PEMBUKTIAN DI PERADILAN TATA USAHA NEGARA

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 13 Januari 2026

Hukum pembuktian dalam Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) memiliki karakteristik khas yang membedakannya dari hukum acara perdata maupun pidana. Dalam PTUN, hakim diberi kewenangan untuk menentukan apa yang harus dibuktikan, siapa yang harus memikul beban pembuktian, serta menilai kekuatan dari bukti yang diajukan. Ketentuan ini ditegaskan dalam Pasal 100 hingga Pasal 107 UU No. 5 Tahun 1986, yang menyatakan bahwa sahnya pembuktian harus didukung sekurang-kurangnya dua alat bukti yang meyakinkan hakim. Sistem ini mencerminkan asas hakim aktif (dominus litis), di mana hakim berperan sentral dalam menggali kebenaran materiil demi menjaga keadilan antara warga negara dan pemerintah.

Jenis alat bukti yang diakui dalam hukum acara PTUN meliputi surat atau tulisan, keterangan ahli, keterangan saksi, pengakuan para pihak, serta pengetahuan hakim. Surat atau tulisan dapat berupa akta otentik yang dibuat oleh pejabat umum berwenang, akta di bawah tangan yang ditandatangani para pihak, maupun surat-surat lain yang bernilai pembuktian bebas seperti catatan pribadi atau korespondensi. Keterangan ahli berfungsi memberi perspektif teknis dan akademis terhadap suatu masalah yang tidak sepenuhnya dapat dinilai hakim, sementara keterangan saksi lebih menitikberatkan pada pengalaman langsung atas suatu peristiwa. Pengakuan para pihak di persidangan menjadi alat bukti yang kuat karena dapat mengakhiri kebutuhan pembuktian lebih lanjut. Adapun pengetahuan hakim, yang meliputi pengalaman pribadi, fakta umum, hingga observasi langsung dalam persidangan, diakui sebagai alat bukti yang sah dalam PTUN.

Karakteristik penting dalam pembuktian di PTUN adalah fleksibilitas hakim dalam menilai bukti. Berbeda dengan hukum acara perdata yang lebih formalistik, PTUN memberikan keleluasaan hakim untuk menilai kekuatan bukti berdasarkan logika hukum dan hati nurani. Teori conviction intime memungkinkan hakim menjatuhkan putusan berdasarkan keyakinan pribadinya ketika alat bukti terbatas, sementara teori conviction raisonnée mengharuskan hakim mendasarkan putusan pada bukti yang logis dan argumentasi yang dapat dipertanggungjawabkan. Kedua teori ini menegaskan bahwa pembuktian di PTUN tidak hanya soal kuantitas bukti, melainkan kualitas dan kemampuan hakim menalar kebenaran materiil.

Dalam praktik, tidak jarang pembuktian di PTUN menghadapi kendala karena banyak bukti justru berada di tangan tergugat, yaitu pejabat atau badan TUN. Untuk mengatasi ketimpangan ini, hakim diberi kewenangan memerintahkan tergugat menghadirkan bukti yang diperlukan. Peran aktif hakim ini menjadi krusial karena posisi penggugat seringkali lemah dalam mengakses dokumen atau informasi administratif. Dengan demikian, hukum pembuktian di PTUN berfungsi tidak hanya sebagai prosedur formil, tetapi juga sebagai instrumen perlindungan hak warga negara terhadap dominasi pemerintah.

Selain itu, keterangan ahli dan bukti elektronik semakin mendapat tempat dalam praktik PTUN modern. Perkembangan regulasi seperti UU ITE 2016 dan PERMA No. 2 Tahun 2019 memungkinkan ahli teknologi informasi dihadirkan untuk menilai validitas dokumen digital atau transaksi elektronik. Hal ini sejalan dengan dinamika administrasi publik yang kini banyak berbasis digital, sehingga pembuktian di PTUN harus menyesuaikan diri dengan perkembangan teknologi. Dengan begitu, hukum pembuktian di PTUN tidak bersifat statis, tetapi adaptif terhadap perkembangan masyarakat dan tata kelola pemerintahan.

Dengan keseluruhan konstruksinya, hukum pembuktian dalam PTUN memperlihatkan keseimbangan antara kepastian hukum, fleksibilitas yudisial, dan perlindungan hak masyarakat. Asas hakim aktif, pengakuan berbagai jenis alat bukti, serta teori pembuktian yang menekankan kualitas dan logika hukum menjadi fondasi agar sengketa administratif dapat diselesaikan secara adil. Lebih dari itu, pembuktian di PTUN tidak hanya bertujuan membuktikan kebenaran formal, tetapi juga menghadirkan keadilan substantif sebagai bagian dari cita hukum negara hukum Pancasila.

Melalui penjelasan diatas, dapat ditelaah bahwa Pembuktian merupakan salah satu aspek paling krusial dalam setiap penyelenggaraan peradilan. Dalam konteks Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN), pembuktian bukan sekadar prosedur teknis dalam persidangan, melainkan jantung dari fungsi kontrol yuridis yang melekat pada lembaga ini. Sebagai pengadilan yang secara konstitusional dibentuk untuk menjaga legalitas tindakan pemerintahan, PTUN bergantung pada sistem pembuktian yang robust untuk mengungkap kebenaran faktual dan yuridis dalam setiap sengketa administrasi yang diperiksa.[1]

Peradilan Tata Usaha Negara sejak awal pembentukannya melalui Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 telah menganut paradigma pembuktian yang berbeda dari peradilan umum (perdata). Paradigma ini tidak sekadar menerima kebenaran formal berdasarkan alat bukti yang ditentukan undang-undang, melainkan menuntut hakim untuk secara aktif dan proaktif mencari kebenaran materiil—kebenaran substansial tentang fakta-fakta yang sesungguhnya terjadi dalam kasus konkret.[2] Perbedaan fundamental ini mencerminkan sifat unik sengketa tata usaha negara, di mana salah satu pihak (pemerintah) merupakan pemegang kekuasaan publik dengan kewenangan, informasi, dan sumber daya yang jauh lebih superior dibandingkan dengan warga masyarakat yang menjadi penggugat.[3]

Dalam konteks perkembangan hukum administrasi Indonesia yang semakin kompleks—terutama pasca berlakunya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan dan berbagai undang-undang sektoral—sistem pembuktian di PTUN dihadapkan pada tantangan baru. Objek sengketa tidak lagi terbatas pada keputusan tertulis yang konkret-individual-final, tetapi meluas mencakup tindakan faktual, keputusan fiktif positif, dan keputusan elektronik. Perluasan dimensi sengketa ini secara otomatis mengecilkan ruang bagi sistem pembuktian tradisional dan mendesak kehadiran alat bukti-alat bukti inovatif seperti bukti elektronik dan bukti ilmiah.[4]

Tulisan ini bertujuan untuk menganalisis secara komprehensif sistem pembuktian di Peradilan Tata Usaha Negara, mencakup fondasi teoretis, prinsip-prinsip operasionalnya, jenis-jenis alat bukti yang diakui, serta tantangan-tantangan praktis yang dihadapi dalam implementasinya. Melalui pendekatan yuridis normatif dengan dukungan analisis perbandingan dan empiris, esai ini menyajikan narasi analitis tentang bagaimana pembuktian—sebagai gerbang menuju keadilan—difungsionalisasi dalam upaya mewujudkan perlindungan hukum yang efektif bagi warga masyarakat dari tindak pemerintahan yang melanggar hukum.

I. KONSEP DASAR PEMBUKTIAN DI PERADILAN TATA USAHA NEGARA

A. Pengertian dan Tujuan Pembuktian

Secara leksikal, pembuktian berasal dari kata bukt dengan awalan pem- dan akhiran -an, yang bermakna proses atau cara membuktikan sesuatu. Dalam konteks hukum, pengertian pembuktian mengalami spesifikasi yang lebih tegas. Indroharto, tokoh fundamental dalam studi hukum PTUN Indonesia, mendefinisikan pembuktian sebagai suatu “cara yang tepat (menurut prosedur yang ditetapkan dalam hukum pembuktian) yang menetapkan terbuktinya eksistensi fakta-fakta yang relevan untuk digunakan sebagai dasar pertimbangan dalam putusan akhir”.[5]

Definisi Indroharto mengandung beberapa elemen penting: pertama, prosedur yang ketat dan telah ditentukan; kedua, ketersediaan prosedur tersebut dalam sistem hukum pembuktian yang berlaku; ketiga, fokus pada fakta-fakta yang relevan dengan sengketa; dan keempat, tujuan akhir adalah memberikan dasar yang kokoh untuk putusan hakim.

M. Yahya Harahap, praktisi hukum acara terkemuka, mendefinisikan pembuktian sebagai “ketentuan yang berisi pedoman tentang cara-cara yang dibenarkan undang-undang untuk membuktikan sesuatu peristiwa, yang mengatur alat-alat bukti yang dibenarkan undang-undang untuk digunakan hakim dalam membuktikan kebenaran suatu peristiwa.”[6] Definisi ini menekankan aspek prosedural dan normatif dari pembuktian, di mana undang-undang memiliki peran sentral dalam menentukan cara-cara dan alat-alat apa saja yang dapat digunakan.

Sudikno Mertokusumo, ahli hukum acara terkemuka, memberi perspektif yang lebih fungsional dengan menyatakan bahwa pembuktian adalah upaya untuk memberi dasar-dasar yang cukup bagi hakim pemeriksa perkara untuk memberi kepastian tentang kebenaran peristiwa hukum yang diajukan.[7] Definisi ini menggeser fokus dari prosedur semata menuju hasil—yaitu terbentuknya kepastian hukum di benak hakim.

Tujuan pembuktian secara filosofis adalah untuk menemukan kebenaran suatu peristiwa, sehingga dari peristiwa tersebut dapat diperoleh kebenaran yang dapat diterima oleh nalar.[8] Namun, dalam konteks hukum acara Peradilan TUN khususnya, pembuktian merupakan inti persidangan karena hakim harus mencari dan menemukan kebenaran materiil demi mengejawantahkan keadilan administrasi.[9] Setelah hakim menemukan kebenaran materiil atas suatu fakta, barulah hakim dapat memutus perkara untuk mengejawantahkan keadilan berdasarkan hukum yang berlaku.

B. Hakikat Pembuktian dalam Konteks Hukum Publik

Hakikat pembuktian di Peradilan TUN tidak dapat dilepaskan dari hakikat hukum acara PTUN sebagai prosedur perlindungan hukum bagi rakyat dari tindak pemerintahan yang melanggar hukum. Secara sistemik, hukum acara PTUN merupakan subsistem dari Sistem Peradilan TUN, yang pada gilirannya merupakan subsistem dari Sistem Kekuasaan Kehakiman, dan keduanya terkait dengan Sistem Administrasi Pemerintahan. Pada tingkatan paling luas, baik Sistem Administrasi Pemerintahan maupun Sistem Kekuasaan Kehakiman merupakan subsistem dari Sistem Hukum Nasional yang secara keseluruhan merupakan produk kesadaran hukum masyarakat.[10]

Dalam kebersisteman seperti ini, pembuktian di Peradilan TUN tidak berdiri sendiri sebagai mekanisme prosedural yang terisolir, melainkan merupakan bagian integral dari ekosistem perlindungan hukum yang lebih luas. Sistem hukum acara PTUN didesain sedemikian rupa sehingga dapat menyelesaikan kasus konkret sesuai dengan sistem hukum yang berlaku, sambil secara bersamaan mengatasi tantangan-tantangan yang timbul dari pesatnya perkembangan Hukum Administrasi materiil dalam rangka pembangunan yang bersaranakan hukum melalui produk-produk kebijakan, mulai dari berbagai peraturan perundang-undangan, peraturan kebijakan, hingga keputusan-keputusan individual.

Karakteristik hukum publik—yang mengatur hubungan negara dengan warga masyarakat dalam rangka perlindungan kepentingan umum—memberikan warna tersendiri pada sistem pembuktian di Peradilan TUN. Hubungan hukum antara negara versus masyarakat dalam hukum publik adalah vertikal dan sepihak, sehingga norma hukumnya bersifat memaksa (dwingend recht). Sebagai konsekuensinya, hukum publik mengatur dan memberikan perlindungan hukum bagi warga masyarakat yang dirugikan oleh negara. Perbedaan ini kontras dengan hukum privat (perdata), di mana hubungan hukum antar orang bersifat horisontal dan setara, sehingga norma hukumnya bersifat pelengkap (aanvullend recht), memberikan kebebasan kepada para pihak untuk mengatur hubungan mereka sendiri.[11]

Implikasi dari karakteristik hukum publik ini pada sistem pembuktian adalah signifikan. Karena hubungan hukum dalam hukum publik dilaksanakan secara vertikal dan bersifat memaksa, maka hakim Peradilan TUN dibebani kewajiban untuk bersikap aktif (aktieve rechter, dominus litis) agar dapat menemukan kebenaran materiil demi mewujudkan pengayoman bagi warga masyarakat.[12] Keaktifan hakim ini diwujudkan melalui berbagai mekanisme, mulai dari pemberian nasehat hakim terkait pembuktian dalam tahap Pemeriksaan Persiapan, kewenangan hakim memanggil pihak lain yang terkait, meminta dokumen-dokumen pemerintahan, hingga kewenangan hakim dalam menentukan beban pembuktian, apa saja yang harus dijadikan alat bukti, maupun penilaian alat bukti.[13]

II. PRINSIP-PRINSIP PEMBUKTIAN DI PERADILAN TATA USAHA NEGARA

Pembuktian di Peradilan TUN didasarkan pada sejumlah prinsip hukum yang berfungsi sebagai rasio legis, gagasan dasar, dan sarana pengendali serta penilaian dalam norma pembuktian dan pelaksanaannya. Pemahaman terhadap prinsip-prinsip ini sangat penting untuk memahami bagaimana sistem pembuktian di PTUN dioperasionalisasikan dalam praktik.

A. Prinsip Penemuan Kebenaran Materiil

Prinsip penemuan kebenaran materiil merupakan tujuan fundamental dari proses pembuktian dalam hukum acara Peradilan TUN. Prinsip ini bermakna bahwa hakim dibebani kewajiban untuk membuktikan kebenaran fakta-fakta hukum dalam persidangan sebenar-benarnya melampaui segala keraguan (beyond a reasonable doubt). Dalam rangka membuktikan kebenaran fakta hukum tersebut, diperlukan adanya keyakinan hakim yang diperolehnya berdasarkan alat-alat bukti yang sah menurut undang-undang.

Kebenaran materiil merupakan suatu fakta yang menurut pembuktian materiil dianggap sesuatu yang benar atau memang benar demikian adanya. Faktor-faktor untuk mewujudkan kebenaran materiil adalah bukti-bukti yang secara yuridis materiil dapat diungkapkan sebagai suatu “benang jalinan pengertian” yang melukiskan wujud, fakta, asal mula, dan riwayat jalannya perkara yang bersangkutan.[14] Dengan kata lain, kebenaran materiil bukan sekadar kumpulan fakta-fakta yang terisolir, melainkan suatu narasi yang koheren dan saling terhubung tentang apa yang sesungguhnya terjadi.

Prinsip penemuan kebenaran materiil ini merupakan kebalikan dari penemuan kebenaran formil yang diterapkan dalam hukum acara perdata. Dalam hukum acara perdata, hakim mencari kebenaran berdasarkan alat-alat bukti yang sudah ditentukan secara formil oleh undang-undang, sebagaimana tercermin dalam Pasal 162-177 HIR atau Pasal 282-314 Rbg. Perbedaan ini terkait dengan prinsip bahwa dalam hukum perdata inisiatif berasal dari orang-orang yang berkepentingan atau berperkara. Dengan demikian, sistem kebenaran formil dalam perdata tidak memerlukan keyakinan hakim dan dapat mengambil putusan berdasarkan kebenaran formil semata.[15]

Sebaliknya, dalam PTUN, kebenaran materiil adalah imperatif. Walaupun kebenaran formil juga diperhatikan, namun apabila kebenaran formil bertentangan dengan fakta yang sebenarnya, maka hakim harus memberikan bobot lebih pada kebenaran materiil. Prinsip ini sejalan dengan filosofi PTUN sebagai instrumen kontrol atas tindakan pemerintahan, di mana esensi yang diuji adalah apakah tindakan pemerintah tersebut selaras dengan hukum dan keadilan, bukan sekadar apakah prosedurnya formal benar.

B. Prinsip Hakim Aktif

Prinsip hakim aktif (aktieve rechter, dominus litis) bermakna bahwa hakim tidak hanya menunggu dan terikat pada dalil-dalil yang disampaikan para pihak yang bersengketa. Asas ini didasarkan pada dua hal fundamental: pertama, untuk mengimbangi kedudukan para pihak yang tidak seimbang; dan kedua, karena hakim dibebani tugas untuk mencari kebenaran materiil.

Ketidakseimbangan kedudukan antara penggugat (warga masyarakat) dan tergugat (pemerintah/badan TUN) sangat nyata dan strukt ural. Tergugat dalam sengketa TUN adalah pemerintah yang mempunyai kekuasaan/kewenangan publik, hak-hak istimewa (exorbinate rechten), serta monopoli paksaan fisik. Sebaliknya, penggugat adalah orang atau badan hukum perdata yang tidak memiliki kekuasaan/keistimewaan seperti tergugat. Dalam konteks informasi khususnya, tergugat secara alami memiliki akses penuh terhadap dokumen-dokumen pemerintahan, sementara penggugat seringkali kesulitan mengakses informasi yang diperlukan untuk membuktikan kasus mereka. Untuk menyeimbangkan ketidakseimbangan ini, hakim diberi kewenangan untuk memerintahkan penjelasan kepada badan atau pejabat yang bersangkutan jika hakim ataupun penggugat membutuhkan data atau keterangan yang diperlukan.[16]

Asas hakim aktif juga berkaitan dengan kewajiban hakim PTUN menemukan kebenaran materiil. Tanpa keaktifan hakim, kebenaran materiil akan sangat sulit ditemukan, terutama mengingat asimetri informasi yang inherent dalam hubungan pemerintah-masyarakat.

Dalam pemeriksaan sengketa TUN, asas keaktifan hakim dinormakan dalam berbagai pasal dalam Undang-Undang Peradilan TUN. Manifestasi-manifestasi keaktifan hakim ini mencakup:[17]

Pemberian nasehat hakim terkait pembuktian dalam tahap Pemeriksaan Persiapan (Pasal 63 ayat (2) huruf a dan b UU PTUN)
Memberikan petunjuk kepada para pihak mengenai alat bukti yang dapat digunakan (Pasal 80)
Memerintahkan pemeriksaan terhadap surat yang dipegang oleh pejabat, atau pejabat lain yang menyimpan surat, atau meminta penjelasan dan keterangan tentang sesuatu yang bersangkutan dengan sengketa (Pasal 85)
Memerintahkan seorang saksi untuk didengar dalam persidangan, dengan sanksi bahwa apabila saksi tersebut sengaja tidak datang, hakim ketua sidang dapat memberi perintah supaya saksi dibawa oleh polisi ke persidangan (Pasal 86)
Menunjuk ahli (Pasal 103)
Menentukan apa yang harus dibuktikan, beban pembuktian, dan penilaian pembuktian (Pasal 107)

Keaktifan hakim dalam hal pembuktian khususnya sangat penting mengingat kompleksitas faktual dalam banyak perkara administratif, terutama perkara-perkara yang melibatkan pertimbangan teknis atau keahlian khusus. Tanpa inisiatif hakim dalam menghadirkan ahli atau dokumen-dokumen yang relevan, kebenaran faktual mungkin tidak pernah terungkap.

C. Prinsip Pembuktian Bebas Terbatas

Prinsip pembuktian bebas terbatas (vrij bewijs met beperkingen) merupakan karakteristik unik sistem pembuktian di PTUN. Prinsip ini menyatakan bahwa hakim Peradilan TUN menentukan apa yang harus dibuktikan, beban pembuktian serta penilaian dari suatu pembuktian, sebagaimana diatur dalam Pasal 107 UU Peradilan TUN. Kebebasan hakim di sini tidak bersifat mutlak, namun dibatasi dari dua aspek:

Pembatasan dari segi jenis alat bukti: Alat bukti yang dapat digunakan dibatasi pada jenis-jenis yang ditentukan dalam Pasal 100 UU Peradilan TUN (surat/tulisan, keterangan ahli, keterangan saksi, pengakuan para pihak, pengetahuan hakim, dan alat bukti elektronik).
Pembatasan dari segi jumlah minimal alat bukti: Pasal 107 UU Peradilan TUN menegaskan bahwa “untuk sahnya pembuktian diperlukan sekurang-kurangnya dua alat bukti berdasarkan keyakinan Hakim.”

Prinsip pembuktian bebas terbatas ini mencerminkan kompromi antara dua ekstrem: di satu pihak, sistem pembuktian positif (positieve bewijstheorie) yang terlalu kaku karena mengharuskan hakim terikat pada bukti-bukti tertentu tanpa mempertimbangkan keyakinan; dan di pihak lain, sistem pembuktian bebas (vrije bewijstheorie) yang terlalu luas karena memberikan kebebasan mutlak kepada hakim tanpa pedoman apapun.

Kombinasi dari ketiga prinsip di atas—penemuan kebenaran materiil, hakim aktif, dan pembuktian bebas terbatas—menciptakan ekosistem pembuktian yang dirancang untuk menjaga keseimbangan antara efektivitas pencarian kebenaran, perlindungan hak-hak para pihak, dan kepastian hukum.

III. ALAT BUKTI DI PERADILAN TATA USAHA NEGARA

Alat bukti merupakan bukti-bukti yang diajukan menurut cara tertentu di depan persidangan untuk membuktikan fakta-fakta yang sebelumnya tidak jelas. Eddy O.S. Hiariej mendefinisikan alat bukti sebagai alat-alat bukti yang digunakan untuk membuktikan terjadinya suatu peristiwa hukum.[18] Pasal 100 UU Peradilan TUN mengatur alat bukti yang dapat digunakan di PTUN, dan dalam perkembangan selanjutnya, jenis alat bukti ini mengalami perluasan seiring dengan modernisasi dan digitalisasi administrasi publik.

A. Surat atau Tulisan

Alat bukti surat atau tulisan adalah segala sesuatu yang memuat tanda-tanda bacaan yang bisa dimengerti dan mengandung suatu pikiran tertentu. Surat dalam konteks pembuktian bukan sekadar kertas yang ditulis, melainkan informasi yang dituangkan dalam bentuk tertulis yang dapat dibaca dan dipahami.

1. Akta Otentik

Akta otentik adalah surat yang dibuat oleh atau di hadapan seorang pejabat umum, yang menurut peraturan perundang-undangan berwenang membuat surat itu dengan maksud untuk dipergunakan sebagai alat bukti tentang peristiwa atau peristiwa hukum yang tercantum di dalamnya. Pejabat umum antara lain adalah Notaris, Pegawai Pencatatan Sipil, Panitera, dan Jurusita.

Kekuatan pembuktian akta otentik terdiri atas tiga macam:[19]

Kekuatan pembuktian formil: Para pihak telah menerangkan apa yang termuat dalam akta tersebut, tanpa menghiraukan kebenaran isi akta itu.
Kekuatan pembuktian materiil: Hal atau peristiwa dalam akta tersebut benar-benar terjadi.
Kekuatan pembuktian mengikat: Antara para pihak dan pihak ketiga, akta tersebut telah benar dan menerangkan apa yang tertulis di dalam akta tersebut, sehingga akta tersebut mempunyai kekuatan bukti terhadap para pihak dan pihak ketiga.

Dalam konteks PTUN, akta otentik memiliki bobot pembuktian yang sangat kuat, terutama untuk membuktikan keabsahan prosedur atau keberadaan keputusan administrasi. Misalnya, akta otentik berupa Keputusan Kepala Daerah yang dibuat oleh Panitera atau Sekretaris Daerah memiliki kekuatan pembuktian formil yang kuat untuk membuktikan bahwa keputusan tersebut telah benar-benar diterbitkan.

2. Akta di Bawah Tangan

Akta di bawah tangan adalah surat yang dibuat dan ditandatangani oleh pihak-pihak yang bersangkutan tanpa bantuan pejabat dengan maksud untuk dipergunakan sebagai alat bukti tentang peristiwa atau peristiwa hukum yang tercantum di dalamnya.

Kekuatan pembuktian akta di bawah tangan bergantung pada pengakuan para pihak:[20]

Apabila isi dan tanda tangan suatu akta di bawah tangan telah diakui oleh para pihak yang membuatnya, maka akta tersebut mempunyai kekuatan pembuktian sempurna seperti halnya pada akta otentik.
Namun apabila tanda tangan dan isi dalam akta disangkal (dibantah) oleh pihak yang menandatangani, maka pihak yang mengajukan akta tersebut harus membuktikan kebenaran aktanya dan hakim akan menilainya.
Akta di bawah tangan tidak mempunyai kekuatan pembuktian kepada pihak ketiga.

Dalam praktik PTUN, akta di bawah tangan sering digunakan untuk membuktikan korespondensi antara penggugat dan pejabat TUN, termasuk permohonan-permohonan yang diajukan penggugat dan tanggapan pejabat TUN. Kekuatan pembuktiannya akan sangat tergantung pada apakah pihak lawan mengakui atau menyangkal keautentikan dokumen tersebut.

3. Surat-Surat Lainnya yang Bukan Akta

Apabila akta adalah surat yang diberi tanda tangan dan berisi hal-hal atau peristiwa yang dibuat untuk pembuktian, maka surat-surat lain yang bukan akta adalah tulisan yang menerangkan suatu hal yang pada awalnya tidak dimaksudkan untuk dijadikan alat bukti di kemudian hari. Contohnya antara lain buku dagang/niaga sebagaimana dimaksud Pasal 7 KUHD, buku daftar, surat rumah tangga, catatan-catatan kreditor, daftar-daftar dan surat-surat lain.

Kekuatan pembuktian surat-surat lainnya yang bukan akta diserahkan pada pertimbangan hakim. Dengan demikian, hakim memiliki diskri si yang luas dalam menilai relevance dan kredibilitas dokumen tersebut. Dalam praktik PTUN, surat-surat seperti catatan internal pemerintah, memo, atau dokumen administrative lainnya yang bukan akta resmi sering kali mempunyai nilai pembuktian yang signifikan, terutama ketika dikaitkan dengan alat bukti lainnya.

4. Prosedur Penyampaian Alat Bukti Surat

Prosedur penyampaian alat bukti surat telah mengalami modernisasi. Secara manual/konvensional, para pihak harus membawa asli surat dan fotokopinya yang bermeterai dan disusun dalam daftar bukti yang sistematis ke persidangan yang telah ditentukan. Penyerahan dilakukan di persidangan, di mana masing-masing pihak diberi kesempatan untuk saling melihat surat yang disampaikan. Hakim akan mencocokkan fotokopi alat bukti surat dengan asli surat, memberi tanda pada setiap fotokopi, dan memberi tanggal serta paraf pada meterai. Fotokopi selanjutnya dimasukkan dalam berkas perkara, sedangkan surat aslinya dikembalikan kepada para pihak.

Dengan berlakunya sistem e-Court, prosedur pembuktian alat bukti surat secara elektronik telah diatur dalam Pasal 24 PERMA e-Court dan Keputusan Ketua Mahkamah Agung Nomor 363 Tahun 2022. Prosedurnya adalah para pihak mengunggah dokumen bukti-bukti surat yang bermeterai ke dalam Sistem Informasi Pengadilan. Selanjutnya asli dari surat-surat bukti tersebut diperlihatkan di muka sidang yang telah ditetapkan, diperiksa oleh para pihak, dan fotokopinya diserahkan kepada hakim untuk dimasukkan dalam berkas perkara.

B. Keterangan Ahli

Alat bukti keterangan ahli adalah keterangan seseorang yang memiliki keahlian khusus mengenai suatu hal yang sedang disengketakan atau diperkarakan guna membuat terang suatu peristiwa hukum. Dalam konteks PTUN, ahli memainkan peran penting terutama dalam perkara-perkara yang melibatkan pertimbangan teknis, seperti sengketa lingkungan, penetapan lokasi, atau penyalahgunaan wewenang yang melibatkan evaluasi kesulitan teknis.

Seorang ahli dapat didefinisikan dalam dua deskripsi:[21]

Orang yang berpengalaman dan mendapatkan kecakapan dari pengalamannya tersebut
Orang yang terlatih oleh praktik, cakap, terampil selayaknya seseorang yang mempunyai pengetahuan dan keterampilan tertentu yang menjadikannya sebagai spesialis.

Pasal 102 ayat (1) UU Peradilan TUN mendefinisikan keterangan ahli sebagai “pendapat orang yang diberikan di bawah sumpah dalam persidangan tentang hal yang ia ketahui menurut pengalaman dan pengetahuannya.” Berdasarkan ketentuan tersebut, penentuan seseorang menjadi ahli adalah wewenang Majelis Hakim, dengan kriteria si ahli tersebut memang berpengalaman dan berpengetahuan. Lazimnya, yang dapat menjadi ahli adalah orang yang memiliki pendidikan, penelitian/karya ilmiah, atau pekerjaan yang berkaitan dengan sengketa yang diperiksa di Peradilan TUN.

Kriteria yang lebih tegas tentang ahli dapat ditemukan dalam pengaturan sengketa Lingkungan Hidup melalui PERMA 1/2023. Pasal 22 PERMA tersebut mengatur bahwa seorang ahli dapat memberikan pendapat berdasarkan keahliannya, baik dengan surat maupun secara lisan, yang dikuatkan dengan sumpah atau janji menurut kebenaran. Hakim menilai keahlian seorang ahli dengan memperhatikan:[22]

Disiplin ilmu ahli yang dibuktikan melalui pendidikan formal, ijazah akademis minimal sarjana strata 2 (dua), sertifikat mengikuti pelatihan, pendidikan khusus, dan/atau pengalaman
Karya ilmiah atau penelitian relevan
Keaktifannya dalam seminar atau lokakarya dan tercantum dalam daftar riwayat hidup

Signifikan bahwa PERMA 1/2023 juga membuka peluang bagi ahli yang memiliki keahlian khusus berdasarkan kearifan lokal yang diperoleh dari pengalamannya untuk memberikan keterangan keahliannya. Inovasi ini mencerminkan pengakuan terhadap bentuk-bentuk pengetahuan non-akademis yang relevan dengan perkara, khususnya dalam konteks sengketa lingkungan yang melibatkan masyarakat adat.

C. Keterangan Saksi

Keterangan saksi adalah keterangan yang disampaikan oleh seorang saksi di bawah sumpah di depan persidangan. Pasal 104 UU Peradilan TUN mendefinisikan saksi sebagai “orang yang mengalami, melihat, atau mendengar secara langsung suatu hal yang berkaitan dan relevan dengan sengketa TUN yang sedang diperiksa.” Dengan kata lain, saksi adalah orang yang memiliki pengetahuan langsung (autopsy knowledge) tentang fakta-fakta yang relevan dengan sengketa.

Pada asasnya, demi penegakan hukum, setiap orang yang cakap (rechtsbekwaamheid) yang mengetahui suatu peristiwa hukum wajib menjadi saksi dalam sengketa publik di persidangan Peradilan TUN. UU Peradilan TUN dengan bijak tidak menentukan syarat-syarat seseorang dapat dijadikan saksi, kecuali syarat “mengalami, melihat, atau mendengar sendiri suatu hal.” UU Peradilan TUN hanya membatasi beberapa orang yang tidak dapat didengar keterangannya sebagai Saksi, sebagaimana tercantum dalam Pasal 88 UU Peradilan TUN, yaitu:[23]

Keluarga sedarah atau semenda menurut garis keturunan lurus ke atas atau ke bawah sampai derajat ke dua dari salah satu pihak yang bersengketa
Istri atau suami salah seorang pihak yang bersengketa meskipun sudah bercerai
Anak yang belum berusia tujuh belas tahun
Orang sakit ingatan

Selain adanya larangan tersebut, Pasal 89 UU Peradilan TUN mengatur tentang orang yang dapat meminta pengunduran diri dari kewajiban untuk memberikan kesaksian, yaitu:[24]

Saudara laki-laki dan perempuan, ipar laki-laki dan perempuan salah satu pihak
Setiap orang yang karena martabat, pekerjaan, atau jabatannya diwajibkan merahasiakan segala sesuatu yang berhubungan dengan martabat, pekerjaan, atau jabatannya itu

Pembatasan terhadap kesaksian kategori kedua ini sangat penting mengingat pentingnya rahasia jabatan dalam administrasi publik, namun tetap harus dipertimbangkan secara case-by-case mengingat prinsi p keseimbangan kepentingan antara rahasia jabatan dan kebenaran materiil.

1. Prosedur Pemeriksaan Saksi Secara Konvensional

Prosedur pemeriksaan saksi secara manual/konvensional adalah sebagai berikut:[25]

Pemeriksaan saksi dilaksanakan oleh Majelis Hakim lengkap di ruang sidang yang terbuka untuk umum
Hakim Ketua Sidang menanyakan kepada saksi nama lengkap, tempat lahir, umur atau tanggal lahir, jenis kelamin, kewarganegaraan, tempat tinggal, agama atau kepercayaannya, pekerjaan, derajat hubungan keluarga, dan hubungan kerja dengan penggugat atau tergugat. Saksi harus membawa kartu identitas diri dan fotokopinya.
Sebelum memberi keterangan, saksi wajib mengucapkan sumpah atau janji menurut agama atau kepercayaannya.
Dalam memberikan keterangannya, Saksi dipanggil seorang demi seorang ke muka persidangan.
Pertanyaan yang diajukan kepada saksi oleh salah satu pihak disampaikan melalui Hakim Ketua Sidang. Apabila pertanyaan tersebut menurut pertimbangan Hakim Ketua Sidang tidak ada kaitannya dengan sengketa, pertanyaan itu ditolak.
Untuk penggugat atau saksi yang tidak paham bahasa Indonesia, Hakim Ketua Sidang dapat mengangkat seorang ahli alih bahasa yang terlebih dahulu mengucapkan sumpah atau janji menurut agama atau kepercayaannya.
Dalam hal penggugat atau saksi bisu dan/atau tuli dan tidak dapat menulis, Hakim Ketua Sidang dapat mengangkat juru bahasa atau meminta menuliskan pertanyaan dan jawabannya.

Prosedur-prosedur di atas dirancang untuk memastikan bahwa kesaksian yang diberikan adalah otentik, sah secara hukum, dan dapat dinilai kredibilitasnya oleh hakim.

2. Prosedur Pemeriksaan Saksi Secara Elektronik

Perkembangan teknologi informasi telah memungkinkan persidangan pembuktian dengan acara pemeriksaan keterangan saksi untuk dilaksanakan secara jarak jauh melalui media komunikasi audio visual. Prosedur pemeriksaan saksi secara elektronik diatur dalam Pasal 24 PERMA e-Court dan Keputusan Ketua Mahkamah Agung Nomor 363 Tahun 2022, yang pada pokoknya adalah sebagai berikut:[26]

Persidangan pemeriksaan saksi elektronik dilaksanakan pada pengadilan di mana saksi memberikan keterangan di bawah sumpah, di hadapan Hakim/Majelis Hakim pemeriksa perkara dengan dibantu oleh juru sumpah yang berada di pengadilan tempat saksi memberikan keterangan.
Ketua Pengadilan setempat menunjuk seorang Panitera Pengganti tanpa menggunakan atribut untuk mengawasi ketertiban persidangan.
Apabila saksi berada di luar negeri, saksi dapat menyampaikan keterangannya di kantor perwakilan Indonesia di luar negeri. Penyampaian sumpah dipandu oleh Hakim/Majelis Hakim pemeriksa perkara dengan dibantu oleh juru sumpah yang berada di kantor perwakilan Indonesia tersebut. Kepala Kantor Perwakilan Indonesia di luar negeri tempat saksi memberikan keterangan akan menunjuk seorang staf untuk mengawasi ketertiban persidangan.
Segala biaya yang timbul dari pelaksanaan proses komunikasi audio visual dibebankan kepada pihak yang mengajukan.

Modernisasi prosedur pemeriksaan saksi ini sangat penting mengingat tantangan praktis dalam menghadirkan saksi, terutama saksi yang berada di luar wilayah pengadilan atau bahkan di luar negeri. Namun, adopsi teknologi ini tidak mengubah prinsip-prinsip fundamental pemeriksaan saksi, seperti persyaratan sumpah, sistem pertanyaan melalui hakim ketua sidang, dan prinsip transparansi dalam open court.

D. Pengakuan Para Pihak

Ketentuan tentang pengakuan para pihak hanya diatur dalam satu pasal, yaitu Pasal 105 UU Peradilan TUN, yang menyatakan: “Pengakuan para pihak tidak dapat ditarik kembali kecuali berdasarkan alasan yang kuat dan dapat diterima oleh Hakim.” Pengakuan merupakan keterangan, baik secara lisan maupun tertulis, yang membenarkan peristiwa, hak atau hubungan hukum yang dikemukakan pihak lawan.[27]

Contoh pengakuan secara lisan adalah pengakuan para pihak pada persidangan yang tercatat dalam Berita Acara Sidang, sedangkan pengakuan secara tertulis adalah dalil-dalil para pihak dalam gugatan/jawaban/replik/duplik.

Pada dasarnya alat bukti pengakuan para pihak harus didukung dan selaras dengan alat bukti yang lain. Misalnya, pengakuan Tergugat (pejabat yang berwenang) dan Tergugat II Intervensi (suatu badan usaha) atas kebenaran objek sengketa berupa izin pertambangan bagi Tergugat II Intervensi di suatu kawasan tertentu tidak akan langsung diterima oleh hakim; hakim harus dengan cermat memeriksa kesesuaian dan keselarasan pengakuan Tergugat dan Tergugat II Intervensi tersebut dengan alat-alat bukti lain untuk memastikan bahwa pengakuan tersebut konsisten dengan fakta-fakta yang diungkap melalui alat bukti lainnya.[28]

Pertanyaan penting yang sering muncul dalam praktik adalah: Apakah penggunaan alat bukti pengakuan para pihak di persidangan sejalan dengan tujuan dari pembuktian materiil di Peradilan Tata Usaha Negara? Jawabannya adalah: Pengakuan para pihak dapat menjadi alat bukti yang sah, namun hakim harus berhati-hati dalam menilainya. Pengakuan tidak boleh menjadi penghalang bagi upaya hakim mencari kebenaran materiil. Jika ada indikasi bahwa pengakuan tersebut disengaja dibuat untuk menyembunyikan kebenaran atau tidak sejalan dengan fakta-fakta lain, maka hakim harus tetap mengutamakan kebenaran materiil daripada menerima pengakuan begitu saja.

E. Pengetahuan Hakim

Pasal 106 UU Peradilan TUN mendefinisikan Pengetahuan Hakim sebagai “hal yang olehnya diketahui dan diyakini kebenarannya.” Indroharto menyatakan lingkup pengetahuan hakim antara lain:[29]

Pemeriksaan Setempat (inspectie ter plaatse)
Barang-barang atau orang-orang yang ditunjukkan kepada hakim dalam pemeriksaan perkara, misalnya kotak alat tulis hias yang terbuat dari emas dengan tanda tangan seseorang yang diberikan kepada pejabat dapat menunjukkan peristiwa tertentu
Film, foto material, dan sebagainya yang umpamanya menerangkan mengenai pembangunan gedung-gedung secara ilegal
Buku-buku kas yang tidak dijadikan sebagai alat bukti surat yang ditunjukkan oleh seorang saksi di depan persidangan

Pengetahuan hakim diperoleh selama pemeriksaan perkara, dari alat bukti surat, keterangan ahli dan saksi, keterangan para pihak dan pihak lain yang terkait. Aspek penting dari pengetahuan hakim adalah bahwa alat bukti ini tidak perlu dipresentasikan dalam persidangan sebagaimana alat bukti lain. Jika alat bukti surat, ahli, saksi, pengakuan para pihak maupun alat bukti elektronik harus dihadirkan dan dipresentasikan dalam persidangan, alat bukti pengetahuan hakim tidak perlu dipresentasikan namun akan disampaikan dalam putusan hakim. Pengetahuan hakim pada saat pemeriksaan setempat misalnya, dapat dilihat dalam putusan dan berita acara pemeriksaan setempat.

Kekuatan pembuktian suatu pengetahuan hakim ditentukan oleh hakim itu sendiri sebagaimana dimaksud Pasal 107 UU Peradilan TUN, yang sudah semestinya seorang hakim secara profesional akan mengaitkannya dengan alat-alat bukti lain. Alat bukti pengetahuan hakim harus sesuai dan selaras dengan alat-alat bukti lainnya. Hakim tidak dapat hanya mengandalkan pengetahuannya sendiri untuk menjatuhkan putusan, melainkan harus mengaitkannya dengan bukti-bukti lain dan memberikan pertimbangan yang rasional tentang bagaimana pengetahuan tersebut mendukung atau mengurangi kekuatan bukti-bukti lain.

IV. ALAT BUKTI ELEKTRONIK: DIMENSI BARU PEMBUKTIAN DI PTUN

Perkembangan teknologi informasi telah mengubah lanskap hukum pembuktian di Indonesia. Alat bukti elektronik, sebagai alat bukti yang relatif baru, telah membawa dimensi baru dalam sistem pembuktian di Peradilan Tata Usaha Negara, terutama mengingat semakin banyaknya keputusan administrasi yang diterbitkan melalui sistem elektronik.

A. Pengertian dan Dasar Hukum Alat Bukti Elektronik

Suatu alat bukti senantiasa terkait dan melekat dengan peristiwa atau keadaan yang diterangkan. Dalam transaksi non elektronik, misalnya jual beli secara lisan, maka alat buktinya adalah keterangan saksi. Apabila transaksinya dilakukan secara surat/tertulis, maka alat buktinya adalah surat atau tulisan. Dalam transaksi secara elektronik, yang hasilnya juga dalam bentuk elektronis, maka hasil dari transaksi secara elektronik tersebut merupakan alat bukti elektronik.[30]

Office of Justice Programs pada U.S. Departement of Justice mendefinisikan alat bukti elektronik sebagai informasi dan data yang bernilai dalam proses penyelidikan yang disimpan pada, diterima, atau dikirim oleh perangkat elektronik.[31] Eddy Army mendefinisikan bukti elektronik sebagai data tersimpan yang ditransmisikan melalui sebuah perangkat elektronik, jaringan atau sistem komunikasi.[32]

Dalam konteks UU ITE, alat bukti elektronik adalah Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik yang memenuhi persyaratan formil dan persyaratan materil yang diatur dalam UU ITE. Keabsahan alat bukti elektronik sebagai alat bukti dalam persidangan diakui dalam Pasal 5 ayat (1) dan (2) UU Nomor 11 Tahun 2008 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik (UU ITE), yang menyatakan bahwa Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik dan/atau hasil cetaknya merupakan alat bukti hukum yang sah dan merupakan perluasan alat bukti yang sah sesuai dengan hukum acara yang berlaku di Indonesia.

B. Syarat Keabsahan Alat Bukti Elektronik

Keabsahan alat bukti elektronik ditentukan oleh dua kategori syarat: formil dan materil.

1. Syarat Formil

Syarat formil alat bukti elektronik diatur dalam Pasal 5 ayat (4) dan Pasal 43 UU ITE, yaitu:[33]

Informasi atau Dokumen Elektronik tersebut bukanlah:
Surat yang menurut UU harus dibuat dalam bentuk tertulis
Surat beserta dokumennya yang menurut undang-undang harus dibuat dalam bentuk akta notariil atau akta yang dibuat oleh pejabat pembuat akta
Apabila alat bukti elektronik diperoleh berdasarkan penggeledahan atau penyitaan, maka penggeledahan atau penyitaan terhadap Sistem Elektronik harus dilakukan atas izin ketua pengadilan negeri setempat
Penggeledahan atau penyitaan harus tetap menjaga terpeliharanya kepentingan pelayanan umum

2. Syarat Materil

Syarat materil keabsahan alat bukti elektronik diatur dalam Pasal 5 ayat (3) UU ITE jo. Pasal 15 dan 16 UU ITE (Sistem Elektronik) serta Pasal 6 UU ITE (selain Sistem Elektronik).[34]

Pasal 5 ayat (3) UU ITE menyatakan bahwa Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik dinyatakan sah apabila menggunakan Sistem Elektronik sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam Undang-Undang ini.

Pasal 15 UU ITE mengatur bahwa setiap Penyelenggara Sistem Elektronik harus menyelenggarakan Sistem Elektronik secara andal dan aman serta bertanggung jawab terhadap beroperasinya Sistem Elektronik sebagaimana mestinya.

Pasal 16 UU ITE mengatur persyaratan minimum yang wajib dipenuhi oleh penyelenggara sistem elektronik, mencakup:[35]

Dapat menampilkan kembali Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik secara utuh sesuai dengan masa retensi yang ditetapkan dengan Peraturan Perundang-undangan
Dapat melindungi ketersediaan, keutuhan, keotentikan, kerahasiaan, dan keteraksesan Informasi Elektronik
Dapat beroperasi sesuai dengan prosedur atau petunjuk dalam Penyelenggaraan Sistem Elektronik tersebut
Dilengkapi dengan prosedur atau petunjuk yang diumumkan dengan bahasa, informasi, atau simbol yang dapat dipahami oleh pihak yang bersangkutan
Memiliki mekanisme berkelanjutan untuk menjaga kebaruan, kejelasan, dan kebertanggungjawaban prosedur atau petunjuk

Pasal 6 UU ITE menyatakan bahwa dalam hal terdapat ketentuan lain selain yang diatur dalam Pasal 5 ayat (4) yang mensyaratkan bahwa suatu informasi harus berbentuk tertulis atau asli, Informasi Elektronik dan/atau Dokumen Elektronik dianggap sah sepanjang informasi yang tercantum di dalamnya dapat diakses, ditampilkan, dijamin keutuhannya, dan dapat dipertanggungjawabkan sehingga menerangkan suatu keadaan.

Dengan demikian, terbaca bahwa alat bukti elektronik yang dihasilkan oleh Sistem Elektronik merupakan perluasan dari alat bukti yang sah sesuai dengan Hukum Acara yang berlaku di Indonesia karena informasi yang tercantum di dalamnya pasti dapat diakses, ditampilkan, dijamin keutuhannya, dan dapat dipertanggungjawabkan dalam menerangkan suatu keadaan. Adapun alat bukti elektronik yang tidak dihasilkan oleh Sistem Elektronik harus melalui audit forensik teknologi informasi sehingga informasi yang tercantum di dalamnya dapat diakses, ditampilkan, dijamin keutuhannya, dan dapat dipertanggungjawabkan dalam menerangkan suatu keadaan.

C. Jenis dan Bentuk Alat Bukti Elektronik

Berdasarkan pengertian dan cara memperoleh informasi elektronik dan/atau dokumen elektronik, jenis alat bukti elektronik dapat dibagi menjadi dua:

1. Alat Bukti Elektronik yang Dihasilkan oleh Sistem Elektronik

Alat bukti yang dihasilkan oleh Sistem Elektronik yang telah terdaftar berdasarkan ketentuan UU ITE memiliki kekuatan pembuktian sebagai alat bukti hukum yang sah. Contoh alat bukti elektronik yang dihasilkan oleh Sistem Elektronik adalah transaksi elektronik melalui aplikasi Traveloka, Gojek dan sejenisnya dalam lingkup privat; juga berbagai Keputusan/Izin yang diterbitkan oleh Pemerintah melalui aplikasi OSS (https://oss.go.id/portal/), aplikasi Sistem Pengadaan Secara Elektronik (SPSE), aplikasi Direktorat Jenderal Administrasi Hukum Umum (https://ahu.go.id/), dan lain sebagainya dalam lingkup publik.[36]

Dalam konteks PTUN, keputusan-keputusan yang diterbitkan melalui sistem OSS atau SPSE merupakan alat bukti elektronik yang dihasilkan melalui sistem elektronik terdaftar, sehingga mempunyai kekuatan pembuktian yang kuat.

2. Alat Bukti Elektronik yang Tidak Dihasilkan oleh Sistem Elektronik

Alat bukti yang dihasilkan tidak melalui Sistem Elektronik yang terdaftar adalah semua bentuk informasi atau dokumen elektronik tanpa menggunakan Sistem Elektronik. Contohnya adalah informasi atau dokumen yang dihasilkan oleh aplikasi yang tidak terdaftar (seperti aplikasi-aplikasi buatan masyarakat yang belum terdaftar pada Kementerian Komunikasi dan Informasi), ataupun hasil perangkat elektronik tanpa melalui Sistem Elektronik terdaftar (seperti rekaman suara, foto atau video melalui kamera biasa).

D. Prosedur Verifikasi Alat Bukti Elektronik

Prosedur verifikasi alat bukti elektronik dapat dibedakan menjadi dua:

1. Verifikasi Alat Bukti Elektronik yang Dihasilkan oleh Sistem Elektronik

Sebagai alat bukti elektronik yang sah sebagaimana dinyatakan dalam UU ITE, verifikasi informasi atau dokumen elektronik yang dihasilkan melalui Sistem Elektronik dilakukan dengan mengkonfirmasi pendaftaran Sistem Elektronik yang menghasilkan informasi atau dokumen elektronik tersebut. Misalnya, alat bukti elektronik yang dalam proses pengadaan barang dan jasa pemerintah melalui aplikasi Sistem Pengadaan Secara Elektronik (SPSE), maka hakim akan meminta para pihak untuk menunjukkan aplikasi SPSE, email SPSE, dan informasi dan/atau dokumen elektronik terkait.

2. Verifikasi Alat Bukti Elektronik yang Tidak Dihasilkan oleh Sistem Elektronik

Berdasarkan Pasal 5 ayat (3) UU ITE, alat bukti yang tidak dihasilkan melalui Sistem Elektronik tidak secara otomatis menjadi alat bukti elektronik yang sah. Alat bukti seperti ini dapat menjadi alat bukti elektronik apabila telah diverifikasi keaslian dan keakuratannya melalui audit forensik teknologi informasi. Dengan adanya audit forensik teknologi informasi, maka suatu informasi atau dokumen elektronik memiliki kekuatan pembuktian sebagai alat bukti hukum yang sah.[37]

Adapun informasi atau dokumen elektronik yang tidak diperoleh melalui Sistem Elektronik dan tidak dilakukan audit forensik teknologi informasi, maka informasi atau dokumen elektronik tersebut tidak dapat dikategorikan sebagai alat bukti elektronik yang memiliki kekuatan pembuktian hukum yang sah. Selanjutnya, apabila ada informasi atau dokumen elektronik yang tidak diperoleh melalui Sistem Elektronik dan tidak dilakukan audit forensik teknologi informasi namun diakui kebenarannya oleh pihak berperkara, maka informasi atau dokumen elektronik tersebut dapat dikategorikan sebagai alat bukti pengakuan para pihak.

E. Perkembangan: Meterai Elektronik

Perkembangan alat bukti elektronik membuat pemerintah meluncurkan meterai elektronik, yang berdampak pada digitalisasi dokumen-dokumen dalam hubungan hukum. Undang-Undang Nomor 10 tahun 2020 tentang Bea Meterai mengatur bahwa meterai elektronik sama dengan meterai tempel dan juga meterai dalam bentuk lainnya. Meterai elektronik merupakan perluasan dari bentuk meterai yang telah dikeluarkan sebelumnya, yaitu meterai tempel dan meterai dalam bentuk lain meliputi meterai teraan, meterai komputerisasi, dan meterai percetakan.

Peraturan Menteri Keuangan Nomor 78 Tahun 2024 tentang Ketentuan Pelaksanaan Bea Meterai mengatur Pembayaran Bea Meterai dilakukan dengan pembubuhan Meterai Elektronik pada Dokumen yang terutang Bea Meterai yang berbentuk elektronik melalui Sistem Meterai Elektronik. Pembubuhan Meterai Elektronik dilakukan dengan memperhatikan petunjuk penggunaan dalam Sistem Meterai Elektronik.[38]

Kehadiran meterai elektronik merupakan langkah penting dalam mendukung digitalisasi proses administratif, namun sekaligus menambah kompleksitas dalam hal verifikasi keaslian dokumen elektronik dalam persidangan.

V. BEBAN PEMBUKTIAN DAN PENILAIAN ALAT BUKTI

Beban pembuktian dan penilaian alat bukti diatur dalam Pasal 107 UU Peradilan TUN yang menyatakan:

“Hakim menentukan apa yang harus dibuktikan, beban pembuktian beserta penilaian pembuktian, dan untuk sahnya pembuktian diperlukan sekurang-kurangnya dua alat bukti berdasarkan keyakinan Hakim.”

Penjelasan Pasal 107 UU Peradilan TUN memberikan klarifikasi penting dengan menyatakan bahwa pasal ini mengatur ketentuan dalam rangka usaha menemukan kebenaran materiil. Berbeda dengan sistem hukum pembuktian dalam Hukum Acara Perdata, hakim PTUN dapat menemukan sendiri:[39]

Apa yang harus dibuktikan
Siapa yang harus dibebani pembuktian, hal apa yang harus dibuktikan oleh pihak yang berperkara dan hal apa saja yang harus dibuktikan oleh hakim sendiri
Alat bukti mana saja yang diutamakan untuk dipergunakan dalam pembuktian
Kekuatan pembuktian bukti yang telah diajukan

A. Konsep Beban Pembuktian

Hukum pembuktian harus menentukan dengan tegas ke pundak siapa beban pembuktian (burden of proof, burden of producing evidence) harus diletakkan. Beban pembuktian adalah suatu penentuan oleh hukum tentang siapa yang harus membuktikan suatu fakta yang dipersoalkan di pengadilan, untuk membuktikan dan meyakinkan pihak mana pun bahwa fakta tersebut memang benar-benar tejadi seperti yang diungkapkannya, dengan konsekuensi hukum bahwa jika tidak dapat di buktikan oleh pihak yang dibebani pembuktian, fakta tersebut dianggap tidak pernah terjadi seperti yang diungkapkan oleh pihak yang mengajukan fakta tersebut di pengadilan.[40]

Indroharto mendefinisikan beban pembuktian sebagai kewajiban yang dibebankan kepada suatu pihak untuk membuktikan suatu fakta di muka hakim yang sedang memeriksa perkara tersebut.[41] Hakim harus menentukan beban pembuktian secara cermat agar menemukan kebenaran materiil.

Dalam konteks PTUN, pembebanan beban pembuktian memiliki karakteristik unik dibandingkan dengan hukum perdata. Dalam hukum perdata, beban pembuktian biasanya diletakkan pada penggugat untuk membuktikan dalil-dalilnya. Namun dalam PTUN, hakim memiliki diskresi yang lebih luas untuk menentukan beban pembuktian secara adil, mempertimbangkan posisi relatif para pihak dan akses mereka terhadap informasi.

B. Prosedur Pembebanan Alat Bukti oleh Hakim

Prosedur pembebanan alat bukti oleh hakim dalam PTUN mencakup beberapa tahap:

1. Tahap Pemeriksaan Persiapan

Pada tahap Pemeriksaan Persiapan, hakim dapat:[42]

Bertanya kepada para pihak terkait fakta-fakta yang relevan
Memberikan petunjuk kepada para pihak terkait bukti apa saja yang harus dihadirkan untuk membuktian fakta-fakta tersebut
Meminta penjelasan kepada pihak lain yang terkait

Tahap ini sangat penting karena memberikan kesempatan kepada hakim untuk memandu para pihak tentang apa yang perlu dibuktikan dan bukti apa saja yang relevan.

2. Tahap Jawab Jinawab

Pada tahap Jawab Jinawab, hakim dapat memberikan petunjuk kepada para pihak terkait bukti apa saja yang harus dihadirkan. Tahap ini merupakan kesempatan terakhir bagi hakim untuk memberikan guidance sebelum memasuki tahap pembuktian yang lebih formal.

3. Tahap Sidang Pembuktian

Pada tahap sidang Pembuktian, hakim harus bersikap aktif dengan:[43]

Mewajibkan para pihak menghadirkan bukti
Dapat meminta surat atau keterangan dari pejabat lain yang terkait
Dapat meminta untuk menghadirkan saksi yang wajib datang di persidangan. Pasal 86 ayat (1) dan ayat (2) UU Peradilan TUN menyatakan bahwa hakim ketua sidang berdasarkan jabatannya dapat memerintahkan seorang saksi untuk didengar dalam persidangan, dan apabila saksi tersebut tidak datang tanpa alasan yang dapat dipertanggungjawabkan meskipun telah dipanggil dengan patut dan hakim cukup mempunyai alasan untuk menyangka bahwa saksi sengaja tidak datang, hakim ketua sidang dapat memberi perintah supaya saksi dibawa oleh polisi ke persidangan.

Keaktifan hakim dalam tahap pembuktian adalah manifestasi konkret dari prinsip hakim aktif yang telah diuraikan sebelumnya.

C. Penilaian Alat Bukti

Penilaian alat-alat bukti merupakan kewenangan hakim sebagaimana diatur dalam Pasal 107 UU Peradilan TUN. Meskipun dalam teorinya bobot semua alat bukti adalah sama, hakim dalam kasus konkret akan melihat bukti-bukti mana saja yang paling relevan dengan pokok sengketa sehingga dapat dijadikan dasar putusan secara adil sesuai dengan sistem hukum yang berlaku.

Lazimnya fakta harus didukung oleh alat bukti. Meskipun demikian, terdapat fakta-fakta tertentu yang telah sedemikian jelas sehingga tidak perlu diperkuat dan didukung oleh alat bukti lain. Fakta-fakta yang tidak perlu dibuktikan tersebut dapat dikategorikan sebagai berikut:

1. Fakta yang Diketahui Umum (Notoire Feiten)

Fakta yang diketahui umum, dikenal sebagai notoire feiten, merupakan hal atau peristiwa yang diketahui umum sedemikian adanya atau sudah pasti demikian, sehingga tidak perlu dibuktikan lagi. Yahya Harahap menyatakan bahwa “hal yang secara umum sudah diketahui” ditinjau dari segi hukum, tiada lain daripada “perihal” atau “keadaan” atau omstandigheiden atau circumstance, yakni hal ikhwal atau peristiwa yang diketahui umum bahwa hal tersebut memang sudah demikian hal yang sebenarnya, atau “sudah semestinya demikian”. Atau bisa juga berarti berupa perihal kenyataan dan pengalaman yang akan selamanya dan selalu akan mengakibatkan “resultan” atau kesimpulan yang demikian, yaitu kesimpulan yang didasarkan pengalaman umum ataupun berdasar pengalaman hakim sendiri bahwa setiap peristiwa dan keadaan yang seperti itu “senantiasa” menimbulkan akibat yang pasti demikian.[44]

Contoh notoire feiten adalah api panas, es dingin, matahari terang, gedung Mahkamah Agung berada di dekat Monas, dan seterusnya. Dalam konteks PTUN, contoh notoire feiten mungkin termasuk fakta bahwa pemerintah adalah badan hukum publik, atau bahwa suatu keputusan administrator telah menimbulkan dampak kerugian bagi warga masyarakat ketika fakta tersebut sudah diketahui secara luas.

2. Hukum Positif

Hukum positif yang berlaku, misalnya peraturan perundang-undangan, tidak perlu dibuktikan, karena pada asasnya hakim dianggap mengetahui apa hukumnya (ius curia novit). Ini adalah prinsip fundamental dalam sistem hukum civil law yang menganggap hakim adalah guardian of law dan dianggap memahami peraturan perundang-undangan yang berlaku.

3. Fakta Prosesual Selama Persidangan

Hakim tidak memerlukan pembuktian atas fakta atau peristiwa yang diketahui, dialami, dilihat, atau didengarnya selama proses pemeriksaan persidangan berlangsung. Misalnya, fakta bahwa para pihak hadir di persidangan, atau bahwa suatu saksi memberikan keterangan tertentu tidak perlu dibuktikan lagi karena hakim sendiri telah menjadi saksi visual terhadap peristiwa tersebut.

D. Standar Pembuktian: Minimal Dua Alat Bukti Plus Keyakinan Hakim

Pasal 107 UU Peradilan TUN dengan jelas mensyaratkan bahwa “untuk sahnya pembuktian diperlukan sekurang-kurangnya dua alat bukti berdasarkan keyakinan Hakim.” Standar ini mencerminkan kompromi antara rigiditas sistem pembuktian positif dan fleksibilitas berlebihan sistem pembuktian bebas.

Requirement untuk dua alat bukti ini bukan sekadar persyaratan kuantitatif, melainkan juga persyaratan kualitatif. Dua alat bukti tersebut harus saling mendukung, relevan dengan pokok perkara, dan bersama-sama mampu membentuk keyakinan hakim tentang kebenaran materiil. Sebuah surat yang relevan dikombinasikan dengan keterangan seorang saksi yang kredibel dapat memenuhi standar ini, sedangkan dua surat yang tidak relevan tidak akan memenuhinya meskipun secara teknisnya ada dua alat bukti.

Elemen “berdasarkan keyakinan Hakim” menunjukkan bahwa standar pembuktian ini bukan hanya tentang kehadiran alat bukti, melainkan tentang penciptaan kepercayaan di benak hakim. Keyakinan ini harus terbentuk secara rasional berdasarkan alat bukti-alat bukti yang telah diperiksa dan dinilai, bukan atas dasar feeling atau intuisi semata.

VI. TANTANGAN KONTEMPORER DALAM PEMBUKTIAN DI PTUN

Sistem pembuktian di PTUN, meskipun telah didesain dengan cermat dan telah berkembang sesuai dengan perkembangan hukum dan teknologi, masih menghadapi sejumlah tantangan praktis yang signifikan.

A. Kesenjangan Akses Informasi

Salah satu tantangan paling fundamental adalah ketimpangan akses informasi antara penggugat dan tergugat. Tergugat, sebagai badan/pejabat pemerintahan, memiliki kontrol penuh atas dokumentasi administrasi, email resmi, catatan internal, dan data-data lainnya yang berkaitan dengan keputusan yang sedang disengketakan. Sebaliknya, penggugat seringkali kesulitan mengakses informasi ini. Meskipun UU Keterbukaan Informasi Publik telah disahkan untuk mengatasi masalah ini, dalam praktik masih terdapat banyak hambatan dalam implementasinya, baik karena penolakan oleh badan publik dengan alasan keamanan nasional atau rahasia jabatan, maupun karena proses administratif yang berbelit-belit.

B. Dominasi Bukti Tertulis yang Tidak Utuh

Sistem pembuktian di PTUN sangat bergantung pada bukti tertulis, terutama keputusan-keputusan dan dokumen-dokumen administratif. Namun, dalam banyak kasus, dokumen yang diajukan oleh tergugat tidak utuh. Misalnya, hanya diajukan keputusan final tanpa menunjukkan proses pengambilan keputusan, pertimbangan-pertimbangan yang mendasari, atau komunikasi antar pejabat yang menunjukkan proses deliberasi. Ketidaklengkapan dokumentasi ini mempersulit hakim untuk menilai apakah proses pembentukan keputusan itu telah sesuai dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik.

C. Diskresi Pejabat dan Kesulitan Pembuktian

Dalam banyak kasus administratif, keputusan pemerintah didasarkan pada diskresi pejabat. Diskresi ini, yang merupakan hak untuk memilih di antara beberapa alternatif dalam melaksanakan tugasnya, seringkali tidak terdokumentasi dengan baik atau bahkan tidak terdokumentasi sama sekali. Ketika diskresi tidak didokumentasikan, hakim menghadapi kesulitan untuk menentukan apakah diskresi tersebut telah digunakan secara sesuai atau disalahgunakan. Masalah ini menjadi lebih akut dalam perkara yang melibatkan pengujian penyalahgunaan wewenang, di mana hakim harus membuktikan bahwa pejabat telah melampaui atau menyalahgunakan wewenangnya.

D. Keterlambatan dalam Implementasi Bukti Elektronik

Meskipun kerangka hukum untuk bukti elektronik telah ada, implementasinya di PTUN masih belum optimal. Tantangan teknis termasuk:[45]

Kurangnya infrastruktur digital forensik di pengadilan untuk melakukan audit dan verifikasi dokumen elektronik
Keterbatasan keahlian hakim dalam menangani dan menilai bukti elektronik
Proses verifikasi yang belum standar untuk dokumen elektronik yang tidak dihasilkan oleh sistem elektronik resmi
Biaya audit forensik yang cukup tinggi dan tidak selalu terjangkau bagi penggugat individual

E. Kehadiran dan Peran Ahli yang Kurang Optimal

Dalam banyak perkara PTUN, terutama perkara-perkara kompleks yang melibatkan pertimbangan teknis, kehadiran ahli adalah krusial. Namun, dalam praktik, ahli tidak selalu dapat hadir atau keterangan ahli tidak selalu objektif. Beberapa perkara bahkan menunjukkan bahwa masing-masing pihak membawa ahli dengan pendapat yang saling bertentangan, membuat hakim kesulitan dalam menentukan mana yang lebih kredibel.

F. Kompleksitas Perluasan Objek Sengketa

Perluasan objek sengketa pasca UU Administrasi Pemerintahan Tahun 2014—termasuk tindakan faktual, keputusan fiktif positif, dan keputusan elektronik—telah menambah kompleksitas pembuktian. Perkara fiktif-positif dan fiktif-negatif khususnya membutuhkan standar pembuktian yang berbeda dan lebih ketat, serta prosedur yang jelas. Bagaimanapun, UU dan PERMA belum sepenuhnya menguraikan bagaimana bukti-bukti untuk perkara-perkara ini harus dikumpulkan, disajikan, dan dinilai.

VII. KESIMPULAN

Pembuktian di Peradilan Tata Usaha Negara merupakan proses yang sangat penting dan strategis dalam mewujudkan perlindungan hukum bagi warga masyarakat dari tindakan pemerintahan yang melanggar hukum. Sistem pembuktian PTUN, yang didasarkan pada prinsip-prinsip penemuan kebenaran materiil, keaktifan hakim, dan pembuktian bebas terbatas, dirancang untuk menciptakan keseimbangan antara upaya mencari kebenaran, perlindungan hak-hak para pihak, dan kepastian hukum.

Alat bukti di PTUN—baik yang tradisional (surat, keterangan ahli, keterangan saksi, pengakuan para pihak, pengetahuan hakim) maupun yang modern (alat bukti elektronik, bukti ilmiah)—memberikan instrumen yang beragam bagi hakim untuk mengungkap dan mengverifikasi fakta-fakta yang relevan dengan sengketa. Diskresi yang diberikan kepada hakim untuk menentukan apa yang harus dibuktikan, siapa yang menanggung beban pembuktian, dan bagaimana bukti harus dinilai, adalah refleksi dari kepercayaan sistem hukum terhadap profesionalisme dan integritas hakim.

bahan pembelajaran

opini ilmiah

video pembelajaran

Post Views: 85

PEMBUKTIAN DI PERADILAN TATA USAHA NEGARA

VII. KESIMPULAN

Comments

Leave a Reply Cancel reply