Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 11 Januari 2026
Tindakan pemerintahan dan instrumen pemerintahan merupakan pusat kajian hukum administrasi negara karena melalui keduanya kekuasaan eksekutif menjelma menjadi perbuatan konkret yang menyentuh hak dan kewajiban warga negara. Dalam negara hukum, setiap tindakan dan instrumen tersebut harus dapat diuji keabsahannya berdasarkan asas legalitas dan asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB). Tulisan ini membahas secara sistematis konsep tindakan pemerintahan, klasifikasinya, serta macam-macam instrumen pemerintahan modern dengan mengacu pada literatur klasik (Hadjon, Ridwan HR, Utrecht, Muchsan, dkk.)
I. Konsep dan Pengertian Tindakan Pemerintahan
Dalam literatur Belanda, tindakan pemerintahan dikenal dengan istilah bestuurshandeling, sedangkan dalam tradisi Anglo-Saxon digunakan istilah administrative actions.[1] Philipus M. Hadjon dan Kuntjoro Purbopranoto menggunakan istilah “tindak pemerintahan” sebagai terjemahan bestuurshandeling: bestuur berarti pemerintahan dan handeling berarti tindak, yaitu tindakan atau perbuatan yang dilakukan administrasi negara dalam melaksanakan tugas pemerintahan.[2] Van Vollenhoven, sebagaimana dikutip S.F. Marbun dan Mahfud MD, menggunakan istilah “tindakan pemerintah” dan mengartikannya sebagai pemeliharaan kepentingan negara dan rakyat secara spontan serta tersendiri oleh penguasa tinggi maupun rendah.[3]
Istilah lain yang juga digunakan adalah “perbuatan administrasi negara” (Utrecht dan Bachsan Mustafa), maupun “perbuatan pemerintah”.[4] Perbedaan istilah tersebut tidak bersifat substansial; semuanya menunjuk pada tindakan atau perbuatan organ pemerintahan (bestuursorganen) dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan.
Sadjijono mendefinisikan tindakan pemerintah sebagai setiap tindakan atau perbuatan yang dilakukan oleh alat perlengkapan pemerintahan dalam menjalankan fungsi pemerintahan.[5] Muchsan menyintesiskan pandangan Van Vollenhoven, Roneyn, dan Komisi Van Poelje, dan menyimpulkan bahwa tindakan pemerintah harus memenuhi unsur: (1) dilakukan oleh aparat pemerintah dalam kedudukan sebagai penguasa dengan prakarsa dan tanggung jawab sendiri; (2) dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan; (3) dimaksudkan sebagai sarana menimbulkan akibat hukum di bidang administrasi; dan (4) dilakukan untuk pemeliharaan kepentingan negara dan rakyat.[6]
Ridwan HR menambahkan, dalam kerangka negara hukum, tindakan pemerintah harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku.[7] Utrecht memandang tindakan pemerintah sebagai setiap perbuatan yang dilakukan pemerintah untuk menyelenggarakan kepentingan umum, termasuk pembuatan peraturan, ketetapan, perjanjian, hingga perbuatan privat.[8] Sudikno Mertokusumo menekankan bahwa tindakan itu dilakukan atas nama negara oleh pegawainya, dan bersifat khas sedemikian rupa sehingga hanya dapat dilakukan oleh pemerintah.[9]
Dari berbagai definisi tersebut dapat disimpulkan bahwa tindakan pemerintahan merupakan semua tindak, sikap, atau perbuatan pemerintah dalam menjalankan fungsi pemerintahan, baik yang menimbulkan akibat hukum maupun sekadar tindakan faktual, sepanjang diarahkan untuk kepentingan umum.
II. Klasifikasi Tindakan Pemerintahan
1. Tindakan Hukum dan Tindakan Nyata
E. Utrecht membagi tindakan pemerintah ke dalam dua golongan besar: (1) tindakan/perbuatan hukum (rechtshandeling), dan (2) tindakan nyata (feitelijke handeling) yang bukan perbuatan hukum.[10] Tindakan hukum adalah tindakan yang berdasarkan sifatnya dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum tertentu (menciptakan, mengubah, atau menghapus hak dan kewajiban). Sebaliknya, tindakan nyata adalah perbuatan faktual seperti pembangunan jalan, jembatan, atau sarana publik yang tidak dimaksudkan secara langsung menimbulkan akibat hukum.
Ridwan HR, mengikuti Versteden dan Van Wijk–Konijnenbelt, membedakan tindakan pemerintah menjadi rechtsdeling dan feitelijke handeling: rechtsdeling adalah tindakan hukum yang secara inheren memunculkan akibat hukum, sedangkan feitelijke handeling tidak memiliki relevansi langsung dengan hukum sehingga tidak menimbulkan akibat hukum.[11] Sadjijono menegaskan bahwa tindakan berdasarkan hukum (rechtshandeling) adalah tindakan yang secara sifat dapat menimbulkan akibat hukum untuk menciptakan hak dan kewajiban, sedangkan tindakan nyata adalah tindakan yang tidak terkait langsung dengan kewenangan dan tidak menimbulkan akibat hukum.[12]
Perdebatan mengenai kedudukan tindakan nyata kembali menguat setelah berlakunya UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan dan PERMA No. 2 Tahun 2019, yang memperluas kewenangan PTUN untuk mengadili sengketa tindakan pemerintahan termasuk feitelijke handelingen yang merugikan warga.[13] Sejumlah penelitian mutakhir menunjukkan bahwa tindakan faktual pemerintah kini tidak lagi dapat dipandang sekadar “non-hukum”, melainkan menjadi objek kontrol yudisial ketika menimbulkan kerugian atau pelanggaran AUPB.[14]
2. Tindakan Hukum Publik dan Tindakan Hukum Privat
Tindakan hukum pemerintah dapat dibedakan menjadi tindakan hukum publik dan tindakan hukum privat.[15] Komisi Van Poelje mendefinisikan tindakan hukum publik sebagai tindakan penguasa berdasarkan hukum publik/hukum administrasi untuk menjalankan fungsi pemerintahan.[16] Sementara itu, menurut S.F. Marbun dan Mahfud MD, tindakan hukum privat adalah tindakan pemerintah yang mengadakan hubungan hukum dengan subjek hukum lain berdasarkan hukum perdata (misalnya jual-beli, sewa-menyewa, dan lain-lain).[17]
Dalam tindakan hukum privat, pemerintah kedudukannya setara dengan subjek hukum lain dan tunduk pada ketentuan hukum perdata.[18] Muchsan menegaskan bahwa perbuatan hukum privat selalu dua pihak, karena merupakan pertemuan kehendak para pihak.[19] Di sini timbul perdebatan: Scholten menolak penggunaan hukum privat oleh pemerintah dalam pelaksanaan fungsinya, sedangkan Krabbe, Kranenburg, Vegting, Donner, dan Huart menerima kemungkinan penggunaannya sepanjang tidak bertentangan dengan pengaturan hukum publik yang telah ada.[20]
3. Tindakan Hukum Publik Bersegi Satu dan Bersegi Dua
Tindakan hukum publik lebih lanjut dibagi menjadi tindakan hukum sepihak (eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandeling) dan tindakan hukum bersegi dua (meerzijdige). Philipus M. Hadjon menyebutnya sebagai tindakan hukum sepihak dan berbagai pihak.[21] Utrecht menjelaskan bahwa tindakan publik sepihak dilakukan berdasarkan kekuasaan istimewa dalam bentuk beschikking (ketetapan), yang dapat bersifat internal (interne beschikking) maupun eksternal (externe beschikking).[22]
Mengenai tindakan hukum publik bersegi dua, terdapat perbedaan pandangan. Sybenga menolak keberadaannya karena berpendapat bahwa setiap perjanjian selalu tunduk pada hukum privat. Namun Van der Pot, Van Praag, Kranenburg–Vegting, Wiarda, dan Donner menerima kemungkinan adanya perbuatan publik bersegi dua, misalnya dalam kortverband contract (kontrak jangka pendek) yang diadakan pemerintah selaku pemberi kerja dengan dasar hukum publik.[23]
Perkembangan hukum administrasi Indonesia, terutama melalui UU AP dan PERMA No. 2 Tahun 2019, menunjukkan bahwa pembedaan antara perbuatan hukum publik dan privat memiliki implikasi langsung terhadap kompetensi absolut peradilan (PTUN vs peradilan umum) dalam menangani sengketa terkait tindakan pemerintah.[24]
III. Instrumen (Sarana) Pemerintahan
1. Konsep Instrumen Pemerintahan dan Asas Legalitas
Instrumen pemerintahan adalah alat atau sarana yang digunakan pemerintah atau administrasi negara dalam melaksanakan tugas-tugasnya.[25] Aminuddin Ilmar menegaskan bahwa penggunaan instrumen selalu harus didasarkan pada kewenangan dan diarahkan untuk mencapai tujuan tertentu.[26] Ridwan HR membedakan instrumen fisik (gedung, kendaraan, sarana tulis) sebagai bagian dari public domain dengan instrumen yuridis seperti peraturan perundang-undangan, keputusan, perizinan, dan instrumen keperdataan.[27]
Dalam kerangka negara hukum, semua pelaksanaan kekuasaan harus tunduk pada hukum. Burkens menekankan dua hal: (1) setiap tindakan pemerintah harus berdasarkan ketentuan hukum yang telah ada sebelumnya (asas legalitas sebagai dasar dan batas); dan (2) hukum juga mengatur prosedur penyelenggaraan kekuasaan negara, sehingga pemerintah tidak boleh bertindak dengan cara yang menyimpang dari prosedur hukum.[28]
Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 menegaskan bahwa Indonesia adalah negara hukum. Norma ini diturunkan dalam UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, yang pada Pasal 1 angka 2, Pasal 2, dan Pasal 3 menegaskan fungsi pemerintahan, tujuan UU AP (tertib administrasi, kepastian hukum, pencegahan penyalahgunaan wewenang, akuntabilitas, perlindungan hukum, penerapan AUPB, dan pelayanan terbaik kepada warga).[29] Penelitian-penelitian terbaru menegaskan bahwa hukum administrasi negara berfungsi sekaligus sebagai instrumen pengawasan dan peningkatan kinerja pemerintah dalam mewujudkan tata kelola yang efektif dan akuntabel.[30]
Frank J. Goodnow membedakan fungsi politik (pembuatan kebijakan) dan fungsi administrasi (pelaksanaan kebijakan). Ridwan HR menggambarkan pemerintah sebagai memiliki dua “topi” (twee petten): sebagai pemegang jabatan dan sebagai wakil badan hukum pemerintah.[31] Distingsi ini penting untuk memahami jenis instrumen apa yang digunakan dan konsekuensi hukumnya.
2. Peraturan (Regeling)
Peraturan perundang-undangan (algemene verbindende voorschriften) adalah instrumen hukum publik utama dalam penyelenggaraan pemerintahan. Hampir semua tindakan hukum pemerintah memerlukan dasar peraturan yang bersifat mengatur (regeling). Tanpa bentuk hukum berupa peraturan, kebijakan dan rencana (het plan) tidak akan efektif dan tidak mengikat warga.[32]
Sistem peraturan perundang-undangan Indonesia bersifat hierarkis, mulai dari UUD 1945, Tap MPR, UU/Perppu, PP, Perpres, Perda provinsi dan kabupaten/kota, hingga peraturan desa serta peraturan lembaga negara, menteri, dan kepala daerah.[33] Untuk menyelesaikan konflik norma digunakan asas:
- lex superior derogat legi inferiori (peraturan lebih tinggi mengesampingkan yang lebih rendah),
- lex specialis derogat legi generalis (peraturan khusus mengesampingkan yang umum), dan
- lex posterior derogat legi priori (peraturan baru mengesampingkan yang lama).[34]
Kajian normatif mengenai asas-asas dan norma hukum administrasi dalam pembuatan peraturan perundang-undangan menegaskan bahwa kualitas regulasi sangat ditentukan oleh kepatuhan pada asas legalitas, kejelasan rumusan, kesesuaian antara bentuk dan materi muatan, serta konsistensi dengan AUPB.[35]
3. Ketetapan atau Keputusan Pemerintahan (Beschikking)
Van der Pot mendefinisikan beschikking sebagai perbuatan hukum yang dilakukan alat-alat pemerintahan dalam penyelenggaraan hal khusus dengan maksud mengubah hubungan hukum yang ada.[36] W.F. Prins menyebutnya tindakan hukum sepihak di bidang pemerintahan berdasarkan wewenang organ yang bersangkutan.[37]
Unsur-unsur beschikking meliputi: (1) pernyataan kehendak tertulis yang tertuju ke luar; (2) diberikan berdasarkan wewenang hukum tata negara/administrasi; (3) bersifat sepihak; (4) tidak bersifat umum; (5) dimaksudkan untuk menetapkan, mengubah, menghapus, atau menciptakan hubungan hukum baru; dan (6) berasal dari organ/badan pemerintahan.[38]
Sifat beschikking yang baik adalah konkret, individual, dan final. Konkret berarti objek yang diputus nyata dan tertentu (misalnya izin usaha X, pemberhentian PNS Y). Individual berarti ditujukan kepada subjek tertentu, bukan umum. Final berarti definitif dan telah menimbulkan akibat hukum.[39]
Dalam hukum positif Indonesia, kualifikasi ini tercermin dalam pengertian Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) menurut UU PTUN dan UU AP. Sejumlah penelitian terkini menegaskan bahwa KTUN merupakan bagian dari tindakan hukum pemerintah (rechtshandeling), dan melalui perluasan definisi dalam UU AP, cakupan KTUN kini juga mencakup keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum maupun tindakan faktual tertentu.[40]
4. Peraturan Kebijakan (Beleidsregels)
Beleidsregels diterjemahkan sebagai peraturan kebijakan atau peraturan kebijaksanaan. P.J.P. Tak mendefinisikannya sebagai peraturan umum yang dikeluarkan instansi pemerintahan terkait pelaksanaan wewenang pemerintahan terhadap warga atau instansi lain, yang tidak mempunyai dasar eksplisit dalam UUD maupun undang-undang formal.[41] Van der Hoeven menyebutnya pseudo-wetgeving (perundang-undangan semu), sedangkan Van Kreveld menekankan sifatnya yang beragam bentuk (surat edaran, pedoman, instruksi, dst.) dan berfungsi sebagai pedoman bagi pejabat bawahan.[42]
Lord Clyde memandang kebijakan sebagai instrumen penting untuk menjamin pelaksanaan kewenangan diskresi secara konsisten, namun memperingatkan bahwa kebijakan tidak boleh membelenggu diskresi sehingga mengabaikan keadaan khusus.[43]
Bagir Manan mengidentifikasi ciri-ciri pokok peraturan kebijakan: bukan peraturan perundang-undangan; tidak dapat diuji secara wetmatigheid karena tidak memiliki dasar delegasi pembentukan peraturan; bersumber pada freies Ermessen; diuji terutama dengan AUPB dan pertimbangan doelmatigheid; berformat beragam (instruksi, surat edaran, pengumuman, dsb.); dan memiliki daya ikat tidak langsung namun relevan secara hukum.[44]
Hamid S. Attamimi membedakan regeling dan beleidsregels: keduanya sama-sama bersifat umum, abstrak, dan berlaku ke luar, tetapi regeling merupakan fungsi negara (legislatif/eksekutif) dengan materi muatan mendasar, sedangkan beleidsregels merupakan fungsi pemerintahan (eksekutif) yang mengatur teknis pelaksanaan wewenang dan hanya dapat memuat sanksi administratif.[45]
Perkembangan praktik menunjukkan terdapat dua tipe peraturan kebijakan:
- Peraturan kebijakan yang dominan berisi kebijakan: sekadar menjelaskan dan memudahkan pemahaman peraturan perundang-undangan, misalnya surat edaran petunjuk pelaksanaan sebuah peraturan pajak.
- Peraturan kebijakan yang dominan berisi pengaturan: menambah norma teknis (misalnya batas waktu, prosedur rinci) yang belum diatur dalam peraturan di atasnya, tanpa bertentangan dengannya.
Kajian yurisprudensi dan artikel-artikel di jurnal peradilan administrasi menunjukkan bahwa peraturan kebijakan pada titik tertentu juga dapat menjadi objek pengujian, khususnya bila menimbulkan akibat hukum dan bertentangan dengan AUPB.[46]
5. Perjanjian Kebijakan (Beleidsovereenkomst)
Perjanjian kebijakan (beleidsovereenkomst) adalah kontrak antara pemerintah dan pihak swasta di mana salah satu materi yang diperjanjikan adalah kebijakan pemerintahan sebagai konsekuensi kerja sama untuk melaksanakan program/kegiatan pemerintahan.[47] Instrumen ini menggabungkan rezim hukum perdata (untuk hubungan kontraktual) dengan hukum publik (untuk isi kebijakan yang disepakati).
Perjanjian kebijakan biasanya lahir dari kemitraan pemerintah–swasta dalam penyediaan infrastruktur atau layanan publik. Dari sisi pemerintah, keuntungan utamanya adalah terealisasinya program dan kinerja layanan; dari sisi swasta, keuntungan ekonomi dan reputasi. Bentuknya bisa berupa production sharing contract, public-private partnership, perjanjian sewa-beli, dan bentuk kontrak lain yang memuat klausul kebijakan.[48]
Literatur terkini mengenai beleidsovereenkomst di Indonesia menunjukkan bahwa model ini makin sering digunakan, namun masih menyisakan pertanyaan tentang batasan penggunaan hukum publik dan privat, serta kompetensi peradilan yang mengadili sengketa yang timbul darinya.[49]
6. Perencanaan (Het Plan)
Perencanaan (het plan) adalah rangkaian kegiatan penetapan secara sistematis apa yang akan dilakukan di masa depan, tujuan yang hendak dicapai, serta cara mencapainya.[50] Dalam konteks pemerintahan, perencanaan menjadi dasar hampir semua kegiatan karena terkait erat dengan fungsi pengaturan dan pembangunan.
De Haan membedakan beberapa jenis rencana: informative planning, indicatieve planning, operationele planning, contractuele planning, beschikkings planning, dan normative planning.[51] Dari perspektif hukum administrasi, rencana dapat dipandang sebagai tindakan hukum publik tertulis yang bersifat sepihak, dibuat oleh organ pemerintah, ditujukan ke masa depan, dan menjadi kerangka bagi lahirnya keputusan dan tindakan lebih lanjut.
Penelitian normatif di Indonesia menekankan pentingnya rencana pembangunan sebagai instrumen hukum administrasi dalam mewujudkan tujuan negara, sekaligus sebagai tolok ukur akuntabilitas pejabat dalam penyelenggaraan pembangunan berkelanjutan.[52]
7. Perizinan, Lisensi, Konsesi, dan Dispensasi
Perizinan (izin) adalah pernyataan resmi tertulis pejabat berwenang yang memberikan status hukum kepada seseorang/badan/kegiatan sehingga aktivitas tersebut dianggap sah dan terkendali.[53] Ten Berge mendefinisikan izin sebagai perkenan bagi suatu tindakan yang demi kepentingan umum memerlukan pengawasan khusus dari pemerintah; secara konseptual, izin adalah pengecualian terhadap larangan umum dalam undang-undang.[54]
Izin berfungsi sebagai mekanisme kontrol dan instrumen ketertiban. Hampir semua aktivitas penting masyarakat dipasangi rezim perizinan, dari izin usaha, izin lingkungan, hingga izin bangunan. Dalam perspektif hukum administrasi, izin adalah bentuk klasik dari beschikking bersegi satu.[55]
Lisensi adalah varian izin yang diberikan untuk memproduksi atau memanfaatkan objek yang dilindungi (misalnya hak kekayaan intelektual, teknologi tertentu, atau aset strategis negara). Konsesi adalah izin yang memberikan hak istimewa kepada pihak swasta untuk memanfaatkan lahan atau kawasan milik negara secara ekonomi dalam jangka waktu tertentu, lazim digunakan dalam sektor pertambangan dan kehutanan.[56]
Dispensasi adalah bentuk pengecualian terhadap aturan yang berlaku karena pertimbangan khusus, misalnya pengecualian terhadap batas waktu atau larangan tertentu. Dispensasi bertujuan mengatasi kondisi yang tidak normal atau perkembangan yang tidak diperhitungkan dalam perencanaan awal, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan umum.[57]
Dalam rezim UU AP, izin, lisensi, konsesi, dan dispensasi diposisikan sebagai keputusan administrasi yang harus tunduk pada asas legalitas dan AUPB, dan jika menimbulkan kerugian dapat menjadi objek gugatan di PTUN atau objek upaya administratif.[58]
8. Instrumen Lain: Persetujuan, Standar, Asesmen, Audit, Laporan, dan Pengumuman
Selain instrumen di atas, hukum administrasi mengenal pula:
- Persetujuan: pernyataan setuju pejabat terhadap suatu rencana sebelum kegiatan dilaksanakan. Terdapat persetujuan prinsip dan persetujuan operasional; hanya persetujuan yang final yang dapat dikualifikasi sebagai KTUN.[59]
- Standar: ukuran tertentu (nilai, kualitas, prosedur) yang digunakan sebagai patokan, misalnya Standar Akuntansi Pemerintahan, Standar Nasional Pendidikan, dan SNI.[60]
- Asesmen/Penilaian: metode profesional untuk menilai kelayakan suatu kebijakan atau kegiatan, umumnya menjadi dasar pemberian izin atau persetujuan.[61]
- Audit: pemeriksaan atau pengujian untuk menilai keandalan, kepatuhan, serta efektivitas dan efisiensi pelaksanaan program/kegiatan.[62]
- Laporan: bentuk pertanggungjawaban tertulis atas pelaksanaan tugas/kegiatan, baik internal maupun eksternal.[63]
- Pengumuman/Pemberitahuan: sarana untuk memenuhi asas publisitas dan transparansi, terutama dalam penyampaian informasi publik dan kebijakan kepada warga.[64]
Penelitian-penelitian terbaru menunjukkan bahwa kombinasi instrumen ini—terutama peraturan, keputusan, upaya administratif, dan audit—membentuk sistem pengawasan berlapis terhadap tindakan pemerintahan dan menjadi instrumen kunci untuk mewujudkan pemerintahan yang baik (good governance).[65]
Penutup
Tindakan pemerintahan dan instrumen pemerintahan adalah dua sisi dari mata uang yang sama: tindakan menggambarkan “apa” yang dilakukan pemerintah, sedangkan instrumen menggambarkan “dengan apa” tindakan itu dilaksanakan. Dalam negara hukum, keduanya tidak boleh berdiri di luar hukum; setiap tindakan dan instrumen harus memiliki dasar wewenang yang jelas, tujuan yang sah, dan cara yang sesuai dengan AUPB.
Perkembangan hukum administrasi kontemporer—terutama setelah berlakunya UU No. 30 Tahun 2014 dan penguatan kewenangan PTUN—menunjukkan adanya kecenderungan memperluas ruang kontrol hukum terhadap baik tindakan hukum (rechtshandeling) maupun tindakan faktual (feitelijke handeling) pemerintah. Di sisi lain, kompleksitas instrumen seperti beleidsregels dan beleidsovereenkomst menuntut kejelasan kriteria pemisahan antara ranah hukum publik dan privat, serta kejelasan kompetensi peradilan yang mengadilinya.
Bagi praktik penyelenggaraan pemerintahan, pemahaman yang tepat atas klasifikasi tindakan dan instrumen pemerintahan sangat menentukan: kesalahan mengkualifikasi suatu tindakan dapat berakibat pada kekeliruan memilih instrumen, kesalahan memilih forum penyelesaian sengketa, hingga potensi abuse of power. Bagi dunia akademik, kajian atas tindakan dan instrumen pemerintahan tetap menjadi “laboratorium” penting untuk menguji sejauh mana prinsip negara hukum benar-benar dioperasionalkan dalam kehidupan administrasi negara.
Leave a Reply