilai tindakan dan keputusan pejabat administrasi negara, serta sebagai dasar hukum dalam penyelesaian sengketa di bidang hukum administrasi.[22]
Dasar hukum AUPB secara eksplisit diatur dalam UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Pasal 10 ayat (1) menyebutkan bahwa AUPB yang dimaksud dalam undang-undang ini meliputi: asas kepastian hukum, asas kemanfaatan, asas ketidakberpihakan, asas kecermatan, asas tidak menyalahgunakan kewenangan, asas keterbukaan, asas kepentingan umum, dan asas pelayanan yang baik. AUPB tidak hanya berfungsi sebagai pedoman etik bagi birokrasi, melainkan telah menjadi instrumen yuridis yang digunakan oleh hakim Peradilan Tata Usaha Negara dalam menguji legalitas Keputusan Tata Usaha Negara.[23]
B. Prinsip-Prinsip AUPB
Asas kepastian hukum (the principle of legal certainty) menjamin bahwa setiap tindakan dan keputusan pemerintah didasarkan pada hukum yang berlaku, sehingga memberikan kepastian bagi masyarakat. Dalam konteks pemerintahan daerah, setiap keputusan dan tindakan pejabat daerah harus memiliki dasar hukum yang jelas dan dapat dipertanggungjawabkan.
Asas kemanfaatan mengutamakan manfaat yang sebesar-besarnya bagi kesejahteraan masyarakat dalam setiap kebijakan dan tindakan pemerintah. Pemerintah daerah dalam mengambil keputusan harus mempertimbangkan dampak positif bagi masyarakat daerah. Asas ketidakberpihakan menuntut agar pejabat pemerintah bersikap adil dan tidak memihak dalam mengambil keputusan, serta menghindari konflik kepentingan. Pejabat pemerintahan daerah harus objektif dan tidak diskriminatif dalam menjalankan tugasnya.
Asas kecermatan (the principle of carefulness) mengharuskan pejabat pemerintah untuk bertindak hati-hati dan teliti dalam setiap keputusan dan tindakan, guna menghindari kesalahan yang dapat merugikan masyarakat. Asas tidak menyalahgunakan kewenangan melarang penggunaan wewenang untuk tujuan yang tidak sesuai dengan maksud pemberian wewenang tersebut, serta mencegah tindakan sewenang-wenang. Pejabat pemerintahan daerah harus menggunakan kewenangannya sesuai dengan tujuan yang ditetapkan peraturan perundang-undangan.
Asas keterbukaan (the principle of transparency) menuntut adanya transparansi dalam setiap proses pengambilan keputusan dan pelaksanaan kebijakan pemerintah daerah. Masyarakat berhak mengetahui informasi publik terkait penyelenggaraan pemerintahan. Asas kepentingan umum mengharuskan bahwa setiap keputusan dan/atau tindakan harus memperhatikan keseimbangan antara kepentingan individu yang satu dengan kepentingan individu yang lain, kepentingan pemerintah dengan kepentingan masyarakat, dan kepentingan generasi sekarang dengan kepentingan generasi mendatang. Asas pelayanan yang baik mencakup perlakuan yang sopan, sistem pelayanan yang jelas, waktu penyelesaian yang pasti, biaya yang wajar, dan kemudahan akses terhadap pelayanan publik.[24]
C. Penerapan AUPB dalam Pemerintahan Daerah
Penerapan AUPB dalam pemerintahan daerah memiliki beberapa dimensi penting. Pertama, dimensi preventif, di mana AUPB berfungsi sebagai pedoman bagi pejabat pemerintahan daerah dalam mengambil keputusan atau melakukan tindakan administratif, sehingga dapat mencegah terjadinya penyimpangan. Kedua, dimensi korektif, di mana AUPB dapat digunakan sebagai dasar untuk menguji dan membatalkan keputusan pemerintahan daerah yang tidak sesuai dengan prinsip-prinsip good governance. Ketiga, dimensi perlindungan, di mana AUPB memberikan perlindungan hukum kepada warga masyarakat terhadap tindakan pemerintahan daerah yang sewenang-wenang atau tidak adil. Keempat, dimensi akuntabilitas, di mana AUPB menjadi parameter dalam menilai pertanggungjawaban pejabat pemerintahan daerah atas keputusan dan tindakan yang diambilnya.
Implementasi AUPB dalam pemerintahan daerah merupakan langkah strategis untuk mencapai tujuan good governance yang mencakup transparansi, akuntabilitas, partisipasi, dan responsivitas.[25] Dengan menerapkan AUPB secara konsisten, pemerintah daerah dapat meningkatkan kepercayaan masyarakat, mengurangi praktik korupsi, dan meningkatkan kualitas pelayanan publik. Harmonisasi peran penegak hukum dalam mengawal pemerintah daerah guna keberlanjutan pembangunan juga membutuhkan implementasi AUPB yang konsisten dan terukur.[26]
IV. KEWENANGAN PEMERINTAHAN DAERAH
A. Pembagian Urusan Pemerintahan
Dalam sistem pemerintahan Indonesia, urusan pemerintahan dibagi menjadi dua kategori besar. Pertama, urusan pemerintahan absolut adalah urusan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, yang meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama. Kedua, urusan pemerintahan konkuren adalah urusan pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota. Urusan konkuren terdiri atas urusan pemerintahan wajib, yaitu urusan yang berkaitan dengan pelayanan dasar dan urusan yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar, serta urusan pemerintahan pilihan, yaitu urusan yang berkaitan dengan potensi unggulan dan kekhasan daerah.[27]
B. Kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi
Berdasarkan UU Nomor 23 Tahun 2014, urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah provinsi mencakup urusan yang memiliki eksternalitas lintas kabupaten/kota, meliputi: urusan pemerintahan yang lokasinya lintas daerah kabupaten/kota, urusan pemerintahan yang penggunanya lintas daerah kabupaten/kota, urusan pemerintahan yang manfaat atau dampak negatifnya lintas daerah kabupaten/kota, serta urusan pemerintahan yang penggunaan sumber dayanya lebih efisien apabila dilakukan oleh daerah provinsi.
C. Kewenangan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota
Berdasarkan UU Nomor 23 Tahun 2014, urusan pemerintah daerah kabupaten/kota yang berpotensi meningkatkan kesejahteraan masyarakat meliputi: perencanaan dan pengendalian pembangunan, perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang, penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat, penyediaan sarana dan prasarana umum, penanganan bidang kesehatan, penyelenggaraan pendidikan, penanggulangan masalah sosial, pelayanan bidang ketenagakerjaan, fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah, pengendalian lingkungan hidup, pelayanan pertanahan, pelayanan kependudukan dan catatan sipil, pelayanan administrasi umum pemerintahan, pelayanan administrasi penanaman modal, penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya, serta urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.[28]
D. Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah
Hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam sistem pemerintahan Indonesia didasarkan pada beberapa prinsip. Pertama, prinsip residualitas, di mana pemerintah daerah berwenang mengatur semua urusan pemerintahan kecuali yang secara eksplisit ditetapkan sebagai urusan pemerintah pusat. Kedua, prinsip subsidiaritas, yang menekankan bahwa urusan pemerintahan diserahkan kepada tingkat pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat, kecuali urusan tersebut lebih efektif dan efisien jika dikelola oleh tingkat pemerintahan yang lebih tinggi. Ketiga, prinsip efisiensi dan efektivitas, di mana pembagian kewenangan harus memperhatikan aspek efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan, termasuk pertimbangan ekonomi, geografis, dan kemampuan sumber daya. Keempat, prinsip akuntabilitas, di mana setiap tingkat pemerintahan harus bertanggung jawab atas pelaksanaan kewenangannya kepada masyarakat dan kepada tingkat pemerintahan di atasnya sesuai dengan mekanisme yang ditetapkan.[29]
E. Problematika Kewenangan
Dalam praktiknya, pembagian kewenangan antara pusat dan daerah menghadapi berbagai permasalahan. Pertama, inkonsistensi regulasi, di mana terdapat inkonsistensi antara UU Pemerintahan Daerah dengan UU sektoral dalam mengatur pembagian kewenangan. Perubahan berbagai perundang-undangan pemerintahan daerah tidak diikuti oleh perubahan berbagai perundang-undangan sektoral, sehingga menyebabkan tumpang tindih kewenangan pemerintah daerah dan pusat, inkonsistensi kewenangan perundang-undangan sektoral dan Pemerintahan, inkonsistensi perundang-undangan dan implementasinya, inkonsistensi pendanaan/pembiayaan, inkonsistensi penegakan hukum, serta inkonsistensi pengawasan dan pembinaan.[30]
Kedua, tumpang tindih kewenangan, di mana masih terdapat kewenangan yang tumpang tindih antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Ketiga, keterbatasan kapasitas daerah, di mana tidak semua daerah memiliki kapasitas yang memadai untuk melaksanakan kewenangan yang diserahkan. Keempat, dominasi pemerintah pusat, di mana dalam beberapa kasus, pemerintah pusat masih mendominasi dalam pengambilan keputusan yang seharusnya menjadi kewenangan daerah. Fenomena resentralisasi kewenangan yang terjadi melalui berbagai regulasi sektoral menjadi indikasi bahwa desentralisasi yang digagas sejak reformasi belum sepenuhnya terwujud.[31]
V. INSTRUMEN HUKUM ADMINISTRASI PEMERINTAHAN DAERAH
A. Keputusan Pemerintahan Daerah
Berdasarkan UU Nomor 30 Tahun 2014, Keputusan adalah ketetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Dalam konteks pemerintahan daerah, keputusan dapat berupa keputusan yang bersifat penetapan (beschikking), yaitu keputusan yang bersifat konkret, individual, dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata, serta keputusan yang bersifat peraturan (regeling), yaitu keputusan yang bersifat umum dan abstrak, seperti Peraturan Kepala Daerah.
Agar suatu keputusan pemerintahan daerah sah, harus memenuhi persyaratan materiil (ditetapkan oleh pejabat yang berwenang, dibuat sesuai prosedur yang berlaku, isi atau substansi sesuai dengan peraturan perundang-undangan), persyaratan formal (bentuk dan format sesuai ketentuan, dicantumkan dasar hukum, ditandatangani oleh pejabat yang berwenang), serta persyaratan AUPB (tidak melanggar asas-asas umum pemerintahan yang baik).
B. Diskresi
Diskresi adalah keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.[32] Diskresi hanya dapat dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan yang berwenang dengan tujuan melancarkan penyelenggaraan pemerintahan, mengisi kekosongan hukum, memberikan kepastian hukum, serta mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum.
Batasan diskresi meliputi: harus sesuai dengan tujuan diskresi, tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, sesuai dengan AUPB, berdasarkan alasan-alasan yang objektif, tidak menimbulkan konflik kepentingan, serta dilakukan dengan iktikad baik. Ansori menegaskan bahwa diskresi dan pertanggungjawaban pemerintah merupakan dua sisi mata uang yang tidak dapat dipisahkan, di mana penggunaan diskresi yang melampaui batas dapat dikategorikan sebagai penyalahgunaan wewenang dan dapat dimintai pertanggungjawaban baik secara administrasi, perdata, maupun pidana.[33]
C. Perizinan
Perizinan merupakan salah satu instrumen penting dalam hukum administrasi daerah. Izin adalah keputusan pejabat pemerintahan yang berwenang sebagai wujud persetujuan atas permohonan Warga Masyarakat sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Jenis-jenis perizinan dalam pemerintahan daerah meliputi Izin Mendirikan Bangunan (IMB), Izin Usaha, Izin Lingkungan, dan berbagai izin lainnya sesuai kewenangan daerah.
D. Peraturan Kebijakan (Beleidsregel)
Peraturan kebijakan adalah peraturan yang dibuat oleh pejabat administrasi negara sebagai pelaksanaan dari undang-undang atau peraturan yang lebih tinggi tingkatannya. Dalam konteks pemerintahan daerah, peraturan kebijakan dapat berupa Surat Edaran Kepala Daerah, Instruksi Kepala Daerah, Pedoman atau Petunjuk Teknis, dan bentuk kebijakan lainnya.
VI. PENGAWASAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN
A. Sistem Pengawasan Pemerintahan Daerah
Pengawasan internal dilakukan melalui Aparat Pengawas Internal Pemerintah (APIP), di mana di tingkat provinsi dilakukan oleh Inspektorat Provinsi dan di tingkat kabupaten/kota dilakukan oleh Inspektorat Kabupaten/Kota, serta pengawasan melekat, yaitu pengawasan yang dilakukan oleh atasan langsung terhadap bawahannya dalam hierarki organisasi pemerintahan daerah.[34] Inspektorat Daerah sebagai Aparat Pengawas Internal Pemerintah Daerah memiliki peran dan posisi yang sangat strategis baik ditinjau dari aspek fungsi manajemen maupun dari segi pencapaian visi dan misi serta program pemerintah.[35]
Pengawasan eksternal dilakukan oleh DPRD melalui fungsi pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan peraturan perundang-undangan lainnya, pelaksanaan keputusan kepala daerah, kebijakan pemerintah daerah, dan pelaksanaan kerja sama internasional di daerah, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara terhadap pemerintah daerah, serta masyarakat melalui mekanisme partisipasi publik dan pengaduan masyarakat.
Pemerintah pusat melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah, yang meliputi pengawasan preventif berupa evaluasi terhadap Rancangan Peraturan Daerah dan Rancangan Peraturan Kepala Daerah, serta pengawasan represif berupa pembatalan Peraturan Daerah yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau kepentingan umum.[36]
B. Peradilan Tata Usaha Negara
Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) merupakan salah satu pelaku kekuasaan kehakiman yang berwenang memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara. Dalam konteks pemerintahan daerah, PTUN berwenang memeriksa dan memutus sengketa yang timbul akibat dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara oleh pejabat pemerintahan daerah.[37]
Objek sengketa di PTUN adalah Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) yang memenuhi unsur: penetapan tertulis, dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara, bersifat konkret, individual, dan final, serta menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Perluasan kompetensi absolut PTUN dalam UU Nomor 30 Tahun 2014 memberikan perlindungan hukum yang lebih luas bagi masyarakat terhadap tindakan pemerintahan daerah.[38]
C. Upaya Administratif
Sebelum mengajukan gugatan ke PTUN, warga masyarakat yang merasa dirugikan oleh keputusan pemerintahan daerah dapat menempuh upaya administratif terlebih dahulu. Upaya administratif terdiri dari keberatan yang diajukan kepada pejabat yang menetapkan keputusan, dan banding administratif yang diajukan kepada atasan pejabat yang menetapkan keputusan.
D. Pertanggungjawaban Pejabat Pemerintahan Daerah
Pertanggungjawaban jabatan adalah tanggung jawab pejabat pemerintahan daerah atas keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan dalam menjalankan tugas dan kewenangannya. Dalam hal pejabat pemerintahan daerah melakukan kesalahan berat, tindak pidana, atau melanggar AUPB, dapat dimintai pertanggungjawaban pribadi.
UU Nomor 30 Tahun 2014 memberikan perlindungan hukum bagi pejabat pemerintahan daerah yang melaksanakan tugasnya dengan itikad baik, termasuk dalam penggunaan diskresi. Perlindungan ini meliputi hak memperoleh bantuan hukum, hak memperoleh jaminan keamanan, serta pembebasan dari tuntutan hukum dalam hal tertentu. Perlindungan hukum ini penting untuk mendorong inovasi dan keberanian pejabat dalam mengambil keputusan yang diperlukan untuk kepentingan masyarakat.[39]
PENUTUP
Hukum Administrasi Daerah merupakan subsistem penting dalam sistem hukum nasional Indonesia yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan di tingkat daerah dalam kerangka otonomi daerah dan NKRI. Berdasarkan kajian yang telah dilakukan, dapat disimpulkan beberapa hal penting.
Pertama, Hukum Administrasi Daerah memiliki landasan konstitusional yang kuat dalam Pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945, serta diatur lebih lanjut dalam berbagai peraturan perundang-undangan, terutama UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Kedua undang-undang ini memberikan kerangka hukum yang komprehensif bagi penyelenggaraan administrasi pemerintahan daerah.
Kedua, prinsip desentralisasi dan otonomi daerah menjadi landasan filosofis bagi penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. Melalui desentralisasi, terjadi penyerahan wewenang dari pemerintah pusat kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan pelayanan publik.
Ketiga, Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB) yang diatur dalam UU Nomor 30 Tahun 2014 menjadi pedoman penting bagi penyelenggaraan administrasi pemerintahan daerah. Penerapan AUPB secara konsisten dapat meningkatkan kualitas penyelenggaraan pemerintahan, mencegah penyalahgunaan wewenang, dan mewujudkan good governance.
Keempat, pembagian kewenangan antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota telah diatur secara rinci dalam UU Pemerintahan Daerah. Namun, dalam praktiknya masih ditemukan berbagai permasalahan, seperti inkonsistensi regulasi, tumpang tindih kewenangan, dan keterbatasan kapasitas daerah dalam melaksanakan kewenangannya.
Kelima, instrumen hukum administrasi pemerintahan daerah, seperti keputusan, diskresi, perizinan, dan peraturan kebijakan, merupakan alat penting bagi pemerintah daerah dalam menjalankan fungsi pemerintahan. Penggunaan instrumen-instrumen ini harus didasarkan pada kewenangan yang sah dan sesuai dengan AUPB.
Keenam, sistem pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah dilakukan melalui berbagai mekanisme, baik pengawasan internal, eksternal, maupun pengawasan oleh pemerintah pusat. Peradilan Tata Usaha Negara memiliki peran penting dalam memberikan perlindungan hukum kepada masyarakat terhadap tindakan pemerintahan daerah yang merugikan.
Ketujuh, tantangan dalam implementasi Hukum Administrasi Daerah masih cukup kompleks, meliputi inkonsistensi regulasi, keterbatasan kapasitas SDM, potensi kriminalisasi diskresi, praktik korupsi, dan lemahnya pengawasan produk hukum daerah. Diperlukan upaya-upaya penguatan yang komprehensif untuk mengatasi berbagai tantangan tersebut.
Tim Penyusun: Bahrul Ulum A., Mohamad Rifan
Leave a Reply