Konsep Teoritis tentang Izin sebagai Perbuatan Pemerintah

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 13 Januari 2026

Dalam ilmu hukum administrasi negara, izin merupakan salah satu bentuk perbuatan pemerintah yang paling fundamental dan banyak digunakan dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan. Sebagai perbuatan hukum administrasi negara bersegi satu, izin mengandung kompleksitas teoritis dan praktis yang signifikan, mengingat ia berfungsi sebagai instrumen kontrol, regulasi, dan perlindungan kepentingan umum sekaligus memberikan legalitas bagi warga negara untuk melakukan kegiatan tertentu.[1]

Pengesahan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (selanjutnya disebut UU Cipta Kerja), yang kemudian direvisi melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 dan disahkan menjadi Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023, membawa perubahan fundamental terhadap konsep, tipologi, dan mekanisme perizinan di Indonesia.[2] Transformasi ini tidak sekadar bersifat prosedural, melainkan mengubah paradigma teoritis tentang izin sebagai perbuatan pemerintah, khususnya terkait dengan:[3]

1. Perubahan terminologi dan konsep dari “izin lingkungan” menjadi “persetujuan lingkungan”
2. Transformasi mekanisme keputusan fiktif dari fiktif negatif menjadi fiktif positif, dan kemudian kembali ke fiktif negatif
3. Redistribusi kewenangan perizinan dari pemerintah daerah ke pemerintah pusat melalui sistem Online Single Submission (OSS)
4. Penerapan perizinan berbasis risiko (risk-based licensing) yang mengklasifikasi kegiatan usaha berdasarkan tingkat risikonya
5. Perubahan kedudukan Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) dalam menangani sengketa perizinan, khususnya terkait keputusan fiktif positif

Esai ini menganalisis secara mendalam konsep teoritis izin sebagai perbuatan pemerintah dan dinamika perubahan yang terjadi pasca UU Cipta Kerja. Analisis mencakup: (1) konsep dasar izin sebagai perbuatan hukum administrasi negara; (2) karakteristik izin sebagai Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN); (3) transformasi konsep perizinan dalam UU Cipta Kerja; (4) dinamika keputusan fiktif positif dan negatif; (5) implikasi yuridis terhadap kepastian hukum dan perlindungan hak warga negara; dan (6) tantangan teoritis dan praktis dalam implementasi.

---

I. Konsep Dasar Izin sebagai Perbuatan Hukum Administrasi Negara

A. Definisi dan Karakteristik Izin sebagai Perbuatan Pemerintah

Dalam teori hukum administrasi negara, izin (vergunning) dikonseptualisasikan sebagai perbuatan hukum administrasi negara bersegi satu (eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandeling) yang bersifat konkret, individual, dan final.[4] Sjachran Basah mendefinisikan izin sebagai:

“Perbuatan hukum administrasi negara bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan dalam hal konkret berdasarkan persyaratan dan prosedur sebagaimana ditetapkan oleh ketentuan peraturan perundang-undangan.”[5]

Definisi ini menegaskan beberapa elemen esensial izin:

1. Izin sebagai Perbuatan Hukum Administrasi Negara

Izin adalah tindakan yuridis (rechtshandeling) yang dilakukan oleh badan atau pejabat tata usaha negara dalam kapasitasnya sebagai pengemban kewenangan publik. Sebagai perbuatan hukum, izin menimbulkan akibat hukum berupa hak dan kewajiban baru bagi pemohon izin maupun pemerintah.[6]

Perbuatan hukum administrasi negara dibedakan dari:

1. Perbuatan faktual (feitelijke handelingen): tindakan administrasi yang tidak ditujukan untuk menimbulkan akibat hukum, misalnya kegiatan penyuluhan atau pemberian informasi.
2. Perbuatan material: tindakan fisik yang dilakukan pemerintah, misalnya pembangunan jalan atau pembongkaran bangunan.

2. Bersegi Satu (Eenzijdig)

Izin bersifat bersegi satu karena lahir dari kehendak sepihak organ pemerintah berdasarkan permohonan warga negara. Meskipun terdapat permohonan dari warga negara, keputusan untuk menerbitkan atau menolak izin sepenuhnya berada pada kebijaksanaan (diskresi) pemerintah berdasarkan pertimbangan kepentingan umum, sesuai dengan peraturan perundang-undangan dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).[7]

Sifat bersegi satu ini membedakan izin dari:

1. Perjanjian (overeenkomst): tindakan hukum dua pihak yang lahir dari kesepakatan para pihak.
2. Persetujuan bersama: tindakan yang memerlukan konsensus dari beberapa pihak.

3. Konkret, Individual, dan Final

Sebagai bentuk Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN), izin harus memenuhi unsur:[8]

1. Konkret: ditujukan untuk mengatur objek atau peristiwa tertentu yang jelas dan dapat diidentifikasi (misalnya, izin mendirikan bangunan di lokasi tertentu dengan spesifikasi tertentu).
2. Individual: ditujukan kepada subjek hukum tertentu (orang atau badan hukum perdata tertentu), bukan kepada masyarakat umum.
3. Final: bersifat definitif, menimbulkan akibat hukum yang pasti, dan dapat dilaksanakan tanpa memerlukan persetujuan dari instansi lain.

B. Fungsi Izin dalam Teori Hukum Administrasi

Secara teoritis, izin memiliki beberapa fungsi fundamental dalam sistem hukum administrasi negara:[9]

1. Fungsi Pencegahan (Preventive Function)

Izin berfungsi sebagai instrumen preventif untuk mencegah kegiatan yang dapat menimbulkan bahaya atau kerugian bagi kepentingan umum. Melalui mekanisme permohonan dan evaluasi, pemerintah dapat memastikan bahwa hanya pemohon yang memenuhi syarat tertentu (teknis, finansial, moral) yang diperkenankan melakukan kegiatan tertentu.

2. Fungsi Pengendalian dan Pengawasan (Control & Supervision Function)

Izin memberikan dasar hukum bagi pemerintah untuk melakukan pengawasan berkelanjutan terhadap kegiatan yang diizinkan. Pemegang izin diwajibkan untuk mematuhi syarat-syarat izin, menyampaikan laporan berkala, dan tunduk pada inspeksi dari pemerintah. Pelanggaran terhadap syarat izin dapat berakibat pada sanksi administratif, termasuk pencabutan izin.

3. Fungsi Legalisasi (Legalization Function)

Izin memberikan legalitas kepada pemohon untuk melakukan perbuatan yang pada prinsipnya dilarang oleh peraturan perundang-undangan. Tanpa izin, perbuatan tersebut adalah melawan hukum dan dapat dikenai sanksi administratif, perdata, atau pidana.

4. Fungsi Seleksi (Selection Function)

Izin berfungsi sebagai mekanisme seleksi untuk menentukan siapa yang layak memasuki bidang kegiatan tertentu. Pemerintah dapat membatasi jumlah pelaku dalam sektor tertentu berdasarkan pertimbangan kepentingan umum, kapasitas sumber daya, atau kebijakan strategis.

C. Izin sebagai Pengecualian dari Larangan Umum

Salah satu karakteristik teoritis paling fundamental dari izin adalah sifatnya sebagai pengecualian (ontheffing) dari larangan umum yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.[10]

Konstruksi teoritis ini dapat dijelaskan sebagai berikut:

1. Tahap Pertama: Penetapan Larangan Umum

Peraturan perundang-undangan menetapkan larangan umum untuk melakukan perbuatan tertentu (misalnya, larangan mendirikan bangunan, larangan menambang, larangan mengoperasikan industri tanpa izin).

• Tahap Kedua: Pemberian Dispensasi Bersyarat

Melalui mekanisme izin, pemerintah memberikan dispensasi bersyarat kepada pemohon tertentu untuk melakukan perbuatan yang pada prinsipnya dilarang, dengan syarat bahwa pemohon memenuhi persyaratan teknis, administratif, dan substantif yang ditetapkan.

• Tahap Ketiga: Pemberlakuan Syarat dan Pengawasan

Izin yang diberikan disertai dengan syarat-syarat yang harus dipenuhi oleh pemegang izin, dan pemerintah melakukan pengawasan untuk memastikan kepatuhan.

Konstruksi ini membedakan izin dari instrumen administratif lain seperti:

1. Rekomendasi: saran atau pertimbangan dari satu instansi kepada instansi lain, tidak bersifat mengikat.
2. Sertifikat: bukti bahwa seseorang atau badan telah memenuhi kualifikasi tertentu, tetapi bukan pengecualian dari larangan.
3. Konsesi: pemberian hak kepada swasta untuk menyelenggarakan pelayanan publik yang pada prinsipnya menjadi tugas negara.

---

II. Izin sebagai Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN): Karakteristik dan Implikasi Yuridis

A. Kualifikasi Izin sebagai KTUN

Dalam sistem hukum administrasi Indonesia, izin dikualifikasi sebagai Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) sebagaimana didefinisikan dalam Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara:[11]

“Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.”

Kualifikasi izin sebagai KTUN membawa implikasi yuridis yang fundamental:

1. Izin sebagai Objek Sengketa Tata Usaha Negara

Karena izin adalah KTUN, maka penerbitan, perubahan, atau pencabutan izin dapat digugat ke Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) apabila dianggap melanggar asas legalitas atau AUPB.[12] Pihak yang merasa dirugikan oleh keputusan izin dapat mengajukan gugatan untuk membatalkan atau meminta ganti rugi.

2. Presumsi Keabsahan (Vermoeden van Rechtmatigheid)

Sebagai KTUN, izin memiliki presumsi keabsahan (presumptio iustae causae), artinya izin dianggap sah dan mengikat secara hukum sampai dibatalkan oleh PTUN atau dicabut secara administratif oleh pejabat berwenang.[13] Presumsi ini memberikan kepastian hukum bagi pemegang izin untuk melaksanakan kegiatannya.

3. Kemungkinan Penarikan Kembali (Intrekking)

Pemerintah memiliki kewenangan untuk menarik kembali (intrekken) izin yang telah diterbitkan apabila:[14]

1. Pemegang izin melanggar syarat-syarat izin.
2. Terdapat fakta baru yang menunjukkan bahwa izin diterbitkan berdasarkan data atau dokumen yang tidak benar.
3. Kepentingan umum menghendaki penarikan izin tersebut.

Penarikan kembali izin harus dilakukan sesuai dengan prosedur hukum yang sah dan memberikan kesempatan kepada pemegang izin untuk didengar (hoor en wederhoor).

B. Unsur-Unsur Legalitas Izin sebagai KTUN

Agar izin sebagai KTUN dianggap sah secara hukum, ia harus memenuhi tiga unsur legalitas:[15]

Unsur Legalitas	Penjelasan	Konsekuensi Pelanggaran
Kewenangan (Bevoegdheid)	Izin harus diterbitkan oleh badan atau pejabat yang berwenang berdasarkan atribusi, delegasi, atau mandat	Cacat kewenangan (onbevoegdheid), izin dapat dibatalkan
Substansi (Inhoud)	Isi izin harus sesuai dengan peraturan perundang-undangan dan AUPB	Cacat substansi, izin dapat dibatalkan atau diubah
Prosedur (Procedure)	Penerbitan izin harus mengikuti prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan	Cacat prosedur, izin dapat dibatalkan

Tabel 1. Unsur-Unsur Legalitas Izin sebagai KTUN

Pelanggaran terhadap salah satu unsur legalitas ini dapat menjadi dasar bagi PTUN untuk membatalkan izin atau bagi pemerintah untuk mencabut izin secara administratif.

---

III. Transformasi Konsep Perizinan dalam Undang-Undang Cipta Kerja

A. Paradigma Baru Perizinan: Dari Izin Lingkungan ke Persetujuan Lingkungan

Salah satu perubahan paling fundamental yang dibawa oleh UU Cipta Kerja adalah transformasi terminologi dan konsep dari “izin lingkungan” menjadi “persetujuan lingkungan”.[16]

1. Izin Lingkungan dalam Rezim UU 32/2009

Dalam rezim Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU PPLH), izin lingkungan didefinisikan sebagai:

“Izin yang diberikan kepada setiap orang yang melakukan usaha dan/atau kegiatan yang wajib AMDAL atau UKL-UPL dalam rangka perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup sebagai prasyarat untuk memperoleh izin usaha dan/atau kegiatan.”[17]

Karakteristik izin lingkungan dalam rezim lama:

1. Prasyarat konstitutif: Izin lingkungan adalah prasyarat mutlak untuk memperoleh izin usaha. Tanpa izin lingkungan, izin usaha tidak dapat diterbitkan.
2. Evaluasi mendalam: Izin lingkungan diterbitkan setelah evaluasi menyeluruh terhadap dokumen AMDAL atau UKL-UPL, yang melibatkan Komisi Penilai AMDAL dan partisipasi masyarakat.
3. Instrumen preventif: Fungsi utama adalah mencegah kegiatan yang berpotensi merusak lingkungan sebelum kegiatan dimulai.

2. Persetujuan Lingkungan dalam Rezim UU Cipta Kerja

UU Cipta Kerja mengubah terminologi menjadi “persetujuan lingkungan”, yang didefinisikan sebagai:[18]

“Keputusan kelayakan lingkungan hidup atau pernyataan kesanggupan pengelolaan lingkungan hidup yang telah mendapatkan persetujuan dari Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah.”

Karakteristik persetujuan lingkungan dalam rezim baru:

1. Bersifat kondisional: Persetujuan lingkungan tidak lagi menjadi prasyarat mutlak, tetapi dapat diberikan berdasarkan komitmen pemohon yang akan dipantau secara berkelanjutan.
2. Evaluasi tersederhanakan: Untuk kegiatan risiko menengah dan rendah, evaluasi dapat dilakukan dengan dokumen yang lebih sederhana (UKL-UPL atau SPPL).
3. Integrasi dalam OSS: Persetujuan lingkungan diintegrasikan dalam sistem Online Single Submission (OSS), mempercepat proses penerbitan.

3. Implikasi Teoritis Perubahan Terminologi

Perubahan dari “izin” menjadi “persetujuan” membawa implikasi teoritis yang signifikan:[19]

Aspek	Izin Lingkungan (Lama)	Persetujuan Lingkungan (Baru)
Sifat Hukum	Prasyarat konstitutif, bersifat final	Kondisional, berbasis komitmen
Fungsi Utama	Preventif (ex-ante regulation)	Pengawasan berkelanjutan (ex-post enforcement)
Partisipasi Publik	Wajib melalui konsultasi publik	Opsional untuk kategori risiko tertentu
Waktu Penerbitan	2-6 bulan (untuk AMDAL)	1-30 hari (tergantung kategori risiko)
Kedudukan KTUN	Jelas sebagai KTUN, dapat digugat ke PTUN	Masih KTUN, tetapi mekanisme gugatan berubah

Tabel 2. Perbandingan Izin Lingkungan dan Persetujuan Lingkungan

B. Perizinan Berbasis Risiko (Risk-Based Licensing)

UU Cipta Kerja memperkenalkan paradigma perizinan berbasis risiko, di mana kegiatan usaha diklasifikasikan berdasarkan tingkat risiko terhadap kesehatan, keselamatan, lingkungan, dan pemanfaatan sumber daya.[20]

Klasifikasi risiko meliputi:

1. Risiko Rendah: Kegiatan dengan dampak minimal, hanya memerlukan Nomor Induk Berusaha (NIB) tanpa evaluasi mendalam.
2. Risiko Menengah: Kegiatan dengan dampak sedang, memerlukan sertifikat standar dan evaluasi teknis dasar.
3. Risiko Menengah-Tinggi: Kegiatan dengan dampak signifikan, memerlukan izin dari instansi terkait dan evaluasi mendalam.
4. Risiko Tinggi: Kegiatan dengan potensi dampak besar, memerlukan AMDAL dan persetujuan lingkungan dari Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan atau Dinas Lingkungan Daerah.

Pendekatan ini bertujuan untuk:[21]

1. Menyederhanakan prosedur bagi usaha kecil dan menengah dengan risiko rendah.
2. Mempertahankan kontrol ketat bagi usaha dengan risiko tinggi.
3. Meningkatkan efisiensi alokasi sumber daya pengawasan pemerintah.

C. Sentralisasi Kewenangan Perizinan

UU Cipta Kerja juga membawa perubahan signifikan dalam distribusi kewenangan perizinan dari pemerintah daerah ke pemerintah pusat melalui sistem OSS.[22]

Perubahan kewenangan meliputi:

1. Sebelum UU Cipta Kerja: Pemerintah daerah (provinsi/kabupaten/kota) memiliki kewenangan menerbitkan berbagai jenis izin usaha dan izin lingkungan sesuai dengan urusan pemerintahan daerah.
2. Setelah UU Cipta Kerja: Kewenangan perizinan berusaha disentralisasi ke pemerintah pusat melalui OSS. Pemerintah daerah hanya memiliki peran dalam memberikan pertimbangan teknis dan melakukan pengawasan.

Implikasi teoritis:[23]

1. Ketegangan dengan prinsip otonomi daerah: Sentralisasi kewenangan perizinan bertentangan dengan semangat desentralisasi yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
2. Potensi melemahnya pengawasan lokal: Dengan berkurangnya peran pemerintah daerah, pengawasan terhadap kepatuhan pemegang izin di tingkat lokal dapat melemah.
3. Efisiensi versus akuntabilitas: Sentralisasi meningkatkan efisiensi dan konsistensi, tetapi dapat mengurangi akuntabilitas karena jauhnya jarak antara pemberi izin dan lokasi kegiatan usaha.

---

IV. Dinamika Keputusan Fiktif Positif dan Negatif Pasca UU Cipta Kerja

A. Konsep Keputusan Fiktif dalam Hukum Administrasi

Keputusan fiktif adalah konsep hukum administrasi yang mengatur akibat hukum dari ketidakterbitan keputusan oleh badan atau pejabat tata usaha negara dalam jangka waktu tertentu setelah permohonan diajukan oleh warga negara.[24]

Terdapat dua bentuk keputusan fiktif:

1. Keputusan Fiktif Negatif

Jika badan atau pejabat tata usaha negara tidak menerbitkan keputusan dalam jangka waktu yang ditentukan, maka permohonan dianggap ditolak secara hukum. Pemohon dapat mengajukan gugatan ke PTUN atas dasar penolakan fiktif ini.[25]

Dasar hukum klasik: Pasal 3 UU Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.

2. Keputusan Fiktif Positif

Jika badan atau pejabat tata usaha negara tidak menerbitkan keputusan dalam jangka waktu yang ditentukan, maka permohonan dianggap dikabulkan secara hukum. Pemohon dapat meminta PTUN untuk menetapkan keputusan fiktif positif ini.[26]

Dasar hukum: Pasal 53 UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.

B. Transformasi Keputusan Fiktif dalam UU Cipta Kerja

UU Cipta Kerja membawa perubahan signifikan terhadap konsep keputusan fiktif, khususnya melalui Pasal 175 angka 7 yang mengubah Pasal 53 UU Administrasi Pemerintahan.[27]

1. Perubahan Batas Waktu

1. Sebelum UU Cipta Kerja: Batas waktu penetapan keputusan adalah 10 hari kerja (Pasal 53 ayat 2 UU AP).
2. Setelah UU Cipta Kerja: Batas waktu dikurangi menjadi 5 hari kerja.[28]

Pengurangan batas waktu ini bertujuan untuk mempercepat pelayanan publik, tetapi menimbulkan tantangan bagi pemerintah dalam melakukan evaluasi yang mendalam.

2. Penghapusan Kewenangan PTUN

UU Cipta Kerja menghapus kewenangan PTUN untuk menerima, memeriksa, dan memutus permohonan penetapan keputusan fiktif positif.[29] Kewenangan ini dialihkan ke mekanisme yang akan diatur lebih lanjut dalam Peraturan Presiden (yang sampai saat ini belum diterbitkan).

Implikasi teoritis:[30]

1. Vacuum hukum: Tanpa kewenangan PTUN dan tanpa peraturan presiden yang mengatur mekanisme alternatif, pemohon yang menghadapi keterlambatan penerbitan keputusan mengalami ketidakpastian hukum.
2. Potensi abuse of power: Tanpa mekanisme judicial review yang jelas, pemerintah dapat dengan sewenang-wenang menunda penerbitan keputusan tanpa konsekuensi hukum yang tegas.
3. Pertentangan dengan prinsip checks and balances: Penghapusan kewenangan PTUN mengurangi fungsi pengawasan yudikatif terhadap tindakan eksekutif.

3. Kembalinya Fiktif Negatif: SEMA Nomor 2 Tahun 2024

Menghadapi ketidakpastian hukum akibat penghapusan kewenangan PTUN, Mahkamah Agung menerbitkan Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) Nomor 2 Tahun 2024 yang menegaskan keberlakuan kembali fiktif negatif sebagaimana diatur dalam Pasal 3 UU Nomor 5 Tahun 1986.[31]

SEMA ini menegaskan bahwa:

1. Setiap keputusan fiktif harus dipandang sebagai fiktif negatif.
2. PTUN berwenang menerima gugatan terhadap keputusan fiktif negatif.
3. Prinsip fiktif positif dalam Pasal 53 UU AP dianggap tidak berlaku sampai ada peraturan presiden yang mengatur mekanisme pelaksanaannya.

Implikasi:[32]

1. Kepastian hukum sementara: SEMA memberikan kepastian hukum sementara bagi pemohon yang menghadapi keterlambatan penerbitan keputusan.
2. Perdebatan konstitusionalitas: SEMA yang mengatur kembali substansi norma undang-undang menimbulkan perdebatan tentang kewenangan Mahkamah Agung.
3. Ketegangan antara yudikatif dan legislatif: SEMA ini mencerminkan ketegangan antara kekuasaan yudikatif yang berupaya mengisi kekosongan hukum dan kekuasaan legislatif yang belum menyelesaikan peraturan pelaksana.

C. Implikasi Teoritis Dinamika Keputusan Fiktif

Dinamika keputusan fiktif pasca UU Cipta Kerja menunjukkan beberapa tantangan teoritis fundamental dalam hukum administrasi Indonesia:[33]

1. Ketidakkonsistenan Konsep Hukum

Perubahan konsep fiktif dari negatif (UU PTUN) ke positif (UU AP) dan kembali ke negatif (SEMA) menunjukkan ketidakkonsistenan konseptual dalam sistem hukum administrasi Indonesia. Hal ini menciptakan ketidakpastian hukum bagi warga negara dan pemerintah.

2. Pertentangan Prinsip Efisiensi dan Perlindungan Hukum

1. Fiktif positif memprioritaskan efisiensi dan kemudahan berusaha dengan mendorong pemerintah untuk cepat memproses permohonan, di mana keterlambatan berakibat permohonan dianggap dikabulkan.
2. Fiktif negatif memprioritaskan perlindungan kepentingan umum dengan memberikan ruang bagi pemerintah untuk melakukan evaluasi mendalam, di mana keterlambatan berakibat permohonan dianggap ditolak sehingga pemohon harus mengajukan gugatan.

3. Pergeseran Beban Pembuktian

1. Dalam fiktif positif: Beban ada pada pemerintah untuk membuktikan bahwa permohonan tidak layak dikabulkan dalam batas waktu tertentu.
2. Dalam fiktif negatif: Beban ada pada pemohon untuk membuktikan bahwa permohonannya layak dikabulkan melalui gugatan di PTUN.

---

V. Implikasi Yuridis Transformasi Perizinan Pasca UU Cipta Kerja

A. Terhadap Kepastian Hukum Pelaku Usaha

Transformasi perizinan pasca UU Cipta Kerja membawa implikasi ganda terhadap kepastian hukum pelaku usaha:[34]

1. Dampak Positif

1. Percepatan waktu penyelesaian: Sistem perizinan berbasis risiko dan OSS mempercepat waktu penyelesaian izin dari rata-rata 6-12 bulan menjadi 1-30 hari tergantung kategori risiko.
2. Penyederhanaan prosedur: Pelaku usaha tidak lagi harus mengurus izin ke berbagai instansi secara terpisah, cukup melalui satu portal OSS.
3. Prediktabilitas: Standar waktu penyelesaian yang jelas memberikan prediktabilitas bagi pelaku usaha dalam merencanakan investasi.

2. Dampak Negatif

1. Ketidakpastian spesifikasi komitmen: Persetujuan lingkungan yang berbasis komitmen menciptakan ambiguitas tentang spesifikasi yang harus dipenuhi selama operasi usaha.
2. Risiko pembatalan pasca-operasi: Dengan bergesernya evaluasi dari ex-ante ke ex-post, pelaku usaha menghadapi risiko pembatalan izin setelah investasi signifikan dikeluarkan.
3. Ketidakjelasan mekanisme keputusan fiktif: Vacuum hukum terkait mekanisme keputusan fiktif positif menciptakan ketidakpastian bagi pemohon yang menghadapi keterlambatan.

B. Terhadap Perlindungan Lingkungan Hidup

Dari perspektif perlindungan lingkungan, transformasi perizinan pasca UU Cipta Kerja menimbulkan kekhawatiran serius:[35]

1. Melemahnya Fungsi Preventif

Perubahan dari izin lingkungan ke persetujuan lingkungan mengurangi fungsi preventif perizinan lingkungan. Kegiatan usaha dapat dimulai dengan evaluasi yang kurang menyeluruh, meningkatkan risiko kerusakan lingkungan.

2. Berkurangnya Partisipasi Publik

Sistem perizinan berbasis risiko mengurangi mekanisme partisipasi publik formal, terutama untuk kegiatan kategori risiko menengah. Masyarakat yang terkena dampak kehilangan kesempatan untuk memberikan masukan sebelum kegiatan dimulai.

3. Ketergantungan pada Pengawasan Pasca-Operasi

Perlindungan lingkungan kini bergantung pada efektivitas pengawasan pasca-operasi. Namun, kapasitas pengawasan pemerintah, terutama di tingkat daerah, seringkali terbatas.

C. Terhadap Peran PTUN dan Akses Keadilan

Perubahan terkait keputusan fiktif dan persetujuan lingkungan juga berdampak pada peran PTUN dan akses keadilan:[36]

1. Pengurangan Kewenangan PTUN

Penghapusan kewenangan PTUN untuk memutus permohonan keputusan fiktif positif mengurangi peran PTUN sebagai pengawas tindakan administrasi pemerintah.

2. Hambatan Akses Keadilan

Tanpa mekanisme yang jelas untuk meminta penetapan keputusan fiktif positif, warga negara menghadapi hambatan dalam mengakses keadilan ketika pemerintah terlambat atau tidak menerbitkan keputusan.

3. Ketegangan Prinsip Checks and Balances

Perubahan ini menciptakan ketegangan dengan prinsip checks and balances karena mengurangi fungsi pengawasan yudikatif terhadap kekuasaan eksekutif.

---

VI. Analisis Kritis: Tantangan Teoritis dan Praktis

A. Paradoks Deregulasi dan Perlindungan Kepentingan Umum

UU Cipta Kerja mencerminkan paradoks fundamental antara dorongan deregulasi untuk kemudahan berusaha dan kebutuhan untuk melindungi kepentingan umum:[37]

1. Dari sisi ekonomi: Deregulasi perizinan mendorong investasi, menciptakan lapangan kerja, dan mempercepat pertumbuhan ekonomi.
2. Dari sisi kepentingan umum: Penyederhanaan perizinan dapat mengurangi perlindungan terhadap lingkungan, kesehatan masyarakat, dan hak-hak masyarakat lokal.

Tantangan teoritis adalah bagaimana menemukan keseimbangan optimal antara kedua kepentingan ini tanpa mengorbankan satu untuk yang lain.

B. Kesenjangan antara Norma dan Implementasi

Analisis terhadap implementasi UU Cipta Kerja menunjukkan kesenjangan signifikan antara norma hukum dan praktik lapangan:[38]

1. Klasifikasi risiko yang tidak akurat: Sistem otomatis OSS untuk klasifikasi risiko sering menghasilkan klasifikasi yang tidak sesuai dengan kondisi lokal.
2. Kapasitas evaluasi yang terbatas: Banyak instansi pemerintah, terutama di daerah, kekurangan personel dan keahlian untuk melakukan evaluasi teknis yang mendalam dalam waktu singkat.
3. Integrasi data yang belum sempurna: Koordinasi data antara berbagai instansi (pajak, pertanahan, lingkungan) masih memiliki kesenjangan.
4. Literasi digital yang rendah: Pelaku usaha kecil dan di daerah terpencil sering kesulitan menggunakan platform OSS.

---

Penutup

Konsep teoritis izin sebagai perbuatan pemerintah mengalami transformasi fundamental pasca Undang-Undang Cipta Kerja. Perubahan dari izin lingkungan menjadi persetujuan lingkungan, penerapan perizinan berbasis risiko, sentralisasi kewenangan perizinan, dan dinamika keputusan fiktif positif-negatif mencerminkan upaya pemerintah untuk menyeimbangkan kemudahan berusaha dengan perlindungan kepentingan umum.

Dari perspektif teoritis, transformasi ini membawa implikasi kompleks terhadap karakteristik izin sebagai KTUN, fungsi preventif perizinan, peran PTUN dalam pengawasan tindakan administrasi, dan kepastian hukum bagi pelaku usaha maupun masyarakat. Dinamika keputusan fiktif yang berubah dari negatif ke positif dan kembali ke negatif menunjukkan ketidakkonsistenan konseptual yang perlu diselesaikan melalui reformasi regulasi yang komprehensif.

Dari perspektif praktis, implementasi UU Cipta Kerja menghadapi tantangan signifikan berupa kesenjangan kapasitas pengawasan, ketidakpastian mekanisme keputusan fiktif, dan kekhawatiran terhadap melemahnya perlindungan lingkungan. Kesuksesan reformasi perizinan bergantung pada kemampuan pemerintah untuk:

1. Menyelesaikan kekosongan hukum terkait mekanisme keputusan fiktif positif melalui penerbitan peraturan presiden.
2. Memperkuat kapasitas pengawasan pasca-operasi untuk mengimbangi berkurangnya evaluasi preventif.
3. Mengharmonisasi kewenangan pusat dan daerah untuk menghindari ketegangan dengan prinsip otonomi daerah.
4. Mempertahankan mekanisme partisipasi publik yang efektif meskipun prosedur disederhanakan.
5. Menjaga keseimbangan antara kemudahan berusaha dan perlindungan kepentingan umum, lingkungan, dan hak-hak masyarakat.

---