Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 11 Januari 2026
Penegakan norma hukum administrasi negara merupakan fase akhir tetapi sangat menentukan dalam siklus pelaksanaan hukum administrasi negara. Tanpa mekanisme sanksi yang efektif, norma kewenangan, perizinan, pembatasan, dan kewajiban administratif akan menjadi sekadar “anjuran” tanpa daya paksa. Karena itu, sanksi administratif (leges administrativae sanctiones) menjadi instrumen utama untuk memaksa kepatuhan subjek hukum terhadap norma hukum administrasi negara.
Tulisain ini mengulas: (1) konsep dan logika penegakan norma hukum administrasi negara; (2) jenis-jenis sanksi administratif utama (bestuursdwang, penarikan kembali keputusan yang menguntungkan, denda administratif, dan dwangsom); (3) tahapan penegakan sanksi administratif dan hubungannya dengan sanksi perdata dan pidana; serta (4) perkembangan konsep Administrative Penal Law dalam konteks negara hukum demokratis di Indonesia.
I. Konsep dan Logika Penegakan Norma Hukum Administrasi Negara
1. Sanksi Administratif sebagai Inti Penegakan HAN
Philipus M. Hadjon menegaskan bahwa sanksi merupakan bagian penting dalam hukum administrasi negara; pada umumnya tidak ada gunanya memasukkan kewajiban-kewajiban administratif tanpa menyediakan sanksi untuk menjamin kepatuhan. Sanksi administratif didefinisikan sebagai sanksi yang muncul dari hubungan antara pemerintah dan warga negara dan dapat dilaksanakan langsung oleh administrasi (eksekutif) tanpa perantara pengadilan.
Dalam literatur Belanda, penegakan norma hukum administrasi negara disebut eenzijdige handhaving van het recht door de overheid, yaitu kewenangan sepihak administrasi untuk meluruskan pelanggaran norma hukum administrasi dengan tindakan nyata. Di Indonesia, praktik ini tampak jelas dalam bidang perizinan, perpajakan, kepabeanan, lingkungan hidup, dan keimigrasian.
2. Penegakan sebagai Norma Bersyarat
Penegakan norma hukum administrasi negara merupakan norma bersyarat: hanya bekerja apabila terjadi pelanggaran terhadap norma administratif yang berlaku. Secara logis dapat dirumuskan:
Si norma legis administrativae publicae violatur, tunc norma legis administrativae publicae exequenda est – apabila norma hukum administrasi publik dilanggar, maka norma penegakannya harus dilaksanakan.
Bab 11 menggambarkan hubungan antara:
- Norma kewajiban/pembatasan/persyaratan (misalnya kewajiban memenuhi persyaratan izin);
- Norma pengawasan (kewajiban jabatan X melakukan pengawasan atas pelaksanaan norma tersebut);
- Norma sanksi (jika syarat izin dilanggar, izin dapat dicabut, dibekukan, atau penanggung jawab dikenai paksaan pemerintah/denda).
Contoh konkret logika ini tampak dalam UU No. 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (PPLH), yang mengatur secara sistematis:
- Norma izin: kewajiban setiap usaha/kegiatan ber-Amdal atau UKL-UPL untuk memiliki izin lingkungan dan memenuhi persyaratan di dalamnya (Pasal 36);
- Norma pengawasan: kewajiban Menteri/Gubernur/Bupati untuk mengawasi ketaatan penanggung jawab usaha terhadap ketentuan lingkungan (Pasal 71);
- Norma sanksi: kewenangan menerapkan teguran tertulis, paksaan pemerintah, pembekuan, atau pencabutan izin lingkungan (Pasal 76).
Skema ini menegaskan bahwa penegakan norma HAN selalu berawal dari: (1) adanya norma kewajiban; (2) pengawasan; (3) penjatuhan sanksi administratif yang proporsional.
II. Jenis-Jenis Sanksi Administratif Utama dalam Hukum Administrasi Negara
Philipus M. Hadjon mengidentifikasi empat jenis sanksi utama dalam hukum administrasi negara:
- Bestuursdwang (paksaan pemerintahan).
- Penarikan kembali keputusan (ketetapan) yang menguntungkan (izin, pembayaran, subsidi).
- Denda administratif (administratieve/bestuurlijke boete).
- Uang paksa oleh pemerintah (dwangsom).
Literatur Indonesia dan Belanda kemudian mengelompokkan sanksi ini ke dalam:
- Sanksi reparatoir (herstelsancties): ditujukan untuk memulihkan keadaan ke kondisi semula sebelum pelanggaran (misalnya bestuursdwang, dwangsom, sebagian bentuk pencabutan izin);
- Sanksi punitif (bestraffende sancties): ditujukan untuk menghukum dan memberi efek jera (misalnya denda administratif, pembatalan izin karena penipuan data).
Di banyak undang-undang sektoral, keempat jenis sanksi ini diadopsi dengan variasi terminologi dan mekanisme.
1. Bestuursdwang (Paksaan Pemerintahan)
Bestuursdwang adalah tindakan nyata (feitelijke handeling) dari organ pemerintahan untuk mengakhiri suatu keadaan yang bertentangan dengan norma hukum administrasi negara, karena kewajiban dalam norma tersebut tidak dipenuhi oleh warga. Ciri khasnya:
- Dilakukan langsung oleh pemerintah (tanpa perantaraan hakim) sebagai bentuk parate executie;
- Biaya pelaksanaan dapat langsung dibebankan kepada pelanggar;
- Bersifat reparatoir, karena bertujuan mengembalikan keadaan ke kondisi yang dikehendaki norma.
Contoh ilustratif yang dikemukakan Bab 11 adalah pembongkaran lapak PKL di kawasan Puncak, Bogor, berdasarkan kewenangan pemerintah daerah untuk menertibkan dan merelokasi pedagang ke rest area resmi demi mencegah kemacetan, sampah, dan banjir. Pelaksanaan pembongkaran lapak tanpa menunggu putusan pengadilan merupakan contoh tindakan bestuursdwang, sejauh didasarkan pada Perda dan prosedur yang sah.
UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah mengakui bentuk-bentuk sanksi administratif seperti penghentian sementara, penghentian tetap kegiatan, pembekuan dan pencabutan izin, serta denda administratif (Pasal 238 ayat (4)-(5)), yang pada dasarnya merupakan manifestasi kewenangan penegakan norma HAN di daerah.
2. Penarikan Kembali Keputusan yang Menguntungkan
Penarikan kembali keputusan (ketetapan) yang menguntungkan (misalnya izin, subsidi, atau pembayaran) merupakan sanksi berat karena menghapus hak yang telah dinikmati subjek hukum. Umumnya dilakukan karena:
- Penerima keputusan melanggar syarat, pembatasan, atau ketentuan yang dilekatkan pada izin/subsidi/pembayaran; atau
- Penerima memberikan data tidak benar/tidak lengkap saat mengajukan permohonan, sehingga apabila data disampaikan dengan benar, keputusan akan berbeda (misalnya izin ditolak).
Secara yuridis, penarikan kembali ketetapan menimbulkan persoalan karena dalam HAN berlaku asas het vermoeden van rechtmatigheid / presumptio iustae causa: setiap keputusan pejabat TUN dianggap sah sampai dibuktikan sebaliknya oleh hakim. Namun, kaidah HAN memberi ruang bagi pencabutan ketetapan menguntungkan sebagai sanksi terhadap kesalahan penerima keputusan, terutama bila pelanggaran normatif jelas (misalnya tidak membangun IPAL sesuai syarat izin lingkungan).
Dalam doktrin Belanda, pencabutan izin diklasifikasikan sebagai:
- Herstelsanctie jika bertujuan memulihkan keadaan ilegal (misalnya izin yang diperoleh dengan data palsu dianggap tidak pernah ada);
- Bestrafende sanctie jika dimaksudkan sebagai hukuman tambahan atas pelanggaran yang sudah terjadi (misalnya melanggar larangan dalam izin secara berulang).
3. Denda Administratif (Administratieve/Bestuurlijke Boete)
Denda administratif merupakan sanksi administratif dalam bentuk keuangan yang lazim diatur dalam undang-undang pajak, cukai, kepabeanan, dan sektor fiskal lainnya. Karakter pokoknya menurut Pasal 5:40 Algemene wet bestuursrecht (AWB) Belanda adalah:
Denda administratif adalah sanksi hukuman yang berisi kewajiban tanpa syarat untuk membayar sejumlah uang.
Karena bersifat punitif, denda administratif dipandang sebagai sanksi administratif paling berat dan harus memenuhi berbagai jaminan hukum: asas legalitas (harus diatur dalam undang-undang), kejelasan rumusan, prediktabilitas (warga dapat memperkirakan konsekuensi pelanggaran), dan prosedur yang fair.
Contoh pengaturan di Indonesia:
- UU No. 39 Tahun 2007 tentang Cukai: denda administratif dalam bentuk nominal (minimal–maksimal) atau persentase kelipatan nilai cukai (misalnya 2–10 kali nilai cukai) untuk pelanggaran penyimpanan pita cukai yang telah dipakai atau penyalahgunaan pita cukai.
- UU Perpajakan (UU KUP dan UU HPP): denda administratif berupa bunga per bulan dengan tarif tertentu (suku bunga acuan + 5% dibagi 12), atau persentase tertentu atas jumlah pajak yang kurang dibayar, bergantung pada jenis pelanggaran (terlambat bayar, salah lapor, dan sebagainya).
Tujuan denda administratif adalah kombinasi antara efek jera (punitif) dan peningkatan kepatuhan fiskal.
4. Uang Paksa (Dwangsom)
Dwangsom adalah uang paksa yang dikenakan oleh pemerintah sebagai alternatif ketika pelaksanaan bestuursdwang secara praktis sulit dilakukan atau akan terlalu berat. Dalam konstruksi Belanda dan Indonesia:
- Dwangsom bersifat reparatoir: bertujuan mendorong pelaku agar menghentikan pelanggaran dan memenuhi kewajibannya secara sukarela, karena setiap hari keterlambatan atau setiap pengulangan pelanggaran akan menambah besaran uang paksa.
- Dwangsom dapat dikaitkan dengan uang jaminan yang disetor penerima izin; jika terjadi pelanggaran berkepanjangan, jaminan dipotong sebagai sanksi keuangan.
Konsep dwangsom juga diadopsi dalam peradilan TUN, misalnya Pasal 116 UU Peradilan TUN yang memungkinkan hakim menetapkan uang paksa terhadap pejabat yang tidak melaksanakan putusan berkekuatan hukum tetap. Namun dwangsom dalam konteks peradilan diposisikan lebih sebagai instrumen eksekutabilitas putusan, bukan sebagai hukuman substantif.
III. Tahapan Penegakan Sanksi Administratif dan Hubungannya dengan Sanksi Perdata dan Pidana
1. Tahapan Penegakan Sanksi Administratif
Penegakan norma HAN melalui sanksi administratif harus berbasis pengawasan dan pemeriksaan yang cermat, serta umumnya didahului dengan peringatan tertulis. Bab 11 merumuskan tahapan berikut:
- Pemeriksaan oleh badan/pejabat pemerintah terhadap dugaan pelanggaran norma HAN.
- Peringatan tertulis kepada pelanggar, dengan tenggang waktu untuk melakukan pemulihan sendiri (self-remedy).
- Penetapan sanksi administratif yang disesuaikan dengan jenis pelanggaran (teguran, paksaan pemerintah, pembekuan/pencabutan izin, denda, dwangsom, dan sebagainya).
Surat peringatan sendiri pada umumnya berbentuk Keputusan TUN, sehingga dapat diajukan keberatan dan digugat ke PTUN jika dianggap melanggar AUPB atau asas-asas perlindungan hukum.
Kajian Raharja dan Yonnawati menunjukkan bahwa efektivitas sanksi administratif dalam bidang perizinan sangat bergantung pada:
- Kejelasan unsur pelanggaran yang menjadi dasar sanksi;
- Ketepatan jenis sanksi (reparatoir atau punitif);
- Kepastian jangka waktu pengenaan sanksi;
- Tata cara penetapan dan mekanisme pengguguran sanksi.
2. Urutan: Perdata – Administratif – Pidana
Bab 11 menegaskan bahwa dalam penegakan hukum publik, sanksi administratif harus didahulukan (primum remedium) sebelum sanksi pidana (ultimum remedium). Di beberapa kasus, sanksi perdata (misalnya ganti rugi) juga dapat didahulukan sebelum sanksi administratif.
Urutan ideal penegakan adalah:
- Sanksi perdata: misalnya ganti rugi kepada pihak yang dirugikan berdasarkan hukum perdata;
- Sanksi administratif: teguran, paksaan pemerintah, pembekuan/pencabutan izin, denda administratif, dwangsom;
- Sanksi pidana: diterapkan bila pelanggaran berat, merugikan kepentingan umum secara signifikan, atau pelanggar tidak dapat diperbaiki oleh sanksi administratif.
Prinsip ini sejalan dengan adagium:
Poenam imponere oportet prius emendationem praebere; si delinquens emendari non potest, tum poena doloris adhibenda est – pemberian sanksi harus didahului upaya perbaikan; jika pelanggar tidak dapat diperbaiki, barulah dijatuhkan hukuman penderitaan.
Contoh penerapan prinsip ini tampak dalam perubahan UU PPLH oleh UU Cipta Kerja: pelanggaran perizinan lingkungan yang sebelumnya langsung dikriminalkan, kini terlebih dahulu dikenai sanksi administratif, dan pidana baru dapat diterapkan jika pelanggaran menimbulkan dampak serius atau pelanggar tidak mematuhi sanksi administratif.
3. Administrative Penal Law dan “Criministrative Law”
Penggunaan hukum pidana untuk menegakkan norma administrasi dikenal dalam doktrin Indonesia sebagai hukum pidana administrasi atau Administrative Penal Law. Barda Nawawi Arief memandang hukum pidana administrasi sebagai hukum pidana di bidang pelanggaran hukum administrasi, di mana:
Pelanggaran terhadap aturan administrasi (administrative rule or regulation) dibebani sanksi pidana (criminal sanction), termasuk delik administrasi dan public welfare offences.
Muladi dan literatur internasional menyebut fenomena kaburnya batas antara sanksi administratif dan pidana ini sebagai zona abu-abu yang perlu dikelola hati-hati agar tidak melanggar asas-asas perlindungan hak tersangka/terdakwa. Diusulkan penggunaan “una via principle” – satu jalur penegakan – agar tidak terjadi pemidanaan ganda atas pelanggaran yang sama melalui dua rezim (administratif dan pidana).
Dalam konteks Indonesia, penggunaan sanksi pidana di bidang lingkungan hidup, perpajakan, keimigrasian, dan keuangan negara menggambarkan bagaimana hukum pidana berfungsi sebagai instrumen terakhir untuk memperkuat efektivitas norma hukum administrasi.
IV. Penegakan Norma HAN dalam Negara Hukum Demokratis
Penegakan norma hukum administrasi negara harus selalu ditempatkan dalam bingkai negara hukum demokratis (rechtstaat / rule of law). Hal ini menuntut keseimbangan antara tiga nilai pokok: kepastian hukum, kemanfaatan, dan keadilan.
Beberapa poin penting:
- Prinsip legalitas dan proporsionalitas: Sanksi administratif hanya boleh dijatuhkan jika ada dasar hukum jelas dan harus sebanding dengan tingkat pelanggaran (asas kepastian dan keadilan).
- Asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB): Penerapan sanksi harus tunduk pada asas kecermatan, kewajaran, tidak menyalahgunakan wewenang, dan tidak bertentangan dengan vertrouwensbeginsel (asas kepercayaan).
- Kontrol yudisial: Keputusan penjatuhan sanksi administratif dapat diawasi melalui PTUN untuk mencegah kesewenang-wenangan, termasuk melalui mekanisme upaya administratif sebelum gugatan.
- Pendekatan partisipatif dan kolaboratif: Penelitian terbaru mengusulkan model sanksi administratif berbasis partisipasi dan kolaborasi agar lebih adaptif, berkeadilan, dan meningkatkan legitimasi di mata masyarakat.
Dalam praktik, berbagai kasus di bidang perizinan, lingkungan hidup, keimigrasian, dan pengawasan aparatur menunjukkan bahwa tantangan utama penegakan norma HAN bukan hanya pada kekurangan regulasi, tetapi juga pada konsistensi penerapan, disparitas penegakan, dan perlindungan hak warga yang menjadi objek sanksi.
Penutup
Penegakan norma hukum administrasi negara melalui sanksi administratif merupakan jantung dari efektivitas hukum administrasi. Tanpa sanksi yang dirancang dan diterapkan secara proporsional, transparan, dan akuntabel, kewenangan pemerintah berisiko menjadi simbolis atau justru disalahgunakan.
Tipologi sanksi (bestuursdwang, penarikan kembali keputusan yang menguntungkan, denda administratif, dwangsom) memperlihatkan bahwa hukum administrasi memiliki perangkat lengkap untuk mengoreksi dan menghukum pelanggaran tanpa selalu bergantung pada hukum pidana. Namun, perkembangan Administrative Penal Law menunjukkan bahwa dalam beberapa bidang, hukum pidana tetap diperlukan untuk memberi efek jera dan melindungi kepentingan publik strategis.
Leave a Reply