Hubungan Antara Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 13 Januari 2026

Negara Kesatuan Republik Indonesia menganut sistem pembagian kekuasaan vertikal yang menempatkan hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah sebagai elemen fundamental dalam arsitektur ketatanegaraan.[1] Landasan konstitusional yang tertuang dalam Pasal 18 ayat (1) UUD NRI 1945 menegaskan bahwa wilayah Indonesia terbagi atas provinsi, kabupaten, dan kota yang masing-masing memiliki pemerintahan daerah tersendiri.[2] Ketentuan ini mengafirmasi bahwa meskipun Indonesia berbentuk negara kesatuan dengan supremasi kekuasaan pada pemerintah pusat, desentralisasi kekuasaan kepada daerah merupakan imperatif konstitusional untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang responsif terhadap keragaman geografis, demografis, dan sosio-kultural nusantara.

Hubungan kewenangan pusat-daerah tidak sekadar menyangkut distribusi fungsi administratif, melainkan mencerminkan paradigma governance yang menentukan efektivitas pelaksanaan kebijakan publik dan kualitas pelayanan kepada masyarakat.[3] Dalam konteks pemerintahan kontemporer, pembagian kewenangan yang proporsional dan jelas antara tingkatan pemerintahan menjadi prasyarat bagi terciptanya sistem yang akuntabel, efisien, dan responsif.[4] Pasca reformasi 1998, Indonesia mengalami transformasi radikal dari rezim sentralistik Orde Baru menuju desentralisasi yang luas melalui implementasi otonomi daerah, yang diwujudkan dalam serangkaian peraturan perundang-undangan mulai dari UU No. 22 Tahun 1999, UU No. 32 Tahun 2004, hingga UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang berlaku saat ini.

Namun demikian, implementasi desentralisasi kewenangan menghadapi sejumlah problematika struktural yang menghambat optimalisasi otonomi daerah. Penelitian empiris menunjukkan bahwa tumpang tindih kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah, disharmonisasi peraturan perundang-undangan sektoral dengan regulasi pemerintahan daerah, serta konflik kepentingan dalam pengelolaan sumber daya menjadi tantangan persisten yang belum terselesaikan secara tuntas.[5] Antara tahun 2015 hingga 2020 saja, lebih dari 3.000 Peraturan Daerah dibatalkan oleh pemerintah pusat karena dinilai bertentangan dengan kepentingan umum atau peraturan yang lebih tinggi, mengindikasikan ketidakjelasan batasan kewenangan dan lemahnya kapasitas daerah dalam formulasi kebijakan yang selaras dengan kerangka hukum nasional.[6]

Kompleksitas hubungan pusat-daerah semakin terlihat dalam dimensi fiskal, di mana ketergantungan daerah terhadap transfer dana dari pemerintah pusat masih sangat tinggi. Mayoritas pendapatan daerah masih didominasi oleh Dana Perimbangan yang bersumber dari APBN, sementara Pendapatan Asli Daerah relatif rendah, menciptakan ketergantungan struktural yang membatasi kemandirian daerah dalam pelaksanaan otonomi.[7] Paradoks ini memunculkan pertanyaan fundamental tentang sejauh mana otonomi daerah benar-benar terwujud dalam praktik, mengingat kemandirian fiskal merupakan prasyarat bagi otonomi substantif.

Kajian komprehensif ini bertujuan menganalisis dinamika hubungan kewenangan pemerintah pusat dan daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia dari perspektif multi-dimensi yang mencakup aspek konstitusional, normatif, dan empiris. Secara spesifik, penelitian ini menelaah: pertama, landasan konstitusional dan konseptual yang menjadi basis hubungan pusat-daerah; kedua, pembagian urusan pemerintahan dan kriteria alokasi kewenangan; ketiga, mekanisme pelaksanaan kewenangan melalui asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan; keempat, hubungan keuangan dan desentralisasi fiskal; kelima, mekanisme pengawasan dan problematika harmonisasi; serta keenam, implikasi kebijakan untuk mewujudkan hubungan pusat-daerah yang ideal dalam konteks negara kesatuan yang demokratis.

LANDASAN KONSTITUSIONAL DAN KERANGKA KONSEPTUAL HUBUNGAN PUSAT-DAERAH

Negara Kesatuan dan Desentralisasi: Dialektika Unity dan Diversity

Bentuk negara kesatuan secara teoretis merupakan konstruksi politik di mana seluruh kedaulatan dan kekuasaan tertinggi berada pada pemerintah pusat tanpa pembagian kekuasaan secara konstitusional kepada entitas sub-nasional.[8] C.F. Strong mendefinisikan karakteristik esensial negara kesatuan melalui dua ciri fundamental: supremasi parlemen atau lembaga perwakilan pusat yang absolut, dan ketiadaan badan-badan lain yang memiliki kedaulatan independen.[9] Dalam kerangka ini, pemerintah pusat memiliki otoritas penuh atas seluruh urusan negara, dan kewenangan yang dimiliki pemerintah daerah merupakan derivasi dari pelimpahan atau penyerahan oleh pemerintah pusat, bukan kewenangan inheren atau original.

Namun demikian, praktik penyelenggaraan negara kesatuan menunjukkan variasi signifikan dalam pola hubungan pusat-daerah. Secara ideal-tipis, negara kesatuan dapat dioperasionalisasikan melalui dua sistem yang berbeda secara diametral. Sistem sentralisasi menempatkan seluruh fungsi pengelolaan dan pengambilan keputusan pada pemerintah pusat, dengan daerah hanya berperan sebagai pelaksana kebijakan yang telah diformulasikan oleh pusat. Sebaliknya, sistem desentralisasi memberikan kewenangan substantif kepada daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan secara mandiri berdasarkan inisiatif dan aspirasi masyarakat lokal.[10] Indonesia sebagai negara kepulauan dengan keragaman geografis, demografis, dan kultural yang ekstrem, secara konstitusional memilih desentralisasi sebagai modus operandi penyelenggaraan pemerintahan daerah, sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 18 UUD NRI 1945.

Konsepsi otonomi daerah dalam kerangka hukum Indonesia didefinisikan sebagai hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.[11] Definisi ini mengandung tiga elemen konstitutif yang saling terkait: dimensi hak yang memberikan legitimasi kepada daerah untuk menjalankan kekuasaan pemerintahan; dimensi wewenang yang mencakup kekuasaan legal untuk mengambil keputusan dan melaksanakan tindakan administratif; serta dimensi kewajiban yang menekankan akuntabilitas daerah dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan. Secara substantif, otonomi daerah memberikan kebebasan kepada pemerintah daerah untuk mengambil keputusan politik dan administratif berdasarkan prakarsa sendiri, namun tetap dalam koridor sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia yang menjaga supremasi konstitusi dan hukum nasional.

Rasionalitas desentralisasi dalam konteks Indonesia bersifat multi-dimensional. Pertama, dari perspektif efisiensi alokatif, desentralisasi memungkinkan pemerintah daerah yang memiliki informasi lebih akurat tentang preferensi dan kebutuhan masyarakat lokal untuk menyediakan barang dan jasa publik secara lebih responsif dan sesuai konteks.[12] Kedua, dimensi demokratisasi politik menjadikan desentralisasi sebagai wahana partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan yang memengaruhi kehidupan mereka, memperkuat legitimasi pemerintahan, dan membangun civic engagement.[13] Ketiga, dari sudut pandang nation-building, desentralisasi berfungsi sebagai mekanisme akomodasi keragaman dalam negara yang plural, mengurangi potensi konflik vertikal antara pusat dan daerah, serta memperkuat kohesi sosial melalui pengakuan terhadap identitas lokal dalam bingkai kesatuan nasional.

Bagir Manan, salah satu arsitek konseptual otonomi daerah Indonesia, menegaskan bahwa fungsi esensial pemerintah daerah adalah memberikan pelayanan untuk kesejahteraan masyarakat dalam bentuk otonomi yang luas.[14] Ia merumuskan tujuan otonomi daerah secara komprehensif yang mencakup tujuh dimensi fundamental: peningkatan kualitas pelayanan publik yang lebih baik dan terjangkau; pengembangan kehidupan demokratis melalui penguatan institusi lokal; perwujudan keadilan nasional dalam distribusi pembangunan; pemerataan wilayah untuk mengurangi disparitas antar-daerah; pemeliharaan hubungan yang harmonis antara pusat dan daerah serta antar-daerah dalam rangka keutuhan NKRI; pemberdayaan masyarakat sebagai subjek pembangunan; serta penumbuhan prakarsa dan kreativitas daerah untuk meningkatkan kesejahteraan.[15] Tujuan-tujuan ini menunjukkan bahwa otonomi daerah tidak hanya menyangkut aspek teknis-administratif pembagian kewenangan, melainkan merupakan strategi transformatif untuk mewujudkan tata kelola yang lebih baik, berkeadilan, dan demokratis.

Pasal 18, 18A, dan 18B UUD NRI 1945: Arsitektur Konstitusional Pemerintahan Daerah

Pengaturan pemerintahan daerah dalam konstitusi Indonesia mengalami transformasi substantif melalui Amandemen Kedua UUD 1945 tahun 2000 yang menghasilkan Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B. Amandemen ini memberikan keleluasaan konstitusional yang jauh lebih luas bagi penyelenggaraan otonomi daerah dibandingkan dengan ketentuan sebelumnya yang bersifat minimalis dan memberikan ruang luas bagi sentralisasi kekuasaan.[16]

Pasal 18 UUD NRI 1945 mengatur struktur, prinsip, dan mekanisme dasar pemerintahan daerah. Ayat (1) menetapkan pembagian wilayah administratif Indonesia menjadi provinsi, kabupaten, dan kota yang masing-masing memiliki pemerintahan daerah sendiri. Struktur dua tingkat ini berbeda dengan sistem tiga tingkat di masa Orde Baru yang mencakup tingkat kecamatan sebagai wilayah administrasi, mencerminkan simplifikasi hierarki pemerintahan untuk meningkatkan efisiensi. Ayat (2) mengamanatkan bahwa pemerintahan daerah berwenang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, menegaskan bahwa otonomi bukan sekadar pemberian charity dari pusat, melainkan hak konstitusional daerah. Ayat (3) dan (4) mengatur tentang kepala daerah dan DPRD sebagai organ pemerintahan daerah yang dipilih secara demokratis, memperkuat legitimasi politik pemerintahan lokal.

Ketentuan paling fundamental terletak pada Pasal 18 ayat (5) yang menyatakan bahwa pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat.[17] Prinsip ini mengadopsi sistem residual power atau ultra vires doctrine yang memberikan kepada daerah seluruh kewenangan pemerintahan kecuali yang secara eksplisit dinyatakan sebagai urusan pusat. Made Suwandi menekankan bahwa ketentuan ini menjadi landasan pemberian otonomi seluas-luasnya dari pusat ke daerah dalam kerangka negara kesatuan, di mana kekuasaan pemerintahan yang dipegang Presiden berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 diotonomikan seluas-luasnya kepada daerah, namun tanggung jawab akhir tetap berada di tangan Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif tertinggi.[18]

Pasal 18A UUD NRI 1945 mengatur hubungan kewenangan dan hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah. Ayat (1) mengamanatkan bahwa hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Klausul “memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah” memberikan basis konstitusional bagi penerapan desentralisasi asimetris, di mana daerah dengan karakteristik, kapasitas, dan kebutuhan berbeda dapat memperoleh kewenangan yang berbeda pula. Ayat (2) menetapkan bahwa hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang, menekankan prinsip keadilan dalam alokasi sumber daya fiskal dan keselarasan kebijakan pusat-daerah.

Pasal 18B UUD NRI 1945 memberikan pengakuan konstitusional terhadap pluralitas dan partikularitas dalam negara kesatuan. Ayat (1) mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang, memberikan landasan bagi otonomi khusus seperti yang diberikan kepada Provinsi Aceh, Papua, Papua Barat, dan Daerah Istimewa Yogyakarta. Ayat (2) mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang. Pengakuan ini mencerminkan komitmen konstitusional terhadap rekognisi keberagaman dan perlindungan hak-hak komunitas adat dalam kerangka negara-bangsa modern.

Ketiga pasal konstitusi ini secara kolektif membentuk arsitektur normatif yang kokoh bagi penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia, menyeimbangkan antara prinsip kesatuan yang inheren dalam bentuk negara kesatuan dengan prinsip keragaman yang merupakan realitas sosio-kultural Indonesia. Konstitusi memberikan mandat yang jelas untuk implementasi otonomi yang luas, namun dengan tetap mempertahankan keutuhan dan kedaulatan negara kesatuan.

PEMBAGIAN URUSAN PEMERINTAHAN: TIPOLOGI DAN KRITERIA ALOKASI KEWENANGAN

Klasifikasi Trikotomis Urusan Pemerintahan

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah mengintroduksi klasifikasi trikotomis urusan pemerintahan yang lebih sistematis dibandingkan dengan undang-undang sebelumnya. Pasal 9 mengkategorisasi urusan pemerintahan menjadi tiga jenis: urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum.[19] Klasifikasi ini bertujuan memberikan kejelasan pembagian kewenangan dan mengurangi tumpang tindih yang selama ini menjadi sumber konflik antara pusat dan daerah.

Urusan pemerintahan absolut adalah urusan yang sepenuhnya dan secara eksklusif menjadi kewenangan pemerintah pusat. Pasal 10 ayat (1) UU No. 23 Tahun 2014 menetapkan enam bidang urusan absolut: politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama.[20] Keenam urusan ini bersifat strategis nasional dan tidak dapat didelegasikan kepada daerah karena menyangkut kedaulatan negara, keamanan nasional, dan fungsi-fungsi yang mensyaratkan uniformitas kebijakan di seluruh wilayah negara. Politik luar negeri berkaitan dengan representasi negara dalam hubungan internasional; pertahanan dan keamanan menyangkut perlindungan kedaulatan territorial dan keutuhan wilayah; yustisi mencakup peradilan dan penegakan hukum yang memerlukan konsistensi dalam seluruh jurisdiksi nasional; moneter dan fiskal nasional berkaitan dengan stabilitas makroekonomi; serta agama yang menyangkut pengaturan kehidupan beragama dalam konteks negara Pancasila.

Urusan pemerintahan konkuren merupakan urusan pemerintahan yang dibagi antara pemerintah pusat, daerah provinsi, dan daerah kabupaten/kota.[21] Urusan konkuren yang diserahkan kepada daerah menjadi basis pelaksanaan otonomi daerah dan merupakan domain utama di mana daerah menjalankan kewenangan otonom. Pasal 11 UU No. 23 Tahun 2014 membagi urusan konkuren menjadi dua kategori besar: urusan pemerintahan wajib dan urusan pemerintahan pilihan.

Urusan pemerintahan wajib selanjutnya diklasifikasikan menjadi urusan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar dan urusan wajib yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar. Urusan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar meliputi: pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum dan penataan ruang, perumahan rakyat dan kawasan permukiman, ketenteraman dan ketertiban umum serta perlindungan masyarakat, dan sosial. Keenam urusan ini merupakan hak dasar warga negara yang dijamin konstitusi dan undang-undang, sehingga pemerintah daerah memiliki kewajiban konstitusional untuk menyediakannya secara memadai dan berkualitas.

Urusan wajib yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar mencakup bidang-bidang yang penting bagi fungsi pemerintahan dan pembangunan daerah namun tidak termasuk kategori pelayanan dasar, seperti: tenaga kerja, pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak, pangan, pertanahan, lingkungan hidup, administrasi kependudukan dan pencatatan sipil, pemberdayaan masyarakat dan desa, pengendalian penduduk dan keluarga berencana, perhubungan, komunikasi dan informatika, koperasi dan usaha kecil menengah, penanaman modal, kepemudaan dan olahraga, statistik, persandian, kebudayaan, perpustakaan, dan kearsipan.

Urusan pemerintahan pilihan adalah urusan yang dipilih oleh daerah sesuai dengan potensi dan kekhasan yang dimiliki daerah bersangkutan, meliputi: kelautan dan perikanan, pariwisata, pertanian, kehutanan, energi dan sumber daya mineral, perdagangan, perindustrian, dan transmigrasi. Klasifikasi urusan pilihan memberikan fleksibilitas kepada daerah untuk mengembangkan sektor-sektor yang menjadi keunggulan komparatif dan kompetitif daerah, mendukung diferensiasi strategi pembangunan sesuai karakteristik lokal.

Urusan pemerintahan umum adalah urusan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan, yang pelaksanaannya dilimpahkan kepada gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dan kepada bupati/walikota.[22] Urusan ini mencakup pembinaan wawasan kebangsaan dan ketahanan nasional dalam rangka memantapkan pengamalan Pancasila, pelestarian nilai-nilai luhur budaya bangsa, pembinaan persatuan dan kesatuan bangsa, serta pembinaan kerukunan antar-umat beragama. Urusan pemerintahan umum mencerminkan fungsi pemerintah pusat dalam memelihara kohesi nasional dan nilai-nilai fundamental bangsa, yang dilaksanakan melalui perangkat dekonsentrasi di daerah.

Kriteria Pembagian Urusan Konkuren: Eksternalitas, Akuntabilitas, dan Efisiensi

Pembagian urusan pemerintahan konkuren antara pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/kota tidak dilakukan secara arbitrer, melainkan berdasarkan kriteria objektif yang diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan. Tiga kriteria fundamental yang menjadi basis alokasi kewenangan adalah: eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi.[23]

Kriteria eksternalitas mengacu pada jangkauan geografis dampak atau manfaat yang ditimbulkan oleh suatu urusan pemerintahan. Prinsip dasarnya adalah bahwa urusan pemerintahan harus ditangani oleh tingkat pemerintahan yang wilayah jurisdiksinya sesuai dengan jangkauan eksternalitas yang ditimbulkan. Jika dampak suatu urusan bersifat lokal dan terbatas dalam satu kabupaten/kota, maka urusan tersebut menjadi kewenangan kabupaten/kota. Jika dampaknya bersifat regional yang melintasi batas kabupaten/kota namun masih dalam satu provinsi, maka menjadi urusan provinsi. Sementara jika dampaknya bersifat nasional atau bahkan internasional, maka urusan tersebut menjadi kewenangan pemerintah pusat. Kriteria ini didasarkan pada teori ekonomi publik tentang matching principle yang menyatakan bahwa boundaries of government jurisdiction should match the boundaries of the benefits from public goods.

Kriteria akuntabilitas menekankan bahwa tingkat pemerintahan yang menangani suatu urusan harus memiliki proximity atau kedekatan dengan masyarakat yang menerima manfaat atau merasakan dampak dari urusan tersebut. Prinsip ini berakar pada teori demokrasi deliberatif yang menegaskan bahwa semakin dekat pemerintah dengan rakyat, semakin besar akuntabilitas pemerintah tersebut kepada masyarakat, dan semakin responsif kebijakan yang dihasilkan terhadap preferensi dan kebutuhan lokal. Kriteria akuntabilitas juga sejalan dengan prinsip subsidiaritas dalam teori federalisme fiskal yang menyatakan bahwa urusan pemerintahan harus ditangani oleh tingkat pemerintahan yang paling rendah namun masih mampu menangani urusan tersebut secara efektif.

Kriteria efisiensi mempertimbangkan daya guna tertinggi yang dapat diperoleh dari penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan, meliputi efisiensi biaya, waktu, dan penggunaan sumber daya. Urusan pemerintahan diserahkan kepada tingkat pemerintahan yang dapat menyelenggarakannya dengan cost-effectiveness tertinggi. Kriteria ini mengakui adanya economies of scale dalam penyediaan barang dan jasa publik tertentu, di mana konsolidasi penyediaan pada tingkat pemerintahan yang lebih tinggi dapat menghasilkan unit cost yang lebih rendah.

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 menegaskan bahwa urusan pemerintahan menjadi kewenangan pemerintah pusat apabila lokasinya lintas daerah provinsi atau lintas negara, penggunaannya lintas provinsi atau negara, manfaat atau dampak negatifnya lintas provinsi atau negara, penggunaan sumber daya lebih efisien jika dilakukan oleh pusat, dan/atau bersifat strategis bagi kepentingan nasional.[24] Kewenangan provinsi ditentukan apabila lokasi, pengguna, manfaat atau dampak negatifnya lintas kabupaten/kota dalam satu provinsi, atau penggunaan sumber daya lebih efisien jika dilakukan oleh provinsi. Sedangkan kewenangan kabupaten/kota ditetapkan apabila lokasi, pengguna, manfaat atau dampaknya dalam kabupaten/kota, atau penggunaan sumber daya lebih efisien jika dilakukan oleh kabupaten/kota.

Kriteria	Pemerintah Pusat	Pemerintah Provinsi	Pemerintah Kabupaten/Kota
Eksternalitas	Dampak/manfaat bersifat nasional atau internasional	Dampak/manfaat lintas kabupaten/kota dalam provinsi	Dampak/manfaat dalam wilayah kabupaten/kota
Akuntabilitas	Kepentingan strategis nasional yang memerlukan uniformitas	Koordinasi antar-kabupaten/kota dan pembinaan	Kedekatan langsung dengan masyarakat penerima manfaat
Efisiensi	Economies of scale tingkat nasional; sumber daya terpusat	Economies of scale regional; koordinasi lintas kabupaten/kota	Local knowledge; responsivitas terhadap preferensi lokal
Contoh Urusan	Kebijakan makroekonomi, standar nasional pendidikan, jalan nasional	Jalan provinsi, pendidikan menengah, rumah sakit rujukan provinsi	Pendidikan dasar, puskesmas, jalan kabupaten/kota, pasar lokal

Aplikasi ketiga kriteria ini dalam praktik sering menimbulkan kompleksitas dan interpretasi yang beragam, terutama untuk urusan yang memiliki multi-level externalities atau yang mensyaratkan koordinasi antar-tingkat pemerintahan. Tantangan implementasi kriteria ini tercermin dalam masih seringnya terjadi tumpang tindih kewenangan, khususnya dalam urusan yang bersifat lintas sektoral seperti pengelolaan sumber daya alam, tata ruang, dan pelayanan perizinan investasi.

ASAS PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN: DESENTRALISASI, DEKONSENTRASI, DAN TUGAS PEMBANTUAN

Desentralisasi: Penyerahan Kewenangan dan Tanggung Jawab Penuh

Desentralisasi merupakan asas fundamental dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia, didefinisikan sebagai penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.[25] Dalam konteks ini, desentralisasi bukan sekadar delegasi administratif, melainkan merupakan transfer kewenangan politik dan ekonomi dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah yang memiliki legitimasi demokratis melalui pemilihan langsung kepala daerah dan DPRD.

Karakteristik esensial desentralisasi adalah adanya penyerahan kewenangan penuh kepada daerah, mencakup seluruh siklus kebijakan dari formulasi, perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, monitoring, hingga evaluasi.[26] Daerah memiliki diskresi substantif dalam menentukan kebijakan, prioritas program, dan alokasi anggaran untuk urusan yang telah diserahkan, dalam batas-batas yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan. Penyerahan kewenangan ini disertai dengan penyerahan sumber daya keuangan, personel, dan aset yang diperlukan untuk melaksanakan urusan tersebut, sejalan dengan prinsip money follows function.

Tujuan desentralisasi dalam konteks Indonesia bersifat multi-dimensi. Pertama, dari perspektif efisiensi administratif, desentralisasi bertujuan mewujudkan pemerintahan yang lebih efektif dan efisien dengan mendekatkan pengambilan keputusan kepada masyarakat yang paling terkena dampak kebijakan.[27] Kedua, dimensi demokratisasi politik menjadikan desentralisasi sebagai wahana untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam proses pemerintahan, memperkuat institusi demokrasi lokal, dan membangun political efficacy warga. Ketiga, dari sudut pandang keadilan distributif, desentralisasi dimaksudkan untuk mempercepat pelaksanaan pembangunan dan pelayanan publik, mengurangi kesenjangan pembangunan antar-wilayah, serta mewujudkan pemerataan kesejahteraan. Keempat, dalam konteks nation-building, desentralisasi berfungsi sebagai mekanisme akomodasi keragaman, memperkuat identitas lokal dalam bingkai kesatuan nasional, serta menjaga hubungan yang serasi antara pusat dan daerah.

Implementasi desentralisasi di Indonesia menghadapi sejumlah tantangan struktural. Penelitian menunjukkan adanya kesenjangan kapasitas yang signifikan antara daerah dalam hal sumber daya manusia, kelembagaan, dan fiskal untuk menjalankan urusan yang telah diserahkan.[28] Disparitas kapasitas ini mengakibatkan variasi besar dalam kualitas pelayanan publik antar-daerah, menciptakan ketimpangan horizontal yang justru bertentangan dengan tujuan desentralisasi. Selain itu, masih terdapat ketidakjelasan batasan kewenangan antara pusat dan daerah serta antar-tingkat pemerintahan daerah, yang menimbulkan konflik jurisdiksi dan inefisiensi koordinasi. Tantangan lain adalah masih kuatnya path dependency dari praktik sentralistik era Orde Baru, tercermin dalam pola relasi pusat-daerah yang cenderung hierarkis dan direktif, belum sepenuhnya transformatif menuju pola yang lebih kolaboratif dan koordinatif.

Dekonsentrasi: Pelimpahan Wewenang Administratif

Dekonsentrasi didefinisikan sebagai pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.[29] Berbeda dengan desentralisasi yang menyerahkan kewenangan kepada daerah otonom, dekonsentrasi merupakan instrumen pemerintah pusat untuk melaksanakan kebijakan nasional di daerah melalui aparatur yang tetap berada di bawah kontrol hirarkis pusat.

Dalam sistem dekonsentrasi, formulasi kebijakan, perencanaan program, dan pembiayaan tetap menjadi kewenangan dan tanggung jawab pemerintah pusat, sementara pelaksanaan program dilakukan oleh pejabat atau instansi pemerintah pusat yang ditempatkan di daerah.[30] Kepala wilayah yang melaksanakan asas dekonsentrasi tidak memiliki otonomi dalam pengambilan keputusan strategis, melainkan berperan sebagai eksekutor kebijakan yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat dengan standar dan prosedur yang uniform di seluruh wilayah negara.

Rasionalitas penyelenggaraan dekonsentrasi didasarkan pada beberapa pertimbangan fundamental. Pertama, terpeliharanya keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia melalui kehadiran representasi pemerintah pusat di daerah yang memastikan implementasi kebijakan nasional secara konsisten. Kedua, terwujudnya pelaksanaan kebijakan nasional dalam mengurangi kesenjangan antar-daerah, khususnya untuk program-program strategis nasional yang mensyaratkan uniformitas standar pelayanan. Ketiga, peningkatan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan untuk urusan-urusan yang memiliki economies of scale tingkat nasional atau yang mensyaratkan ekspertise teknis tinggi yang tidak dimiliki oleh semua daerah. Keempat, memelihara hubungan kewenangan yang harmonis antara pemerintah pusat dan daerah melalui kehadiran gubernur dalam peran ganda sebagai kepala daerah sekaligus wakil pemerintah pusat.

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 meletakkan pelaksanaan asas dekonsentrasi pada wilayah provinsi, dengan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat yang bertugas melakukan koordinasi, pembinaan, dan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan di daerah kabupaten dan kota.[31] Dalam kapasitas sebagai wakil pemerintah pusat, gubernur memiliki kewenangan yang cukup luas, termasuk: melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan kabupaten/kota; mengkoordinasikan penyelenggaraan urusan pemerintahan antar-tingkat pemerintahan di wilayahnya; melakukan evaluasi terhadap rancangan peraturan daerah kabupaten/kota yang mengatur APBD, pajak daerah, retribusi daerah, dan rencana tata ruang; serta memberikan persetujuan terhadap rancangan peraturan daerah tentang pembentukan dan susunan perangkat daerah kabupaten/kota.

Contoh penerapan dekonsentrasi dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan antara lain: penetapan Badan Pengelola Perbatasan di daerah perbatasan yang menjalankan kebijakan pemerintah pusat dalam pengelolaan wilayah perbatas; pembentukan Badan Pengelola Transportasi Jabodetabek yang mengkoordinasikan kebijakan transportasi lintas-provinsi; serta pelaksanaan program-program strategis nasional seperti pemilu, sensus penduduk, dan vaksinasi massal yang memerlukan koordinasi terpusat namun pelaksanaan tersebar.

Tugas Pembantuan: Penugasan Urusan Tertentu

Tugas pembantuan merupakan asas ketiga dalam penyelenggaraan pemerintahan, didefinisikan sebagai penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa, dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa, serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.[32] Asas ini mencerminkan fleksibilitas dalam pembagian kewenangan, memungkinkan tingkat pemerintahan yang lebih tinggi menugaskan pelaksanaan sebagian urusannya kepada tingkat pemerintahan yang lebih rendah berdasarkan pertimbangan efisiensi, efektivitas, atau proximitas dengan masyarakat.

Karakteristik tugas pembantuan berbeda dengan desentralisasi maupun dekonsentrasi. Dalam tugas pembantuan, urusan yang ditugaskan tetap menjadi kewenangan pemberi tugas, bukan menjadi kewenangan penerima tugas. Pemberi tugas bertanggung jawab atas perumusan kebijakan umum, petunjuk teknis, dan penyediaan pembiayaan, sementara penerima tugas berperan dalam perencanaan terperinci dan pelaksanaan di lapangan.[33] Penerima tugas wajib mempertanggungjawabkan pelaksanaan tugas pembantuan kepada pemberi tugas, dan pemberi tugas memiliki kewenangan untuk melakukan pengawasan dan evaluasi terhadap pelaksanaannya.

Tugas pembantuan bersifat khusus dan terbatas sesuai dengan kebutuhan dan kondisi daerah, tidak bersifat permanen seperti penyerahan urusan dalam desentralisasi. Penugasan dilakukan berdasarkan kriteria objektif seperti proximitas pelaksana dengan lokus masalah, kapasitas pemerintah daerah untuk melaksanakan tugas tertentu, atau pertimbangan efisiensi dalam pelaksanaan. Pemerintah pusat wajib menyediakan sumber daya yang diperlukan untuk melaksanakan tugas pembantuan, termasuk dana, personel, dan sarana prasarana, sehingga pemerintah daerah tidak dibebani secara fiskal untuk melaksanakan urusan yang bukan menjadi kewenangannya.

Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 mengatur bahwa pemerintah pusat dapat menugaskan sebagian urusan pemerintahan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa; pemerintahan daerah provinsi dapat menugaskan sebagian urusan pemerintahan kepada pemerintahan daerah kabupaten/kota dan/atau desa; serta pemerintahan kabupaten/kota dapat menugaskan sebagian urusan kepada desa.[34] Mekanisme ini menciptakan fleksibilitas dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan, memungkinkan adaptasi terhadap kebutuhan dan kondisi spesifik setiap daerah.

Harmonisasi Tiga Asas dalam Sistem Negara Kesatuan

Desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan harus dipahami bukan sebagai instrumen yang terpisah atau dikotomis, melainkan sebagai satu kesatuan sistem yang saling melengkapi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara kesatuan.[35] Ketiga asas ini merepresentasikan kontinuum dalam pembagian kewenangan, dari yang paling otonom (desentralisasi) hingga yang paling hierarkis (dekonsentrasi), dengan tugas pembantuan sebagai mekanisme hybrid yang bersifat situasional.

Harmonisasi ketiga asas ini sangat penting untuk menjaga keutuhan NKRI dan mencegah terciptanya desentralisasi murni yang dapat mengancam kesatuan nasional maupun sentralisasi berlebihan yang mengabaikan keragaman lokal. Prinsip fundamental dalam pembagian kekuasaan pada negara kesatuan adalah: pertama, kekuasaan atau kewenangan pada dasarnya adalah milik pemerintah pusat sebagai pemegang kedaulatan; kedua, kewenangan yang dimiliki daerah diperoleh dari pelimpahan atau penyerahan oleh pemerintah pusat; ketiga, harus ada batasan yang menunjukkan batas tegas antara kekuasaan/kewenangan atau urusan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah; keempat, pelimpahan kewenangan dapat ditarik kembali oleh pemerintah pusat sewaktu-waktu apabila dipandang perlu untuk kepentingan nasional atau keutuhan negara kesatuan.[36]

Dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan, gubernur sebagai kepala pemerintah daerah provinsi sekaligus wakil pemerintah pusat memainkan peran krusial dalam harmonisasi ketiga asas ini. Dalam kapasitas sebagai kepala daerah, gubernur menjalankan asas desentralisasi untuk urusan provinsi; dalam kapasitas sebagai wakil pemerintah pusat, gubernur menjalankan asas dekonsentrasi; serta dalam fungsi pembinaan dan koordinasi, gubernur dapat melibatkan kabupaten/kota dalam tugas pembantuan. Peran ganda ini mensyaratkan gubernur untuk mampu menyeimbangkan kepentingan otonomi daerah dengan kepentingan nasional, menjembatani hubungan pusat-daerah, serta memastikan implementasi kebijakan nasional tanpa mengabaikan partikularitas lokal.

Dimensi	Desentralisasi	Dekonsentrasi	Tugas Pembantuan
Definisi	Penyerahan wewenang pemerintahan kepada daerah otonom	Pelimpahan wewenang kepada gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dan/atau instansi vertikal	Penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa untuk melaksanakan tugas tertentu
Sifat Kewenangan	Transfer penuh kewenangan; menjadi urusan rumah tangga daerah	Pelimpahan pelaksanaan; kewenangan tetap pada pusat	Penugasan sementara; kewenangan tetap pada pemberi tugas
Pelaksana	Pemerintah daerah otonom (kepala daerah dan DPRD)	Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dan instansi vertikal	Daerah yang ditugaskan atau desa
Formulasi Kebijakan	Daerah (dalam koridor UU)	Pemerintah pusat	Pemberi tugas (pusat atau provinsi)
Perencanaan	Daerah	Pemerintah pusat	Kolaboratif (pemberi tugas dan penerima tugas)
Pembiayaan	Daerah (dari APBD)	Pemerintah pusat (dari APBN)	Pemberi tugas dengan dana transfer
Pertanggungjawaban	Kepala daerah kepada DPRD dan masyarakat	Gubernur dan instansi vertikal kepada pemerintah pusat	Penerima tugas kepada pemberi tugas
Pengawasan	Preventif dan represif oleh pusat terhadap Perda; DPRD terhadap eksekutif	Hierarkis oleh pemerintah pusat	Oleh pemberi tugas
Contoh	Pengelolaan pendidikan dasar, kesehatan, infrastruktur lokal	Penyelenggaraan pemilu, sensus penduduk, program nasional strategis	Pembangunan infrastruktur strategis nasional di daerah, program sosial bersubsidi

HUBUNGAN KEUANGAN DAN DESENTRALISASI FISKAL: PERIMBANGAN, KETERGANTUNGAN, DAN KEMANDIRIAN

Prinsip Perimbangan Keuangan Pusat-Daerah

Hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah merupakan dimensi kritis dalam pelaksanaan otonomi daerah, karena kewenangan yang diserahkan kepada daerah harus disertai dengan sumber pembiayaan yang memadai. Pasal 18A ayat (2) UUD NRI 1945 mengamanatkan bahwa hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.[37] Amanat konstitusi ini diterjemahkan dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah yang menggantikan UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan.

Desentralisasi fiskal didefinisikan sebagai penyerahan kewenangan fiskal dari otoritas negara kepada daerah otonom, mencakup pengaturan mengenai sumber-sumber penerimaan daerah, pengeluaran daerah, serta mekanisme transfer dana dari pusat ke daerah.[38] Pelaksanaan desentralisasi fiskal selalu terkait dengan penyerahan, penyebaran, atau pembagian fungsi dan kewenangan pengeluaran yang mengharuskan adanya dukungan pendanaan yang memadai. Prinsip fundamental dalam desentralisasi fiskal adalah money follows function, yang menegaskan bahwa pembagian kewenangan fiskal harus mengikuti pembagian kewenangan atau urusan pemerintahan.[39]

Desentralisasi fiskal mengandung dua filosofi yang saling terkait. Pertama, tanggung jawab pemerintah pusat sebagai konsekuensi pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah, yang diwujudkan melalui mekanisme transfer untuk mengurangi ketimpangan fiskal vertikal antara pusat dan daerah serta ketimpangan fiskal horizontal antar-daerah. Kedua, kemampuan daerah yang memiliki tanggung jawab pelayanan untuk membiayai sendiri pemerintahannya sebagai konsekuensi sebagai daerah otonom, yang tercermin dalam upaya optimalisasi Pendapatan Asli Daerah.[40] Kedua filosofi ini menegaskan bahwa desentralisasi fiskal bukan hanya tentang transfer dana dari pusat ke daerah, melainkan juga tentang penguatan kapasitas fiskal daerah untuk mencapai kemandirian.

Prinsip-prinsip dasar perimbangan keuangan pusat-daerah meliputi: pertama, kebutuhan pengeluaran yang menjadi tanggung jawab daerah harus dapat dibiayai dari sumber-sumber penerimaan daerah; kedua, terciptanya keseimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah yang memungkinkan pelaksanaan urusan pemerintahan secara optimal; ketiga, pemerataan antar-daerah secara proporsional, demokratis, adil, dan transparan dengan memperhatikan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah; keempat, transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan daerah yang memperkuat good governance.[41]

Struktur Pendapatan Daerah dan Dana Perimbangan

Sumber pendapatan daerah dalam pelaksanaan desentralisasi terdiri dari tiga komponen utama. Pertama, Pendapatan Asli Daerah yang meliputi hasil pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain PAD yang sah. Kedua, Dana Perimbangan yang terdiri dari Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum, dan Dana Alokasi Khusus. Ketiga, lain-lain pendapatan daerah yang sah termasuk hibah, dana darurat, dan pendapatan lainnya sesuai peraturan perundang-undangan.[42]

Dana Perimbangan merupakan komponen terbesar dalam struktur pendapatan daerah, mencapai hampir sepertiga dari total belanja APBN. Pada APBN 2023, alokasi Transfer ke Daerah mencapai Rp 814,72 triliun dari total belanja negara sebesar Rp 3.061,2 triliun.[43] Besarnya alokasi ini menunjukkan komitmen pemerintah pusat dalam mendukung pelaksanaan otonomi daerah, namun sekaligus mengindikasikan tingginya ketergantungan daerah terhadap transfer dari pusat.

Dana Alokasi Umum adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar-daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. DAU bersifat block grant yang penggunaannya diserahkan sepenuhnya kepada daerah sesuai dengan prioritas dan kebutuhan daerah untuk peningkatan pelayanan kepada masyarakat.[44] Formula DAU dirancang untuk mengurangi ketimpangan fiskal horizontal antar-daerah, dengan mempertimbangkan kebutuhan fiskal dan kapasitas fiskal masing-masing daerah.

Dana Alokasi Khusus adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.[45] DAK bersifat specific grant yang penggunaannya terikat pada sektor atau kegiatan tertentu yang menjadi prioritas nasional yang dimuat dalam Rencana Kerja Pemerintah. Kriteria pengalokasian DAK meliputi: kriteria umum yang dirumuskan berdasarkan kemampuan keuangan daerah; kriteria khusus yang dirumuskan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang mengatur penyelenggaraan otonomi khusus dan karakteristik daerah; serta kriteria teknis yang disusun berdasarkan indikator-indikator yang dapat menggambarkan kondisi sarana dan prasarana serta pencapaian teknis pelaksanaan kegiatan DAK di daerah.[46]

Daerah penerima DAK wajib menyediakan dana pendamping sebesar 10% dari DAK yang akan diterima, sebagai bentuk cost-sharing dan komitmen daerah terhadap program yang didanai DAK. DAK tidak dapat digunakan untuk mendanai administrasi kegiatan, penyiapan kegiatan fisik, penelitian, pelatihan, dan perjalanan dinas, melainkan harus difokuskan pada belanja modal dan operasional yang langsung terkait dengan pencapaian output program.[47]

Dana Bagi Hasil adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah berdasarkan angka persentase tertentu dari penerimaan pajak dan sumber daya alam yang dihasilkan di daerah. DBH bertujuan memberikan insentif kepada daerah untuk meningkatkan penerimaan negara dari sumber daya yang berada di wilayahnya, sekaligus memberikan kompensasi kepada daerah penghasil atas eksploitasi sumber daya yang berpotensi menimbulkan eksternalitas negatif seperti kerusakan lingkungan dan deplesi cadangan.

Tantangan Desentralisasi Fiskal: Ketergantungan dan Disparitas

Meskipun desentralisasi fiskal telah berjalan lebih dari dua dekade, sejumlah tantangan struktural masih menghambat pencapaian tujuan kemandirian dan pemerataan. Penelitian empiris menunjukkan bahwa pendapatan daerah di mayoritas wilayah Indonesia masih didominasi oleh Dana Perimbangan, sementara Pendapatan Asli Daerah relatif rendah.[48] Kondisi ini menciptakan ketergantungan struktural daerah terhadap transfer dari pemerintah pusat, membatasi kemampuan daerah untuk sepenuhnya menjalankan kewenangan otonomi yang telah diberikan, terutama dalam urusan-urusan yang membutuhkan investasi besar.

Ketergantungan fiskal ini menimbulkan implikasi multi-dimensi. Pertama, ketergantungan terhadap transfer pusat mengurangi fleksibilitas daerah dalam merespons kebutuhan lokal yang spesifik, karena sebagian besar transfer (terutama DAK) bersifat earmarked untuk sektor-sektor yang menjadi prioritas nasional. Kedua, ketergantungan menciptakan asimetri power dalam hubungan pusat-daerah, di mana pemerintah pusat dapat menggunakan mekanisme transfer sebagai instrumen kontrol atau bahkan sanksi terhadap daerah yang tidak patuh terhadap kebijakan pusat. Ketiga, dari perspektif political economy, ketergantungan fiskal dapat mengurangi insentif daerah untuk meningkatkan PAD, menciptakan moral hazard dan soft budget constraint yang kontraproduktif bagi kemandirian fiskal.

Tantangan kedua adalah disparitas kapasitas fiskal yang sangat besar antar-daerah. Daerah-daerah yang memiliki basis ekonomi kuat, infrastruktur memadai, dan sumber daya alam melimpah cenderung memiliki PAD yang tinggi, sementara daerah dengan basis ekonomi lemah sangat bergantung pada transfer pusat. Ketimpangan ini tidak sepenuhnya terkoreksi oleh mekanisme Dana Alokasi Umum, mengingat kompleksitas formula DAU dan keterbatasan anggaran yang tersedia. Akibatnya, terjadi disparitas yang lebar dalam kapasitas daerah untuk menyediakan pelayanan publik yang berkualitas, bertentangan dengan prinsip keadilan dan standar pelayanan minimum yang diamanatkan undang-undang.

Untuk mengurangi ketergantungan terhadap transfer pusat dan meningkatkan kemandirian fiskal, UU HKPD melakukan penguatan kewenangan pemajakan daerah melalui pengaturan dan restrukturisasi pajak daerah dan retribusi daerah serta integrasi pajak daerah.[49] Diharapkan dengan upaya ini dapat mengoptimalkan pemungutan pajak dan retribusi daerah, meningkatkan tax ratio daerah, dan mengurangi ketergantungan terhadap transfer pusat.

UU HKPD juga menekankan peningkatan kualitas belanja daerah melalui penyusunan anggaran belanja daerah dengan pendekatan kerangka pengeluaran jangka menengah daerah, penganggaran terpadu, dan penganggaran berbasis kinerja. Pengaturan belanja daerah ditujukan untuk mengurangi ketimpangan serta mendorong perbaikan kualitas belanja daerah yang efektif dan efisien.[50] Pemerintah berkomitmen untuk melakukan rekomposisi dan penajaman belanja modal dengan memperhatikan keselarasan antar program dan prinsip belanja berkualitas, sehingga belanja daerah bisa lebih mengungkit pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat.

Aspek ketiga yang diatur dalam UU HKPD adalah sinergi dan harmonisasi belanja pusat dan daerah melalui penyelarasan kebijakan fiskal pusat dan daerah, penetapan batas maksimal defisit APBD dan pembiayaan utang daerah, pengendalian dalam kondisi darurat, serta sinergi bagan akun standar.[51] Sinergi dimulai dari tahap perencanaan di mana akan ditentukan lokus antara belanja kementerian/lembaga dan daerah sehingga tidak terjadi tumpang tindih belanja pada satu lokus yang sama. Harmonisasi ini penting untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi penggunaan dana publik serta mengurangi fragmentasi kebijakan antara pusat dan daerah.

PENGAWASAN, HARMONISASI, DAN PROBLEMATIKA IMPLEMENTASI

Mekanisme Pengawasan Pemerintah Pusat terhadap Daerah

Pengawasan merupakan instrumen fundamental untuk memastikan bahwa pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan daerah berjalan sesuai dengan hukum dan memberikan perlindungan hukum bagi masyarakat.[52] Dalam konteks hubungan pusat-daerah, pengawasan berfungsi menjaga keseimbangan antara pemberian otonomi yang luas kepada daerah dengan tetap mempertahankan keutuhan negara kesatuan dan supremasi hukum nasional. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 mengatur mekanisme pengawasan yang komprehensif, meliputi pengawasan atas pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah dan pengawasan terhadap produk hukum daerah.

Pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah provinsi dilaksanakan oleh Menteri Dalam Negeri untuk pengawasan umum dan oleh menteri/kepala lembaga pemerintah non-kementerian untuk pengawasan teknis sesuai dengan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya. Untuk pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota, gubernur sebagai wakil pemerintah pusat memiliki peran sentral dalam melakukan pengawasan umum, sementara pengawasan teknis dilakukan oleh gubernur sebagai wakil pemerintah pusat yang dikoordinasikan dengan instansi vertikal.[53]

Bentuk pengawasan yang dilaksanakan meliputi: monitoring, evaluasi, dan supervisi terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah; pemberdayaan dan fasilitasi daerah; evaluasi terhadap rancangan peraturan daerah tentang perencanaan pembangunan dan anggaran; pengawasan terhadap peraturan daerah; serta tugas lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.[54] Dalam melaksanakan tugas pengawasan, gubernur sebagai wakil pemerintah pusat berwenang memberikan penghargaan atau sanksi kepada kepala daerah kabupaten/kota terkait penyelenggaraan pemerintahan daerah; menyelesaikan perselisihan antar-daerah kabupaten/kota di wilayahnya; serta memberikan persetujuan rancangan peraturan daerah kabupaten/kota tentang pembentukan dan susunan perangkat daerah.

Pengawasan terhadap produk hukum daerah merupakan aspek krusial dalam menjaga harmonisasi peraturan perundang-undangan dan supremasi hukum nasional. Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat mempunyai kewenangan melakukan evaluasi terhadap rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota tentang APBD atau perubahan APBD, pajak daerah, retribusi daerah, dan rencana tata ruang.[55] Mekanisme evaluasi diatur secara rinci dalam Pasal 245 UU No. 23 Tahun 2014, di mana rancangan peraturan daerah yang telah disetujui oleh DPRD harus disampaikan kepada gubernur untuk dievaluasi dalam waktu 3 hari. Gubernur melakukan evaluasi dalam jangka waktu paling lama 15 hari kerja. Jika gubernur menyatakan rancangan peraturan daerah tidak bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepala daerah menetapkannya menjadi Peraturan Daerah. Sebaliknya, jika gubernur menyatakan bertentangan, kepala daerah bersama DPRD melakukan penyempurnaan paling lama 7 hari. Jika tidak ada hasil evaluasi dalam waktu yang ditentukan, rancangan peraturan daerah dianggap memenuhi syarat untuk ditetapkan menjadi Peraturan Daerah.[56]

Selain mekanisme evaluasi preventif, terdapat juga mekanisme klarifikasi represif di mana gubernur berwenang melakukan klarifikasi terhadap Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dan Peraturan Bupati/Walikota yang telah ditetapkan untuk mengetahui apakah sudah sesuai atau bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Jika berdasarkan hasil klarifikasi ditemukan bahwa Peraturan Daerah atau Peraturan Kepala Daerah bertentangan, gubernur dapat mengusulkan pembatalan kepada Menteri Dalam Negeri untuk Peraturan Daerah atau memerintahkan pembatalan untuk Peraturan Kepala Daerah.

Dalam perkembangan terkini, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2018 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD telah memberikan kewenangan baru kepada Dewan Perwakilan Daerah untuk melakukan evaluasi dan pemantauan terhadap Peraturan Daerah dan rancangan Peraturan Daerah dalam kerangka harmonisasi legislasi antara pusat dan daerah.[57] Namun, kewenangan evaluasi oleh DPD ini menimbulkan dualisme dengan kewenangan pemerintah pusat melalui gubernur dan Kementerian Dalam Negeri, yang berpotensi menimbulkan ketidakpastian hukum dan memerlukan pengaturan lebih lanjut untuk mengharmonisasikannya.

Konflik Kewenangan: Akar Masalah dan Dampak

Implementasi otonomi daerah dalam praktik seringkali diwarnai oleh konflik kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah maupun antar-tingkat pemerintahan daerah. Konflik ini timbul akibat sejumlah faktor struktural yang inheren dalam sistem desentralisasi Indonesia.[58]

Faktor pertama adalah tumpang tindih kewenangan yang disebabkan oleh adanya peraturan perundang-undangan sektoral yang belum disesuaikan dengan Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Pemerintah telah melakukan berbagai langkah kebijakan untuk menata perundang-undangan pemerintahan daerah, namun perubahan ketentuan dalam undang-undang sektoral sering tidak sinkron, menyebabkan terjadinya inkonsistensi kewenangan antara pemerintah daerah dan pusat dalam pelaksanaan administrasi kepemerintahan di daerah.[59] Inkonsistensi ini mencakup: pertama, inkonsistensi kewenangan antara perundang-undangan sektoral dan Undang-Undang Pemerintahan Daerah; kedua, inkonsistensi antara perundang-undangan dan implementasinya; ketiga, inkonsistensi pendanaan/pembiayaan; keempat, inkonsistensi penegakan hukum; dan kelima, inkonsistensi pengawasan dan pembinaan.

Faktor kedua adalah disharmonisasi regulasi yang mengakibatkan tarik-menarik kewenangan antara pusat dengan daerah dan bahkan antar-daerah. Contoh yang sering terjadi adalah konflik kewenangan dalam pengelolaan sumber daya alam, khususnya di wilayah pesisir dan laut, antara provinsi dan kabupaten/kota. Pasca berlakunya UU No. 23 Tahun 2014 yang mengalihkan sebagian besar kewenangan kabupaten/kota di wilayah laut kepada provinsi, terjadi ketidakjelasan dalam implementasi yang menimbulkan konflik, seperti kasus reklamasi Teluk Benoa di Bali.[60]

Faktor ketiga adalah interpretasi hukum yang berbeda antara pemerintah pusat dan daerah mengenai konsep otonomi dan batas-batas kewenangan daerah. Perbedaan persepsi ini menjadi akar masalah disharmoni kewenangan dan menimbulkan ketidakpastian hukum dalam pelaksanaan urusan pemerintahan.[61] Pemerintah daerah kadang menetapkan kebijakan yang dianggap oleh pemerintah pusat berada di luar batas kewenangannya, sehingga dapat menyebabkan pembatalan dari pusat. Di sisi lain, pemerintah pusat juga kadang mengintervensi kebijakan daerah tanpa adanya dasar atribusi yang jelas, sehingga menimbulkan ketegangan antara pusat dan daerah.

Faktor keempat adalah lemahnya koordinasi antar-tingkat pemerintahan dalam penetapan kebijakan administratif yang menyangkut perizinan, tata ruang, pengelolaan lingkungan, dan pelayanan publik. Koordinasi menjadi kunci dalam mencegah konflik kewenangan, namun mekanisme koordinasi yang ada seringkali belum cukup kuat atau responsif terhadap dinamika permasalahan di lapangan.[62]

Dampak dari konflik kewenangan ini tidak dapat dianggap remeh. Konflik menciptakan ketidakpastian hukum yang menghambat iklim investasi, menurunkan efisiensi birokrasi, menghambat pelayanan publik, dan pada akhirnya memperlambat pembangunan serta penurunan kesejahteraan masyarakat.[63] Ketidakpastian hukum menciptakan high transaction costs bagi pelaku usaha dan masyarakat, mengurangi daya saing daerah, dan menimbulkan ekonomi biaya tinggi yang kontraproduktif bagi pertumbuhan ekonomi.

Data empiris menunjukkan bahwa antara tahun 2015 hingga 2020, lebih dari 3.000 Peraturan Daerah telah dibatalkan oleh pemerintah pusat karena dinilai bertentangan dengan kepentingan umum atau peraturan yang lebih tinggi.[64] Angka yang besar ini mengindikasikan tiga hal: pertama, ketidakjelasan batasan kewenangan antara pusat dan daerah; kedua, keterbatasan kapasitas pemerintah daerah dalam merumuskan kebijakan yang selaras dengan kerangka hukum nasional; ketiga, lemahnya mekanisme koordinasi dan konsultasi antara pusat dan daerah dalam proses formulasi kebijakan daerah.

Upaya Harmonisasi: Dari Konflik menuju Kolaborasi

Untuk mengurangi dan meminimalisir konflik kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah, diperlukan upaya harmonisasi yang komprehensif dan berkelanjutan. Harmonisasi bukan sekadar penyesuaian teknis peraturan perundang-undangan, melainkan merupakan transformasi paradigmatik dalam hubungan pusat-daerah dari yang bersifat hierarkis-direktif menuju yang lebih kolaboratif-koordinatif.

Upaya pertama adalah harmonisasi regulasi melalui amandemen atau revisi peraturan perundang-undangan yang tidak sinkron atau tidak sejalan dengan kebijakan otonomi daerah.[65] Harmonisasi peraturan perundang-undangan sektoral dengan undang-undang desentralisasi dan otonomi daerah merupakan hal yang sangat penting dan strategis dalam membentuk peraturan yang baik dan implementatif. Pemerintah perlu melakukan inventarisasi menyeluruh terhadap seluruh peraturan perundang-undangan sektoral, mengidentifikasi inkonsistensi dengan UU Pemerintahan Daerah, dan melakukan sinkronisasi secara sistematis. Proses harmonisasi ini harus melibatkan pemerintah daerah sebagai stakeholders utama yang akan mengimplementasikan regulasi tersebut.

Upaya kedua adalah penguatan komunikasi dan koordinasi yang intensif dan berkelanjutan antara pusat dan daerah. Komunikasi dan koordinasi adalah kunci mengatasi konflik kewenangan, karena otonomi daerah bukan tentang perebutan kekuasaan, melainkan kolaborasi dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia demi satu tujuan: kemajuan bangsa dan kesejahteraan rakyat.[66] Mekanisme koordinasi perlu diperkuat melalui institusionalisasi forum-forum koordinasi reguler di berbagai tingkatan, pemanfaatan teknologi informasi untuk meningkatkan kecepatan dan akurasi komunikasi, serta pembangunan trust dan mutual understanding antara pejabat pusat dan daerah.

Upaya ketiga adalah klarifikasi pembagian kewenangan melalui penyusunan matriks pembagian urusan yang lebih detail dan operasional. Perlunya pembagian kewenangan yang jelas dan terdefinisi dengan baik antara pemerintah pusat dan daerah untuk menghindari konflik dan meningkatkan efisiensi dalam pelaksanaan pemerintahan.[67] Matriks pembagian urusan harus mencantumkan secara spesifik sub-urusan, sub-sub urusan, dan bahkan kegiatan-kegiatan konkret yang menjadi kewenangan masing-masing tingkat pemerintahan, disertai dengan indikator kinerja yang jelas.

Upaya keempat adalah penguatan kapasitas daerah dalam mengelola urusan dan kewenangan yang telah diserahkan, termasuk penguatan sumber daya manusia, kelembagaan, dan sistem pengelolaan keuangan. Pemerintah pusat perlu memberikan dukungan capacity building yang berkelanjutan kepada pemerintah daerah melalui pendidikan dan pelatihan aparatur, bantuan teknis dalam perumusan kebijakan dan perancangan peraturan daerah, serta pengembangan sistem informasi manajemen yang terintegrasi.

Upaya kelima adalah penguatan peran lembaga penyelesaian sengketa kewenangan. Mahkamah Konstitusi memiliki kewenangan untuk menguji undang-undang terhadap UUD, termasuk undang-undang yang mengatur pembagian kewenangan pusat-daerah. Selain itu, perlu diperkuat mekanisme mediasi administratif oleh Kementerian Dalam Negeri untuk menyelesaikan konflik kewenangan secara cepat dan non-litigasi. Penguatan peran ini penting agar konflik kewenangan dapat diselesaikan secara cepat, adil, dan berdasarkan hukum, tanpa harus melalui proses litigasi yang panjang dan costly.

Upaya keenam adalah penerapan prinsip subsidiaritas secara konsisten, di mana urusan pemerintahan diserahkan kepada tingkat pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat yang menerima dampak, sepanjang tingkat pemerintahan tersebut memiliki kapasitas untuk menangani urusan tersebut secara efektif. Prinsip subsidiaritas ini sejalan dengan semangat desentralisasi dan dapat mengurangi tumpang tindih kewenangan.

PENUTUP

Hubungan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia merupakan konstruksi kompleks yang melibatkan dimensi konstitusional, politik, administratif, dan fiskal. Konstitusi Indonesia melalui Pasal 18, 18A, dan 18B UUD NRI 1945 telah meletakkan fondasi yang kokoh bagi penyelenggaraan otonomi daerah yang luas dalam kerangka negara kesatuan, mengamanatkan desentralisasi kewenangan sebagai prinsip fundamental dalam tata kelola pemerintahan.

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah telah mengatur secara sistematis pembagian urusan pemerintahan menjadi tiga kategori—absolut, konkuren, dan umum—dengan kriteria alokasi yang jelas berdasarkan eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi. Tiga asas penyelenggaraan pemerintahan—desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan—menyediakan instrumen yang fleksibel untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang efektif dan responsif terhadap keragaman kondisi dan kebutuhan daerah.

Namun demikian, implementasi desentralisasi menghadapi sejumlah tantangan struktural yang memerlukan perhatian serius. Tumpang tindih kewenangan akibat inkonsistensi antara peraturan perundang-undangan sektoral dengan undang-undang pemerintahan daerah masih menjadi sumber konflik yang menghambat efektivitas pemerintahan. Disharmonisasi regulasi, interpretasi hukum yang berbeda, dan lemahnya koordinasi antar-tingkat pemerintahan menciptakan ketidakpastian hukum yang kontraproduktif bagi iklim investasi dan pelayanan publik. Data pembatalan lebih dari 3.000 Peraturan Daerah antara tahun 2015-2020 mengindikasikan masih lemahnya kapasitas daerah dalam merumuskan kebijakan yang selaras dengan kerangka hukum nasional.

Dimensi fiskal menambah kompleksitas hubungan pusat-daerah. Meskipun desentralisasi fiskal telah berjalan lebih dari dua dekade, ketergantungan daerah terhadap Dana Perimbangan dari pemerintah pusat masih sangat tinggi, sementara Pendapatan Asli Daerah relatif rendah di mayoritas wilayah. Ketergantungan struktural ini membatasi kemandirian daerah dalam pelaksanaan otonomi dan menciptakan asimetri power dalam hubungan pusat-daerah. Disparitas kapasitas fiskal antar-daerah yang lebar juga belum terkoreksi sepenuhnya oleh mekanisme transfer yang ada, menimbulkan ketimpangan dalam kualitas pelayanan publik yang bertentangan dengan prinsip keadilan.

Ke depan, reformulasi hubungan pusat-daerah perlu diarahkan pada beberapa aspek fundamental. Pertama, harmonisasi regulasi melalui sinkronisasi peraturan perundang-undangan sektoral dengan undang-undang pemerintahan daerah untuk mengurangi tumpang tindih kewenangan. Kedua, penguatan komunikasi dan koordinasi yang intensif dan berkelanjutan antara pusat dan daerah, mengubah pola relasi dari hierarkis-direktif menuju kolaboratif-koordinatif. Ketiga, klarifikasi pembagian kewenangan melalui penyusunan matriks urusan yang lebih detail dan operasional. Keempat, penguatan kapasitas daerah dalam aspek sumber daya manusia, kelembagaan, dan sistem pengelolaan keuangan. Kelima, penerapan desentralisasi asimetris yang memberikan kewenangan berbeda sesuai kapasitas dan kebutuhan daerah. Keenam, penguatan peran strategis provinsi sebagai jembatan antara pusat dan kabupaten/kota. Ketujuh, penegakan supremasi hukum dan kepastian hukum sebagai fondasi hubungan pusat-daerah.

Otonomi daerah sejatinya bukan tentang perebutan kewenangan atau kompetisi zero-sum antara pusat dan daerah, melainkan tentang kolaborasi sinergis dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia untuk mewujudkan tujuan bersama: kemajuan bangsa dan kesejahteraan rakyat. Harmonisasi kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah merupakan conditio sine qua non bagi terwujudnya tata kelola pemerintahan yang baik, pelayanan publik yang berkualitas, pembangunan yang merata dan berkelanjutan, serta penguatan demokrasi lokal dalam bingkai kesatuan nasional.

---

Tim Penyusun: Bahrul Ulum A., Mohamad Rifan