KEWENANGAN (Kompetensi) PERADILAN TATA USAHA NEGARA

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 13 Januari 2026

Keberadaan Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) dalam sistem ketatanegaraan Indonesia merupakan salah satu pilar fundamental dalam perwujudan negara hukum (rechtsstaat). Dalam konteks doktrin pemisahan kekuasaan (separation of powers) sebagaimana dikemukakan Montesquieu dalam L’Esprit des Lois (1748), kekuasaan kehakiman—termasuk di dalamnya PTUN—mengemban fungsi krusial sebagai pengontrol yuridis terhadap kekuasaan eksekutif.[1] Pasal 24 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan bahwa kekuasaan kehakiman dilakukan oleh Mahkamah Agung dan badan peradilan di bawahnya, yang mencakup empat lingkungan peradilan: peradilan umum, peradilan agama, peradilan militer, dan peradilan tata usaha negara.

Sejak dibentuk melalui Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara dan mulai beroperasi efektif pada tanggal 14 Januari 1991, PTUN telah mengalami perjalanan panjang yang penuh dinamika. Perjalanan hampir empat dasawarsa ini ditandai oleh transformasi signifikan dalam hal kompetensi absolut—kewenangan untuk mengadili berdasarkan jenis atau materi sengketa—yang mengalami pasang surut seiring perubahan konstelasi politik, hukum, dan sosial di Indonesia.[2]

Kompetensi absolut PTUN tidak dapat dilepaskan dari konsep fundamental tentang kewenangan (bevoegdheid), kompetensi (competentie), dan yurisdiksi (jurisdictie)—terminologi yang secara historis berakar dari tradisi hukum Romawi dengan istilah iurisdictio yang kemudian berkembang dalam sistem hukum Eropa kontinental.[3] Dalam konteks hukum administrasi, sebagaimana dikemukakan oleh Philipus M. Hadjon, konsep wewenang mempunyai kedudukan yang sangat penting dan fundamental karena berkaitan dengan esensi hukum publik yang bertujuan mengatur pembatasan kekuasaan dari setiap pemangku kewenangan negara atau administrasi. Berdasarkan kewenangan inilah pemerintah memiliki keabsahan (legalitas) secara yuridis untuk melakukan berbagai tindakan hukum (rechtshandelingen), dan berdasarkan kewenangan itu pula muncul prinsip pertanggungjawaban: geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid (tidak ada kewenangan tanpa pertanggungjawaban).[4]

Tulisan ini bertujuan untuk menganalisis secara komprehensif dinamika perkembangan kewenangan PTUN di Indonesia, dengan fokus pada transformasi dari periode pembatasan menuju periode perluasan kompetensi absolut. Melalui pendekatan yuridis normatif dengan dukungan analisis historis dan perbandingan hukum, esai ini menyajikan narasi analitis tentang bagaimana kewenangan PTUN berkembang, faktor-faktor yang mempengaruhi perkembangan tersebut, serta implikasi dan tantangan yang dihadapi dalam konteks penegakan hukum administrasi di Indonesia.

I. KONSEP DASAR KOMPETENSI PERADILAN TATA USAHA NEGARA

A. Terminologi: Kewenangan, Kompetensi, dan Yurisdiksi

Fraseologi “kompetensi peradilan” pada dasarnya merujuk pada konsep kewenangan atau kekuasaan suatu badan peradilan untuk mengadili suatu perkara yang membedakan satu kewenangan badan peradilan dengan badan peradilan lainnya. Penggunaan istilah kewenangan, kompetensi, atau yurisdiksi untuk menunjuk kepada kekuasaan pengadilan sudah sangat lazim dipergunakan dalam kepustakaan hukum acara maupun penggunaannya dalam praktik peradilan. Istilah-istilah tersebut penggunaannya sering dipertukarkan (interchangeable) satu sama lain.[5]

Dengan pendekatan kesejarahan (historical approach), dapat diketahui bahwa sejak era kerajaan Romawi pada abad ke-3, para ahli hukum profesional (jurist) telah menggunakan istilah imperium untuk kekuasaan dan iurisdictio untuk hakim.[6] Pada awalnya, iurisdictio dipergunakan untuk istilah yang berhubungan dengan otoritas hakim untuk memulihkan hukum sipil. Dalam perkembangannya, istilah iurisdictio (bahasa Belanda: jurisdictie) dipergunakan untuk menentukan wilayah atau daerah kekuasaan hukum dari pengadilan, baik yang menyangkut kekuasaan absolut maupun yang relatif.

Lexis Nexis mengartikan istilah “jurisdiction” sebagai kewenangan atau kekuasaan pengadilan untuk memutuskan perselisihan di antara para pihak, serta wilayah hukum di mana kewenangan hukum pengadilan berlaku: “Jurisdiction means both the authority or power of the court to determine a dispute between parties as well as the territory over which the legal authority of a court extends.”[7]

Dilihat dari aspek etimologis, istilah kompetensi berasal dari bahasa Latin yaitu dari kata competentia (wewenang), kemudian diserap ke dalam bahasa Inggris menjadi competence. Istilah kompetensi memiliki sinonim dengan kekuasaan (the power), hak (rights), atau yurisdiksi (jurisdiction), termasuk dengan istilah wewenang atau kewenangan “authority” (bahasa Inggris) dan “bevoegdheid” (bahasa Belanda).[8]

Black’s Law Dictionary mendefinisikan authority sebagai “legal power; a right to command or to act; the right and power of public officers to require obedience to their orders lawfully issued in scope of their public duties.”[9] Secara lebih spesifik, menurut Philipus M. Hadjon, istilah “bevoegdheid” dalam hukum Belanda digunakan dalam konsep hukum privat dan hukum publik, sedangkan “wewenang” selalu digunakan dalam konsep hukum publik.[10]

Kamus istilah hukum Fockema Andreae Belanda-Indonesia karya N.E. Algra, et al. secara tajam membedakan istilah bevoegdheid (competentie) dalam arti wewenang dengan macht dalam arti kekuasaan. Penggunaan istilah bevoegdheid menunjuk kepada wewenang pengadilan yang bersifat absolut maupun wewenang relatif, sedangkan istilah macht yang dikaitkan dengan istilah rechterlijk menunjuk kepada kekuasaan kehakiman dalam arti keseluruhan badan-badan resmi kehakiman dan para pejabat pengadilan yang menjadi bagian dari fungsi kehakiman.[11]

Sejalan dengan diferensiasi terminologis tersebut, S.F. Marbun berpendapat bahwa kompetensi berbeda dengan wewenang. Wewenang diartikan sebagai kemampuan untuk melakukan suatu tindakan hukum publik atau secara yuridis diartikan bahwa wewenang adalah kemampuan bertindak yang diberikan oleh undang-undang untuk melakukan hubungan-hubungan hukum. Lebih lanjut dikemukakan bahwa kompetensi merupakan kumpulan dari wewenang-wewenang (rechts-bevoegdheidheden), misalnya wewenang menandatangani suatu surat keputusan oleh seorang pejabat atas nama menteri, sedangkan kewenangannya tetap berada di tangan menteri.[12]

Dalam perspektif sosiologi hukum, Soerjono Soekanto membedakan antara kekuasaan dan wewenang. Kekuasaan adalah setiap kemampuan untuk mempengaruhi pihak lain, sedangkan wewenang adalah kekuasaan yang ada pada seseorang atau kelompok orang yang mempunyai dukungan atau pengakuan dari masyarakat.[13] Dapat disimpulkan bahwa di dalam kekuasaan terdapat wewenang, dan wewenang memerlukan dukungan atau pengakuan dari masyarakat.

B. Kompetensi Absolut dan Kompetensi Relatif

Dalam konteks dunia peradilan di Indonesia, terdapat beberapa cara untuk mengetahui kompetensi suatu badan peradilan:[14]

Kompetensi berdasarkan pokok sengketa: Perkara pidana dan perkara perdata merupakan kompetensi absolut peradilan umum.
Kompetensi berdasarkan subjek hukum berperkara: Perkara pidana militer (mutatis mutandis perkara tata usaha militer) merupakan kompetensi peradilan militer; kompetensi perkara perdata Islam merupakan kompetensi Peradilan Agama.
Kompetensi berdasarkan kombinasi pokok sengketa dengan subjek berperkara: Sengketa TUN (administrasi pemerintahan) merupakan kompetensi absolut Peradilan TUN.

Kompetensi absolut merujuk pada kewenangan pengadilan untuk mengadili berdasarkan jenis perkara atau materi sengketa, sementara kompetensi relatif adalah kewenangan pengadilan yang ditentukan berdasarkan wilayah hukum (territorial jurisdiction). Dalam konteks sengketa TUN, gugatan diajukan kepada Pengadilan TUN yang berwenang yang meliputi tempat kedudukan tergugat (Pasal 54 UU Peradilan TUN).[15]

Sengketa TUN identik sebagai sengketa antara warga masyarakat dengan badan/pejabat TUN (citizen versus administration), walaupun tidak tertutup kemungkinan dalam sengketa TUN terjadi antara sesama badan/pejabat TUN bersengketa (administration versus administration).[16] Dalam klasifikasi Sjachran Basah, sengketa TUN antara warga masyarakat dengan Badan/Pejabat TUN dikelompokkan sebagai sengketa ekstern, sedangkan sengketa TUN antara sesama Badan/Pejabat TUN dikelompokkan sebagai sengketa intern.[17]

C. Objek Sengketa TUN: Keputusan Tata Usaha Negara

Secara normatif, kompetensi absolut Peradilan TUN di tingkat pertama adalah memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa TUN (Pasal 50 UU Peradilan TUN). Objek utama sengketa TUN adalah Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN).

Menurut Pasal 1 angka 9 UU No. 5 Tahun 1986 (sebelum perubahan), KTUN adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.

Karakteristik KTUN sebagai objek sengketa mencakup:[18]

Karakteristik	Penjelasan
Penetapan tertulis	Harus dituangkan dalam bentuk tertulis
Konkret	Objeknya tidak abstrak tetapi berwujud, tertentu atau dapat ditentukan
Individual	Tidak ditujukan untuk umum, tetapi tertentu baik alamat maupun hal yang dituju
Final	Sudah definitif dan karenanya dapat menimbulkan akibat hukum
Menimbulkan akibat hukum	Mengakibatkan perubahan dalam kedudukan hukum yang ada

II. PERIODE PEMBATASAN KOMPETENSI ABSOLUT (1986-2008)

A. Politik Hukum Orde Baru: Pendekatan Gradualis

Kewenangan Peradilan TUN berdasarkan UU Peradilan TUN an sich bersifat sangat terbatas (limited), sempit (minor), dan sangat partikular (particular). Dikatakan terbatas karena kewenangan aslinya (original jurisdiction) hanya mengadili keputusan TUN yang bersifat konkret-final dan individual. Lalu dikatakan sempit karena terdapat berbagai pengecualian (exemption) kriteria keputusan TUN yang dapat dijadikan sebagai objek sengketa vide Pasal 2, Pasal 48, Pasal 49, dan Pasal 62 UU Peradilan TUN. Dikatakan partikular karena pengujian hanya menjangkau jenis keputusan yang bersifat konstitutif, tidak termasuk keputusan deklaratif.[19]

Pembatasan dan/atau pengecualian objek sengketa TUN secara intensional (by design) dari pembuat undang-undang merefleksikan politik hukum pembentukan Peradilan TUN pada era Orde Baru. Dalam hal ini, hukum sebagai political instrument tercermin dari naskah persiapan pembentukan UU Peradilan TUN yang dibuat oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) pada tahun 1980, yang merekomendasikan agar kewenangan Peradilan TUN pada tahap awal dibatasi hanya mengurusi sengketa kepegawaian:[20]

“Dalam tahap permulaan, kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara itu cukup mengenai sengketa-sengketa Tata Usaha Negara di bidang kepegawaian terlebih dahulu, sedangkan sengketa-sengketa Tata Usaha Negara di bidang lainnya untuk sementara masih tetap ditangani oleh badan-badan yang sudah berfungsi pada saat ini sebagaimana adanya, dan secara bertahap/berangsur-angsur akan dimasukkan ke dalam kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara sesuai dengan apa yang sudah ditentukan dalam perundang-undangan (melalui ‘uitvoerings wetten’).”

A.A. Baramuli, Ketua Panitia Khusus RUU Peradilan TUN, secara eksplisit mendesain perkembangan Peradilan TUN secara bertahap atau gradual. Desain awalnya adalah kompetensi Peradilan TUN dirumuskan sempit untuk tahap penyelenggaraan pemerintahan pembangunan dalam kurun waktu sampai selesainya Repelita V (1989/1994), dengan alasan pemerintah dinilai memerlukan kerangka pembangunan yang jelas dan kokoh agar siap tinggal landas dalam Repelita VI (1994/2000).[21]

Rencana selanjutnya adalah dalam strategi pembangunan jangka panjang ke II (1994 sampai dengan 2020), penyelenggaraan pemerintahan dapat memperluas pengertian kompetensi absolut Peradilan TUN dan dapat membuat atau menyempurnakan UU Peradilan TUN. Namun, sejarah mencatat bahwa rencana kebijakan pemerintahan Orde Baru mengelola kewenangan Peradilan TUN secara gradual seperti itu ternyata tidak pernah terwujud karena roda kehidupan bernegara bergerak di luar bayangan penguasa.

B. Karakteristik “Super Khusus” Peradilan TUN

Menurut Philipus M. Hadjon, pada masa Orde Baru, stelsel perlindungan hukum bagi rakyat di Indonesia terdiri dari tiga lembaga:[22]

Peradilan TUN menurut UU No. 5/1986 (termasuk Peradilan Militer Khusus untuk menangani keputusan TUN bidang militer)
Upaya Administratif
Peradilan Umum (UU No. 2/1986 jo. UU No. 5/1986)

Lebih lanjut menurut Hadjon, formulasi UU No. 5/1986 merefleksikan pilihan peradilan administrasi khusus sebagai bentuk kelembagaan peradilan TUN. Disebut sebagai peradilan administrasi khusus karena kompetensinya hanya dibatasi pada objek sengketa atas keputusan TUN yang lebih sempit dari definisi beschikking seperti yang dikenal di dalam Wet Algemene Rechtspraak Overheidsbeschikkingen (AROB) Belanda ketika itu. Artinya, keputusan TUN (versi UU No. 5/1986) hanya membatasi pada tindakan hukum TUN bukan sebagaimana beschikking yang ruang lingkupnya dalam konteks hukum publik (hukum administrasi).[23]

Senada dengan Hadjon, Maftuh Effendi menilai rumusan definisi keputusan TUN sebagai objek sengketa TUN, dikaitkan dengan sejumlah pembatasan-pembatasan objek sengketa TUN lainnya, mengakibatkan “super khususnya” eksistensi Peradilan TUN versi UU Peradilan TUN (dulu).[24]

Pandangan berbeda dikemukakan oleh W. Riawan Tjandra yang menyatakan UU Peradilan TUN memiliki kompetensi absolut yang bersifat umum. Alasannya, semua jenis sengketa TUN sejauh memenuhi kriteria kompetensi absolut Peradilan TUN vide Pasal 1 angka 9 dengan limitasi Pasal 2 dan Pasal 48 UU Peradilan TUN merupakan kewenangan absolut dari Peradilan TUN.[25]

C. Dampak Pembatasan Kewenangan

Dalam disertasinya, Kadar Slamet mengkritisi terbatasnya wewenang mengadili Peradilan TUN melakukan kontrol segi hukum terhadap tindakan pemerintahan yang berdampak pada:[26]

Inkonsistensi penerapan asas pemisahan wewenang mengadili pada empat lingkungan peradilan di bawah MA sehingga mereduksi esensi atau hakikat peradilan administrasi. Hal ini berakibat kesenjangan (gap) antara hal yang seharusnya ada (das sollen) pada eksistensinya sebagai sistem umum peradilan administrasi dengan realita (das sein) pada eksistensi kewenangannya yang terbatas.
Multi yuridiksi badan peradilan yang berwenang mengadili tindakan pemerintahan melalui penegakan hukum yang berbeda-beda.
Kontrol hukum tidak komprehensif terhadap tindakan pemerintahan oleh badan peradilan.
Kesulitan hakim peradilan administrasi dalam menegakkan hukum dan keadilan dalam rangka mewujudkan fungsi jaminan perlindungan hukum terhadap pencari keadilan dari dampak tindakan pemerintahan.
Tidak optimalnya fungsi jaminan perlindungan hukum oleh peradilan administrasi terhadap warga negara atas dampak tindakan pemerintahan.

Keterbatasan kompetensi absolut Peradilan TUN pada dua dasawarsa keberadaan Peradilan TUN mengakibatkan cukup besarnya porsi sengketa TUN yang harus diadili oleh Peradilan Umum. Ironisnya, sebagaimana diungkapkan oleh Philipus M. Hadjon, berdasarkan UU No. 2/1986 tentang Peradilan Umum (kini UU No. 49/2009), kompetensi peradilan umum hanya dibatasi pada perkara perdata dan perkara pidana saja.[27]

D. Erosi Kewenangan Akibat Pembentukan Pengadilan Khusus

Sempit dan terbatasnya kompetensi absolut Peradilan TUN pada masa itu masih diikuti oleh pembentukan sejumlah pengadilan baru pada akhir masa kekuasaan Orde Baru dan/atau awal era Reformasi, akibatnya sejumlah kewenangan Peradilan TUN (khususnya Pengadilan Tinggi TUN) semakin tergerus:[28]

Pembentukan Pengadilan Pajak menghapus kewenangan Majelis Pemeriksaan Pajak (MPP) dan berdampak pada hilangnya kewenangan Pengadilan Tinggi TUN mengadili perkara-perkara pasca banding administratif keputusan MPP.
Pembentukan Pengadilan Hubungan Industrial (PHI) membawa dampak hapusnya kewenangan Pengadilan Tinggi TUN mengadili perkara-perkara pasca banding administratif atas putusan P4P (Panitia Penyelesaian Perselisihan Perburuhan Pusat) dan/atau P4D (Panitia Penyelesaian Perselisihan Perburuhan Daerah).
Pembentukan Pengadilan Niaga menghapus kewenangan Pengadilan Tinggi TUN mengadili perkara-perkara pasca banding administratif atas putusan Komisi Banding Paten maupun Komisi Banding Merek.

Keterbatasan kewenangan Peradilan TUN ikut mempengaruhi cara pandang sebagian besar akademisi dalam melihat kedudukan Peradilan TUN. Misalnya, Melissa Crouch, akademisi dari University of New South Wales, Sydney, memahami kedudukan Peradilan TUN sejajar sebagaimana pengadilan khusus yang umum dikenal dalam sistem hukum Indonesia seperti Pengadilan Niaga atau Pengadilan Hubungan Industrial.[29] Secara sosio-legal mungkin dapat dimaklumi pandangan stereotipe seperti itu, namun secara yuridis-formal hal tersebut tidak sejalan dengan konstitusi dan berbagai legislasi yang menempatkan kesetaraan kedudukan Peradilan TUN dengan lingkungan peradilan lain sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman di bawah MA.

III. PERIODE PERLUASAN KOMPETENSI ABSOLUT (2008-SEKARANG)

A. Titik Balik: UU Keterbukaan Informasi Publik

Pada satu dasawarsa pertama keberadaan Peradilan TUN, proses penemuan hukum oleh hakim-hakim Peradilan TUN mengisyaratkan keterbatasan konstruksi UU Peradilan TUN dalam menjawab persoalan-persoalan hukum yang konkret. Sebagaimana dikemukakan oleh Paulus E. Lotulung:[30]

“…perkembangan selama lebih dari dua belas tahun berlangsungnya Peradilan Tata Usaha Negara telah memperluas pengertian subjek hukum yang dapat digugat di Peradilan Tata Usaha Negara, demikian juga memperluas objek hukum yang menjadi pokok gugatan di Peradilan Tata Usaha Negara yang kesemuanya berkembang melalui interpretasi dan penemuan hukum (rechtsvinding)…”

Fenomena perluasan kompetensi Peradilan TUN dimulai sekitar dua dekade lalu, sejak berlakunya UU No. 14/2008 Tentang Keterbukaan Informasi Publik (KIP) yang mulai efektif berlaku sejak tahun 2010. Lahirnya UU KIP tersebut menandai mulai berkembangnya ketentuan hukum acara sektoral di luar UU Peradilan TUN. Sengketa TUN dalam peraturan sektoral tersebut lazim disebut sebagai sengketa TUN khusus—kendati kategorisasi seperti ini sesungguhnya sangat problematis dan memiliki ambiguitas tersendiri.[31]

Proses penyelesaian sengketa informasi publik di Pengadilan merupakan langkah hukum lanjutan jika tidak puas dengan putusan ajudikasi non-litigasi Komisi Informasi. Pengadilan TUN berwenang mengadili sengketa informasi antara Badan Publik Negara dengan Pemohon Informasi, sedangkan Pengadilan Negeri berwenang mengadili sengketa informasi publik antara Badan Publik Non-Negara dengan Pemohon Informasi.

B. “Big Bang”: UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan

Setelah dua dasawarsa usia Peradilan TUN (2001 s/d 2011), terdapat semacam arus balik kekuasaan Peradilan TUN. Terutama sejak berlakunya UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UUAP) yang memperluas kompetensi absolut Peradilan TUN walaupun secara terselubung.[32] Perluasan ini diistilahkan oleh Dani Elfah sebagai “ledakan besar” (big bang)—mengasosiasikan teori big bang tentang penciptaan alam semesta dari Fisikawan termasyhur: Stephen Hawking.[33]

Pasal 87 UUAP menegaskan bahwa keputusan TUN dalam UU Peradilan TUN harus dimaknai sebagai berikut:

Penetapan tertulis yang mencakup tindakan faktual
Keputusan Badan dan/atau Pejabat TUN di lingkungan eksekutif, legislatif, yudisial, dan penyelenggara negara lainnya
Berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dan AUPB
Bersifat final dalam arti luas
Keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum
Keputusan yang berlaku bagi masyarakat

Menurut Dinoroy Marganda Aritonang, UUAP tidak tegas merumuskan keputusan TUN sebagai tindakan hukum pemerintah (rechtshandelingen), namun hanya disebut sebagai “penetapan/ketetapan yang tertulis yang mencakup tindakan faktual”. Rumusan tersebut menyebabkan perubahan konsepsi Keputusan TUN menjadi “beschikking yang lebih ekstensif” atau dapat disebut sebagai “besluiten”.[34]

Lebih lanjut, berlakunya Pasal 1 angka 7 dan 8 serta 87 UUAP menyebabkan PTUN tidak lagi hanya memeriksa keputusan TUN yang tertulis tetapi juga mencakup tindakan faktual pemerintah. Objek sengketa yang ekstensif tersebut mengandung dua jenis perbuatan pemerintah yang didasarkan pada konsep hukum yang berbeda, yang dapat menyebabkan kemungkinan konflik yurisdiksi antara Peradilan TUN dengan Peradilan Umum.[35]

Dari sudut pandang jenis hukum acara, kehadiran UUAP, selain memperluas objek sengketa TUN, juga memperluas jenis acara pemeriksaan sengketa TUN (sengketa administrasi pemerintahan). Menjembatani perluasan kompetensi absolut Peradilan TUN dengan kebutuhan aturan teknis-operasional di lapangan praktik, Mahkamah Agung berinisiatif menerbitkan sejumlah Peraturan Mahkamah Agung (PERMA):[36]

No	Peraturan Mahkamah Agung	Tahun	Fokus Pengaturan
1	PERMA No. 4 Tahun 2015	2015	Pedoman Beracara Dalam Pengujian Penyalahgunaan Wewenang
2	PERMA No. 8 Tahun 2017	2017	Pedoman Beracara Untuk Memperoleh Putusan Atas Penerimaan Permohonan Guna Mendapatkan Keputusan dan/atau Tindakan (Keputusan Fiktif Positif)
3	PERMA No. 6 Tahun 2018	2018	Pedoman Penyelesaian Sengketa Administrasi Pemerintahan Setelah Menempuh Upaya Administratif
4	PERMA No. 2 Tahun 2019	2019	Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintahan Dan Kewenangan Mengadili Perbuatan Melanggar Hukum Oleh Badan Dan/Atau Pejabat Pemerintahan (Onrechtmatige Overheidsdaad)

C. Undang-Undang Sektoral yang Memperluas Kewenangan PTUN

Di luar UUAP, sejumlah ketentuan sektoral ikut mengatur dan/atau menentukan dan memperluas kompetensi absolut Peradilan TUN. Berikut adalah uraian komprehensif dari undang-undang sektoral tersebut:

1. UU Keterbukaan Informasi Publik (UU No. 14/2008)

Sebagaimana telah dijelaskan di atas, UU KIP menandai titik balik perluasan kewenangan PTUN. Mahkamah Agung menerbitkan PERMA No. 1 Tahun 2011 tentang Tata Cara Penyelesaian Sengketa Keterbukaan Informasi di Pengadilan untuk mengoperasionalkan ketentuan UU KIP.

2. UU Pelayanan Publik (UU No. 25/2009)

Dalam ketentuan undang-undang ini, Pasal 51 menyebutkan:

“Masyarakat dapat menggugat penyelenggara atau pelaksana melalui peradilan tata usaha negara apabila pelayanan yang diberikan menimbulkan kerugian di bidang tata usaha negara.”

Selanjutnya Pasal 52 ayat (1) mengatur bahwa apabila penyelenggara melakukan perbuatan melawan hukum dalam penyelenggaraan pelayanan publik, maka masyarakat dapat mengajukan gugatan terhadap penyelenggara ke pengadilan.

UU Pelayanan Publik tidak memberikan penjelasan lebih lanjut mengenai pengertian “kerugian di bidang TUN” yang dimaksud dalam Pasal 51 dan “perbuatan melawan hukum” serta “pengadilan” sebagaimana diatur dalam Pasal 52. Artinya, UU Pelayanan Publik mengenal pembagian kewenangan antara Peradilan TUN dan Peradilan Umum dalam mengadili sengketa pelayanan publik, namun dengan berlakunya UUAP, ruang lingkup dan batasan kewenangan kedua badan peradilan dalam sengketa pelayanan publik perlu ditafsirkan ulang dan dimaknai sesuai perkembangan hukum terkini.[37]

3. UU Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU No. 32/2009)

Pasca berlakunya UU Cipta Kerja, sejumlah ketentuan UUPPLH dihapus atau diubah. Perubahan tersebut antara lain terhadap Pasal 36 UUPPLH yang sebelumnya mewajibkan adanya Izin Lingkungan sebagai syarat kegiatan usaha. Dengan UU Cipta Kerja, syarat adanya Izin Lingkungan tersebut telah dihapus dan diganti dengan Persetujuan Lingkungan.

Penghapusan Pasal 36 UUPPLH tersebut berimplikasi pada penghapusan Pasal 38 yang menyatakan izin lingkungan dapat dibatalkan oleh Pengadilan TUN. Dengan dihapusnya Izin Lingkungan sebagaimana Pasal 36 dan Pasal 38 UUPPLH, maka Pasal 22 butir 34 UU Cipta Kerja juga telah menghapus ketentuan Pasal 93 UUPPLH. Dengan kata lain, UU Cipta Kerja telah menghapus kewenangan Peradilan TUN dalam memeriksa sengketa TUN lingkungan hidup berdasarkan eks UUPPLH.

Sehubungan dengan perubahan peraturan perundang-undangan mengenai lingkungan hidup, MA akhirnya mengubah, menyesuaikan, dan mengintegrasikan beberapa aturan kebijakan tentang administrasi dan pedoman mengadili perkara lingkungan hidup melalui PERMA No. 1 Tahun 2023.[38]

4. UU Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum (UU No. 2/2012)

Objek penetapan lokasi atas lokasi pembangunan untuk kepentingan umum yang ditetapkan dengan keputusan gubernur atau bupati/walikota yang mendapat delegasi dari gubernur, yang digunakan sebagai izin untuk pengadaan tanah, perubahan penggunaan tanah, dan peralihan hak atas tanah dalam pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum.

Yang dapat mengajukan gugatan (penggugat) adalah pihak yang berhak terdiri atas perseorangan, badan hukum, badan sosial, badan keagamaan, atau instansi pemerintah yang memiliki atau menguasai objek pengadaan tanah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Yang menjadi tergugat adalah gubernur yang menerbitkan penetapan lokasi atau bupati/walikota yang mendapat delegasi dari gubernur untuk menerbitkan penetapan lokasi.

Pengadilan memutus diterima atau ditolaknya gugatan dalam waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari kerja sejak diterimanya gugatan. Untuk mempercepat pemeriksaan sengketa penetapan lokasi pembangunan, pemeriksaannya tanpa melalui proses dismissal oleh Ketua Pengadilan TUN, dan dilakukan oleh majelis hakim tanpa melalui pemeriksaan persiapan.[39]

Para pihak yang keberatan terhadap putusan Pengadilan TUN dapat mengajukan kasasi kepada MA dalam tenggang waktu paling lama 7 (tujuh) hari sejak putusan Pengadilan TUN diucapkan. MA wajib memutus permohonan kasasi paling lama 30 (tiga puluh) hari sejak permohonan kasasi diregistrasi, dan putusan kasasi merupakan putusan akhir yang tidak tersedia upaya hukum peninjauan kembali.

5. UU Aparatur Sipil Negara (UU No. 5/2014 jo. UU No. 20/2023)

Meskipun dalam ketentuan terkait tidak disebutkan adanya jenis acara sengketa kepegawaian, namun dapat dikatakan pasca berlakunya PP No. 79/2021 dan antara lain ditindaklanjuti dengan PERMA No. 2/2023, kini telah lahir jenis acara sengketa baru, yakni acara sengketa kepegawaian.[40]

Acara sengketa kepegawaian ini pada pokoknya mengatur:[41]

Kompetensi absolut Pengadilan Tinggi TUN (sebagai pengadilan tingkat pertama) dalam sengketa kepegawaian setelah ditempuh banding administratif
Kompetensi absolut Pengadilan TUN dalam sengketa kepegawaian pasca upaya administratif

Banding Administratif adalah Upaya Administratif yang ditempuh oleh Pegawai ASN yang tidak puas terhadap Keputusan PPK (Pejabat Pembina Kepegawaian) mengenai pemberhentian sebagai PNS atau pemutusan hubungan perjanjian kerja sebagai PPPK (Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja).

Sedangkan objek keberatan administratif dalam PP ini adalah: 1. Keputusan PPK selain pemberhentian sebagai PNS atau selain pemutusan hubungan perjanjian kerja sebagai PPPK 2. Keputusan Pejabat

Dalam hal Pegawai ASN tidak puas terhadap keputusan BPASN, Pegawai ASN dapat mengajukan upaya hukum kepada Pengadilan Tinggi TUN.

6. UU Konservasi Tanah & Air (UU No. 37/2014)

UU Konservasi Tanah dan Air dapat dikatakan sebagai spesies dari genus UU Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. Yang menarik dalam undang-undang ini ditegaskan antara lain bahwa:[42]

Setiap orang berhak melakukan litigasi melalui pengadilan terhadap berbagai masalah yang terkait dengan penyelenggaraan Konservasi Tanah dan Air yang merugikan.
Setiap orang dapat mengajukan gugatan terhadap keputusan tata usaha negara yang mengakibatkan kerusakan Fungsi Tanah pada Lahan.
Keputusan tata usaha negara tersebut berupa penetapan dan/atau perizinan yang diterbitkan oleh instansi yang berwenang.

7. UU Pemilihan Kepala Daerah (UU No. 10/2016)

Pasal 153 dan Pasal 154 UU No. 10/2016 tentang Perubahan Kedua Atas UU No. 1/2015 tentang Perppu No. 1/2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota menjadi Undang-Undang telah memberi kewenangan kepada Pengadilan Tinggi TUN untuk memeriksa sengketa proses pemilihan gubernur, bupati, walikota.

Menindaklanjuti ketentuan UU tersebut, MA menerbitkan PERMA No. 11/2016 tentang Tata Cara Penyelesaian Sengketa TUN dan Sengketa Pelanggaran Administrasi Pemilihan.[43] Di samping itu, hakim yang memeriksa sengketa TUN pemilihan pada pengadilan adalah majelis khusus yang terdiri dari hakim tinggi khusus yang ditetapkan berdasarkan Keputusan Ketua MA.

8. UU Tentang Merek dan Indikasi Geografis (UU No. 20/2016)

Penghapusan Merek terdaftar selain dapat diajukan oleh pemilik Merek yang bersangkutan kepada Menteri Hukum, juga dapat dilakukan atas prakarsa Menteri Hukum.[44] Penghapusan Merek terdaftar atas prakarsa Menteri dapat dilakukan jika:

Memiliki persamaan pada pokoknya dan/atau keseluruhannya dengan Indikasi Geografis
Bertentangan dengan ideologi negara, peraturan perundang-undangan, moralitas, agama, kesusilaan, dan ketertiban umum
Memiliki kesamaan pada keseluruhannya dengan ekspresi budaya tradisional, warisan budaya tak benda, atau nama atau logo yang sudah merupakan tradisi turun temurun

Pemilik Merek yang keberatan terhadap keputusan penghapusan Merek terdaftar atas prakarsa Menteri tersebut dapat mengajukan gugatan melalui Pengadilan TUN. Pihak yang keberatan terhadap putusan Pengadilan TUN tersebut hanya dapat mengajukan kasasi ke MA.

9. UU Pemilu (UU No. 7/2017)

Pasal 470 ayat (1) UU No. 7/2017 tentang Pemilihan Umum memberi kewenangan kepada Peradilan TUN untuk memeriksa sengketa proses pemilihan umum. Menindaklanjuti ketentuan tersebut, MA menerbitkan PERMA No. 5/2017 tentang Penyelesaian Sengketa Proses Pemilihan Umum di Pengadilan TUN.[45]

Objek sengketa dalam sengketa proses pemilu di Peradilan TUN adalah: – Keputusan KPU tentang partai politik calon peserta pemilu – Keputusan KPU tentang pasangan calon presiden dan wakil presiden – Keputusan KPU/KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota tentang calon tetap anggota DPR, DPD, DPRD provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota

Ketua MA menetapkan Hakim Khusus Sengketa Proses Pemilu yang diusulkan Ketua Pengadilan TUN.

10. UU Tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak (UU No. 9/2018)

Wajib Bayar dapat mengajukan keberatan kepada Instansi Pengelola PNBP atas:[46]

Surat Ketetapan PNBP Kurang Bayar
Surat Ketetapan PNBP Nihil
Surat Ketetapan PNBP Lebih Bayar

Pengajuan keberatan terhadap Surat Ketetapan PNBP Kurang Bayar tersebut tidak menunda kewajiban membayar PNBP Terutang. Pengajuan keberatan disertai dokumen pendukung yang lengkap dan diajukan dalam jangka waktu 3 (tiga) bulan sejak tanggal Surat Ketetapan PNBP. Penetapan oleh pimpinan Instansi pengelola PNBP atau pejabat kuasa pengelola PNBP atas pengajuan keberatan bersifat final.

Dalam hal Wajib Bayar tidak setuju terhadap penetapan atas pengajuan keberatan, Wajib Bayar dapat mengajukan gugatan melalui Pengadilan Tinggi TUN.

D. Tabel Interelasi UU Sektoral dengan PERMA

Untuk memberikan gambaran sistematis tentang perluasan kewenangan PTUN, berikut disajikan tabel yang menunjukkan keterkaitan antara undang-undang sektoral dengan Peraturan Mahkamah Agung yang diterbitkan untuk mengoperasionalkan undang-undang tersebut:

No	Undang-Undang	PERMA Terkait	Tahun PERMA
1	UU Keterbukaan Informasi Publik (UU No. 14/2008)	PERMA No. 1/2011	2011
2	UU Pelayanan Publik (UU No. 25/2009)	–	–
3	UU Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum (UU No. 2/2012)	PERMA No. 2/2016	2016
4	UU Pemilu Kepala Daerah (UU No. 10/2016)	PERMA No. 3/2015, PERMA No. 11/2016	2015, 2016
5	UU Pemilu (UU No. 7/2017)	PERMA No. 4/2017, PERMA No. 5/2017, PERMA No. 6/2017	2017
6	UU Pengelolaan & Perlindungan Lingkungan Hidup (UU No. 32/2009)	PERMA No. 1/2023	2023
7	UU Konservasi Tanah & Air (UU No. 37/2014)	–	–
8	UU Aparatur Sipil Negara (UU No. 5/2014 jo. UU No. 20/2023) + PP No. 79/2021	PERMA No. 2/2023	2023
9	UU Merek dan Indikasi Geografis (UU No. 20/2016)	–	–
10	UU PNBP (UU No. 9/2018)	–	–

Dari tabel di atas, dapat diamati bahwa tidak semua undang-undang sektoral yang memperluas kewenangan PTUN diikuti dengan penerbitan PERMA sebagai pedoman teknis pelaksanaannya. Kekosongan pedoman teknis ini menimbulkan tantangan dalam implementasi kewenangan PTUN di lapangan.

IV. DINAMIKA KONTEMPORER: TANTANGAN DAN PERSINGGUNGAN KEWENANGAN

A. Border Cases dan Grey Area

Dalam kenyataannya, meskipun Badan/Pejabat TUN dapat digugat di Peradilan TUN, tidak semua tindakan atau keputusannya dapat diadili oleh Peradilan TUN.[47] Irisan atau titik singgung kewenangan Peradilan TUN dengan badan peradilan lain sangat cair dalam beberapa kondisi (legal grey area) seperti dalam bidang pertanahan dan/atau perkara tindakan faktual. Dalam beberapa hal di kedua isu tersebut (border cases), permasalahan persinggungan kewenangan antara Peradilan TUN dan Peradilan Umum sulit ditentukan batas-batasnya.

Misalnya, dalam sengketa pertanahan bisa saja yang digugat memang suatu sertifikat hak atas tanah sebagai suatu keputusan TUN di bidang pertanahan, namun apabila dikaji dan dicermati secara seksama, ternyata esensi sengketanya adalah menyangkut perselisihan kepemilikan yang penyelesaian sengketanya tunduk ke dalam rezim hukum perdata.

Kondisi ini mengisyaratkan bahwa di dalam law in concreto, proses penegakan hukum tidaklah dapat dilihat secara serba hitam putih. Titik singgung kewenangan antar badan peradilan bukan khas spesifik kekuasaan kehakiman di Indonesia saja. Prancis memiliki Tribunal des Conflits untuk mengatasi konflik yuridiksi antar peradilan seperti ini.[48] Fungsi seperti ini di negara kita diemban oleh Mahkamah Agung.

B. Peran Putusan Mahkamah Konstitusi

Selain peraturan perundang-undangan dan PERMA, kriteria objek sengketa TUN atau pemaknaan objek sengketa TUN ditentukan juga oleh putusan Mahkamah Konstitusi. Beberapa putusan MK yang mempengaruhi perluasan kompetensi absolut PTUN:

1. Putusan MK No. 77/PUU-XXIII/2025

Putusan ini memutuskan mengenai eksepsi kompetensi absolut. Dalam pertimbangannya, MK menyatakan:[49]

“Oleh karena itu, berkenaan dengan petitum para Pemohon yang memohon agar kata ‘eksepsi’ dimaknai ‘hanya pengadilan tata usaha negara dan/atau pengadilan tinggi tata usaha negara yang mengemban wewenang memeriksa, mengadili, dan memutus eksepsi perkara tata usaha negara’, menurut Mahkamah petitum a quo adalah petitum yang membatasi upaya hukum dalam suatu sengketa peradilan tata usaha negara. Sebab, selain membatasi wewenang pengadilan banding juga wewenang Mahkamah Agung sebagai judex juris dalam memeriksa dan memutus permohonan kasasi…”

MK menolak permohonan tersebut dengan pertimbangan bahwa pembatasan seperti itu akan menghilangkan akses untuk mendapatkan keadilan (access to justice).

2. Putusan MK No. 32/PUU-XIX/2021

Dalam putusan ini, MK pada pokoknya menegaskan pendiriannya bahwa Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) bukanlah lembaga peradilan, melainkan sebagaimana KPU dan Bawaslu merupakan penyelenggara Pemilu yang memiliki kedudukan setara. Dalam pertimbangannya, putusan DKPP dapat menjadi objek sengketa TUN menurut MK.[50]

3. Putusan MK No. 37/PUU-XVIII/2020

Putusan MK ini menyatakan frasa “bukan merupakan objek gugatan yang dapat diajukan kepada peradilan tata usaha negara” dalam Pasal 27 ayat (3) Lampiran UU No. 2/2020 bertentangan dengan UUD Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat secara bersyarat sepanjang tidak dimaknai:[51]

“bukan merupakan objek gugatan yang dapat diajukan kepada peradilan tata usaha negara sepanjang dilakukan terkait dengan penanganan pandemi Covid-19 serta dilakukan dengan iktikad baik dan sesuai dengan peraturan perundang-undangan.”

C. Peran Yurisprudensi Mahkamah Agung

Di luar putusan HUM (Hak Uji Materiil), sejumlah putusan MA, terutama yurisprudensi, telah menentukan objek sengketa TUN:

1. Yurisprudensi MA No. 482 K/TUN/2003

Putusan ini menyatakan hasil Pilkades merupakan tindak lanjut dari proses politik maka Peradilan TUN tidak berwenang untuk memeriksa dan memutus sengketanya. Pada pertimbangan putusan dinyatakan Pilkades merupakan perbuatan hukum yang termasuk dalam ruang politik dan didasarkan pada pandangan para pemilih-pemilih maupun yang dipilih.[52]

2. Yurisprudensi MA No. 12 K/TUN/2007 dan No. 252 K/TUN/2008

Yurisprudensi MA selama ini menyatakan bahwa keputusan-keputusan dalam tahap proses pengadaan barang dan jasa dalam praktik mengikuti teori melebur. Keputusan-keputusan semacam itu dianggap melebur dalam tindakan hukum perdata karena jangkauan atau tujuan akhir dari diterbitkannya keputusan tersebut adalah untuk melahirkan perbuatan hukum perdata.[53]

D. Kritik Akademik terhadap Perluasan Kewenangan

Kendati UUAP memperluas kewenangan Peradilan TUN, perluasan ini mengundang kritik terkait pertentangan teori hukum administrasi dengan materi UUAP sehingga membingungkan masyarakat dan aparat penegak hukum sendiri. Ridwan, Despan Heryansyah, dan Dian Kus Pratiwi mengidentifikasi beberapa permasalahan:[54]

Pemaknaan tindakan administrasi pemerintahan: Kerancuan antara tindakan faktual dan tindakan hukum
Persinggungan hukum pidana dan hukum administrasi: Dalam perkara pengujian penyalahgunaan wewenang
Upaya administratif: Justru memperpanjang proses mendapatkan keadilan masyarakat
Pengaturan diskresi: Mengandung banyak permasalahan dan ketidakjelasan

V. PERBANDINGAN PERIODE PEMBATASAN DAN PERLUASAN

Untuk memberikan gambaran yang lebih jelas tentang transformasi kewenangan PTUN, berikut disajikan tabel perbandingan antara periode pembatasan dan periode perluasan:

Aspek	Periode Pembatasan (1986-2008)	Periode Perluasan (2008-Sekarang)
Landasan Utama	UU No. 5/1986	UU No. 5/1986 (sebagaimana diubah) + UU No. 30/2014 + Multiple UU Sektoral
Objek Sengketa	KTUN tertulis (konkret-individual-final)	KTUN tertulis + Tindakan faktual + Keputusan fiktif positif + Keputusan elektronik
Subjek Tergugat	Badan/Pejabat TUN di lingkungan eksekutif	Badan/Pejabat TUN di eksekutif, legislatif, yudikatif, dan penyelenggara negara lainnya
Karakteristik	Terbatas (limited), sempit (minor), partikular (particular)	Ekstensif, luas, komprehensif
Politik Hukum	Gradualis, restriktif (Orde Baru)	Ekspansif, progresif (Era Reformasi)
Jumlah UU Sektoral	–	10+ UU Sektoral
Jumlah PERMA	Minimal	10+ PERMA
Kewenangan Khusus	Tidak ada	Pengujian penyalahgunaan wewenang, keputusan fiktif positif, tindakan pemerintahan
Border Cases	Banyak diselesaikan di Peradilan Umum	Perluasan kewenangan PTUN, namun tetap ada grey area
Kritik Utama	Terlalu sempit, tidak efektif	Kurang terkoordinasi, menimbulkan konflik yuridiksi

KESIMPULAN

Dinamika perkembangan kewenangan Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia menunjukkan transformasi yang signifikan dari periode pembatasan menuju periode perluasan kompetensi absolut. Perjalanan hampir empat dasawarsa ini mencerminkan perubahan paradigma dalam pendekatan terhadap perlindungan hukum masyarakat dari tindakan pemerintahan.

Periode pembatasan (1986-2008) ditandai oleh politik hukum gradualis Orde Baru yang membatasi kewenangan PTUN hanya pada keputusan TUN tertulis yang bersifat konkret-individual-final. Karakteristik “super khusus” ini mengakibatkan keterbatasan kontrol yuridis terhadap tindakan pemerintahan dan multi yuridiksi dalam penyelesaian sengketa administrasi.

Periode perluasan (2008-sekarang) dimulai dengan lahirnya UU Keterbukaan Informasi Publik dan mencapai puncaknya dengan berlakunya UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. “Big bang” perluasan ini diperkuat oleh lebih dari 10 undang-undang sektoral dan sejumlah PERMA yang memperluas objek sengketa TUN mencakup tindakan faktual, keputusan fiktif positif, keputusan elektronik, dan pengujian penyalahgunaan wewenang.

Meskipun perluasan kewenangan ini merupakan langkah progresif dalam memperkuat negara hukum, implementasinya menghadapi tantangan signifikan: kesenjangan normatif dan empiris, konflik yuridiksi dengan Peradilan Umum, ketiadaan pedoman teknis untuk beberapa UU sektoral, dan ambiguitas kategorisasi sengketa TUN umum versus khusus.

Kriteria objek sengketa TUN tidak hanya ditentukan oleh rumusan peraturan perundang-undangan, tetapi juga oleh putusan Mahkamah Konstitusi, yurisprudensi Mahkamah Agung, dan putusan judex factie yang berkekuatan hukum tetap. Dinamika ini menunjukkan bahwa hukum administrasi di Indonesia berkembang tidak hanya melalui legislasi, tetapi juga melalui kreasi yudisial.

bahan pembelajaran

opini ilmiah

video pembelajaran

Post Views: 102