Peradilan Tata Usaha Negara

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 11 Januari 2026

Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) merupakan instrumen pokok dalam negara hukum demokratis untuk melindungi warga dari tindakan sewenang-wenang pemerintah dan menjamin agar setiap penggunaan wewenang publik dapat diuji secara yuridis.[1][2] Dalam konteks berkembangnya konsep welfare state, di mana campur tangan pemerintah dalam kehidupan sosial-ekonomi semakin luas, keberadaan peradilan administrasi menjadi syarat penting agar perluasan kewenangan eksekutif diimbangi dengan mekanisme kontrol yudisial yang efektif.[3][4]

Esai ini menguraikan: (1) dasar hukum dan latar belakang pembentukan PTUN; (2) kompetensi relatif dan absolut PTUN; (3) objek dan subjek sengketa tata usaha negara, termasuk batasan terhadap Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN); (4) mekanisme gugatan, upaya administratif, dan tenggang waktu; serta (5) karakter hakim aktif dan jenis putusan PTUN, berikut relevansinya dengan perluasan kewenangan pasca UU Administrasi Pemerintahan (UUAP) dan Perma No. 2 Tahun 2019.[5][6]

I. Dasar Hukum dan Latar Belakang Pembentukan PTUN

1. Peradilan Administrasi sebagai Pilar Negara Hukum

Konstitusi Indonesia secara eksplisit menempatkan peradilan tata usaha negara sebagai salah satu lingkungan kekuasaan kehakiman. Pasal 24 ayat (2) UUD NRI 1945 menyatakan bahwa kekuasaan kehakiman dilaksanakan oleh Mahkamah Agung dan badan-badan peradilan di bawahnya, termasuk lingkungan peradilan tata usaha negara.[7]

Dalam negara yang menganut prinsip rechtstaat, peradilan administrasi dipandang sebagai unsur esensial negara hukum, karena:[8][9]

Menjadi pengawal konstitusi dan supremasi hukum dalam hubungan antara warga dan pemerintah;
Berfungsi mendorong terbentuknya aparatur yang bersih, jujur, dan berwibawa;
Menjadi mekanisme utama perlindungan hak-hak asasi warga negara terhadap tindakan pemerintah.

Pembentukan PTUN di Indonesia mencerminkan tekad negara untuk memberikan perlindungan hukum bagi warga pencari keadilan sekaligus perlindungan bagi badan/pejabat TUN agar tindakan mereka memiliki kejelasan standar legalitas dan akuntabilitas.[10]

2. Sejarah Normatif: Dari Mandat 1948 ke UU 5/1986

Kebutuhan akan peradilan administrasi sebenarnya telah muncul sejak awal kemerdekaan. Undang-Undang No. 19 Tahun 1948 telah memerintahkan pembentukan peradilan administrasi negara, namun realisasinya baru terwujud pada 1986 melalui Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.[11]

UU 5/1986 kemudian mengalami dua kali perubahan penting:

UU No. 9 Tahun 2004, dan
UU No. 51 Tahun 2009, yang menyempurnakan pengaturan kelembagaan dan hukum acara PTUN.[12]

Perkembangan selanjutnya, terutama setelah berlakunya UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UUAP) dan Perma No. 2 Tahun 2019, memperluas fungsi PTUN tidak hanya menguji KTUN klasik, tetapi juga tindakan pemerintahan faktual serta Perbuatan Melanggar Hukum oleh Pemerintah (onrechtmatige overheidsdaad).[13][14][15]

II. Kompetensi Relatif dan Absolut PTUN

1. Kompetensi Relatif

Kompetensi relatif berkaitan dengan wilayah hukum suatu pengadilan. Pasal 6 UU 5/1986 jo. UU 9/2004 mengatur bahwa:[16]

PTUN berkedudukan di ibu kota kabupaten/kota, dengan daerah hukum meliputi wilayah kabupaten/kota;
PTTUN berkedudukan di ibu kota provinsi, dengan daerah hukum meliputi wilayah provinsi.

Dengan demikian, PTUN berwenang memeriksa sengketa TUN pada tingkat pertama dalam wilayah hukumnya. Untuk beberapa sengketa yang harus didahului upaya administratif (Pasal 48 UU PTUN), PTTUN bertindak sebagai pengadilan tingkat pertama, dan terhadap putusannya tidak tersedia upaya banding, melainkan langsung kasasi ke Mahkamah Agung.[17]

2. Kompetensi Absolut

Kompetensi absolut menyangkut jenis perkara dan objek sengketa yang menjadi ranah peradilan tata usaha negara. UU PTUN menentukan bahwa kompetensi absolut PTUN adalah memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa tata usaha negara yang:[18][19]

Timbul dalam bidang tata usaha negara;
Antara orang atau badan hukum perdata dengan badan atau pejabat tata usaha negara (pusat/daerah);
Sebagai akibat dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN);
Termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan perundang-undangan.

Dalam perkembangan mutakhir, melalui UUAP dan Perma No. 2 Tahun 2019, kompetensi absolut PTUN meluas mencakup:

Tindakan pemerintahan faktual (bukan hanya keputusan tertulis);
Perbuatan Melanggar Hukum oleh Badan/Pejabat Pemerintahan (onrechtmatige overheidsdaad), yang sebelumnya ditangani peradilan umum.[20][21][22]

Perluasan ini memperkokoh PTUN sebagai peradilan administrasi umum, bukan hanya peradilan keputusan tertulis.[23][24]

III. Objek dan Subjek Sengketa Tata Usaha Negara

1. Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) sebagai Objek Utama

Menurut Pasal 1 angka 3 UU 5/1986 jo. Pasal 1 angka 9 UU 51/2009, Keputusan Tata Usaha Negara adalah:[25]

“Suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.”

Unsur yuridis KTUN meliputi:

Penetapan tertulis;
Dikeluarkan oleh badan/pejabat TUN yang berwenang atau menerima pelimpahan wewenang;
Berisi tindakan hukum tata usaha negara berdasarkan peraturan perundang-undangan;
Bersifat konkret (menyangkut suatu keadaan/objek tertentu), individual (ditujukan kepada subjek tertentu), dan final (definitif);
Menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.[26]

Dalam praktik, dokumen seperti SK pengangkatan/ pemberhentian PNS, izin usaha, sertipikat tanah, penetapan lokasi pengadaan tanah untuk kepentingan umum, dan keputusan-keputusan administratif lainnya dinilai sebagai KTUN sepanjang memenuhi unsur tersebut.[^485][27][28]

2. Subjek Sengketa: Penggugat, Tergugat, dan Pihak Ketiga

Terdapat tiga kategori subjek dalam sengketa TUN:[29]

Penggugat: orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu KTUN dan mengajukan gugatan agar KTUN tersebut dinyatakan batal/tidak sah, dengan atau tanpa tuntutan ganti rugi dan rehabilitasi (Pasal 53 ayat (1) UU PTUN).
Tergugat: badan atau pejabat tata usaha negara yang mengeluarkan KTUN berdasarkan wewenang yang ada padanya atau dilimpahkan (Pasal 1 angka 6 UU PTUN). Badan/pejabat TUN dimaknai sebagai pihak yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan (Pasal 1 angka 2).
Pihak ketiga yang berkepentingan: setiap orang yang berkepentingan atas sengketa yang sedang diperiksa dapat masuk sebagai pihak yang membela haknya atau bergabung dengan salah satu pihak, baik atas prakarsa sendiri maupun atas perintah hakim. Jika tidak dilibatkan padahal berkepentingan, pihak ketiga masih dapat mengajukan gugatan perlawanan terhadap eksekusi putusan di tingkat pertama.[30]

3. Keputusan yang Tidak Termasuk KTUN

Pasal 2 UU 9/2004 menentukan beberapa kategori yang tidak termasuk dalam pengertian KTUN, antara lain:[31]

Keputusan yang merupakan perbuatan hukum perdata (privaatrechtelijke rechtshandelingen);
Keputusan yang berupa pengaturan umum (regeling) yang bersifat normatif;
Keputusan yang masih memerlukan persetujuan lebih lanjut;
Keputusan berdasarkan hukum pidana (KUHP, KUHAP) atau peraturan pidana lainnya;
Keputusan yang dikeluarkan berdasar hasil pemeriksaan badan peradilan;
Keputusan mengenai tata usaha TNI;
Keputusan KPU mengenai hasil pemilu.

Batasan ini mencegah tumpang tindih kewenangan antara PTUN dan peradilan lain, sekaligus menjadi dasar analisis dalam sengketa yang bersinggungan dengan aspek keperdataan maupun pidana.[32][33]

IV. Gugatan, Upaya Administratif, dan Tenggang Waktu

1. Gugatan di PTUN

Gugatan adalah permohonan yang berisi tuntutan terhadap badan/pejabat TUN yang diajukan ke PTUN untuk memperoleh putusan (Pasal 1 angka 5 UU PTUN). UU mensyaratkan gugatan dibuat secara tertulis (Pasal 53 ayat (1)), dengan alasan:[34]

Menjadi pegangan hakim dan para pihak sepanjang proses persidangan;
Memberikan kejelasan objek sengketa dan petitum.

Bagi pihak yang tidak dapat menulis, panitera wajib membantu merumuskan gugatan secara tertulis, sehingga akses keadilan tetap terjaga.[35][36]

Pokok yang dituntut terbatas pada KTUN yang dianggap merugikan kepentingan penggugat dan harus memenuhi syarat kepentingan langsung (rechtstreeks belang): kerugian tidak boleh sekadar turunan atau terselubung di balik kepentingan orang lain.[37]

2. Upaya Administratif (Administratieve Beroep)

Untuk sengketa tertentu, undang-undang mensyaratkan upaya administratif sebelum menggugat ke PTUN (Pasal 48 UU PTUN). Ketentuannya:[38]

Jika undang-undang memberi wewenang kepada badan/pejabat TUN untuk menyelesaikan sengketa secara administratif, sengketa tersebut wajib diselesaikan dulu melalui upaya administratif;
PTUN baru berwenang memeriksa apabila seluruh upaya administratif telah digunakan.

Upaya administratif dapat berupa:

Keberatan kepada pejabat yang menerbitkan KTUN;
Banding administratif ke atasan pejabat atau instansi lain yang ditunjuk.

Model ini dimaksudkan sebagai filter internal, agar sengketa yang diajukan ke pengadilan adalah sengketa yang benar-benar tidak dapat diselesaikan secara administratif.[39][40]

3. Tenggang Waktu Gugatan (90 Hari)

Pasal 55 UU 5/1986 menentukan bahwa gugatan harus diajukan dalam waktu 90 hari sejak:[41]

Diterimanya KTUN oleh pihak yang dituju; atau
Diumumkannya KTUN, jika peraturan dasarnya mengharuskan pengumuman.

Dalam praktik dikenal beberapa teori perhitungan tenggang waktu:[42]

Teori Pengiriman (Versendtheorie): waktu dihitung sejak keputusan dikirim (misalnya berdasarkan stempel pos), digunakan untuk ketentuan tertentu dalam UU PTUN (Pasal 72 ayat (2), Pasal 116 ayat (2)).
Teori Penerimaan (Ontvangsttheorie): waktu dihitung sejak penerimaan keputusan oleh pihak yang dituju; dianut luas dalam berbagai rezim, termasuk perpajakan.[43]

Secara kasuistis, bagi pihak yang namanya tidak tercantum dalam KTUN tetapi merasa dirugikan, tenggang waktu dihitung sejak ia mengetahui adanya KTUN dan dampaknya (SEMA No. 2/1991).[44]

Perma No. 6 Tahun 2018 menegaskan bahwa untuk sengketa yang sudah melalui upaya administratif, tenggang waktu 90 hari dihitung sejak keputusan atas upaya administratif diterima atau diumumkan.[45][46]

V. Hakim Aktif dan Jenis-Jenis Putusan PTUN

1. Karakter Hakim Aktif (Dominus Litis)

Berbeda dengan peradilan perdata yang menempatkan hakim dalam posisi relatif pasif, hakim PTUN bersifat aktif (niet lijdelijk). Hakim tidak hanya menilai dalil dan bukti yang diajukan para pihak, tetapi juga dapat:[47][48][49]

Mencari dan menggali fakta lain di luar yang dikemukakan para pihak (Pasal 107 UU PTUN);
Memerintahkan pemeriksaan dokumen yang dipegang pejabat TUN atau pejabat lain, meminta penjelasan dan keterangan terkait sengketa, serta memerintahkan agar surat dibawa ke persidangan (Pasal 85 UU PTUN);
Memberikan nasihat kepada penggugat untuk memperbaiki atau melengkapi gugatan, dan jika penggugat mengalami kesulitan data, hakim dapat meminta informasi kepada badan/pejabat TUN (Pasal 61 ayat (2), Pasal 80 UU PTUN).

Keaktifan hakim ini dimaksudkan untuk mengimbangi ketimpangan kekuasaan antara warga (penggugat) dan badan/pejabat TUN (tergugat), sekaligus menjamin pencarian kebenaran materiil dalam sengketa administrasi.[50][51]

2. Putusan Akhir dan Putusan Sela

Secara umum, putusan PTUN dapat dibedakan menjadi:[52]

Putusan akhir (lind vonnis): mengakhiri sengketa pada tingkat peradilan tertentu. Bentuknya dapat berupa:
Condemnatoir: mengandung perintah atau penghukuman (misalnya memerintahkan pencabutan KTUN, penerbitan KTUN baru, pembayaran ganti rugi, rehabilitasi);
Konstitutif: menciptakan keadaan hukum baru (misalnya menyatakan KTUN batal/tidak sah);
Deklaratoir: menyatakan atau menegaskan suatu keadaan hukum.
Putusan sela (tussen vonnis): dikeluarkan sebelum putusan akhir untuk memungkinkan atau mempermudah pemeriksaan perkara, misalnya putusan yang memerintahkan pembuktian tambahan. Biasanya tidak dibuat sebagai putusan tersendiri, tetapi dicantumkan dalam berita acara sidang dan hanya dapat dimohonkan banding bersama putusan akhir (Pasal 124).

Dalam praktik PTUN, beberapa kemungkinan amar putusan antara lain:[53]

Gugatan dikabulkan: hakim dapat memerintahkan pencabutan KTUN, menerbitkan KTUN baru, atau mengeluarkan KTUN yang dimohon (dalam kasus fiktif positif), disertai ganti rugi dan rehabilitasi pada sengketa kepegawaian.
Gugatan ditolak: KTUN dikuatkan dan gugatan tidak dapat diajukan kembali.
Gugatan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk): misalnya karena tidak memenuhi syarat formil (tenggang waktu lewat, objek bukan KTUN, belum ditempuh upaya administratif wajib). Gugatan yang diperbaiki dapat diajukan kembali sebagai gugatan baru.
Gugatan gugur: misalnya karena penggugat atau kuasanya dua kali berturut-turut tidak hadir tanpa alasan yang dapat dipertanggungjawabkan, atau tidak menambah biaya perkara hingga habis (Pasal 71).

Karakter putusan PTUN yang kombinatif (condemnatoir, konstitutif, dan deklaratoir) memperlihatkan bahwa peradilan administrasi tidak sekadar mengoreksi tindakan pemerintah, tetapi juga menciptakan kepastian hukum baru dalam hubungan warga–pemerintah.[54][55]

Penutup

Peradilan Tata Usaha Negara menempati posisi strategis dalam arsitektur negara hukum Indonesia. Sebagai peradilan yang menguji legalitas keputusan dan tindakan pemerintahan, PTUN berfungsi mengendalikan penggunaan wewenang publik, melindungi hak warga negara, dan mendorong terselenggaranya pemerintahan yang baik (good governance).

Melalui pengaturan rinci mengenai kompetensi relatif dan absolut, definisi KTUN, mekanisme gugatan dan upaya administratif, tenggang waktu, serta prinsip hakim aktif, PTUN bergerak dari sekadar forum sengketa individual menuju peran yang lebih luas dalam penataan hukum administrasi negara modern. Perluasan kewenangan pasca UUAP dan Perma No. 2 Tahun 2019—mencakup tindakan faktual dan PMHP—semakin menegaskan PTUN sebagai pengawal utama legalitas tindakan pemerintah.

Tantangan ke depan terletak pada penyelarasan regulasi (UU PTUN, UUAP, Perma), konsistensi putusan, serta penguatan kapasitas hakim untuk mengelola perkara kompleks yang menyangkut kepentingan publik luas, termasuk advokasi publik, class action, dan actio popularis di ranah administrasi.[^487][56][57] Konsolidasi peradilan tata usaha negara yang responsif, independen, dan progresif menjadi prasyarat penting bagi terwujudnya negara hukum demokratis yang menjamin keseimbangan antara kekuasaan dan perlindungan hak warga negara.

bahan pembelajaran

opini ilmiah

video pembelajaran

Post Views: 54