Hukum Anggaran Negara dan Keuangan Publik

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 11 Januari 2026

Hukum anggaran negara dan keuangan publik menempati posisi strategis dalam sistem ketatanegaraan karena menjadi sarana utama negara untuk mewujudkan tujuan bernegara melalui kebijakan fiskal dan pengelolaan keuangan.[1] Berbeda dengan cabang-cabang hukum lain yang relatif lebih sempit objeknya, hukum anggaran negara dan keuangan publik bersifat lintas-disiplin, bersinggungan dengan hukum tata negara, hukum administrasi negara, hukum pidana (terutama korupsi), hukum perdata dan korporasi, serta ilmu ekonomi makro, politik, dan kebijakan publik.[2] Esai ini menguraikan secara sistematis: (1) keterkaitan hukum anggaran negara dan keuangan publik dengan hukum administrasi negara; (2) pengertian dan fungsi anggaran negara; (3) definisi dan ruang lingkup keuangan negara; serta (4) implikasi pengaturan modern (UU 17/2003 dan paket keuangan negara) terhadap rezim hukum administrasi dan tata kelola keuangan publik.

I. Keterkaitan Hukum Anggaran Negara, Keuangan Publik, dan Hukum Administrasi Negara

Dalam literatur internasional, istilah state budget and public finance umumnya dipahami secara relatif sempit sebagai keuangan negara atau bahkan sekadar anggaran negara.[3] Di Indonesia, terjadi pembedaan terminologis: anggaran negara dimaknai sebagai Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), sedangkan keuangan negara/keuangan publik dipahami sebagai segala hal yang dianggap diperoleh, berasal, dan bersumber dari APBN, apa pun bentuk dan namanya.[4]

Konvensi PBB Anti-Korupsi 2003 (UNCAC), yang diratifikasi melalui UU No. 7 Tahun 2006, menggunakan istilah public finances untuk menunjuk penganggaran, pendapatan dan pengeluaran, sistem akuntansi dan audit, manajemen risiko dan pengendalian internal, serta tindakan korektif.[5] Hal ini menegaskan bahwa keuangan publik dipandang sebagai a system of rules and practices for planning, executing, controlling, and reporting public resources.

Dari perspektif hukum administrasi negara, keterkaitan hukum anggaran negara dan keuangan publik setidaknya tampak pada tiga dimensi pokok:[6]

Dari segi subjek dan wewenang: pengelolaan anggaran negara dan keuangan publik berada pada pemerintah (eksekutif) sebagai subjek kajian utama hukum administrasi negara. Pemerintah bertindak sebagai administrator yang menyelenggarakan kepentingan umum (public service).[7]
Dari segi prosedur: seluruh siklus anggaran—dari perencanaan, penetapan, pelaksanaan, hingga pertanggungjawaban—dilakukan melalui mekanisme pemerintahan oleh badan atau pejabat administrasi, dengan menggunakan instrumen peraturan dan keputusan yang merupakan objek klasik hukum administrasi negara.[8][9]
Dari segi substansi: kebijakan anggaran dan keuangan publik harus didasarkan pada asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB), memperhatikan kepentingan umum, dan diarahkan pada pencapaian tujuan bernegara; semua ini merupakan inti dari hukum administrasi pemerintahan.[10][11]

Karena itu, pengelolaan keuangan negara tidak bisa hanya dilihat sebagai masalah teknis akuntansi, tetapi harus dipahami sebagai rangkaian tindakan hukum administrasi (keputusan, peraturan, kontrak, dan tindakan faktual) yang tunduk pada asas legalitas, akuntabilitas, transparansi, efisiensi, efektivitas, dan keadilan.[12][13]

II. Anggaran Negara: Pengertian, Fungsi, dan Dasar Konstitusional

1. Pengertian Anggaran Negara

Secara ekonomi, anggaran merupakan bagian dari ilmu ekonomi mikro jika berkaitan dengan rumah tangga/perusahaan, dan menjadi ranah ekonomi makro jika menyangkut negara.[14] Dalam konteks anggaran negara, kebijakan anggaran diarahkan untuk menjamin alokasi faktor produksi yang tepat, memperbaiki distribusi pendapatan nasional, dan memelihara stabilitas pertumbuhan ekonomi masyarakat.[15]

Dalam literatur ekonomi publik klasik, anggaran negara memiliki tiga fungsi utama:[16]

Fungsi politik (otorisasi): anggaran memberikan dasar hukum bagi pemerintah untuk melakukan pengeluaran dan pemungutan penerimaan dalam batas yang disetujui lembaga perwakilan rakyat.
Fungsi pengawasan: anggaran menjadi standar untuk mengawasi pelaksanaan keuangan oleh eksekutif, baik dari sisi kepatuhan maupun efisiensi.
Fungsi mikroekonomi/makroekonomi: anggaran berperan sebagai instrumen untuk mendorong atau mengerem dinamika ekonomi (stimulus fiskal, pengetatan, dsb.).[17]

Harry W. Marsh merumuskan administrasi keuangan (yang meliputi anggaran) dalam tiga tahap: (1) penyusunan anggaran (merencanakan bagaimana uang akan digunakan), (2) pembukuan (menentukan bagaimana uang digunakan), dan (3) pelaporan keuangan (mengumpulkan fakta untuk menunjukkan posisi dan kinerja anggaran sebagai dasar kebijakan).[^^7]

2. Anggaran Negara sebagai Instrumen Politik-Administratif

Dari perspektif hukum tata negara, anggaran negara tidak hanya dipahami sebagai himpunan angka, tetapi juga sebagai ekspresi kedaulatan rakyat dan hubungan antara legislatif–eksekutif. John Locke menekankan bahwa negara berkedudukan setara dengan warga di hadapan hukum, sehingga perbuatan negara yang merugikan warga dapat digugat di pengadilan.[18] Dalam konteks anggaran, gagasan ini diwujudkan dalam hak budget lembaga perwakilan, yakni hak untuk ikut menentukan, menyetujui, dan mengawasi anggaran negara.[19]

Arifin P. Soeria Atmadja menegaskan bahwa hak budget DPR merupakan jantung hubungan keuangan negara dalam sistem konstitusional, karena melalui hak inilah rakyat mengontrol kebijakan fiskal dan penggunaan keuangan negara.[20] Anggaran negara dengan demikian dipandang sebagai tolok ukur pengawasan DPR terhadap pelaksanaan kebijakan keuangan dan sebagai pedoman evaluasi dampak ekonomi dan sosialnya.[21][22]

Dalam praktik Indonesia, Pasal 23 UUD 1945 (sebelum dan sesudah perubahan) menempatkan APBN sebagai wujud pengelolaan keuangan negara yang harus mendapat persetujuan DPR. Namun perubahan redaksi setelah amandemen—yang menyebut APBN sebagai wujud pengelolaan keuangan negara—menuai kritik karena berpotensi mengaburkan esensi anggaran sebagai pengejawantahan kedaulatan rakyat, bukan sekadar aspek teknis manajerial.[23]

3. Sifat Hukum (Rechtskarakter) Undang-Undang APBN

Teori klasik memperdebatkan apakah undang-undang APBN merupakan perbuatan legislatif murni ataukah perbuatan pemerintahan. Buys berpendapat bahwa penetapan anggaran negara bukanlah perbuatan pembentukan undang-undang (geen daad van wetgeving), melainkan perbuatan pemerintahan (daad van bestuur).[24] Wirjono Prodjodikoro memandang APBN sebagai sesuatu yang berada di antara kekuasaan legislatif dan eksekutif.[25]

Kajian-kajian dalam Jurnal Hukum & Pembangunan dan tulisan-tulisan Arifin P. Soeria Atmadja menunjukkan bahwa undang-undang APBN memiliki sifat ganda: dari segi bentuk ia adalah peraturan perundang-undangan (undang-undang), namun dari segi materi ia berfungsi sebagai keputusan administratif yang berisi otorisasi dan batas-batas pengeluaran dan penerimaan untuk tahun anggaran tertentu.[^369][26] Hal ini membuat hukum anggaran negara menjadi jembatan antara hukum tata negara dan hukum administrasi negara.

III. Definisi dan Ruang Lingkup Keuangan Negara

1. Keragaman Definisi Sebelum UU 17/2003

Sebelum lahirnya UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, tidak terdapat definisi tunggal yang disepakati mengenai keuangan negara. Dewan Pengawas Keuangan pada era UUDS 1950 pernah mendefinisikan keuangan negara sebagai keseluruhan hak dan kewajiban serta seluruh kekayaan negara.[27] UU No. 5 Tahun 1973 tentang BPK menggunakan definisi yang berbeda, demikian pula UU No. 3 Tahun 1971 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang memaknai keuangan negara secara luas sebagai seluruh kekayaan negara, termasuk keuangan daerah dan badan-badan yang menggunakan dana publik.[28]

Rochmat Soemitro menggarisbawahi bahwa penafsiran terhadap Pasal 23 UUD 1945 pra-amandemen tidak mampu memberikan batasan jelas tentang keuangan negara.[29] Arifin P. Soeria Atmadja lalu mengusulkan tiga pendekatan penafsiran: sempit, luas, dan sistematik-teleologis.[30]

Penafsiran sempit: keuangan negara identik dengan keuangan yang bersumber pada APBN (hak dan kewajiban yang tertuang dalam APBN).[31]
Penafsiran luas: keuangan negara meliputi APBN, APBD, keuangan BUMN/BUMD, dan seluruh kekayaan negara, baik yang dipisahkan maupun tidak.[32][33]
Penafsiran sistematik-teleologis: makna keuangan negara ditentukan oleh tujuan pengaturan; jika tujuannya adalah pengurusan dan pertanggungjawaban, digunakan arti sempit; jika tujuannya adalah ruang lingkup pemeriksaan dan pengawasan, digunakan arti luas.[34]

Pendekatan ini kemudian banyak diadopsi dalam diskursus akademik maupun kebijakan, terutama ketika merumuskan definisi keuangan negara dalam UU 17/2003 dan pembahasan status kekayaan BUMN/BUMD.[35][36]

2. Definisi Keuangan Negara dalam UU 17/2003

Pasal 1 angka 1 UU No. 17 Tahun 2003 mendefinisikan keuangan negara sebagai:

“Semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu, baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.”[^388]

Pasal 2 UU 17/2003 kemudian merinci ruang lingkup keuangan negara yang meliputi antara lain:[^388][37]

hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, serta melakukan pinjaman;
kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum dan membayar tagihan pihak ketiga;
penerimaan dan pengeluaran negara/daerah;
kekayaan negara/daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada BUMN/BUMD;
kekayaan pihak lain yang dikuasai atau diperoleh dengan fasilitas pemerintah.

Penjelasan umum UU 17/2003 menyatakan bahwa definisi tersebut menggunakan pendekatan objek, subjek, proses, dan tujuan:[^388][38]

Dari sisi objek: mencakup seluruh hak, kewajiban, kebijakan dan kegiatan fiskal, moneter, dan pengelolaan kekayaan negara yang dapat dinilai dengan uang.
Dari sisi subjek: mencakup semua entitas negara/pemerintah pusat/daerah dan badan lain yang terkait dengan keuangan negara.
Dari sisi proses: mencakup seluruh rangkaian pengelolaan, dari perumusan kebijakan hingga pertanggungjawaban.
Dari sisi tujuan: mencakup seluruh kebijakan, kegiatan, dan hubungan hukum untuk menyelenggarakan pemerintahan dan mencapai tujuan negara.

UU 17/2003, bersama UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, membentuk paket reformasi keuangan negara yang menggeser paradigma pengelolaan keuangan publik ke arah transparansi, akuntabilitas, dan kinerja.[39][40]

3. Keuangan Negara dan Hukum Administrasi: Wewenang, Proses, dan Akuntabilitas

Pengelolaan keuangan negara adalah objek langsung hukum administrasi negara karena menyangkut penggunaan kewenangan administrasi oleh organ pemerintah. Agus Nugroho dan Iza (UNSRI) menegaskan bahwa pengelolaan keuangan negara secara administratif harus tunduk pada asas-asas hukum administrasi, termasuk cara perolehan wewenang (atribusi, delegasi, mandat) dan batasan penggunaannya. Diantaranya:[41][42][43]

Keuangan negara tidak hanya dipahami sebagai angka, tetapi juga sebagai relasi hukum antara negara dan warga/entitas lain (melalui pajak, subsidi, hibah, kontrak, dan lain-lain);
Setiap tindakan pengelolaan keuangan (penetapan anggaran, penunjukan pengguna anggaran, penetapan standar biaya, pengadaan barang/jasa, penyaluran bantuan, hingga pertanggungjawaban) merupakan tindakan administrasi yang dapat diuji dari aspek legalitas dan akuntabilitas;
Pelanggaran prinsip pengelolaan keuangan negara dapat menimbulkan sanksi administratif, perdata, bahkan pidana (korupsi), sehingga terjadi irisan kuat antara hukum administrasi keuangan dan hukum pidana korupsi.[44][45]

IV. Implikasi Pengaturan Modern: Good Governance dan Transformasi Hukum Keuangan Negara

1. Asas-Asas Pengelolaan Keuangan Negara

UU 17/2003 dan UU 1/2004 menegaskan bahwa keuangan negara harus dikelola secara tertib, taat peraturan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.[^388] Dalam konteks good governance, asas-asas tersebut dipadukan dengan prinsip akuntabilitas, partisipasi, dan supremasi hukum.[46][47]

Studi-studi empiris tentang kualitas laporan keuangan pemerintah daerah dan pengelolaan APBD menunjukkan bahwa:

Kepatuhan pada standar akuntansi dan sistem pengendalian intern berhubungan erat dengan opini BPK dan persepsi akuntabilitas publik;
Implementasi UU 17/2003 mendorong penerapan anggaran berbasis kinerja, tetapi masih menghadapi hambatan kapasitas birokrasi dan budaya administrasi yang cenderung prosedural daripada substantif.[48]

2. Teori Transformasi dan Status Kekayaan Negara yang Dipisahkan

Salah satu debat penting dalam hukum keuangan negara kontemporer adalah status hukum kekayaan negara yang dipisahkan dalam BUMN/BUMD, khususnya Persero. Arifin P. Soeria Atmadja mengemukakan teori transformasi hukum keuangan negara, yang menegaskan bahwa ketika kekayaan negara dipisahkan ke dalam badan hukum privat (Persero), status hukumnya berubah dari keuangan negara menjadi keuangan korporasi, dengan rejim hukum privat (hukum perseroan) dan bukan lagi hukum keuangan negara murni.[^376][^374][49]

Teori ini sempat menimbulkan pro-kontra, terutama karena UU Tipikor dan beberapa putusan pengadilan cenderung memaknai kerugian pada BUMN Persero sebagai kerugian negara. Namun Pemerintah kemudian mengakui relevansi teori transformasi melalui PP No. 72 Tahun 2016 tentang perubahan atas PP BUMN, yang mengafirmasi pemisahan tegas antara keuangan negara dan keuangan perseroan.[^376][^374]

Perdebatan tentang luas-sempitnya pengertian keuangan negara ini menunjukkan ketegangan antara kebutuhan perlindungan aset publik dan konsistensi logika hukum publik–privat.[50][51] Di satu sisi, perlu ada perlindungan terhadap potensi penyalahgunaan kekayaan BUMN; di sisi lain, perlu kejelasan batas agar pengelolaan BUMN tidak terjerat prosedur keuangan negara yang terlalu kaku.

3. Hukum Administrasi dan Pertanggungjawaban Pengelolaan Keuangan Negara

Pengelolaan keuangan negara yang buruk atau menyimpang memiliki dua dimensi pertanggungjawaban:[52][53]

Administratif: pejabat pengelola keuangan (pengguna anggaran, bendahara, pejabat penandatangan SPM/SP2D, dsb.) dapat dikenai sanksi administratif sesuai UU 17/2003 dan UU 1/2004, termasuk pengembalian kerugian, penurunan jabatan, dan pemberhentian.
Pidana dan perdata: jika perbuatan menimbulkan kerugian negara dengan unsur kesengajaan atau kelalaian berat, dapat masuk ranah tindak pidana korupsi; sedangkan secara perdata, negara dapat menggugat ganti rugi.

Peran hukum administrasi negara di sini adalah memberikan kerangka normatif mengenai sumber kewenangan, batas-batas penggunaannya, serta mekanisme pengawasan internal dan eksternal (inspektorat, BPK, PTUN) dalam mengawal pengelolaan keuangan negara.[54][55][56]

V. Penutup

Hukum anggaran negara dan keuangan publik merupakan simpul pertemuan antara politik, ekonomi, dan hukum. Dari sudut pandang hukum administrasi negara, ia menggambarkan bagaimana kewenangan pemerintahan dijalankan dalam bentuk kebijakan fiskal dan pengelolaan keuangan untuk mencapai tujuan bernegara. Keterkaitannya dengan prinsip-prinsip good governance menjadikan bidang ini semakin penting dalam agenda reformasi birokrasi dan pemberantasan korupsi.

Pengaturan modern melalui UU 17/2003, UU 1/2004, dan UU 15/2004 telah mendorong transparansi dan akuntabilitas, tetapi juga memunculkan perdebatan baru tentang batas-batas keuangan negara, status kekayaan yang dipisahkan, dan koordinasi antarrezim hukum (administrasi, pidana, dan korporasi). Dalam konteks ini, pendekatan yang menggabungkan analisis normatif, ekonomi, dan administrasi publik diperlukan agar hukum anggaran negara dan keuangan publik tidak jatuh menjadi dogma kaku, melainkan tetap adaptif terhadap dinamika sosial-ekonomi sekaligus konsisten dengan prinsip negara hukum.

bahan pembelajaran

opini ilmiah

video pembelajaran

Post Views: 68