Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 13 Januari 2026
Hukum keuangan negara merupakan pilar fundamental dalam penyelenggaraan pemerintahan negara modern yang demokratis. Sebagai negara hukum (rechtsstaat), Indonesia menempatkan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian integral dari upaya mewujudkan tujuan bernegara sebagaimana termaktub dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945), yakni melindungi segenap bangsa Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia.[1][2]
Keuangan negara dalam perspektif hukum tidak sekedar mengatur tentang penerimaan dan pengeluaran anggaran, melainkan mencakup keseluruhan hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negara.[3][4] Pengaturan hukum keuangan negara menjadi keniscayaan mengingat pengelolaan keuangan negara yang tidak tertib dan transparan dapat menghambat pencapaian tujuan pembangunan nasional, bahkan berpotensi menimbulkan praktik korupsi yang merugikan keuangan negara dan perekonomian rakyat.[5]
Reformasi hukum keuangan negara di Indonesia mengalami momentum signifikan pada era reformasi, ditandai dengan lahirnya paket perundang-undangan keuangan negara yang memberikan landasan hukum yang kokoh bagi pengelolaan keuangan negara yang profesional, terbuka, dan bertanggung jawab.[6][7] Esai ini menganalisis secara mendalam landasan hukum keuangan negara di Indonesia, meliputi landasan konstitusional, peraturan perundang-undangan, asas-asas pengelolaan, serta implementasi prinsip good governance dalam pengelolaan keuangan negara.
Landasan Konstitusional Keuangan Negara
Pasal 23 UUD 1945 sebagai Fondasi Utama
Landasan konstitusional keuangan negara sejak berlakunya kembali UUD 1945 pada tanggal 5 Juli 1959 hingga saat ini adalah Bab VIII tentang Hal Keuangan, khususnya Pasal 23 UUD 1945.[8][9] Pasal 23 UUD 1945 merupakan “communis opinio doctorum” di bidang keuangan negara yang tidak hanya mengatur keuangan negara yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), tetapi juga mencakup pengertian keuangan negara dalam makna yang lebih luas.[10]
Pasal 23 ayat (1) UUD 1945 hasil amandemen menegaskan:
“Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.”[11]
Ketentuan ini mengandung beberapa prinsip fundamental. Pertama, prinsip legalitas anggaran, di mana APBN harus ditetapkan dengan undang-undang, sehingga melibatkan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai representasi kedaulatan rakyat.[12][13] Kedua, prinsip transparansi dan akuntabilitas, yang mewajibkan pengelolaan keuangan negara dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab. Ketiga, prinsip kesejahteraan rakyat sebagai tujuan akhir dari pengelolaan keuangan negara.[14]
Pembagian Kekuasaan dalam Pengelolaan Keuangan Negara
Pasal 23 ayat (2) UUD 1945 mengatur mekanisme pembahasan APBN dengan menyatakan bahwa “Rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah.”[15] Ketentuan ini mencerminkan sistem checks and balances dalam pengelolaan keuangan negara, di mana kekuasaan eksekutif (Presiden) dan kekuasaan legislatif (DPR) harus berkolaborasi dalam menetapkan kebijakan fiskal nasional.[16]
Konsepsi ini sejalan dengan prinsip demokrasi dimana DPR memegang hak anggaran (hak begrooting), sehingga kedudukan DPR lebih kuat dibandingkan pemerintah dalam hal menetapkan pendapatan dan belanja negara.[17][18] Secara filosofis-yuridis, hal ini merupakan perwujudan kedaulatan rakyat, karena pemerintah baru dapat menjalankan APBN setelah mendapat persetujuan DPR dalam bentuk undang-undang.[19]
Pasal 23A hingga 23E: Perluasan Pengaturan Keuangan Negara
Amandemen UUD 1945 memperluas pengaturan konstitusional mengenai keuangan negara melalui Pasal 23A hingga Pasal 23E. Pasal 23A mengatur bahwa “Pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang.”[20] Ketentuan ini menegaskan prinsip no taxation without representation, dimana setiap pemungutan pajak harus mendapat legitimasi dari wakil rakyat.
Pasal 23C menyatakan bahwa “Hal-hal lain mengenai keuangan negara diatur dengan undang-undang.”[21] Pasal ini menjadi dasar konstitusional bagi pembentukan paket perundang-undangan keuangan negara, termasuk UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Sementara itu, Pasal 23E mengatur tentang Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai lembaga independen yang bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.[22][23]
Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 menegaskan:
“Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri.”[24]
Pengaturan konstitusional ini menunjukkan bahwa pengawasan keuangan negara merupakan elemen krusial dalam menjaga akuntabilitas pengelolaan keuangan negara. BPK sebagai supreme auditor memiliki kewenangan konstitusional untuk memastikan bahwa anggaran negara dikelola secara hati-hati, transparan, dan akuntabel guna mendukung pencapaian pembangunan nasional yang seimbang dan merata.[25]
Landasan Peraturan Perundang-undangan
UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang disahkan pada 9 Maret 2003 merupakan tonggak penting reformasi hukum keuangan negara di Indonesia.[26][27] Kehadiran undang-undang ini diharapkan dapat menjadi kerangka hukum yang kokoh dalam upaya mendorong terwujudnya tata cara pengelolaan keuangan negara yang bersih dari korupsi serta memberikan garis yang jelas dan tegas kepada pemerintah dalam mengatur keuangan dan aset negara.[28]
Definisi dan Ruang Lingkup Keuangan Negara
Pasal 1 angka 1 UU Nomor 17 Tahun 2003 mendefinisikan keuangan negara sebagai:
“Semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.”[29]
Definisi ini memperluas makna keuangan negara dari yang sebelumnya hanya terbatas pada APBN menjadi mencakup seluruh kekayaan negara, baik yang dipisahkan maupun tidak dipisahkan.[30] Pasal 2 UU Nomor 17 Tahun 2003 merinci ruang lingkup keuangan negara meliputi:
- Hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman;
- Kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga;
- Penerimaan negara;
- Pengeluaran negara;
- Penerimaan daerah;
- Pengeluaran daerah;
- Kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah;
- Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum;
- Kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah.[31]
Kekuasaan atas Pengelolaan Keuangan Negara
Pasal 6 UU Nomor 17 Tahun 2003 menegaskan bahwa “Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan.”[32][33] Kekuasaan ini kemudian didelegasikan kepada:
- Menteri Keuangan, selaku pengelola fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan;
- Menteri/pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya;
- Gubernur/bupati/walikota selaku kepala pemerintahan daerah untuk mengelola keuangan daerah dan mewakili pemerintah daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan.[34]
Struktur kekuasaan ini mencerminkan prinsip desentralisasi dan pembagian tanggung jawab dalam pengelolaan keuangan negara, dimana terdapat pemisahan fungsi antara pengelola fiskal (Menteri Keuangan) dan pengguna anggaran (Menteri/Pimpinan Lembaga).[35]
UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara mengatur pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD.[36][37] Undang-undang ini menggantikan Indische Comptabiliteitswet (ICW) Stbl. 1925 No. 448 yang telah tidak sesuai lagi dengan perkembangan ketatanegaraan dan kebutuhan pengelolaan keuangan negara.
Peran Bendahara Umum Negara
Pasal 7 UU Nomor 1 Tahun 2004 menetapkan Menteri Keuangan sebagai Bendahara Umum Negara (BUN) yang memiliki kewenangan luas, antara lain:[38]
- Menetapkan kebijakan dan pedoman pelaksanaan anggaran negara;
- Mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran;
- Melakukan pengendalian pelaksanaan anggaran negara;
- Menetapkan sistem penerimaan dan pengeluaran kas negara;
- Menetapkan kebijakan dan pedoman pengelolaan serta penghapusan barang milik negara.[39]
Pengaturan ini menunjukkan bahwa Menteri Keuangan memiliki peran sentral dalam memastikan tertib administrasi dan pengendalian keuangan negara, sehingga pengelolaan keuangan dapat berjalan efektif dan efisien sesuai dengan peraturan perundang-undangan.[40]
UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 memberikan landasan hukum bagi BPK untuk melaksanakan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.[41][42] Pasal 1 ayat (1) UU Nomor 15 Tahun 2004 mendefinisikan pemeriksaan sebagai:
“Proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara independen, obyektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan, untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.”[43]
Pemeriksaan yang dilakukan BPK meliputi tiga jenis, yakni pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu.[44] Hasil pemeriksaan BPK wajib ditindaklanjuti oleh entitas yang diperiksa, dan BPK memiliki kewenangan untuk memantau tindak lanjut rekomendasi hasil pemeriksaan.[45]
Asas-asas Pengelolaan Keuangan Negara
Sesuai dengan amanat Pasal 23C UUD 1945, UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menjabarkan aturan pokok yang ditetapkan dalam konstitusi ke dalam asas-asas umum pengelolaan keuangan negara.[46][47] Asas-asas ini terbagi menjadi asas-asas yang telah lama dikenal (conventional principles) dan asas-asas baru sebagai pencerminan best practices dalam pengelolaan keuangan negara.[48]
Asas-asas Konvensional
1. Asas Tahunan
Asas tahunan mengharuskan APBN dan APBD ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan peraturan daerah.[49][50] Asas ini memberikan kepastian hukum dan memungkinkan pemerintah serta DPR/DPRD untuk melakukan evaluasi dan penyesuaian kebijakan fiskal secara periodik sesuai dengan perkembangan kondisi ekonomi dan sosial.
2. Asas Universalitas
Asas universalitas mengharuskan agar seluruh penerimaan dan pengeluaran negara dimuat dalam APBN/APBD secara lengkap dan tidak diperkenankan adanya dana yang tidak tercatat (off-budget).[51] Asas ini bertujuan untuk mencegah praktik manipulasi anggaran dan memastikan transparansi pengelolaan keuangan negara.
3. Asas Kesatuan
Asas kesatuan mewajibkan agar seluruh penerimaan dan pengeluaran negara disajikan dalam satu dokumen anggaran.[52] Hal ini memudahkan pengawasan dan pengendalian anggaran serta memastikan konsistensi kebijakan fiskal nasional.
4. Asas Spesialitas
Asas spesialitas mewajibkan agar kredit anggaran yang disediakan terinci secara jelas peruntukannya, sehingga setiap pengeluaran harus sesuai dengan alokasi yang telah ditetapkan.[53] Asas ini mencegah terjadinya penyimpangan penggunaan anggaran dan memastikan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara.
Asas-asas Baru (Best Practices)
1. Asas Akuntabilitas Berorientasi pada Hasil
Asas akuntabilitas berorientasi pada hasil menentukan bahwa setiap kegiatan pengelolaan keuangan negara dan hasil akhir dari kegiatan penyelenggaraan negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.[54][55]
Asas ini tidak hanya menekankan pada pertanggungjawaban formal-prosedural, tetapi juga pada pertanggungjawaban substansial terkait dengan pencapaian kinerja dan hasil yang diharapkan dari penggunaan anggaran negara.[56] Implementasi asas ini mendorong seluruh pengelola keuangan negara untuk berorientasi pada pencapaian outcome yang memberikan manfaat nyata bagi kesejahteraan masyarakat.
2. Asas Profesionalitas
Asas profesionalitas mengharuskan agar pengelolaan keuangan negara dilakukan secara profesional oleh sumber daya manusia yang memiliki kompetensi dan integritas tinggi.[57] Profesionalitas dalam pengelolaan keuangan negara mencakup penguasaan terhadap regulasi keuangan, kemampuan analisis fiskal, serta pemahaman terhadap prinsip-prinsip manajemen keuangan sektor publik.
3. Asas Proporsionalitas
Asas proporsionalitas mengharuskan agar dalam pengelolaan keuangan negara, pendistribusian kewenangan dan pendanaan dilakukan secara proporsional, adil, dan seimbang antara pusat dan daerah, serta antar-daerah.[58] Asas ini sejalan dengan semangat desentralisasi dan otonomi daerah yang bertujuan untuk menciptakan pemerataan pembangunan di seluruh wilayah Indonesia.
4. Asas Keterbukaan (Transparansi)
Asas keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara mengharuskan agar seluruh informasi keuangan negara dapat diakses oleh masyarakat secara luas.[59][60] Transparansi merupakan prasyarat bagi terciptanya akuntabilitas publik, karena masyarakat sebagai pemilik kedaulatan berhak untuk mengetahui bagaimana uang pajak yang mereka bayarkan digunakan oleh pemerintah.[61]
Implementasi asas transparansi dilakukan melalui berbagai mekanisme, antara lain publikasi dokumen APBN/APBD, laporan realisasi anggaran, laporan keuangan pemerintah, serta hasil pemeriksaan BPK melalui berbagai media yang mudah diakses oleh publik.[62] Pada era digital, transparansi diperkuat melalui sistem informasi seperti e-budgeting, Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN), dan portal data terbuka pemerintah.[63]
5. Asas Pemeriksaan Keuangan oleh Badan Pemeriksa yang Bebas dan Mandiri
Pelaksanaan asas pemeriksaan keuangan oleh Badan Pemeriksa yang bebas dan mandiri mengacu pada Peraturan BPK Nomor 1 Tahun 2017 tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara.[64] Independensi BPK dalam melakukan pemeriksaan keuangan negara menjadi kunci untuk memastikan objektivitas hasil pemeriksaan dan mencegah intervensi dari pihak-pihak yang berkepentingan.
Hasil pemeriksaan yang berkualitas akan bermanfaat bagi pengelolaan keuangan negara yang lebih baik, akuntabel, transparan, ekonomis, efisien, dan efektif.[65] BPK sebagai lembaga konstitusional independen memiliki posisi strategis dalam ekosistem pengawasan keuangan negara, bekerja sinergis dengan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) untuk memastikan tata kelola keuangan negara yang baik.[66]
Implementasi Prinsip Good Governance dalam Pengelolaan Keuangan Negara
Konsep Good Governance dalam Konteks Keuangan Negara
Dalam rangka mendukung terwujudnya good governance dalam penyelenggaraan negara, pengelolaan keuangan negara perlu diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam UUD 1945.[67][68] Konsep good governance mengandung prinsip-prinsip yang menurut United Nations Development Programme (UNDP) meliputi: participation, rule of law, transparency, responsiveness, consensus orientation, equity, effectiveness and efficiency, accountability, dan strategic vision.[69]
Prinsip-prinsip good governance ini telah terinternalisasi dalam pengaturan mengenai keuangan negara yang terkandung dalam UU Nomor 17 Tahun 2003, yang antara lain mengatur bahwa keuangan negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.[70][71]
Transparansi sebagai Pilar Utama
Transparansi merupakan salah satu pilar utama dalam pengelolaan keuangan negara yang baik.[72][73] Transparansi memungkinkan masyarakat dan pemangku kepentingan untuk menilai penggunaan dana publik, sehingga dapat berfungsi sebagai mekanisme kontrol sosial terhadap pengelolaan keuangan negara.[74] Tanpa transparansi, praktik penyimpangan dan korupsi dalam pengelolaan keuangan negara akan sulit terdeteksi dan dicegah.
Implementasi transparansi dalam pengelolaan keuangan negara dilakukan melalui beberapa langkah strategis, antara lain:[75]
- Mempublikasikan informasi keuangan daerah/negara secara berkala melalui berbagai media, seperti website, media sosial, dan papan pengumuman;
- Membangun sistem informasi keuangan yang handal dan mudah diakses oleh publik;
- Melakukan edukasi kepada masyarakat tentang keuangan negara;
- Mendorong partisipasi masyarakat dalam proses penganggaran dan pengawasan keuangan negara.[76]
Akuntabilitas dalam Pengelolaan Keuangan Negara
Akuntabilitas berarti mempertanggungjawabkan pengelolaan keuangan negara kepada masyarakat.[77] Akuntabilitas memastikan bahwa setiap keputusan dan tindakan terkait keuangan negara dipertanggungjawabkan secara transparan dan dapat diverifikasi kebenarannya.[78] Tanpa akuntabilitas yang kuat, tata kelola pemerintahan yang baik tidak akan terwujud.
Akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan negara mencakup tiga dimensi:[79]
- Akuntabilitas hukum: setiap tindakan pengelolaan keuangan negara harus sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
- Akuntabilitas kinerja: pengelolaan keuangan negara harus menghasilkan pencapaian kinerja yang terukur dan sesuai dengan target yang ditetapkan;
- Akuntabilitas politik: pemerintah harus mempertanggungjawabkan pengelolaan keuangan negara kepada DPR sebagai representasi rakyat.
Mekanisme akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan negara diperkuat melalui:[80]
- Penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan yang memenuhi prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah;
- Pemeriksaan oleh BPK yang hasil pemeriksaannya disampaikan kepada DPR/DPD/DPRD;
- Tindak lanjut atas temuan dan rekomendasi hasil pemeriksaan BPK;
- Penegakan hukum terhadap pelanggaran pengelolaan keuangan negara melalui mekanisme sanksi administratif, perdata, maupun pidana.
Efisiensi dan Efektivitas Pengelolaan Keuangan
Efisiensi dan efektivitas merupakan prinsip penting dalam pengelolaan keuangan negara yang berorientasi pada value for money.[81] Efisiensi mengacu pada upaya untuk mencapai output tertentu dengan menggunakan input yang seminimal mungkin, sedangkan efektivitas berkaitan dengan pencapaian tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan.[82]
Penerapan prinsip efisiensi dan efektivitas dalam pengelolaan keuangan negara dilakukan melalui:[83]
- Penganggaran berbasis kinerja (performance-based budgeting) yang mengaitkan alokasi anggaran dengan hasil dan manfaat yang ingin dicapai;
- Penerapan kerangka pengeluaran jangka menengah (medium-term expenditure framework) untuk memastikan konsistensi dan sustainabilitas kebijakan fiskal;
- Evaluasi dan review berkala terhadap program dan kegiatan yang didanai dari APBN/APBD untuk memastikan pencapaian target kinerja;
- Penghapusan program/kegiatan yang tidak memberikan manfaat optimal (sunset policy).
Tantangan Implementasi Good Governance dalam Pengelolaan Keuangan Negara
Meskipun kerangka hukum dan kelembagaan untuk pengelolaan keuangan negara yang baik telah tersedia, implementasinya masih menghadapi berbagai tantangan.[84] Penelitian menunjukkan bahwa penerapan prinsip good governance dalam pengelolaan keuangan negara di Indonesia masih menghadapi kendala seperti kurangnya koordinasi antar lembaga, keterbatasan sumber daya manusia yang kompeten, serta rendahnya partisipasi masyarakat dalam proses pengawasan.[85]
Tantangan lain yang dihadapi adalah:[86]
- Ketimpangan implementasi prinsip good governance antara pusat dan daerah, serta antar-daerah;
- Keterbatasan infrastruktur teknologi informasi di daerah-daerah tertentu yang menghambat transparansi;
- Budaya birokrasi yang belum sepenuhnya berorientasi pada pelayanan publik dan akuntabilitas;
- Praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) yang masih terjadi dalam pengelolaan keuangan negara.
Untuk mengatasi tantangan tersebut, diperlukan upaya komprehensif meliputi:[87]
- Penguatan kapasitas lembaga pengelola keuangan negara melalui pelatihan dan pengembangan SDM;
- Peningkatan penggunaan teknologi informasi untuk transparansi anggaran dan penguatan mekanisme audit;
- Pengembangan sistem pengawasan yang lebih efektif dengan memperkuat sinergi antara BPK dan APIP;
- Peningkatan kesadaran dan partisipasi masyarakat dalam pengawasan keuangan negara;
- Penegakan hukum yang lebih tegas terhadap pelanggaran pengelolaan keuangan negara.
Peran Lembaga Negara dalam Pengelolaan Keuangan
Presiden dan Menteri Keuangan
Sebagaimana diatur dalam Pasal 6 UU Nomor 17 Tahun 2003, Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan.[88] Dalam pelaksanaannya, kekuasaan ini didelegasikan kepada Menteri Keuangan sebagai pengelola fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan.[89]
Menteri Keuangan sebagai Bendahara Umum Negara memiliki peran sentral dalam:[90]
- Menyusun kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro;
- Menyusun rancangan APBN dan rancangan Perubahan APBN;
- Mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran;
- Melakukan perjanjian internasional di bidang keuangan;
- Melaksanakan pemungutan pendapatan negara yang telah ditetapkan dengan undang-undang;
- Melaksanakan fungsi bendahara umum negara.
Dewan Perwakilan Rakyat
DPR memiliki fungsi legislasi, anggaran (budgeting), dan pengawasan (oversight).[91] Dalam konteks pengelolaan keuangan negara, DPR memegang hak begrooting yang merupakan wujud dari kedaulatan rakyat dalam bidang keuangan negara.[92]
Fungsi anggaran DPR meliputi:[93]
- Membahas dan menyetujui/menolak rancangan undang-undang APBN yang diajukan Presiden;
- Membahas dan menyetujui/menolak rancangan undang-undang Perubahan APBN;
- Membahas dan menyetujui/menolak rancangan undang-undang Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN;
- Memberikan pertimbangan kepada pemerintah mengenai rancangan peraturan pemerintah pengganti undang-undang dan/atau rancangan peraturan pemerintah yang berkaitan dengan keuangan negara.
Fungsi pengawasan DPR terhadap pengelolaan keuangan negara dilakukan melalui mekanisme:[94]
- Pembahasan hasil pemeriksaan BPK atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP);
- Rapat dengar pendapat dengan pemerintah dan stakeholder terkait pelaksanaan APBN;
- Kunjungan kerja untuk melihat langsung implementasi program dan kegiatan yang didanai APBN;
- Hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat terkait kebijakan fiskal pemerintah.
Badan Pemeriksa Keuangan
BPK sebagai lembaga negara yang bebas dan mandiri memiliki tugas konstitusional untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.[95] BPK mengemban tugas besar dan strategis untuk memastikan bahwa anggaran negara, termasuk APBD, dikelola secara hati-hati, transparan, dan akuntabel serta mendukung pencapaian pembangunan nasional yang seimbang dan merata.[96]
Independensi BPK dijamin oleh konstitusi untuk memastikan objektivitas dalam pelaksanaan pemeriksaan.[97] BPK tidak dapat diintervensi oleh siapapun, baik dari eksekutif, legislatif, maupun yudikatif, dalam menjalankan tugas pemeriksaan keuangan negara.[98]
Peran strategis BPK dalam ekosistem pengelolaan keuangan negara meliputi:[99]
- Melakukan pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) dan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) untuk memberikan opini atas kewajaran penyajian laporan keuangan;
- Melakukan pemeriksaan kinerja untuk menilai efektivitas, efisiensi, dan ekonomis pengelolaan keuangan negara;
- Melakukan pemeriksaan dengan tujuan tertentu untuk mendeteksi adanya indikasi penyimpangan atau kerugian keuangan negara;
- Memantau tindak lanjut rekomendasi hasil pemeriksaan untuk memastikan perbaikan pengelolaan keuangan negara;
- Bekerja sama dengan APIP dalam kerangka sinergi pengawasan keuangan negara.
BPK menerapkan pendekatan risk-based audit untuk mengoptimalkan sumber daya yang ada, sehingga pemeriksaan dapat fokus pada area-area yang berisiko tinggi.[100] Rekomendasi yang diberikan BPK harus bersifat solutif atas permasalahan yang ditemukan dalam pemeriksaan, sehingga dapat menjadi pedoman bagi entitas yang diperiksa untuk memperbaiki sistem pengelolaan keuangan.[101]
Isu Kontemporer dalam Hukum Keuangan Negara
Keuangan Negara pada BUMN
Salah satu isu kontroversial dalam hukum keuangan negara adalah status keuangan Badan Usaha Milik Negara (BUMN), khususnya BUMN Persero.[102] UU Nomor 17 Tahun 2003 memasukkan kekayaan negara yang dipisahkan pada perusahaan negara sebagai bagian dari ruang lingkup keuangan negara.[103] Namun demikian, dalam praktiknya terdapat perdebatan mengenai apakah kerugian BUMN dapat dikategorikan sebagai kerugian keuangan negara.
Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 48/PUU-XI/2013 dan Nomor 62/PUU-XI/2013 menegaskan bahwa kekayaan negara yang dipisahkan tetap merupakan keuangan negara.[104] Namun demikian, pengawasan terhadap BUMN bukan menggunakan Government Judgment Rules melainkan Business Judgment Rules, mengingat BUMN merupakan badan hukum yang berbentuk perseroan terbatas yang tunduk pada hukum perdata.[105]
Teori transformasi yang dikemukakan oleh Prof. Dr. Arifin P. Soeria Atmadja memberikan perspektif bahwa keuangan negara yang sudah dipisahkan dan dijadikan modal atau kekayaan pada BUMN secara otomatis bertransformasi menjadi uang privat.[106][107] Menurut teori ini, kerugian yang dialami BUMN bukanlah kerugian keuangan negara karena status uang tersebut telah berubah menjadi milik korporasi.[108]
Perdebatan ini memiliki implikasi praktis yang signifikan, terutama terkait dengan pertanggungjawaban hukum direksi BUMN dalam hal terjadi kerugian. Penting untuk memberikan pemahaman mendalam bahwa keuangan BUMN Persero berdasarkan teori hukum dan teori lingkungan kuasa hukum bukan merupakan keuangan negara, sehingga kerugian pada BUMN Persero bukan otomatis merupakan kerugian negara yang dapat dipidana berdasarkan undang-undang pemberantasan tindak pidana korupsi.[109]
Pengembalian Kerugian Keuangan Negara akibat Korupsi
Tindak pidana korupsi tidak hanya merugikan keuangan negara secara material, tetapi juga menghambat pencapaian tujuan pembangunan nasional dan menciptakan ketidakadilan sosial.[110] Dalam penegakan hukum tindak pidana korupsi, pengembalian kerugian keuangan negara (asset recovery) menjadi aspek yang sangat penting selain penjatuhan sanksi pidana kepada pelaku.[111]
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi mengatur mekanisme pengembalian kerugian keuangan negara melalui beberapa instrumen:[112]
- Pembayaran uang pengganti sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (1) huruf b;
- Perampasan aset hasil tindak pidana korupsi;
- Pencantuman kewajiban membayar uang pengganti dalam amar putusan pidana.
Namun demikian, efektivitas pengembalian kerugian keuangan negara masih menghadapi berbagai kendala, antara lain:[113]
- Kesulitan dalam pelacakan dan pembuktian asal-usul aset hasil korupsi;
- Penggunaan pihak ketiga (nominee) untuk menyembunyikan aset;
- Belum optimalnya mekanisme Non-Conviction Based Asset Forfeiture (NCB);
- Lemahnya koordinasi antar lembaga penegak hukum dalam pelacakan aset;
- Terbatasnya kerja sama internasional dalam pengembalian aset yang berada di luar negeri.
Untuk meningkatkan efektivitas pengembalian kerugian keuangan negara, beberapa rekomendasi yang dapat dipertimbangkan antara lain:[114]
- Implementasi mekanisme civil forfeiture yang memungkinkan perampasan aset tanpa harus menunggu putusan pidana (in rem based);
- Penguatan kerja sama internasional dalam pelacakan dan pengembalian aset hasil korupsi;
- Pembentukan database terintegrasi mengenai aset-aset yang berpotensi berasal dari tindak pidana korupsi;
- Penerapan prinsip pembalikan beban pembuktian secara terbatas (limited reversal of burden of proof) dalam kasus-kasus tertentu;
- Optimalisasi peran Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK) dalam mendukung pelacakan aset hasil korupsi.
Digitalisasi Pengelolaan Keuangan Negara
Era digital membawa transformasi signifikan dalam pengelolaan keuangan negara.[115] Pemanfaatan teknologi informasi terbukti berkontribusi besar dalam meningkatkan efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas pengelolaan keuangan pemerintahan di Indonesia.[116]
Beberapa sistem digitalisasi yang telah diimplementasikan dalam pengelolaan keuangan negara antara lain:[117]
- Sistem Aplikasi Keuangan Tingkat Instansi (SAKTI): sistem yang mengintegrasikan proses penganggaran, pelaksanaan, dan pelaporan keuangan di tingkat satuan kerja;
- Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN): sistem yang mengintegrasikan seluruh proses bisnis perbendaharaan negara;
- Sistem Informasi Pengelolaan Keuangan Daerah (SIPKD): sistem untuk pengelolaan keuangan di tingkat pemerintah daerah;
- E-budgeting: sistem penyusunan anggaran berbasis elektronik yang meningkatkan transparansi dan partisipasi publik;
- Financial Technology (FinTech): pemanfaatan teknologi finansial dalam pelayanan pembayaran dan pengelolaan kas negara.
Digitalisasi pengelolaan keuangan negara memberikan manfaat berupa:[118]
- Percepatan proses penganggaran, pelaksanaan, dan pelaporan keuangan;
- Peningkatan transparansi dan akses informasi keuangan bagi publik;
- Minimalisasi praktik manipulasi dan korupsi melalui otomasi proses;
- Peningkatan efisiensi melalui pengurangan biaya administrasi dan percepatan waktu proses;
- Penguatan akuntabilitas melalui audit trail yang terintegrasi dan real-time monitoring.
Namun demikian, digitalisasi juga menimbulkan tantangan baru, antara lain:[119]
- Risiko keamanan siber (cybersecurity) yang dapat mengancam integritas data keuangan negara;
- Ketimpangan infrastruktur teknologi informasi antara pusat dan daerah;
- Keterbatasan kompetensi SDM dalam mengoperasikan sistem digital;
- Kebutuhan investasi yang besar untuk pengembangan dan pemeliharaan infrastruktur digital;
- Isu privasi dan perlindungan data dalam era big data analytics.
Untuk mengoptimalkan manfaat digitalisasi sambil memitigasi risikonya, diperlukan:[120]
- Penguatan regulasi terkait keamanan siber dan perlindungan data dalam pengelolaan keuangan negara;
- Peningkatan investasi dalam infrastruktur teknologi informasi, terutama di daerah-daerah tertinggal;
- Program pelatihan dan sertifikasi kompetensi digital bagi pengelola keuangan negara;
- Pengembangan artificial intelligence (AI) dan machine learning untuk deteksi dini penyimpangan keuangan negara;
- Harmonisasi sistem digital antar lembaga untuk memastikan interoperabilitas dan integrasi data.
Penutup
Landasan hukum keuangan negara di Indonesia telah mengalami perkembangan signifikan sejak era reformasi, ditandai dengan lahirnya paket perundang-undangan keuangan negara yang memberikan kerangka hukum yang kokoh bagi pengelolaan keuangan negara yang profesional, transparan, dan akuntabel. Landasan konstitusional yang termaktub dalam Pasal 23 hingga Pasal 23E UUD 1945, yang kemudian dijabarkan dalam UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, telah memberikan fondasi yang kuat bagi terwujudnya good governance dalam pengelolaan keuangan negara.
Asas-asas pengelolaan keuangan negara, baik yang bersifat konvensional maupun yang mencerminkan best practices internasional, menjadi pedoman operasional dalam pengelolaan keuangan negara. Asas akuntabilitas berorientasi pada hasil, profesionalitas, proporsionalitas, keterbukaan, dan pemeriksaan oleh badan yang bebas dan mandiri, merupakan implementasi dari prinsip-prinsip good governance yang meliputi transparansi, akuntabilitas, partisipasi, efisiensi, dan efektivitas.
Peran lembaga-lembaga negara dalam ekosistem pengelolaan keuangan negara—Presiden dan Menteri Keuangan sebagai pengelola, DPR sebagai pemegang hak begrooting dan pengawas, serta BPK sebagai supreme auditor—mencerminkan prinsip checks and balances yang esensial bagi tata kelola keuangan negara yang demokratis. Sinergi dan koordinasi antar lembaga ini menjadi kunci keberhasilan pengelolaan keuangan negara yang berorientasi pada kesejahteraan rakyat.
Isu-isu kontemporer seperti status keuangan BUMN, efektivitas pengembalian kerugian keuangan negara akibat korupsi, dan transformasi digital dalam pengelolaan keuangan negara, menunjukkan bahwa hukum keuangan negara harus terus beradaptasi dengan perkembangan zaman. Perdebatan akademik dan perkembangan yurisprudensi terkait isu-isu ini perlu terus diikuti dan dikaji untuk memastikan bahwa hukum keuangan negara tetap relevan dan mampu menjawab tantangan pengelolaan keuangan negara di era modern.
Tim Penyusun: Bahrul Ulum A., Mohamad Rifan
Leave a Reply