Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 11 Januari 2026
Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) merupakan jantung dari hukum administrasi negara Indonesia karena melalui instrumen inilah kehendak pemerintah dituangkan secara tertulis dan menimbulkan akibat hukum bagi warga negara. Dalam konteks negara hukum, KTUN sekaligus berfungsi sebagai pintu masuk bagi kontrol yudisial melalui Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN). Esai ini menguraikan secara sistematis pengertian dan unsur KTUN menurut Undang-Undang Peradilan Tata Usaha Negara dan doktrin, relasinya dengan konsep besluit/beschikking dalam Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) Belanda, pengertian badan/pejabat TUN dan tindakan hukum TUN, serta perkembangan konsepsi KTUN fiktif negatif dan fiktif positif beserta implikasinya terhadap kewenangan PTUN.
I. Pengertian dan Unsur Keputusan Tata Usaha Negara
Istilah Keputusan Tata Usaha Negara menjadi populer setelah diundangkannya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (UU PTUN), yang menempatkan KTUN sebagai objek sengketa dalam kompetensi absolut PTUN.[1] Pasal 1 angka 3 UU PTUN merumuskan:
“Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.”[2]
Rumusan ini memuat beberapa unsur penting: (a) penetapan tertulis; (b) dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN; (c) berisi tindakan hukum TUN; (d) berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku; (e) bersifat konkret, individual, dan final; serta (f) menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.[3]
1. Tafsir para sarjana terhadap unsur KTUN
Paulus E. Lotulung menegaskan KTUN sebagai penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN, berisi tindakan hukum TUN berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, bersifat konkret, individual, final, dan menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.[4]
Indroharto pada dasarnya mengulangi rumusan Pasal 1 angka 3 dengan menekankan bahwa penetapan itu harus tertulis, dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN, berisi tindakan hukum TUN berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, bersifat konkret, individual, final, dan menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.[5]
Baharuddin Lopa dan Andi Hamzah menyoroti aspek pembeda antara “penetapan” dan “perbuatan”. Menurut keduanya, KTUN adalah penetapan (bukan perbuatan faktual), harus tertulis, dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN, berisi tindakan hukum, mempunyai dasar dalam peraturan perundang-undangan, konkret, individual, final, dan menimbulkan akibat hukum.[6]
Berbeda dengan itu, Philipus M. Hadjon, yang berangkat dari konsep besluit dalam AWB, mengelaborasi bahwa esensi KTUN terletak pada: (a) penetapan tertulis; (b) dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN; (c) berupa tindakan hukum publik; (d) bersifat konkret, individual, dan final; (e) menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.[7] Bagi Hadjon, frasa “berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku” bukanlah unsur tersendiri, tetapi penegasan bahwa KTUN harus bersumber dari kewenangan publik yang diberikan oleh norma umum.[8]
Dari perbandingan pandangan tersebut tampak dua aliran: pertama, aliran “tekstual” yang mengikuti persis rumusan Pasal 1 angka 3 UU PTUN (Lotulung, Indroharto, Lopa & Hamzah); kedua, aliran “konseptual” yang menekankan konstruksi KTUN sebagai besluit hukum publik (Hadjon). Perdebatan ini mempunyai implikasi pada bagaimana hakim menguji KTUN di PTUN, khususnya terkait tindakan yang bersumber dari diskresi atau peraturan kebijakan.
2. Penjelasan unsur konkret, individual, dan final
Penjelasan Pasal 1 angka 3 UU PTUN memberikan makna khusus bagi sifat konkret, individual, dan final. Konkret berarti objek yang diputuskan tidak abstrak, tetapi berwujud, tertentu, atau dapat ditentukan, misalnya keputusan mengenai rumah si A, izin usaha bagi si B, atau pemberhentian si C sebagai pegawai negeri.[9] Individual berarti keputusan tidak ditujukan kepada umum, tetapi kepada subjek tertentu; jika yang dituju lebih dari seorang, masing-masing harus dapat diidentifikasi. Final berarti keputusan tersebut sudah definitif dan menimbulkan akibat hukum; keputusan yang masih memerlukan persetujuan instansi atasan belum bersifat final.[10]
Indroharto menambahkan bahwa tidak semua tindakan pejabat yang tampak seperti keputusan dapat dianggap final. Ada kelompok keputusan yang belum menimbulkan akibat hukum definitif, misalnya perbuatan persiapan, nota kebijaksanaan yang belum mengubah hubungan hukum positif, dan pemberitahuan rencana kebijakan baru.[11] Philipus M. Hadjon mengusulkan ukuran praktis: unsur final dikaitkan langsung dengan timbulnya akibat hukum. Jika suatu tahapan dalam rangkaian keputusan berantai telah menimbulkan akibat hukum bagi pihak tertentu, maka pada titik itu sudah terdapat KTUN yang dapat digugat.[12]
Perkembangan literatur mutakhir menegaskan bahwa perluasan pengertian KTUN dalam UU Administrasi Pemerintahan (UU AP) — yang memasukkan juga tindakan faktual dan keputusan lembaga di luar eksekutif — mendorong reinterpretasi atas unsur konkret, individual, dan final, terutama dalam kaitannya dengan perlindungan hukum yang efektif.[13]
II. KTUN dan Konsep Besluit/Beschikking dalam AWB Belanda
Secara historis, konsepsi KTUN berakar pada konsep besluit dalam hukum administrasi Belanda. Pasal 1 angka 3 AWB mendefinisikan:
“Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling” — suatu penetapan tertulis dari organ pemerintahan yang berisi suatu perbuatan hukum publik.[14]
Ten Berge mengidentifikasi tiga unsur penting besluit: (1) keputusan tertulis (schriftelijke beslissing); (2) pembentukan kehendak/p ernyataan kehendak (wilsuiting/wilsvorming); dan (3) bersifat tindakan hukum publik (publiekrechtelijk).[15] Dalam kerangka ini, KTUN di Indonesia dipahami sebagai salah satu jenis besluit, yakni beschikking, yaitu keputusan hukum publik yang konkret dan individual.
Dalam AWB, dibedakan antara: – Besluit van algemene strekking (peraturan umum, termasuk algemene verbindende voorschriften dan kebijakan umum), dan – Beschikking (keputusan konkret-individual), yang sepadan dengan KTUN.[16]
Hadjon menegaskan bahwa KTUN adalah beschikking, yaitu besluit yang tidak bersifat umum dan ditujukan kepada subjek tertentu, termasuk penolakan atas permohonan untuk memperoleh keputusan.[17] Hal ini sejalan dengan rumusan AWB yang memandang penolakan permohonan juga sebagai decision (beschikking). Dengan demikian, KTUN tidak hanya mencakup keputusan yang memberikan hak atau membebani kewajiban, tetapi juga penolakan formal yang menutup akses warga pada hak tertentu.
Konsepsi besluit juga menekankan kaitan erat antara keputusan dan kewenangan (bevoegdheid). Stroink dan Van Maarseveen menunjukkan bahwa dalam hukum publik, kewenangan adalah konsep inti yang menghubungkan kekuasaan dengan dasar hukum dan standar penggunaannya.[18] Ten Berge menegaskan bahwa tindakan hukum publik hanya dapat lahir dari kewenangan publik yang secara eksplisit diberikan atau secara implisit dipresuposisikan oleh hukum.[19] Prinsip ini kemudian diadopsi dalam UU AP melalui asas legalitas dan pengaturan sumber kewenangan (atribusi, delegasi, mandat).
III. Badan/Pejabat TUN dan Tindakan Hukum TUN
1. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara
Penjelasan Pasal 1 angka 2 dan angka 3 UU PTUN menyebut bahwa badan atau pejabat TUN adalah organ di tingkat pusat maupun daerah yang melakukan kegiatan eksekutif. Artinya, dimensi kuncinya bukan semata kedudukan struktural, melainkan fungsi yang dijalankan, yakni fungsi pemerintahan (executive function).[20]
Philipus M. Hadjon menekankan bahwa pengertian badan/pejabat TUN tidak boleh dipahami hanya secara struktural, tetapi terutama secara fungsional. Hukum Tata Usaha Negara identik dengan hukum administrasi, dan hukum administrasi adalah bagian dari hukum publik. Konsekuensinya, ketika badan/pejabat tersebut menjalankan fungsi pemerintahan dengan dasar kewenangan publik, tindakan yang dihasilkannya termasuk dalam ranah hukum administrasi publik.[21]
Dengan demikian, gugatan TUN dalam sengketa KTUN harus ditujukan kepada pejabat yang mengeluarkan keputusan (tanggung gugat jabatan), sedangkan jika pemerintah bertindak sebagai subjek hukum privat (misalnya dalam kontrak perdata murni), tanggung gugat dialamatkan kepada badan hukum publik (negara/pemerintah) melalui peradilan umum.[22]
2. Tindakan Hukum Tata Usaha Negara sebagai Tindakan Hukum Publik Sepihak
Penjelasan Pasal 1 angka 2 UU PTUN mendefinisikan tindakan hukum TUN sebagai perbuatan hukum badan atau pejabat TUN yang bersumber pada ketentuan hukum TUN dan dapat menimbulkan hak atau kewajiban pada orang lain.[23] Secara doktrinal, tindakan hukum TUN dikualifikasikan sebagai tindakan hukum publik sepihak (eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandeling), karena:
- Tindakan itu bersumber pada kewenangan publik, bukan pada kesepakatan para pihak; dan
- Tindakan itu menimbulkan akibat hukum bagi pihak lain secara sepihak tanpa memerlukan persetujuan pihak yang dibebani.[24]
Ten Berge membedakan tindakan hukum publik sepihak ke dalam dua kelompok: (a) keputusan yang bersifat umum (algemene verbindende voorschriften dan sejenisnya), dan (b) keputusan konkret berupa beschikking (KTUN).[^^25] Dalam konteks Indonesia, kelompok (a) berwujud peraturan perundang-undangan dan peraturan kebijakan, sedangkan kelompok (b) adalah KTUN yang menjadi objek sengketa di PTUN.
Hadjon menggambarkan garis demarkasi antara perbuatan publik dan privat melalui dasar bertindak: untuk perbuatan hukum publik, dasar bertindak adalah kewenangan jabatan (atribusi, delegasi, mandat) yang melahirkan bevoegdheid; untuk perbuatan hukum privat, dasar bertindak adalah kecakapan bertindak (bekwaamheid) sebagai subjek hukum.[25] Skema ini penting untuk menentukan forum sengketa (PTUN vs peradilan umum) dan bentuk perlindungan hukum yang tersedia.
Penelitian normatif terbaru menegaskan bahwa perluasan definisi KTUN dalam Pasal 87 UU AP, yang memasukkan juga tindakan faktual, keputusan lembaga legislatif/yudikatif dalam fungsi administratif, dan keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum, telah memperluas pula cakupan tindakan hukum publik yang bisa diuji di PTUN.[26]
IV. KTUN Fiktif Negatif dan Fiktif Positif
1. KTUN Fiktif Negatif dalam UU PTUN
Pasal 3 UU PTUN memperkenalkan konsep KTUN fiktif negatif. Jika badan atau pejabat TUN tidak mengeluarkan keputusan padahal hal itu menjadi kewajibannya, maka:
- Ketidakmengeluaran keputusan disamakan dengan adanya KTUN; dan
- Jika batas waktu yang ditentukan peraturan perundang-undangan telah lewat, badan atau pejabat TUN dianggap menolak mengeluarkan keputusan; jika tidak ada batas waktu, maka setelah lewat empat bulan sejak permohonan diterima, pejabat dianggap mengeluarkan keputusan penolakan.[27]
Konsekuensi yuridisnya, sikap diam pejabat diperlakukan sebagai penolakan fiktif yang dapat digugat di PTUN sebagai KTUN fiktif negatif. Model ini mencerminkan prinsip lex silencio negativo — diam berarti menolak.
2. Pergeseran ke Rezim Fiktif Positif dalam UU Administrasi Pemerintahan
UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP) menggeser paradigma dari fiktif negatif ke fiktif positif. Pasal 53 UU AP mengatur bahwa:
- Badan dan/atau pejabat pemerintahan wajib menetapkan keputusan atau melakukan tindakan dalam batas waktu yang ditentukan peraturan perundang-undangan;
- Jika tidak ada batas waktu, pejabat wajib menetapkan keputusan dalam waktu paling lama 10 hari kerja sejak permohonan lengkap diterima;
- Jika dalam batas waktu tersebut pejabat tidak menetapkan keputusan atau tindakan, permohonan dianggap dikabulkan secara hukum (fiktif positif); dan
- Pemohon dapat mengajukan permohonan ke pengadilan untuk memperoleh putusan penerimaan permohonan tersebut; pengadilan wajib memutus dalam 21 hari kerja; dan pejabat wajib menindaklanjuti putusan pengadilan dalam 5 hari kerja.[28]
Rezim ini memperkenalkan prinsip lex silencio positivo — diam berarti setuju. Tujuan utamanya adalah memberikan perlindungan hukum terhadap kelalaian atau kelambanan administrasi, sekaligus mendorong efisiensi dan responsivitas badan/pejabat pemerintahan.[29]
Berbagai penelitian di jurnal terakreditasi menunjukkan bahwa ko-eksistensi pengaturan fiktif negatif (UU PTUN) dan fiktif positif (UU AP) menimbulkan persoalan kepastian hukum, antara lain: dua rezim hukum acara PTUN yang berbeda, perluasan makna KTUN, dan ambiguitas kewenangan PTUN ketika berhadapan dengan permohonan penetapan fiktif positif.[30]
3. Perubahan oleh UU Cipta Kerja dan Problematika Kewenangan PTUN
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (beserta perubahannya) melakukan perubahan signifikan terhadap Pasal 53 UU AP. Pokok perubahannya meliputi: (1) perubahan batas waktu pengabulan permohonan fiktif positif; (2) pengakuan keputusan dalam bentuk elektronik; dan terutama (3) hapusnya kewenangan PTUN untuk memeriksa dan memutus perkara permohonan fiktif positif sebagai permohonan khusus.[31]
Sejumlah kajian menyimpulkan bahwa perubahan ini memicu kekosongan hukum terkait lembaga yang berwenang memberikan penetapan atas permohonan yang dianggap dikabulkan secara hukum.[32] Studi-studi terkini mengidentifikasi beberapa implikasi:
- Ketidakpastian hukum bagi pemohon, karena tidak ada lagi mekanisme permohonan penetapan fiktif positif di PTUN sebagaimana sebelumnya;[33]
- Potensi kesewenang-wenangan pejabat, karena ketiadaan mekanisme yudisial khusus yang memaksa pejabat menerbitkan keputusan setelah lewatnya batas waktu;[34]
- Perluasan peran upaya administratif dan Ombudsman sebagai saluran perlindungan hukum non-yudisial, namun dengan daya paksa yang terbatas;[35]
- Perlunya rekonstruksi jalur penyelesaian sengketa melalui gugatan (bukan lagi permohonan), dengan menjadikan KTUN fiktif positif sebagai objek sengketa TUN yang dapat diuji secara kontentif oleh hakim.[36]
Dalam perkembangannya per-2025 banyak upaya-upaya yang dilakukan oleh Pemerintah mengenai bagaimana mengharmonisasikan UU PTUN, UU AP, dan UU Cipta Kerja. Salah satunya adalah pembahasan teori preferensi norma (lex posterior, lex specialis) untuk menempatkan UU AP sebagai rujukan materiil dan UU PTUN sebagai rujukan formil, sambil mendorong legislative review untuk merevisi pengaturan KTUN fiktif demi kepastian hukum.[37]
V. Macam-Macam Keputusan Tata Usaha Negara
Dalam doktrin hukum administrasi, KTUN dapat diklasifikasikan menurut berbagai kriteria. Klasifikasi ini penting dalam praktik, baik untuk menentukan teknik pengujian yudisial maupun untuk merancang instrumen kebijakan yang tepat.
1. KTUN Perorangan dan KTUN Kebendaan
KTUN perorangan adalah keputusan yang mengatur status atau kepentingan seseorang atau subjek hukum tertentu, misalnya pengangkatan pegawai negeri, pemberian izin usaha, atau penjatuhan sanksi administratif individu. KTUN kebendaan adalah keputusan yang mengatur status suatu benda atau objek tertentu, seperti penetapan fungsi ruang, penunjukan kawasan sebagai taman kota, atau pencabutan hak atas sebidang tanah.[38]
Pembedaan ini berpengaruh pada pihak yang memiliki legal standing untuk menggugat: dalam KTUN perorangan, penerima keputusan atau pihak yang dirugikan secara langsung dapat menggugat; sedangkan dalam KTUN kebendaan, pihak yang mempunyai hubungan hukum dengan objek yang ditetapkan (pemilik, pemegang hak, atau pihak yang berkepentingan) berpotensi menjadi penggugat.
2. KTUN Deklaratif dan Konstitutif
KTUN deklaratif adalah keputusan yang hanya menegaskan keadaan hukum yang sudah ada, tanpa mengubah atau menciptakan keadaan hukum baru. Misalnya, pencatatan suatu kondisi yang telah terjadi atau konfirmasi hak yang telah ada berdasarkan undang-undang.[39]
KTUN konstitutif adalah keputusan yang menciptakan, mengubah, atau menghapus hubungan hukum baru. Contohnya, pemberian izin baru, pencabutan izin, pengangkatan atau pemberhentian dalam jabatan, atau pencabutan hak atas tanah.[40] Dalam praktik, sengketa TUN umumnya berkisar pada KTUN konstitutif, karena di sanalah paling kuat terjadi potensi pelanggaran hak warga.
3. KTUN Terikat dan KTUN Bebas (Diskresioner)
KTUN terikat (gebonden beschikking) adalah keputusan yang substansinya secara ketat ditentukan oleh peraturan perundang-undangan; ruang kebijakan pejabat sangat sempit, sehingga hakim dapat dengan mudah menilai kesesuaiannya dengan norma.[41]
Sebaliknya, KTUN bebas atau diskresioner (vrije beschikking) adalah keputusan yang memberi ruang pertimbangan kebijakan (beleid) kepada pejabat. Dalam hal ini, hukum hanya menetapkan kerangka dan batas, sedangkan isi yang lebih rinci ditentukan melalui penilaian pejabat. Perkembangan AUPB dan pengaturan tentang penyalahgunaan wewenang dalam UU AP memperkuat kemampuan hakim PTUN untuk menilai bukan hanya segi legalitas formal, tetapi juga aspek kepatutan dan kewajaran penggunaan diskresi.[42]
4. KTUN yang Menguntungkan dan KTUN yang Memberi Beban
KTUN yang menguntungkan memberikan hak atau manfaat kepada seseorang atau badan hukum perdata, misalnya pemberian izin, bantuan, atau penghargaan administratif. KTUN ini dapat dicabut atau diubah, tetapi pada umumnya mensyaratkan adanya alasan kuat (misalnya pelanggaran syarat izin) dan seringkali mewajibkan pemberian ganti rugi atau kompensasi jika pencabutan merugikan pihak yang beriktikad baik.[43]
KTUN yang memberi beban adalah keputusan yang membatasi hak atau menambah kewajiban, seperti penjatuhan sanksi administratif, pembatasan izin, atau pencabutan hak. Dalam kasus semacam ini, standar perlindungan hukum biasanya lebih ketat, karena menyangkut pembatasan hak-hak warga negara. Doktrin dan yurisprudensi menekankan pentingnya asas proporsionalitas, keadilan prosedural, dan hak untuk didengar dalam penerbitan KTUN yang memberi beban.[44]
5. KTUN Kilat, Langgeng, dan Berjangka Waktu Tertentu
KTUN kilat adalah keputusan yang efek hukumnya seketika dan selesai dalam waktu singkat, misalnya penetapan keadaan tertentu untuk satu kejadian spesifik. KTUN langgeng (permanen) menimbulkan keadaan hukum yang terus berlangsung sampai adanya keputusan baru yang mengubahnya, seperti pengangkatan PNS tanpa batas waktu tertentu.[45]
KTUN berjangka waktu tertentu adalah keputusan yang berlaku hanya dalam jangka waktu yang jelas, misalnya izin usaha yang berlaku lima tahun, atau izin lokasi yang berlaku dua tahun. Pembedaan ini penting untuk menentukan kapan suatu KTUN masih relevan untuk digugat dan bagaimana dampak hukumnya setelah lewat masa berlakunya.
VI. Penutup
Keputusan Tata Usaha Negara adalah instrumen sentral dalam hukum administrasi negara Indonesia karena menjadi titik temu antara kehendak pemerintah dan posisi hukum warga negara. Rumusan KTUN dalam UU PTUN yang kemudian dikembangkan melalui UU AP dan diperkaya oleh doktrin besluit/beschikking ala Belanda menciptakan suatu kerangka normatif yang memungkinkan kontrol yudisial terhadap penggunaan kewenangan oleh badan/pejabat pemerintahan.
Perkembangan konsep KTUN fiktif negatif dan fiktif positif, terutama setelah lahirnya UU AP dan perubahan oleh UU Cipta Kerja, menunjukkan bahwa sistem hukum administrasi Indonesia sedang bergerak dari paradigma pasif ke paradigma proaktif dalam melindungi warga negara dari kelambanan administrasi. Namun, berbagai penelitian mutakhir juga menegaskan adanya problem kepastian hukum, tumpang tindih norma, dan kekosongan pengaturan mengenai lembaga pemutus fiktif positif, yang semuanya menuntut pembenahan legislatif maupun penguatan peran yudikatif.
Bagi praktik peradilan, pemahaman yang tepat tentang unsur dan macam-macam KTUN menjadi kunci untuk menentukan kompetensi absolut PTUN, menilai legalitas dan keabsahan keputusan, serta merancang bentuk perlindungan hukum yang proporsional. Bagi dunia akademik dan pembuat kebijakan, KTUN tetap menjadi laboratorium untuk menguji sejauh mana prinsip negara hukum benar-benar dioperasionalkan dalam tindakan administrasi negara sehari-hari.
Leave a Reply