Hutang Luar Negeri

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 13 Januari 2026

Hutang luar negeri (external debt) merupakan instrumen pembiayaan yang telah menjadi bagian integral dari arsitektur keuangan negara modern, khususnya bagi negara-negara berkembang seperti Indonesia. Sebagai negara dengan keterbatasan sumber pembiayaan domestik, Indonesia secara konsisten memanfaatkan pinjaman luar negeri untuk menutup kesenjangan antara kebutuhan pembangunan dan kapasitas pendanaan internal.[1] Pinjaman luar negeri tidak hanya berfungsi sebagai sumber pembiayaan untuk menutup defisit anggaran, tetapi juga sebagai katalisator bagi pertumbuhan ekonomi melalui pembiayaan program prioritas, pembangunan infrastruktur, dan penyertaan modal pada sektor produktif.[2]

Dalam konteks hukum keuangan negara, pengelolaan hutang luar negeri tidak dapat dilepaskan dari kerangka konstitusional dan peraturan perundang-undangan yang mengatur mekanisme pinjaman, pertanggungjawaban fiskal, dan prinsip keberlanjutan utang (debt sustainability). Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara secara eksplisit mengatur bahwa setiap pinjaman luar negeri yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat harus mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagaimana diatur dalam Pasal 23 ayat (1).[3] Ketentuan ini mencerminkan prinsip akuntabilitas demokratis dalam pengelolaan keuangan publik, di mana setiap keputusan yang berdampak pada beban fiskal jangka panjang harus melalui mekanisme representasi rakyat.

Namun demikian, dinamika hutang luar negeri Indonesia menunjukkan kompleksitas yang semakin meningkat. Berdasarkan data Kementerian Keuangan dan Bank Indonesia, posisi hutang luar negeri pemerintah pada kuartal I tahun 2025 mencapai USD 67,55 miliar, meningkat 6,31% dari periode sebelumnya.[4] Sementara itu, total hutang luar negeri Indonesia pada kuartal II tahun 2018 telah mencapai USD 355,7 miliar, yang terdiri dari hutang sektor publik (pemerintah pusat dan bank sentral) sebesar USD 179,7 miliar dan hutang sektor swasta (termasuk BUMN) sebesar USD 176,0 miliar.[5] Angka-angka ini mengindikasikan bahwa ketergantungan Indonesia terhadap pembiayaan eksternal masih sangat signifikan, meskipun rasio utang terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) relatif terkendali pada level 39,21% pada tahun 2023, masih di bawah batas aman 60% yang ditetapkan dalam undang-undang.[6]

Yang menjadi perhatian krusial adalah peningkatan Debt Service Ratio (DSR)—rasio pembayaran utang terhadap penerimaan negara—yang diproyeksikan mencapai 45% pada tahun 2025 dan 40% pada tahun 2026.[7] Angka ini jauh melampaui ambang batas aman yang direkomendasikan sebesar 25% hingga 30%, menandakan bahwa beban pembayaran cicilan dan bunga utang telah menggerus kapasitas fiskal negara secara signifikan. Pembayaran bunga utang Indonesia sepanjang Januari–Juni 2025 telah mencapai Rp 257,08 triliun dan diproyeksikan mencapai Rp 552,1 triliun pada akhir tahun, atau setara dengan hampir 16% dari total belanja negara.[8] Kondisi ini menimbulkan pertanyaan mendasar: apakah struktur dan pengelolaan hutang luar negeri Indonesia saat ini masih sejalan dengan prinsip keberlanjutan fiskal dan kemandirian ekonomi jangka panjang?.[9]

LANDASAN KONSEPTUAL DAN YURIDIS HUTANG LUAR NEGERI

Definisi dan Karakteristik Pinjaman Luar Negeri

Dalam konteks hukum keuangan negara Indonesia, Pinjaman Luar Negeri (PLN) didefinisikan sebagai:

“Setiap pembiayaan melalui utang yang diperoleh Pemerintah dari pemberi pinjaman luar negeri yang dituangkan dalam perjanjian pinjaman dan tidak berbentuk surat berharga negara, yang dibayar kembali dengan persyaratan tertentu.”[10]

Definisi ini tercantum dalam berbagai peraturan pelaksana, termasuk Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah, serta Peraturan Menteri Keuangan Nomor 214/PMK.08/2019. Karakteristik utama yang membedakan PLN dari instrumen utang lainnya adalah:

Bentuk Perjanjian Bilateral atau Multilateral: PLN diwujudkan dalam bentuk perjanjian tertulis antara Pemerintah Indonesia dengan pemberi pinjaman luar negeri, yang dapat berupa pemerintah negara lain, lembaga keuangan internasional (seperti World Bank, Asian Development Bank, atau IMF), maupun lembaga keuangan komersial internasional.
Bukan Surat Berharga Negara (SBN): PLN berbeda secara fundamental dengan Surat Berharga Negara (SBN) yang diterbitkan di pasar modal. SBN, yang terdiri dari obligasi negara dan sukuk negara, diperdagangkan di pasar sekunder dan dapat diperjualbelikan oleh investor. Sebaliknya, PLN merupakan utang langsung (direct loan) yang tidak dapat diperdagangkan dan tunduk pada syarat dan ketentuan spesifik yang disepakati dalam perjanjian pinjaman.
Persyaratan Pembayaran Tertentu: PLN memiliki persyaratan pembayaran yang spesifik, meliputi tenor (jangka waktu pinjaman), tingkat suku bunga (baik tetap maupun mengambang), grace period (masa tenggang sebelum pembayaran pokok dimulai), dan jadwal amortisasi. Persyaratan ini disesuaikan dengan kapasitas fiskal negara peminjam dan tujuan penggunaan dana.

Basis Konstitusional dan Regulasi Organik

Kerangka hukum pengelolaan hutang luar negeri Indonesia dibangun atas hierarki peraturan perundang-undangan yang dimulai dari konstitusi hingga peraturan teknis. Landasan konstitusional utama adalah Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945 yang menyatakan bahwa:

“Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.”

Ketentuan ini mengandung implikasi bahwa setiap keputusan fiskal yang berdampak pada anggaran negara, termasuk pengadaan pinjaman luar negeri, harus melalui mekanisme persetujuan legislatif. Prinsip transparansi dan akuntabilitas yang terkandung dalam pasal ini menjadi fondasi bagi pengelolaan utang yang prudent.

Pada tataran undang-undang organik, terdapat tiga pilar utama yang mengatur pengelolaan keuangan negara dan pinjaman luar negeri:

1. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

UU ini merupakan landasan hukum yang paling fundamental dalam pengelolaan keuangan negara. Pasal 23 ayat (1) secara eksplisit menyatakan:

“Pemerintah Pusat dapat memberikan hibah/pinjaman kepada atau menerima hibah/pinjaman dari pemerintah/lembaga asing dengan persetujuan DPR.”[11]

Ketentuan ini menegaskan bahwa setiap pengadaan pinjaman luar negeri, baik dari pemerintah negara lain maupun lembaga keuangan internasional, harus mendapatkan persetujuan dari DPR. Persetujuan ini diberikan dalam konteks penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) setiap tahun, di mana pinjaman luar negeri menjadi bagian dari komponen pembiayaan defisit anggaran.

Lebih lanjut, Pasal 23 ayat (2) mengatur bahwa:

“Pinjaman dan/atau hibah yang diterima Pemerintah Pusat dapat diteruspinjamkan kepada Pemerintah Daerah/Perusahaan Negara/Perusahaan Daerah.”[12]

Mekanisme penerusan pinjaman (subsidiary loan agreement) ini memungkinkan Pemerintah Pusat untuk menyalurkan pinjaman yang diperoleh dari kreditor luar negeri kepada entitas-entitas pemerintahan di tingkat daerah atau BUMN/BUMD yang membutuhkan pembiayaan untuk proyek-proyek pembangunan. Penerusan pinjaman ini diatur lebih lanjut dalam Pasal 22 PP 10/2011, yang menetapkan bahwa Menteri Keuangan melakukan penilaian kelayakan pembiayaan sebelum menetapkan pinjaman yang akan diteruspinjamkan atau dihibahkan.[13]

2. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara

UU Perbendaharaan Negara mengatur kewenangan Menteri Keuangan dalam pengelolaan utang negara. Pasal 7 ayat (2) huruf j menyatakan bahwa Menteri Keuangan berwenang untuk “melakukan pinjaman dan memberikan jaminan atas nama pemerintah.”[14] Kewenangan ini memberikan legitimasi kepada Menteri Keuangan untuk bertindak sebagai debt manager yang bertanggung jawab atas seluruh siklus pengelolaan utang, mulai dari perencanaan, negosiasi, penandatanganan perjanjian, penarikan dana, hingga pembayaran kewajiban.

Namun demikian, kewenangan Menteri Keuangan ini tidak bersifat absolut. Dalam praktik, setiap pengadaan pinjaman luar negeri harus mengikuti prosedur yang telah ditetapkan dalam peraturan pelaksana, termasuk koordinasi dengan Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas untuk memastikan bahwa proyek yang dibiayai dari pinjaman luar negeri sejalan dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM).

3. Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah

PP 10/2011 merupakan peraturan pelaksana yang mengatur secara rinci mekanisme pengadaan pinjaman luar negeri.[15] Peraturan ini menetapkan bahwa:

Kewenangan Menteri Keuangan: Menteri Keuangan berwenang melakukan pinjaman luar negeri dan/atau menerima hibah yang berasal dari luar negeri dan dalam negeri (Pasal 3 ayat 1).
Penerusan Pinjaman: Pinjaman luar negeri dapat diteruspinjamkan dan/atau dihibahkan kepada Pemerintah Daerah dan BUMN (Pasal 3 ayat 2).
Rencana Batas Maksimal Pinjaman: Menteri Keuangan menyusun rencana batas maksimal pinjaman setiap tahun, dengan mempertimbangkan: (a) kebutuhan pembiayaan riil, (b) kapasitas pembayaran pemerintah, (c) batas kumulatif utang (cumulative debt ceiling), dan (d) kapasitas sumber pinjaman luar negeri (Pasal 9).
Penilaian Kelayakan: Menteri Keuangan melakukan penilaian kelayakan pembiayaan atas usulan pinjaman luar negeri, dengan memperhatikan aspek teknis, ekonomi, dan sosial dari proyek yang akan dibiayai (Pasal 21).
Perundingan dan Penandatanganan: Menteri Keuangan atau pejabat yang diberi kuasa melakukan perundingan mengenai ketentuan dan persyaratan pinjaman luar negeri, yang kemudian dituangkan dalam perjanjian pinjaman (Pasal 32).
Mekanisme Penarikan: Penarikan pinjaman luar negeri dari pemberi pinjaman dilakukan melalui: (a) transfer ke Rekening Kas Umum Negara, (b) pembayaran langsung, atau (c) letter of credit (Pasal 40).
Peraturan pelaksana lainnya yang relevan meliputi:
Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2008 tentang Tata Cara Pengadaan dan Penerimaan Pinjaman Dalam Negeri, yang mengatur mekanisme pinjaman dari sumber domestik.[16]
Peraturan Bank Indonesia tentang Pinjaman Luar Negeri Bagi Bank dan Kewajiban Pelaporan Utang, yang mengatur kewajiban pelaporan utang luar negeri oleh bank dan korporasi non-bank kepada Bank Indonesia untuk keperluan statistik dan pengawasan.[17]
Peraturan Bank Indonesia Nomor 16/21/PBI/2014 tentang Penerapan Prinsip Kehati-hatian dalam Pengelolaan Utang Luar Negeri Korporasi Nonbank, sebagaimana telah diubah dengan PBI 18/4/PBI/2016, yang menetapkan persyaratan minimum hedging ratio dan minimum liquidity ratio bagi korporasi non-bank yang memiliki utang luar negeri.[18]

Persetujuan DPR dan Mekanisme Kontrol Legislatif

Salah satu aspek penting dalam pengelolaan hutang luar negeri adalah mekanisme persetujuan oleh DPR. Berdasarkan Pasal 23 UU 17/2003, setiap pinjaman luar negeri yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat harus mendapat persetujuan DPR.[19] Persetujuan ini diberikan dalam dua tahap:

Persetujuan dalam APBN Tahunan: Pinjaman luar negeri merupakan bagian dari Net Borrowing Value (nilai pembiayaan netto) yang disetujui oleh DPR dalam penetapan APBN setiap tahun.[20] DPR menyetujui sumber-sumber pembiayaan untuk menutup defisit anggaran, termasuk pembiayaan yang berasal dari pinjaman luar negeri. Dalam proses ini, pemerintah menyampaikan kepada DPR rencana pembiayaan melalui utang, baik dari sumber domestik maupun eksternal, beserta proyeksi penarikan dan pembayaran kewajiban.
Persetujuan Tambahan untuk Perubahan Net Borrowing Value: Jika terjadi perubahan yang meningkatkan Net Borrowing Value dalam saldo positif (artinya, disbursement pinjaman melebihi pembayaran kembali), diperlukan persetujuan tambahan dari DPR.[21] Ketentuan ini bertujuan untuk memastikan bahwa setiap peningkatan beban utang yang signifikan telah melalui pertimbangan legislatif yang matang.

Mekanisme ini mencerminkan prinsip checks and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, di mana eksekutif tidak dapat secara sepihak mengambil keputusan yang berdampak pada beban fiskal jangka panjang tanpa persetujuan dari representasi rakyat. Namun demikian, dalam praktiknya, masih terdapat perdebatan mengenai efektivitas pengawasan DPR terhadap pengelolaan utang negara. Sebagaimana dikemukakan oleh Harry P. Haryono dalam konteks pembahasan RUU tentang Perjanjian Internasional, terdapat ketegangan antara Kementerian Keuangan yang berpendapat bahwa persetujuan APBN sudah cukup sebagai bentuk persetujuan DPR terhadap pinjaman luar negeri, dengan pandangan yang menyatakan bahwa setiap perjanjian pinjaman individual seharusnya mendapat persetujuan spesifik dari DPR sesuai dengan Vienna Convention on the Law of Treaties 1969.[22]

Tujuan Penggunaan Pinjaman Luar Negeri

Berdasarkan PP 10/2011 dan praktik pengelolaan keuangan negara, pinjaman luar negeri dapat digunakan untuk empat tujuan utama:[23]

Membiayai Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN): Pinjaman luar negeri digunakan untuk menutup defisit anggaran yang timbul ketika pendapatan negara (terutama dari pajak dan bukan pajak) tidak mencukupi untuk membiayai seluruh belanja negara. Dalam konteks ini, pinjaman luar negeri berfungsi sebagai instrumen pembiayaan defisit yang bersifat sementara, dengan harapan bahwa defisit dapat berkurang seiring dengan peningkatan penerimaan negara di masa mendatang.
Mendanai Program Prioritas, termasuk Penyertaan Modal pada Kementerian/Lembaga: Pinjaman luar negeri dialokasikan untuk membiayai program-program prioritas nasional yang memerlukan investasi besar dan berjangka panjang, seperti pembangunan infrastruktur (jalan, jembatan, pelabuhan, bandara), sektor kesehatan (rumah sakit, pusat kesehatan masyarakat), pendidikan (sekolah, universitas), dan pertanian. Selain itu, pinjaman juga dapat digunakan untuk penyertaan modal pemerintah pada BUMN yang bergerak di sektor strategis.
Mengelola Portofolio Utang Pemerintah (Debt Portfolio Management): Pinjaman luar negeri dapat digunakan untuk tujuan manajemen utang, seperti refinancing (mengganti utang lama dengan utang baru yang memiliki syarat lebih menguntungkan), debt switch (penukaran utang dengan struktur yang lebih baik), atau buyback (pembelian kembali utang sebelum jatuh tempo untuk mengurangi beban bunga).
Mendukung Kebutuhan Pemerintah Daerah dan/atau BUMN: Melalui mekanisme penerusan pinjaman, pinjaman luar negeri yang diterima oleh Pemerintah Pusat dapat disalurkan kepada Pemerintah Daerah atau BUMN untuk membiayai proyek-proyek pembangunan di tingkat regional. Penerusan pinjaman ini dilakukan melalui perjanjian subsidiary loan agreement yang mengatur kewajiban Pemerintah Daerah atau BUMN untuk membayar kembali pinjaman beserta bunganya kepada Pemerintah Pusat.

KOMPOSISI DAN STRUKTUR HUTANG LUAR NEGERI INDONESIA

Perkembangan Kuantitatif

Posisi hutang luar negeri Indonesia telah mengalami dinamika yang signifikan selama beberapa dekade terakhir. Berdasarkan data yang dihimpun dari berbagai sumber, perkembangan hutang luar negeri dapat diuraikan sebagai berikut:

Tahun 1970-1988: Selama periode Orde Baru, komposisi hutang luar negeri Indonesia mengalami beberapa perubahan mendasar, dengan sumber-sumber hutang pemerintah yang semakin beragam seiring dengan ekspansi program pembangunan nasional.[24]
Tahun 2009: Total hutang luar negeri Indonesia mencapai USD 172,871 miliar, setara dengan sekitar Rp 1.800 triliun pada kurs Rp 10.500 per USD.[25] Periode ini menandai fase pemulihan pasca-krisis keuangan global 2008, di mana pemerintah Indonesia meningkatkan pembiayaan eksternal untuk menjaga momentum pertumbuhan ekonomi.
Tahun 2013: Hutang luar negeri meningkat menjadi USD 266,109 miliar, menunjukkan kenaikan sebesar USD 92 miliar atau 53,4% dibandingkan tahun 2009.[26] Peningkatan yang signifikan ini mencerminkan kebutuhan pembiayaan yang semakin besar untuk proyek-proyek infrastruktur dan program-program pembangunan lainnya.
Kuartal II Tahun 2018: Total hutang luar negeri Indonesia mencapai USD 355,7 miliar, yang terdiri dari hutang sektor publik (pemerintah pusat dan bank sentral) sebesar USD 179,7 miliar (50,5%) dan hutang sektor swasta (termasuk BUMN) sebesar USD 176,0 miliar (49,5%).[27] Data ini menunjukkan bahwa komposisi hutang luar negeri telah bergeser, dengan sektor swasta memainkan peran yang semakin besar dalam akumulasi utang eksternal.
Kuartal I Tahun 2022: Hutang luar negeri Indonesia mencapai USD 411,5 miliar.[28] Kenaikan ini sebagian besar didorong oleh kebutuhan pembiayaan untuk menanggulangi dampak pandemi COVID-19, termasuk belanja kesehatan, program perlindungan sosial, dan stimulus ekonomi.
April 2019: Posisi hutang luar negeri tercatat sebesar USD 389,3 miliar, terdiri dari hutang pemerintah dan bank sentral sebesar USD 189,7 miliar dan hutang swasta (termasuk BUMN) sebesar USD 199,6 miliar.[29] Pertumbuhan hutang luar negeri pada periode ini mencapai 8,7% (year-on-year), lebih tinggi dibandingkan pertumbuhan 7,9% pada Maret 2019. Peningkatan ini terutama disebabkan oleh penarikan utang swasta yang signifikan, sementara pertumbuhan utang pemerintah cenderung melambat.
Kuartal I Tahun 2025: Hutang luar negeri pemerintah mencapai USD 67,55 miliar, meningkat 6,31% dari periode sebelumnya.[30] Proyeksi ini menunjukkan tren kenaikan yang berkelanjutan, meskipun pemerintah telah berkomitmen untuk menjaga rasio utang terhadap PDB pada level yang aman.

Komposisi Sektor Publik dan Swasta

Struktur hutang luar negeri Indonesia terbagi menjadi dua komponen utama: hutang sektor publik dan hutang sektor swasta.

Hutang Sektor Publik

Hutang sektor publik mencakup hutang yang diambil oleh Pemerintah Pusat dan Bank Sentral (Bank Indonesia). Berdasarkan data kuartal II tahun 2018, hutang sektor publik mencapai USD 179,7 miliar atau 45,1% dari total hutang luar negeri Indonesia.[31] Hutang ini dialokasikan untuk membiayai proyek-proyek pembangunan di berbagai sektor, termasuk:

Layanan Kesehatan dan Pekerjaan Sosial: 18,8% dari total hutang pemerintah eksternal.[32]
Konstruksi: 16,3%, terutama untuk pembangunan infrastruktur jalan, jembatan, dan fasilitas publik lainnya.[33]
Pendidikan: 15,8%, mencakup pembangunan sekolah, universitas, dan program peningkatan kualitas pendidikan.[34]
Administrasi Publik, Pertahanan, dan Jaminan Sosial: 15,1%.[35]
Keuangan dan Asuransi: 14,4%.[36]

Alokasi ini menunjukkan bahwa sebagian besar hutang luar negeri pemerintah diarahkan kepada sektor-sektor produktif yang memiliki dampak langsung terhadap pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat.

Hutang Sektor Swasta

Hutang sektor swasta, yang mencakup hutang korporasi non-keuangan dan lembaga keuangan swasta (termasuk BUMN), mencapai USD 176,0 miliar atau 54,9% dari total hutang luar negeri Indonesia pada kuartal II tahun 2018.[37] Hutang sektor swasta didominasi oleh empat sektor utama, yang secara bersama-sama menyumbang 75,2% dari total hutang swasta:[38]

Sektor Keuangan dan Asuransi: Sektor ini merupakan peminjam terbesar dalam kategori swasta, dengan hutang yang digunakan untuk ekspansi bisnis, pembiayaan proyek, dan penguatan modal kerja.
Sektor Industri Manufaktur: Industri manufaktur memanfaatkan hutang luar negeri untuk membiayai akuisisi teknologi, pembelian mesin dan peralatan, serta ekspansi kapasitas produksi.
Sektor Listrik, Gas, dan Pasokan Air: Sektor ini membutuhkan investasi besar untuk pembangunan pembangkit listrik, jaringan distribusi, dan infrastruktur energi lainnya, yang sebagian besar dibiayai melalui hutang luar negeri.
Sektor Pertambangan dan Pengeboran: Perusahaan-perusahaan di sektor pertambangan dan minyak & gas menggunakan hutang luar negeri untuk membiayai eksplorasi, eksploitasi, dan pengembangan sumber daya alam.

Pertumbuhan hutang sektor swasta pada April 2019 mencapai 14,5% (year-on-year), lebih tinggi dibandingkan pertumbuhan 13,0% pada bulan sebelumnya.[39] Peningkatan ini mencerminkan dinamika ekonomi di mana sektor swasta semakin aktif dalam mencari sumber pembiayaan eksternal untuk mendukung ekspansi bisnis dan investasi.

Komposisi Mata Uang

Salah satu aspek krusial dari struktur hutang luar negeri Indonesia adalah komposisi mata uangnya. Hutang luar negeri Indonesia didominasi oleh Dolar Amerika Serikat (USD) dan Yen Jepang (JPY).[40] Dominasi dua mata uang ini menimbulkan eksposur risiko nilai tukar (exchange rate risk) yang signifikan. Ketika nilai Rupiah terdepresiasi terhadap USD atau JPY, beban pembayaran hutang dalam denominasi Rupiah akan meningkat secara otomatis, meskipun jumlah nominal utang dalam mata uang asing tetap sama.

Penelitian yang dilakukan oleh Afriana et al. (2025) menunjukkan bahwa long-term external debt (utang luar negeri jangka panjang) memiliki dampak negatif terhadap cadangan devisa Indonesia, sementara short-term debt tidak menunjukkan dampak signifikan.[41] Temuan ini mengindikasikan bahwa meskipun utang jangka panjang dianggap lebih stabil, dalam konteks Indonesia, utang jangka panjang justru menimbulkan tekanan pada cadangan devisa yang diperlukan untuk pembayaran kewajiban.

Lebih lanjut, hasil penelitian menunjukkan bahwa Rupiah-denominated debt dan foreign currency-denominated debt memiliki dampak positif terhadap cadangan devisa, menunjukkan bahwa diversifikasi mata uang utang dapat memberikan efek perlindungan terhadap volatilitas nilai tukar.[42]

Struktur Jangka Waktu (Maturity)

Struktur jangka waktu hutang luar negeri Indonesia didominasi oleh utang jangka panjang (long-term debt), yang mencakup 86,2% dari total hutang luar negeri pada April 2019.[43] Utang jangka panjang umumnya memiliki tenor di atas satu tahun dan memberikan keuntungan berupa jadwal pembayaran yang lebih fleksibel serta beban pembayaran tahunan yang lebih rendah dibandingkan utang jangka pendek.

Namun demikian, meskipun dominasi utang jangka panjang memberikan stabilitas dalam jangka pendek, terdapat risiko refinancing yang perlu dikelola dengan hati-hati. Ketika utang jangka panjang mendekati jatuh tempo, pemerintah harus menyiapkan strategi refinancing, baik melalui penerbitan instrumen utang baru maupun melalui peningkatan penerimaan domestik untuk melunasi kewajiban.

Rasio Hutang terhadap PDB

Salah satu indikator utama dalam menilai keberlanjutan hutang adalah rasio hutang terhadap Produk Domestik Bruto (PDB). Berdasarkan data Kementerian Keuangan, rasio hutang pemerintah Indonesia terhadap PDB pada tahun 2023 tercatat sebesar 39,21%.[44] Angka ini masih di bawah batas aman yang ditetapkan dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yaitu 60% dari PDB.[45]

Untuk memberikan perspektif komparatif, rasio hutang Indonesia relatif lebih rendah dibandingkan beberapa negara ASEAN dan Asia lainnya pada tahun 2023:[46]

Malaysia: 67,3% dari PDB
Tiongkok: 83,6% dari PDB
India: 82,7% dari PDB

Proyeksi dari International Monetary Fund (IMF) menunjukkan bahwa rasio hutang Indonesia akan menurun secara bertahap menjadi sekitar 38,3% dari PDB dalam jangka menengah, terutama didorong oleh selisih pertumbuhan dan suku bunga kumulatif yang menguntungkan.[47] Selain itu, lembaga pemeringkat internasional seperti S&P Global Ratings mempertahankan peringkat kredit Indonesia pada level ‘BBB’ dengan prospek stabil, mencerminkan keberhasilan Indonesia dalam menjaga stabilitas fiskal melalui kebijakan yang prudent.[48]

Meskipun demikian, perlu dicatat bahwa rasio hutang terhadap PDB hanyalah salah satu indikator keberlanjutan fiskal. Indikator lain yang tidak kalah penting adalah Debt Service Ratio (DSR), yaitu rasio pembayaran utang (cicilan pokok dan bunga) terhadap penerimaan negara, yang akan dibahas lebih lanjut pada bagian berikutnya.

FUNGSI DAN IMPLIKASI EKONOMI HUTANG LUAR NEGERI

Hutang luar negeri memiliki peran ganda (dual role) dalam perekonomian negara berkembang seperti Indonesia. Di satu sisi, hutang luar negeri berfungsi sebagai sumber pembiayaan yang vital untuk menutup kesenjangan tabungan-investasi (saving-investment gap) dan mempercepat pembangunan ekonomi. Di sisi lain, akumulasi hutang yang berlebihan dan tidak dikelola dengan baik dapat menimbulkan risiko fiskal yang mengancam keberlanjutan ekonomi jangka panjang.

Fungsi Positif Hutang Luar Negeri

1. Menutup Defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)

Salah satu fungsi primer hutang luar negeri adalah untuk menutup defisit APBN yang timbul ketika penerimaan negara tidak mencukupi untuk membiayai seluruh belanja negara.[49] Defisit APBN dapat disebabkan oleh berbagai faktor, termasuk penerimaan pajak yang belum optimal (ditandai oleh rasio pajak yang rendah), peningkatan belanja pemerintah untuk program-program prioritas, serta dampak dari guncangan ekonomi eksternal (seperti krisis keuangan global atau pandemi).

Dalam konteks Indonesia, hutang luar negeri menjadi instrumen pembiayaan jangka pendek yang memungkinkan pemerintah untuk tetap menjalankan program-program pembangunan tanpa harus memotong belanja secara drastis atau menaikkan pajak secara tiba-tiba yang dapat menghambat pertumbuhan ekonomi.[50] Penelitian menunjukkan bahwa dalam jangka pendek, penggunaan hutang luar negeri untuk membiayai defisit anggaran dapat mencegah terganggunya stabilitas ekonomi makro dan memungkinkan pemerintah untuk menggunakan lebih banyak sumber daya untuk pembangunan tanpa mempengaruhi tingkat harga umum.[51]

2. Mendorong Pertumbuhan Ekonomi

Berbagai penelitian empiris menunjukkan bahwa hutang luar negeri memiliki pengaruh positif dan signifikan terhadap pertumbuhan ekonomi Indonesia. Studi yang dilakukan oleh Anggresta, Subiyantoro, dan Astuty (2024) menggunakan data time series periode 1992-2022 menemukan bahwa terdapat hubungan signifikan antara hutang luar negeri dan pertumbuhan ekonomi, dengan koefisien regresi sebesar 13.280 dan tingkat signifikansi 0.000 (p < 0.05).[52] Hasil ini mengindikasikan bahwa peningkatan hutang luar negeri sebesar 1% dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi sebesar 13,28%, dengan asumsi variabel lain konstan.

Studi lain yang dilakukan oleh peneliti menggunakan data periode 2013-2022 menunjukkan bahwa terdapat hubungan positif dan signifikan antara hutang luar negeri dan pertumbuhan ekonomi, dengan koefisien estimasi sebesar 0,778%.[53] Ini berarti bahwa kenaikan 1% dalam hutang luar negeri akan menghasilkan peningkatan pertumbuhan ekonomi sebesar 0,778%. Meskipun koefisien ini lebih rendah dibandingkan studi sebelumnya, temuan ini tetap konsisten dengan teori bahwa hutang luar negeri dapat menjadi sumber pembiayaan pembangunan yang berguna selama dikelola dengan baik dan digunakan untuk sektor-sektor produktif.

Penelitian yang menggunakan pendekatan Solow Growth Model oleh Safitri et al. (2024) dengan data time series periode 1970-2022 menemukan bahwa External Debt, Debt Service, Exports, Imports, dan Gross Capital Formation memiliki hubungan positif yang signifikan dengan PDB.[54] Temuan ini menunjukkan bahwa pemerintah dapat menggunakan peminjaman eksternal untuk meningkatkan investasi, ekspor, dan impor yang pada akhirnya mendorong pertumbuhan PDB.

Mekanisme transmisi pengaruh hutang luar negeri terhadap pertumbuhan ekonomi dapat dijelaskan melalui beberapa jalur:

Peningkatan Investasi: Hutang luar negeri menyediakan modal yang diperlukan untuk membiayai proyek-proyek infrastruktur besar, seperti pembangunan jalan, jembatan, pelabuhan, dan bandara, yang meningkatkan produktivitas ekonomi dan mengurangi biaya operasional bagi pelaku usaha.[55]
Akses terhadap Teknologi: Pinjaman luar negeri sering kali disertai dengan transfer teknologi dan manajemen dari negara kreditor atau lembaga keuangan internasional, yang membantu Indonesia meningkatkan produktivitas, efisiensi, dan daya saing.[56]
Penyediaan Bahan Baku dan Modal: Hutang luar negeri memungkinkan Indonesia untuk mengimpor bahan baku, mesin, dan peralatan yang diperlukan untuk menjalankan dan mengembangkan industri domestik.[57]

Studi komparatif oleh Saragih dan Sianturi (2024) yang menganalisis analisis utang publik dan privat terhadap pertumbuhan ekonomi Indonesia menemukan bahwa meskipun public sector debt menunjukkan hubungan negatif yang signifikan dengan pertumbuhan ekonomi dalam jangka pendek maupun jangka panjang, private sector foreign debt berpengaruh positif terhadap pertumbuhan ekonomi jangka panjang.[58] Temuan ini menggarisbawahi pentingnya membedakan antara hutang sektor publik dan swasta dalam mengevaluasi dampak hutang terhadap pertumbuhan ekonomi.

3. Mendukung Sektor Produktif

Data dari Kementerian Keuangan dan Bank Indonesia menunjukkan bahwa sebagian besar hutang luar negeri pemerintah dialokasikan untuk sektor-sektor produktif yang memiliki dampak langsung terhadap pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat. Pada April 2019, sektor-sektor yang menerima alokasi terbesar dari hutang luar negeri pemerintah adalah:[59]

Layanan Kesehatan dan Pekerjaan Sosial: 18,8%
Konstruksi: 16,3%
Pendidikan: 15,8%
Administrasi Publik, Pertahanan, dan Jaminan Sosial: 15,1%
Keuangan dan Asuransi: 14,4%

Alokasi ini mencerminkan komitmen pemerintah untuk menggunakan hutang luar negeri sebagai instrumen untuk meningkatkan kualitas sumber daya manusia, membangun infrastruktur, dan memperkuat institusi publik.

Risiko dan Dampak Negatif Hutang Luar Negeri

Meskipun hutang luar negeri memiliki potensi untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, akumulasi hutang yang berlebihan dan tidak dikelola dengan baik dapat menimbulkan berbagai risiko fiskal dan ekonomi.

1. Jebakan Utang (Debt Trap)

Jebakan utang (debt trap) terjadi ketika negara peminjam terjebak dalam siklus di mana ia harus terus meminjam untuk membayar kewajiban utang yang jatuh tempo, tanpa kemampuan untuk melunasi pokok pinjaman secara substansial.[60] Kondisi ini sering kali diperburuk oleh pertumbuhan ekonomi yang lambat, penerimaan negara yang stagnan, dan beban pembayaran bunga yang terus meningkat.

Penelitian yang dilakukan oleh Purnomo (2017) menunjukkan bahwa akumulasi hutang luar negeri pemerintah Indonesia telah mencapai level yang mengkhawatirkan, sehingga mewajibkan pemerintah untuk meminjam lagi untuk membayar utangnya, namun penerimaan tidak pernah mencukupi dalam pembayaran pinjaman pada setiap anggaran yang sedang berjalan.[61] Kondisi ini menandakan bahwa Indonesia menghadapi risiko jebakan utang, di mana setiap tahunnya pemerintah harus mengalokasikan sebagian besar penerimaan negara untuk membayar cicilan dan bunga utang, sehingga mengurangi ruang fiskal untuk belanja produktif.

Studi yang dilakukan oleh Safitri et al. (2024) menggunakan pendekatan Solow Growth Model menemukan bahwa meskipun hutang luar negeri memiliki dampak positif terhadap pertumbuhan ekonomi, terdapat risiko bahwa negara dapat terjebak dalam debt trap jika hutang tidak digunakan secara produktif dan tidak diimbangi dengan peningkatan kapasitas pembayaran.[62] Oleh karena itu, pemerintah perlu memastikan bahwa setiap rupiah yang dipinjam diarahkan kepada investasi produktif yang dapat menghasilkan return yang cukup untuk menutupi biaya utang.

2. Risiko Nilai Tukar (Exchange Rate Risk)

Dominasi hutang luar negeri dalam mata uang asing, terutama Dolar Amerika Serikat (USD) dan Yen Jepang (JPY), menimbulkan risiko nilai tukar yang signifikan.[63] Ketika nilai Rupiah terdepresiasi terhadap mata uang asing, beban pembayaran hutang dalam denominasi Rupiah akan meningkat secara otomatis, meskipun jumlah nominal utang dalam mata uang asing tetap sama.

Penelitian yang dilakukan oleh Malini (2022) menunjukkan bahwa nilai tukar Rupiah memiliki pengaruh signifikan terhadap perkembangan hutang luar negeri Indonesia.[64] Hasil studi ini mengindikasikan bahwa depresiasi Rupiah menyebabkan peningkatan beban hutang luar negeri, yang pada gilirannya dapat memperburuk kondisi fiskal dan meningkatkan risiko krisis ekonomi di masa depan.

Studi lain yang dilakukan oleh beberapa peneliti menggunakan metode Vector Error Correction Model (VECM) menunjukkan bahwa dalam jangka panjang, kurs memiliki pengaruh negatif terhadap hutang luar negeri dengan koefisien sebesar -6,50289.[65] Temuan ini menunjukkan bahwa penguatan Rupiah dapat mengurangi beban hutang luar negeri, sementara pelemahan Rupiah akan meningkatkan beban tersebut.

Implikasi dari risiko nilai tukar ini adalah perlunya strategi hedging yang efektif untuk melindungi portofolio hutang dari fluktuasi nilai tukar. Bank Indonesia telah mengeluarkan peraturan yang mewajibkan korporasi non-bank yang memiliki hutang luar negeri untuk memenuhi minimum hedging ratio sebesar 25% (bertahap dari 20% pada tahun 2015 menjadi 25% pada tahun 2016).[66] Namun, untuk hutang pemerintah, strategi hedging masih perlu diperkuat untuk mengurangi eksposur risiko nilai tukar.

3. Ketergantungan dan Ketidakmandirian Ekonomi

Ketergantungan yang berlebihan terhadap pembiayaan eksternal dapat mengurangi kemandirian ekonomi dan membuat negara rentan terhadap tekanan politik dan ekonomi dari kreditor.[67] Dalam beberapa kasus, kreditor internasional dapat menggunakan posisi mereka untuk mempengaruhi kebijakan ekonomi domestik negara peminjam, yang dapat bertentangan dengan kepentingan nasional.

Lebih lanjut, ketergantungan pada hutang luar negeri dapat menciptakan moral hazard, di mana pemerintah cenderung menunda reformasi struktural yang diperlukan (seperti peningkatan rasio pajak, reformasi subsidi, atau peningkatan efisiensi belanja) karena adanya akses mudah terhadap pembiayaan eksternal.[68]

4. Dampak terhadap Cadangan Devisa

Penelitian yang dilakukan oleh Afriana et al. (2025) menunjukkan bahwa long-term external debt memiliki dampak negatif terhadap cadangan devisa Indonesia.[69] Temuan ini mengindikasikan bahwa meskipun hutang jangka panjang memberikan stabilitas jangka pendek, dalam jangka panjang hutang ini menimbulkan tekanan pada cadangan devisa yang diperlukan untuk membayar kewajiban eksternal.

Sebaliknya, Rupiah-denominated debt dan foreign currency-denominated debt memiliki dampak positif terhadap cadangan devisa, menunjukkan bahwa diversifikasi mata uang utang dapat memberikan efek perlindungan terhadap volatilitas nilai tukar dan mengurangi tekanan pada cadangan devisa.[70]

5. Beban Pembayaran Bunga yang Menggerus Penerimaan Negara

Salah satu dampak paling nyata dari akumulasi hutang adalah peningkatan beban pembayaran bunga utang yang menggerus penerimaan negara. Berdasarkan data Kementerian Keuangan, pembayaran bunga utang Indonesia pada periode Januari–Juni 2025 telah mencapai Rp 257,08 triliun dan diproyeksikan mencapai Rp 552,1 triliun pada akhir tahun, atau setara dengan hampir 16% dari total belanja negara.[71] Angka ini menunjukkan bahwa hampir seperlima APBN habis untuk membayar bunga saja, belum termasuk pembayaran pokok utang.

Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) telah menyoroti bahwa rasio pembayaran bunga utang terhadap penerimaan negara telah mengalami tren peningkatan dan telah melampaui batas yang direkomendasikan oleh IMF, yaitu 10%.[72] Hal ini menandakan bahwa beban bunga utang terlalu besar sehingga cukup menggerus penerimaan negara dan mengurangi ruang fiskal untuk belanja produktif.

FAKTOR-FAKTOR PENENTU AKUMULASI HUTANG LUAR NEGERI

Akumulasi hutang luar negeri Indonesia dipengaruhi oleh berbagai faktor makroekonomi, baik internal maupun eksternal. Pemahaman terhadap faktor-faktor ini penting untuk merancang strategi pengelolaan utang yang efektif dan berkelanjutan.

Faktor-Faktor yang Berpengaruh Signifikan

1. Defisit Anggaran (Budget Deficit)

Defisit anggaran merupakan salah satu faktor utama yang mendorong peningkatan hutang luar negeri. Ketika penerimaan negara tidak mencukupi untuk membiayai seluruh belanja negara, pemerintah harus mencari sumber pembiayaan alternatif, salah satunya melalui pinjaman luar negeri. Penelitian yang dilakukan oleh beberapa peneliti menunjukkan bahwa defisit anggaran berpengaruh positif dan signifikan terhadap hutang luar negeri Indonesia.[73]

Namun, studi yang dilakukan oleh Wijaya dan Kesuma (2025) menggunakan metode Vector Autoregressive (VAR) menunjukkan hasil yang berbeda: defisit anggaran dapat mengurangi akumulasi hutang luar negeri.[74] Temuan ini mengindikasikan bahwa dalam konteks tertentu, pemerintah dapat mengelola defisit anggaran melalui instrumen pembiayaan domestik (seperti penerbitan SBN domestik) tanpa harus meningkatkan hutang luar negeri secara proporsional.

2. Nilai Tukar (Exchange Rate)

Nilai tukar Rupiah terhadap mata uang asing, terutama Dolar Amerika Serikat, memiliki pengaruh signifikan terhadap hutang luar negeri. Penelitian menunjukkan bahwa depresiasi Rupiah menyebabkan peningkatan hutang luar negeri.[75] Mekanisme ini bekerja melalui dua jalur:

Jalur Langsung: Depresiasi Rupiah meningkatkan nilai nominal hutang luar negeri yang didenominasi dalam mata uang asing ketika dikonversi ke dalam Rupiah, meskipun jumlah nominal dalam mata uang asing tetap sama.
Jalur Tidak Langsung: Depresiasi Rupiah meningkatkan beban pembayaran cicilan dan bunga utang dalam denominasi Rupiah, yang pada gilirannya dapat mendorong pemerintah untuk mengambil pinjaman baru untuk menutupi kewajiban yang jatuh tempo.

Studi yang dilakukan oleh Setyaningsih, Haryono, dan Wajdi (2023) menemukan bahwa nilai tukar berpengaruh positif dan signifikan terhadap hutang luar negeri Indonesia.[76] Penelitian lain yang dilakukan oleh Malini (2022) mengkonfirmasi bahwa nilai tukar Rupiah memiliki pengaruh signifikan terhadap perkembangan hutang luar negeri Indonesia.[77]

Namun, dalam jangka panjang, studi yang menggunakan metode VECM menunjukkan bahwa kurs memiliki pengaruh negatif terhadap hutang luar negeri, dengan koefisien sebesar -6,50289.[78] Temuan ini menunjukkan bahwa stabilisasi nilai tukar Rupiah dapat membantu mengurangi akumulasi hutang luar negeri dalam jangka panjang.

3. Hutang Luar Negeri Tahun Sebelumnya

Salah satu faktor yang paling konsisten dalam menjelaskan akumulasi hutang luar negeri adalah hutang luar negeri pada tahun sebelumnya. Penelitian menunjukkan bahwa hutang luar negeri tahun sebelumnya berpengaruh positif dan signifikan terhadap hutang luar negeri tahun berjalan.[79] Fenomena ini mencerminkan sifat kumulatif dari utang, di mana kewajiban pembayaran cicilan dan bunga dari utang lama harus dipenuhi, dan sering kali memerlukan pinjaman baru untuk menutup kewajiban tersebut.

Studi yang dilakukan oleh Wijaya dan Kesuma (2025) menggunakan metode VAR menemukan bahwa hutang luar negeri periode sebelumnya meningkatkan akumulasi hutang luar negeri di Indonesia.[80] Temuan ini menggarisbawahi pentingnya pengelolaan utang yang hati-hati untuk memutus siklus ketergantungan pada pinjaman baru untuk membayar utang lama.

4. Cadangan Devisa (Foreign Exchange Reserves)

Cadangan devisa memiliki peran penting dalam pengelolaan hutang luar negeri. Penelitian menunjukkan hasil yang bervariasi mengenai pengaruh cadangan devisa terhadap hutang luar negeri:

Studi yang dilakukan oleh beberapa peneliti menemukan bahwa cadangan devisa berpengaruh signifikan terhadap hutang luar negeri, dengan arah pengaruh yang dapat positif atau negatif tergantung pada konteks ekonomi.[81]
Studi yang dilakukan oleh Wijaya dan Kesuma (2025) menemukan bahwa cadangan devisa dapat mengurangi akumulasi hutang luar negeri.[82] Temuan ini mengindikasikan bahwa ketika cadangan devisa meningkat, pemerintah memiliki kapasitas yang lebih besar untuk membayar kewajiban eksternal tanpa harus mengambil pinjaman baru.

5. Ekspor

Ekspor merupakan sumber penerimaan devisa yang penting bagi negara dan memiliki hubungan dengan hutang luar negeri. Penelitian menunjukkan bahwa:

Dalam jangka panjang, ekspor berpengaruh positif terhadap hutang luar negeri, dengan koefisien sebesar 6,43126.[83] Temuan ini dapat dijelaskan oleh fakta bahwa peningkatan ekspor meningkatkan kapasitas pembayaran negara, yang pada gilirannya dapat meningkatkan kepercayaan kreditor untuk memberikan pinjaman.
Namun, dalam jangka pendek, ekspor tidak berpengaruh signifikan terhadap hutang luar negeri.[84]

Studi yang dilakukan oleh peneliti lain menemukan bahwa ekspor tidak berpengaruh signifikan terhadap PDB Indonesia, menunjukkan bahwa hubungan antara ekspor, hutang luar negeri, dan pertumbuhan ekonomi bersifat kompleks dan dipengaruhi oleh berbagai faktor lain.[85]

6. Inflasi

Inflasi juga berpengaruh terhadap hutang luar negeri, meskipun arah dan signifikansi pengaruhnya bervariasi antar studi:

Studi yang menggunakan metode VECM menemukan bahwa dalam jangka panjang, inflasi berpengaruh positif terhadap hutang luar negeri, dengan koefisien sebesar 8,55321.[86] Temuan ini dapat dijelaskan oleh fakta bahwa inflasi yang tinggi dapat mengurangi daya beli domestik dan mendorong pemerintah untuk mencari pembiayaan eksternal untuk memenuhi kebutuhan pembangunan.
Namun, dalam jangka pendek, inflasi berpengaruh terhadap hutang luar negeri.[87]

7. Current Account Balance

Neraca transaksi berjalan (current account balance) mencerminkan selisih antara ekspor dan impor barang dan jasa, serta transfer unilateral. Studi yang dilakukan oleh Setyaningsih, Haryono, dan Wajdi (2023) menemukan bahwa current account balance berpengaruh negatif signifikan terhadap hutang luar negeri.[88] Temuan ini menunjukkan bahwa ketika surplus transaksi berjalan meningkat, kebutuhan negara untuk meminjam dari luar negeri berkurang.

Faktor-Faktor yang Tidak Berpengaruh Signifikan

Beberapa faktor yang secara teoritis diharapkan memiliki pengaruh terhadap hutang luar negeri ternyata tidak menunjukkan pengaruh yang signifikan dalam beberapa studi empiris:

1. LIBOR (London Interbank Offered Rate)

LIBOR, yang merupakan acuan suku bunga internasional untuk pinjaman antar bank, tidak berpengaruh signifikan terhadap hutang luar negeri Indonesia dalam beberapa studi.[89] Temuan ini menunjukkan bahwa keputusan pemerintah Indonesia untuk mengambil pinjaman luar negeri lebih dipengaruhi oleh faktor-faktor domestik (seperti defisit anggaran dan kebutuhan pembiayaan) daripada oleh fluktuasi suku bunga internasional.

2. Pembayaran Utang Luar Negeri

Meskipun secara intuitif dapat diduga bahwa pembayaran utang luar negeri akan mempengaruhi akumulasi utang, beberapa studi menemukan bahwa pembayaran utang luar negeri tidak berpengaruh signifikan terhadap hutang luar negeri Indonesia.[90] Temuan ini dapat dijelaskan oleh praktik di mana pembayaran utang lama sering kali diimbangi oleh penarikan pinjaman baru, sehingga efek nettonya terhadap total utang tidak signifikan.

3. Suku Bunga Domestik

Studi yang dilakukan oleh Yuliadi (2007) menemukan bahwa rasio antara suku bunga domestik dan suku bunga internasional tidak berpengaruh signifikan terhadap hutang luar negeri.[91] Temuan ini mengindikasikan bahwa diferensial suku bunga bukan merupakan faktor utama yang mempengaruhi keputusan pemerintah Indonesia untuk mengambil pinjaman luar negeri.

4. Impor (Jangka Pendek)

Dalam jangka pendek, impor tidak berpengaruh signifikan terhadap hutang luar negeri.[92] Namun, dalam jangka panjang, impor berpengaruh negatif terhadap hutang luar negeri, dengan koefisien sebesar -5,15708.[93] Temuan ini menunjukkan bahwa peningkatan impor dalam jangka panjang dapat mengurangi akumulasi hutang luar negeri, kemungkinan melalui peningkatan produktivitas dan efisiensi ekonomi yang dihasilkan dari akses terhadap teknologi dan bahan baku impor.

STRATEGI PENGELOLAAN UTANG NEGARA: MEDIUM-TERM DEBT MANAGEMENT STRATEGY (MTDS)

Pengelolaan utang negara yang efektif dan prudent memerlukan kerangka strategis yang komprehensif, transparan, dan berorientasi pada keberlanjutan fiskal jangka panjang. Salah satu instrumen utama yang digunakan oleh pemerintah Indonesia dalam mengelola utang adalah Medium-Term Debt Management Strategy (MTDS), sebuah kerangka kerja yang dikembangkan bersama oleh World Bank dan International Monetary Fund (IMF).

Konsep dan Tujuan MTDS

Medium-Term Debt Management Strategy (MTDS) adalah kerangka kerja yang dirancang untuk memandu keputusan dan operasi pengelolaan utang pemerintah.[94] MTDS menghubungkan kebijakan peminjaman dengan kebijakan makroekonomi, membantu negara mempertahankan tingkat utang yang berkelanjutan, dan memfasilitasi pengembangan pasar utang domestik.[95]

Tujuan utama MTDS adalah:**[96]

Memenuhi kebutuhan pembiayaan pemerintah dengan biaya serendah mungkin dalam jangka menengah hingga jangka panjang, konsisten dengan tingkat risiko yang prudent.
Mendukung pengembangan pasar Surat Berharga Negara (SBN) domestik yang dalam, aktif, dan likuid.
Menyediakan pendanaan untuk pembangunan infrastruktur melalui pembiayaan kreatif dan inovatif dengan memperhatikan keberlanjutan fiskal.

MTDS bukan hanya sekadar rencana pembiayaan tahunan, tetapi merupakan strategi jangka menengah (biasanya 3-5 tahun) yang mempertimbangkan dinamika makroekonomi, kondisi pasar keuangan, dan kapasitas fiskal negara. Kerangka ini memberikan pedoman bagi seluruh unit/lembaga/otoritas yang terkait dengan pengelolaan utang agar proses pengambilan keputusan mencerminkan keselarasan antara kebijakan pengelolaan utang, fiskal, moneter, dan pengembangan pasar keuangan.[97]

Metodologi MTDS: 8 Langkah

MTDS menggunakan metodologi yang terdiri dari 8 langkah yang saling terkait:[98]

Tujuan dan Lingkup Pengelolaan Utang: Menetapkan tujuan jangka panjang dan jangka pendek dari pengelolaan utang, termasuk prioritas antara minimisasi biaya dan pengendalian risiko.
Karakteristik Portofolio Utang yang Ada dan Identifikasi Prioritas Risiko: Menganalisis struktur portofolio utang saat ini, termasuk komposisi mata uang, jangka waktu (maturity), tingkat suku bunga (tetap vs. mengambang), dan mengidentifikasi risiko-risiko utama seperti risiko refinancing, risiko nilai tukar, dan risiko suku bunga.
Sumber Pembiayaan Domestik dan Eksternal Potensial: Mengevaluasi kapasitas dan karakteristik pasar keuangan domestik dan internasional untuk menentukan sumber pembiayaan yang paling sesuai.
Kerangka Makroekonomi dan Faktor Struktural: Mempertimbangkan proyeksi pertumbuhan ekonomi, inflasi, nilai tukar, dan faktor-faktor struktural lainnya yang dapat mempengaruhi keberlanjutan utang.
Asumsi Baseline Pricing dan Skenario Shock: Menetapkan asumsi baseline untuk suku bunga, nilai tukar, dan variabel makroekonomi lainnya, serta merancang skenario shock (misalnya, guncangan suku bunga, depresiasi nilai tukar, atau perlambatan pertumbuhan ekonomi) untuk menguji ketahanan strategi utang.
Perbandingan Strategi Pendanaan Alternatif Berdasarkan Estimasi Biaya dan Risiko: Menggunakan model kuantitatif untuk membandingkan berbagai strategi pembiayaan (misalnya, meningkatkan proporsi SBN domestik vs. pinjaman luar negeri, memperpanjang jangka waktu utang, atau mengubah komposisi mata uang) berdasarkan trade-off antara biaya dan risiko.
Dokumentasi dan Implementasi Strategi: Menyusun dokumen strategi pengelolaan utang yang transparan dan dipublikasikan kepada stakeholder, serta merancang rencana implementasi yang jelas.
Monitoring dan Evaluasi Berkala: Melakukan monitoring berkala terhadap pelaksanaan strategi dan mengevaluasi konsistensinya dengan perkembangan ekonomi, fiskal, dan pasar keuangan. Jika terdapat perubahan signifikan, strategi dapat diperbarui.

MTDS Indonesia 2022-2025

Pemerintah Indonesia telah menyusun dan menerapkan Medium-Term Debt Management Strategy (MTDS) 2022-2025 yang merupakan dokumen strategis yang mengatur pengelolaan utang negara untuk periode empat tahun.[99] MTDS Indonesia 2022-2025 mencakup dua lingkup utama:

Pengelolaan Pembiayaan APBN melalui Utang, yang terdiri dari penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) dan penarikan Pinjaman.
Pengelolaan Penjaminan Pemerintah, yang mencakup pemberian jaminan atas pinjaman yang diambil oleh entitas tertentu (seperti BUMN atau Pemerintah Daerah) untuk proyek-proyek prioritas.

Tujuan Strategis MTDS Indonesia 2022-2025

MTDS Indonesia 2022-2025 menetapkan tiga tujuan strategis:[100]

Memenuhi kebutuhan pembiayaan APBN pada biaya yang paling rendah dengan tingkat risiko terkendali, sehingga kesinambungan fiskal dapat terpelihara.
Mendukung pengembangan pasar SBN domestik yang dalam, aktif, dan likuid, yang pada gilirannya akan meningkatkan efisiensi pembiayaan dan mengurangi ketergantungan pada sumber eksternal.
Menyediakan pendanaan untuk pembangunan infrastruktur melalui pembiayaan kreatif dan inovatif dengan memperhatikan keberlanjutan fiskal, termasuk melalui skema Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU), penerbitan obligasi tematik (seperti green bonds dan social bonds), dan instrumen pembiayaan inovatif lainnya.

Strategi Pembiayaan Utang

MTDS Indonesia 2022-2025 menguraikan strategi pembiayaan utang dalam dua komponen utama:

A. Strategi Pengelolaan Surat Berharga Negara (SBN)

SBN merupakan instrumen utang yang paling dominan dalam portofolio utang pemerintah Indonesia, mencapai sekitar 90% dari total utang pemerintah pada kuartal III tahun 2024.[101] Strategi pengelolaan SBN dalam MTDS 2022-2025 meliputi:

Optimalisasi Penerbitan di Pasar Domestik: Pemerintah akan terus memprioritaskan penerbitan SBN di pasar domestik untuk mengurangi eksposur risiko nilai tukar dan memperkuat pasar modal domestik. Penerbitan SBN domestik dilakukan melalui lelang rutin yang transparan dan dapat diprediksi, sehingga memberikan kepastian kepada investor.
Penerbitan Foreign Exchange (FX) Bonds sebagai Pelengkap: Penerbitan obligasi dalam mata uang asing (FX bonds) di pasar internasional dilakukan sebagai pelengkap untuk diversifikasi sumber pembiayaan, memperluas basis investor internasional, dan mempertahankan benchmark sovereign yield Indonesia di pasar global. Penerbitan FX bonds dilakukan dengan mempertimbangkan kondisi pasar internasional, kebutuhan mata uang asing, dan trade-off biaya-risiko.
Manajemen Liabilitas Aktif dan Terjadwal (Active and Scheduled Liability Management): Pemerintah akan melakukan debt switch (penukaran utang dengan struktur yang lebih baik) dan buyback (pembelian kembali utang sebelum jatuh tempo) secara aktif dan terjadwal untuk:
Mengurangi risiko refinancing dengan memperpanjang profil jatuh tempo utang.
Menurunkan biaya pembayaran bunga dengan memanfaatkan kondisi pasar yang menguntungkan.
Meningkatkan likuiditas pasar SBN dengan memfokuskan volume outstanding pada seri-seri benchmark tertentu.
Diversifikasi Instrumen SBN: Pemerintah akan terus mengembangkan berbagai instrumen SBN untuk memenuhi kebutuhan investor yang beragam dan memperluas basis investor, termasuk:
SBN Diaspora: Obligasi yang ditargetkan kepada diaspora Indonesia di luar negeri, dengan tujuan menggalang partisipasi mereka dalam pembiayaan pembangunan nasional.
Amortized Bonds: Obligasi yang pembayaran pokoknya dilakukan secara bertahap selama masa tenor, sehingga mengurangi risiko refinancing.
Thematic SBN: Obligasi tematik seperti green bonds (untuk proyek ramah lingkungan), social bonds (untuk proyek sosial), dan sustainability bonds (untuk proyek yang menggabungkan aspek lingkungan dan sosial).
Municipal Bonds: Obligasi yang diterbitkan oleh Pemerintah Daerah dengan jaminan atau dukungan dari Pemerintah Pusat, untuk membiayai proyek infrastruktur daerah.
Social-Based Instruments: Instrumen berbasis sosial yang dirancang untuk membiayai program-program yang berdampak sosial langsung, seperti pendidikan, kesehatan, dan perumahan rakyat.
Derivative Obligations: Instrumen derivatif yang dapat digunakan untuk hedging risiko suku bunga dan nilai tukar.

B. Strategi Pengelolaan Pinjaman

Meskipun SBN mendominasi portofolio utang pemerintah, pinjaman langsung (terutama dari lembaga multilateral dan bilateral) tetap memainkan peran penting, terutama untuk proyek-proyek dengan karakteristik tertentu. Strategi pengelolaan pinjaman dalam MTDS 2022-2025 meliputi:

Optimalisasi Program Loans: Program loans, yaitu pinjaman yang tidak terikat pada proyek spesifik tetapi diberikan untuk mendukung reformasi kebijakan atau sektor tertentu, akan dioptimalkan dengan mempertimbangkan:
Kapasitas Lender: Kemampuan kreditor (baik multilateral seperti World Bank dan ADB, maupun bilateral) untuk menyediakan pinjaman dengan syarat yang menguntungkan.
Ketersediaan Policy Matrix: Program loans sering kali mensyaratkan pelaksanaan reformasi kebijakan tertentu (policy matrix). Pemerintah akan memastikan bahwa policy matrix yang disyaratkan sejalan dengan agenda reformasi nasional.
Kebutuhan Mata Uang untuk Cash Management: Pinjaman dalam mata uang tertentu dapat digunakan untuk memenuhi kebutuhan cash management, terutama untuk pembayaran kewajiban eksternal.
Trade-off Biaya-Risiko: Pemilihan program loans akan mempertimbangkan biaya efektif (termasuk suku bunga, biaya komitmen, dan biaya lainnya) serta risiko yang terkait (terutama risiko nilai tukar dan risiko refinancing).
Loan Conversion (Konversi Pinjaman): Loan conversion adalah proses konversi pinjaman dari satu jenis ke jenis lainnya, misalnya dari pinjaman dalam mata uang asing ke pinjaman dalam Rupiah, atau dari pinjaman dengan suku bunga mengambang ke suku bunga tetap. Konversi pinjaman dilakukan dengan mempertimbangkan:
Target Komposisi Portofolio Pinjaman FX: Pemerintah menetapkan target komposisi portofolio pinjaman dalam mata uang asing yang optimal untuk mengurangi eksposur risiko nilai tukar.
Suku Bunga: Konversi dilakukan ketika terdapat peluang untuk menurunkan biaya pembayaran bunga.
Tawaran Lender: Pemerintah akan bernegosiasi dengan kreditor untuk mendapatkan syarat konversi yang paling menguntungkan.

Prinsip Pengelolaan Utang

Selain strategi pembiayaan, MTDS Indonesia juga menetapkan prinsip-prinsip umum dalam pengelolaan utang yang sejalan dengan praktik terbaik internasional:[102]

Prinsip Kehati-hatian (Prudence): Setiap keputusan terkait pengadaan utang harus didasarkan pada analisis komprehensif mengenai kemampuan membayar, prospek ekonomi jangka panjang, dan dampak terhadap perekonomian.
Diversifikasi Sumber Pembiayaan: Pemerintah tidak akan bergantung pada satu sumber pembiayaan saja, tetapi akan melakukan diversifikasi melalui kombinasi penerbitan SBN (domestik dan internasional), pinjaman bilateral, pinjaman multilateral, dan instrumen pembiayaan inovatif lainnya. Diversifikasi ini bertujuan untuk mengurangi risiko ketergantungan dan meningkatkan fleksibilitas dalam pengelolaan keuangan.
Penggunaan Utang untuk Investasi Produktif: Utang hanya akan digunakan untuk membiayai proyek-proyek yang memiliki dampak produktif dan dapat menghasilkan return yang cukup untuk menutupi biaya utang. Prioritas diberikan kepada proyek infrastruktur (jalan, jembatan, pelabuhan, bandara, irigasi), sektor pendidikan, kesehatan, dan sektor produktif lainnya yang dapat mendorong pertumbuhan ekonomi jangka panjang.
Transparansi dan Akuntabilitas: Pemerintah akan mempublikasikan informasi terkait posisi utang, rencana pembayaran, dan strategi pengelolaan utang secara berkala dan transparan. Pengawasan oleh lembaga independen, seperti Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), juga diperlukan untuk memastikan bahwa pengelolaan utang dilakukan secara profesional dan sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku.
Manajemen Risiko Utang: Pemerintah akan melakukan manajemen risiko yang komprehensif, meliputi:
Risiko Suku Bunga: Menggunakan instrumen interest rate swap atau menetapkan komposisi optimal antara utang dengan suku bunga tetap dan mengambang.
Risiko Nilai Tukar: Menerapkan strategi hedging melalui instrumen derivatif seperti currency swap, forward, dan option untuk melindungi portofolio utang dari fluktuasi nilai tukar.
Risiko Likuiditas: Memastikan ketersediaan kas yang cukup untuk memenuhi kewajiban pembayaran utang yang jatuh tempo, melalui perencanaan cash flow yang cermat dan pemeliharaan cadangan kas yang memadai.
Risiko Jatuh Tempo (Refinancing Risk): Mengelola profil jangka waktu utang agar tidak terlalu terkonsentrasi pada periode tertentu, sehingga mengurangi tekanan refinancing.
Koordinasi dengan Otoritas Moneter dan Pasar Modal: Pemerintah akan meningkatkan koordinasi dengan Bank Indonesia (sebagai otoritas moneter) dan Otoritas Jasa Keuangan (sebagai regulator pasar modal) untuk memastikan bahwa kebijakan pengelolaan utang sejalan dengan kebijakan moneter dan pengembangan pasar keuangan.

Evaluasi dan Monitoring

MTDS Indonesia 2022-2025 menetapkan bahwa evaluasi akan dilakukan secara berkala untuk memantau konsistensi strategi dengan perkembangan ekonomi, fiskal, dan pasar keuangan.[103] Jika terdapat perubahan kebijakan, perbaikan kondisi ekonomi, atau perubahan signifikan dalam pasar keuangan, strategi dapat diperbarui untuk memastikan bahwa pengelolaan utang tetap optimal.

Evaluasi mencakup:

Monitoring Indikator Keberlanjutan Utang: Seperti rasio utang terhadap PDB, Debt Service Ratio (DSR), dan rasio pembayaran bunga utang terhadap penerimaan negara.
Stress Testing: Menguji ketahanan portofolio utang terhadap berbagai skenario shock, seperti guncangan suku bunga, depresiasi nilai tukar, atau perlambatan pertumbuhan ekonomi.
Review Pelaksanaan Strategi: Mengevaluasi apakah target-target yang ditetapkan dalam MTDS telah tercapai, dan mengidentifikasi area-area yang memerlukan perbaikan.

DEBT SERVICE RATIO (DSR) DAN TANTANGAN KEBERLANJUTAN FISKAL

Salah satu indikator paling krusial dalam menilai keberlanjutan fiskal adalah Debt Service Ratio (DSR), yaitu rasio pembayaran utang (cicilan pokok dan bunga) terhadap penerimaan negara. DSR mencerminkan seberapa besar proporsi penerimaan negara yang harus dialokasikan untuk membayar kewajiban utang, dan dengan demikian mengukur ruang fiskal yang tersedia untuk belanja produktif.

Proyeksi DSR Indonesia dan Status “Lampu Kuning”

Berdasarkan proyeksi terbaru, Debt Service Ratio (DSR) Indonesia diperkirakan mencapai 45% pada tahun 2025 dan 40% pada tahun 2026.[104] Angka ini jauh melampaui ambang batas aman yang direkomendasikan sebesar 25% hingga 30%.[105] Kondisi ini menandakan bahwa Indonesia telah memasuki zona “lampu kuning” dalam hal keberlanjutan fiskal, di mana beban pembayaran utang telah mencapai level yang mengkhawatirkan.

Menurut Samirin Wijayanto, ekonom dari Universitas Paramadina, peningkatan DSR Indonesia menandakan risiko fiskal yang semakin nyata yang akan dihadapi oleh pemerintahan saat ini. “Ketika DSR-nya sudah tinggi, ini lampu kuning,” ungkap Wijayanto dalam Webinar: Evaluasi Kritis 100 Hari Pemerintahan Prabowo.[106]

Implikasi DSR Tinggi

Tingginya DSR memiliki implikasi yang serius terhadap pengelolaan keuangan negara dan stabilitas ekonomi:

1. Menandakan Risiko Fiskal yang Nyata

DSR yang tinggi mengindikasikan bahwa beban pembayaran utang telah menjadi sangat besar relatif terhadap kapasitas fiskal negara. Hampir setengah dari penerimaan negara harus dialokasikan untuk membayar cicilan pokok dan bunga utang, sehingga mengurangi ruang fiskal yang tersedia untuk belanja produktif seperti pendidikan, kesehatan, infrastruktur, dan program-program kesejahteraan sosial.

2. Dampak pada Investor dan Persepsi Risiko

Tingginya DSR juga mempengaruhi persepsi investor terhadap surat utang Indonesia. Ketika investor menilai bahwa risiko fiskal meningkat, mereka cenderung menuntut imbal hasil (yield) yang lebih tinggi sebagai kompensasi atas risiko yang mereka tanggung.[107] Peningkatan yield berarti bahwa biaya pembiayaan baru menjadi lebih mahal, yang pada gilirannya akan semakin memperburuk beban fiskal.

Menurut Wijayanto, “Mereka mengharapkan bunga lebih tinggi yang ini akan gulung seperti tsunami yang akan kita hadapi.”[108] Pernyataan ini menggarisbawahi risiko bahwa peningkatan biaya pembiayaan dapat menciptakan siklus negatif di mana pemerintah harus membayar bunga yang semakin tinggi, yang pada gilirannya meningkatkan DSR, yang kemudian mendorong investor untuk menuntut yield yang lebih tinggi lagi.

3. Struktur Utang yang Kompleks

Selain DSR yang tinggi, struktur utang Indonesia juga menambah kompleksitas masalah. Data kuartal III tahun 2024 menunjukkan bahwa 90% utang pemerintah berbentuk Surat Berharga Negara (SBN), sementara pinjaman langsung (loan) hanya 10%.[109] Dominasi SBN meningkatkan eksposur terhadap fluktuasi pasar, karena harga SBN dapat berfluktuasi seiring dengan perubahan sentimen pasar, suku bunga, dan kondisi ekonomi global.

4. Rekomendasi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)

Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) telah menyoroti bahwa rasio pembayaran bunga utang terhadap penerimaan negara telah mengalami tren peningkatan dan telah melampaui batas yang direkomendasikan oleh IMF, yaitu 10%.[110] Hal ini menandakan bahwa beban bunga utang terlalu besar sehingga cukup menggerus penerimaan negara dan mengurangi ruang fiskal untuk belanja produktif.

Berdasarkan data Kementerian Keuangan, pembayaran bunga utang Indonesia pada periode Januari–Juni 2025 telah mencapai Rp 257,08 triliun dan diproyeksikan mencapai Rp 552,1 triliun pada akhir tahun, atau setara dengan hampir 16% dari total belanja negara.[111] Angka ini menunjukkan bahwa hampir seperlima APBN habis untuk membayar bunga saja, belum termasuk pembayaran pokok utang.

Tantangan Fiskal Tersembunyi

Selain DSR yang tinggi, Indonesia juga menghadapi berbagai tantangan fiskal tersembunyi yang dapat memperburuk kondisi keberlanjutan utang:

1. Persistent Negative Primary Balance

Primary balance adalah selisih antara penerimaan negara dan belanja negara, tidak termasuk pembayaran bunga utang. Jika primary balance negatif secara terus-menerus, ini menandakan bahwa pemerintah tidak hanya meminjam untuk membayar bunga, tetapi juga untuk membiayai belanja operasional lainnya.[112] Kondisi ini menciptakan siklus di mana utang terus bertambah tanpa adanya peningkatan kapasitas pembayaran.

2. Growing Reliance on New Debt to Pay Interest

Salah satu tanda bahaya yang paling jelas dari spiral utang adalah ketika pemerintah harus mengambil pinjaman baru untuk membayar bunga utang yang jatuh tempo.[113] Praktik ini menunjukkan bahwa penerimaan negara tidak cukup untuk menutupi kewajiban pembayaran, dan pemerintah terjebak dalam siklus di mana setiap tahun utang bertambah hanya untuk membayar bunga utang lama.

3. Tax Ratio yang Rendah

Salah satu akar masalah fiskal Indonesia adalah tax ratio (rasio pajak terhadap PDB) yang rendah. Indonesia memiliki tax ratio sekitar 10%, jauh di bawah ideal untuk negara maju yang mencapai 15% atau lebih.[114] Basis pajak yang sempit melemahkan kemampuan pemerintah untuk membiayai belanja tanpa bergantung pada utang.

Rendahnya tax ratio disebabkan oleh berbagai faktor, termasuk: – Kepatuhan pajak yang rendah: Banyak wajib pajak, baik individu maupun korporasi, yang belum memenuhi kewajiban perpajakannya secara penuh. – Ekonomi informal yang besar: Sebagian besar aktivitas ekonomi di Indonesia masih berada di sektor informal yang sulit dijangkau oleh sistem perpajakan. – Insentif pajak yang berlebihan: Pemerintah sering memberikan berbagai insentif pajak untuk menarik investasi, yang pada gilirannya mengurangi penerimaan pajak.

4. Mandatory Spending yang Rigid

Sebagian besar APBN dialokasikan untuk mandatory spending (belanja wajib) yang bersifat rigid, termasuk:[115]

Gaji Pegawai Negeri Sipil (PNS): Belanja gaji PNS merupakan komponen terbesar dalam belanja pemerintah dan sulit untuk dikurangi dalam jangka pendek.
Subsidi: Subsidi energi (BBM dan listrik) dan subsidi pupuk menyerap anggaran yang besar dan sering kali tidak tepat sasaran.
Bunga Utang: Pembayaran bunga utang merupakan kewajiban yang tidak dapat dihindari dan terus meningkat seiring dengan akumulasi utang.
Transfer Daerah: Transfer ke daerah (Dana Perimbangan) mencakup Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), dan Dana Bagi Hasil (DBH), yang merupakan amanah konstitusional dan tidak dapat dikurangi secara signifikan.

Akibat rigiditas mandatory spending, belanja fleksibel untuk pendidikan, infrastruktur baru, riset dan pengembangan, serta program-program inovatif lainnya menjadi sangat terbatas. Kondisi ini menghambat kemampuan pemerintah untuk melakukan investasi jangka panjang yang dapat meningkatkan produktivitas dan pertumbuhan ekonomi.

Strategi Mitigasi Krisis Fiskal

Untuk menghindari jebakan utang dan memastikan keberlanjutan fiskal, pemerintah Indonesia perlu mengadopsi strategi mitigasi yang komprehensif:

1. Prudent Debt Management

Pengelolaan utang yang prudent meliputi menjaga keseimbangan antara:[116]

Utang Valas dan Domestik: Mengurangi eksposur risiko nilai tukar dengan meningkatkan proporsi utang domestik dalam Rupiah.
Utang Jangka Pendek dan Jangka Panjang: Mengelola profil jangka waktu utang agar tidak terlalu terkonsentrasi pada periode tertentu, sehingga mengurangi tekanan refinancing.
Suku Bunga Tetap dan Mengambang: Menetapkan komposisi optimal antara utang dengan suku bunga tetap dan mengambang untuk mengelola risiko suku bunga.

2. Diversifikasi Sumber Penerimaan

Pemerintah perlu mengurangi ketergantungan pada komoditas yang volatil dan memperkuat basis pajak melalui:[117]

Reformasi Perpajakan: Memperluas basis pajak, meningkatkan kepatuhan wajib pajak, dan mengurangi insentif pajak yang tidak efektif.
Pengembangan Sumber Penerimaan Bukan Pajak (PNBP): Mengoptimalkan pengelolaan aset negara, royalti sumber daya alam, dan dividen BUMN.
Digitalisasi Sistem Perpajakan: Menggunakan teknologi informasi untuk meningkatkan efisiensi administrasi pajak dan mengurangi kebocoran.

3. Penguatan Pasar Keuangan Domestik

Mengurangi dependensi pada investor asing dan lembaga multilateral melalui:[118]

Pengembangan Pasar SBN Domestik: Meningkatkan likuiditas dan kedalaman pasar SBN domestik sehingga pemerintah dapat membiayai defisit anggaran melalui investor domestik.
Meningkatkan Kepercayaan pada SBN Domestik: Menjaga stabilitas ekonomi makro, memperkuat transparansi fiskal, dan mempertahankan peringkat kredit yang baik.
Diversifikasi Basis Investor: Mengembangkan instrumen investasi yang sesuai dengan kebutuhan investor ritel, investor institusional (dana pensiun, asuransi), dan investor syariah.

4. Kebijakan Fiskal yang Prudent

Menghindari populisme fiskal tanpa sumber penerimaan yang kuat, dan menjaga keseimbangan antara belanja dan penerimaan melalui:[119]

Efisiensi Belanja: Mengurangi belanja yang tidak produktif, meningkatkan efisiensi pengadaan barang dan jasa, dan mengevaluasi program-program subsidi yang tidak tepat sasaran.
Prioritas Belanja Modal: Mengalokasikan lebih banyak anggaran untuk belanja modal (infrastruktur, pendidikan, kesehatan) yang dapat meningkatkan produktivitas jangka panjang.
Reformasi Subsidi: Melakukan reformasi subsidi energi dengan mengurangi subsidi yang tidak tepat sasaran dan mengalihkannya kepada program bantuan sosial yang lebih efektif.

KEPAILITAN LINTAS BATAS

Salah satu aspek yang sering diabaikan dalam diskusi mengenai hutang luar negeri adalah implikasi hukum internasional terkait penyelesaian sengketa utang dan kepailitan lintas batas (cross-border insolvency). Dalam konteks globalisasi ekonomi, di mana perusahaan dan bahkan negara memiliki aset dan kewajiban di berbagai yurisdiksi, penyelesaian kepailitan menjadi sangat kompleks.

Problematika Kepailitan Lintas Batas

1. Prinsip Teritorialitas

Indonesia, bersama dengan beberapa negara ASEAN lainnya seperti Thailand dan Singapura, menerapkan prinsip teritorialitas dalam hukum kepailitan.[120] Prinsip ini menyatakan bahwa:

Putusan pailit yang dikeluarkan oleh pengadilan domestik Indonesia hanya berlaku di wilayah Indonesia dan tidak dapat diberlakukan di luar negeri.
Sebaliknya, putusan pailit yang dikeluarkan oleh pengadilan asing tidak diakui di Indonesia, sehingga aset debitur yang berada di Indonesia tidak dapat disita oleh kreditor asing berdasarkan putusan pailit dari pengadilan asing.

Penerapan prinsip teritorialitas ini menimbulkan kesulitan besar dalam penyelesaian kepailitan lintas batas, terutama ketika aset debitur tersebar di berbagai negara. Kreditor asing menghadapi hambatan hukum yang signifikan dalam upaya mereka untuk mengakses aset debitur yang berada di Indonesia, bahkan jika mereka telah memperoleh putusan pailit dari pengadilan di negara asal mereka.

2. Status Kurator

Masalah lain yang timbul adalah status kurator yang ditunjuk oleh Pengadilan Niaga Indonesia.[121] Kurator adalah pihak yang bertanggung jawab untuk mengelola dan membereskan harta pailit setelah putusan pailit dibuat. Namun, ketika aset debitur pailit berada di luar negeri, kurator yang ditunjuk oleh pengadilan Indonesia tidak memiliki kewenangan untuk mengelola aset tersebut, karena otoritas mereka tidak diakui oleh negara lain.

Hal ini menciptakan situasi di mana pengurusan dan pemberesan aset debitur pailit menjadi jauh lebih sulit dari yang diperkirakan. Kurator tidak dapat menjalankan fungsinya secara efektif jika aset utama debitur berada di luar yurisdiksi Indonesia.

3. Diskriminasi Kreditor Asing

Salah satu kasus yang menarik perhatian adalah kasus PT Visi Media Asia, di mana perusahaan tersebut diduga melakukan praktik eksklusi terhadap kreditor asing dalam proses Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang (PKPU).[122] Praktik ini bertentangan dengan prinsip equality dan non-discrimination yang merupakan fondasi hukum kepailitan modern.

Menurut penelitian yang dilakukan oleh Akbar dan Rasyidah (2024), diskriminasi terhadap kreditor asing dalam proses PKPU dapat mengikis kepercayaan investor internasional terhadap kepastian hukum di Indonesia.[123] Kepercayaan investor adalah aset yang sangat berharga bagi negara berkembang seperti Indonesia, dan setiap praktik yang melemahkan kepercayaan tersebut dapat berdampak negatif pada arus investasi asing.

Solusi yang Diperlukan

Untuk mengatasi problematika kepailitan lintas batas, Indonesia perlu mengambil langkah-langkah berikut:

1. Ratifikasi UNCITRAL Model Law on Cross-Border Insolvency

UNCITRAL Model Law on Cross-Border Insolvency adalah kerangka hukum internasional yang dikembangkan oleh United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL) untuk memfasilitasi kerjasama internasional dalam penyelesaian kepailitan lintas batas.[124] Model Law ini memberikan mekanisme untuk:

Pengakuan Putusan Asing (Recognition of Foreign Proceedings): Memungkinkan pengadilan domestik untuk mengakui putusan pailit yang dikeluarkan oleh pengadilan asing.
Akses Bagi Kurator Asing: Memberikan akses kepada kurator asing untuk mengelola aset debitur yang berada di yurisdiksi domestik.
Koordinasi Antarjurisdiksi: Memfasilitasi koordinasi antara pengadilan dan kurator di berbagai negara untuk memastikan penyelesaian kepailitan yang adil dan efisien.

Ratifikasi UNCITRAL Model Law akan memberikan kepastian hukum yang lebih besar bagi kreditor asing dan meningkatkan kepercayaan investor terhadap sistem hukum Indonesia.

2. Bilateral/Multilateral Agreement untuk Mutual Recognition

Selain ratifikasi UNCITRAL Model Law, Indonesia juga dapat menempuh jalur perjanjian bilateral atau multilateral dengan negara-negara lain untuk saling mengakui putusan pailit (mutual recognition).[125] Perjanjian semacam ini dapat mencakup:

Pengakuan putusan pailit yang dikeluarkan oleh pengadilan mitra.
Kerjasama dalam pengurusan dan pemberesan aset debitur pailit yang berada di lintas yurisdiksi.
Mekanisme penyelesaian sengketa yang cepat dan efisien.

3. Harmonisasi Hukum Kepailitan Regional

Di tingkat regional, negara-negara ASEAN dapat bekerja sama untuk mengharmonisasikan hukum kepailitan mereka, sehingga menciptakan kerangka hukum yang lebih seragam dan memfasilitasi penyelesaian kepailitan lintas batas di kawasan ASEAN.[126] Harmonisasi ini dapat mencakup:

Standar minimum untuk pengakuan putusan pailit asing.
Mekanisme kerjasama antara pengadilan dan kurator di negara-negara ASEAN.
Protokol untuk penyelesaian sengketa kepailitan lintas batas.

PERSPEKTIF EKONOMI ISLAM TERHADAP HUTANG LUAR NEGERI

Dalam konteks Indonesia yang mayoritas penduduknya beragama Islam, perspektif ekonomi Islam terhadap hutang luar negeri menjadi relevan untuk didiskusikan. Ekonomi Islam memiliki pandangan yang unik mengenai utang, yang berbeda secara fundamental dengan sistem keuangan konvensional.

Prinsip Dasar Ekonomi Islam tentang Hutang

1. Hutang Diperbolehkan dengan Syarat Tertentu

Dalam ekonomi Islam, hutang diperbolehkan (mubah) selama memenuhi syarat-syarat tertentu:[127]

Bebas Riba/Bunga: Hutang harus bebas dari unsur riba (bunga), yang dianggap sebagai praktik yang dilarang dalam Islam. Riba dianggap eksploitatif karena membebankan peminjam dengan kewajiban tambahan yang tidak didasarkan pada bagi hasil atau risiko yang ditanggung bersama.
Sesuai Ketentuan Syariah: Hutang harus sesuai dengan prinsip-prinsip syariah lainnya, termasuk prinsip keadilan (’adl), transparansi (amanah), dan tidak ada unsur penipuan (gharar) atau ketidakpastian yang berlebihan.
Untuk Kebutuhan Produktif, Bukan Konsumtif: Hutang sebaiknya digunakan untuk tujuan produktif yang dapat menghasilkan manfaat ekonomi dan sosial, bukan untuk konsumsi yang tidak produktif.

2. Debt Trap sebagai Penyebab Kemiskinan

Perspektif ekonomi Islam menekankan bahwa “unjust debt” (utang yang tidak adil, terutama yang mengandung riba) dapat menjadi penyebab kemiskinan bagi individu maupun negara.[128] Islam mendorong kemandirian dan tidak bergantung pada utang secara berlebihan. Sebagaimana hadis Nabi Muhammad SAW yang menyatakan bahwa hutang dapat menjadi beban yang berat dan dapat menimbulkan kekhawatiran (hamm) yang terus-menerus.

Dalam konteks negara, ketergantungan yang berlebihan pada hutang luar negeri dapat menciptakan siklus ketergantungan yang sulit diputus, di mana negara harus terus meminjam untuk membayar utang lama, tanpa kemampuan untuk mencapai kemandirian ekonomi.

3. Alternatif Pembiayaan Syariah

Ekonomi Islam menawarkan berbagai alternatif pembiayaan yang berbasis pada prinsip bagi hasil dan keadilan, yang dapat mengurangi ketergantungan pada hutang konvensional yang mengandung bunga:

a. Sukuk sebagai Instrumen Alternatif

Sukuk (obligasi syariah) adalah instrumen pembiayaan yang berbasis pada prinsip syariah, di mana investor mendapatkan imbal hasil berdasarkan bagi hasil dari proyek atau aset yang dibiayai, bukan berdasarkan bunga tetap.[129] Sukuk memiliki beberapa keunggulan:

Tradable (Likuid): Sukuk dapat diperdagangkan di pasar sekunder, sehingga memberikan likuiditas bagi investor.
Non-Tradable (Stabil Harga): Beberapa jenis sukuk tidak dapat diperdagangkan, sehingga harganya lebih stabil.
Pertumbuhan Signifikan: Indonesia telah mengalami pertumbuhan sukuk yang signifikan pada periode 2020-2023, mencerminkan meningkatnya minat investor terhadap instrumen syariah.[130]

Pemerintah Indonesia telah menerbitkan berbagai jenis sukuk, termasuk sovereign global green sukuk (sukuk hijau global) yang digunakan untuk membiayai proyek-proyek ramah lingkungan.[131] Penggunaan sukuk sebagai instrumen pembiayaan defisit dapat menjadi alternatif yang lebih sejalan dengan prinsip ekonomi Islam dan mengurangi beban bunga yang terkait dengan utang konvensional.

b. Pembiayaan Berbasis Bagi Hasil

Selain sukuk, ekonomi Islam menawarkan berbagai skema pembiayaan berbasis bagi hasil, seperti:

Musyarakah (kemitraan): Di mana dua pihak atau lebih menyumbangkan modal untuk proyek bersama dan membagi keuntungan berdasarkan proporsi yang disepakati.
Mudharabah (bagi hasil): Di mana satu pihak menyediakan modal (shahibul maal) dan pihak lain menyediakan keahlian (mudharib), dan keuntungan dibagi berdasarkan kesepakatan, sementara kerugian ditanggung oleh penyedia modal.

c. Blended Finance Syariah

Blended finance adalah kombinasi antara pembiayaan konvensional dan syariah untuk proyek-proyek pembangunan. Indonesia telah mengembangkan SDG Indonesia One, sebuah platform green blended finance yang dikelola oleh PT Sarana Multi Infrastruktur (SMI), yang menggabungkan pembiayaan dari berbagai sumber, termasuk obligasi berkelanjutan dan pembiayaan syariah.[132]

Kritik terhadap Praktik Hutang Luar Negeri Indonesia

Dari perspektif ekonomi Islam, praktik hutang luar negeri Indonesia yang mayoritas mengandung bunga (riba) mendapat kritik yang serius:[133]

Mayoritas Pinjaman Luar Negeri Mengandung Bunga (Riba): Sebagian besar pinjaman luar negeri yang diterima oleh pemerintah Indonesia dari lembaga keuangan internasional, bank komersial, atau pemerintah negara lain didasarkan pada sistem bunga, yang bertentangan dengan prinsip syariah.
Ketergantungan Berlebihan pada Pembiayaan Eksternal: Ketergantungan yang terus-menerus pada pembiayaan eksternal mengurangi kemandirian ekonomi dan dapat menciptakan jebakan utang.
Alokasi Tidak Selalu Produktif: Dalam beberapa kasus, hutang luar negeri tidak dialokasikan secara optimal untuk sektor-sektor produktif yang dapat menghasilkan return yang cukup untuk menutupi biaya utang.
Perlu Reformasi Menuju Pembiayaan yang Adil dan Berkelanjutan: Para ekonom Islam menyerukan reformasi sistem pembiayaan negara menuju model yang lebih adil, berkelanjutan, dan sesuai dengan prinsip syariah, termasuk peningkatan penggunaan sukuk, pembiayaan berbasis bagi hasil, dan penguatan penerimaan domestik melalui reformasi perpajakan yang adil.

KESIMPULAN

Hutang luar negeri merupakan instrumen pembiayaan yang esensial bagi Indonesia dalam menutup kesenjangan pembiayaan pembangunan, namun pengelolaannya harus dilakukan dengan sangat hati-hati dan prudent untuk menghindari jebakan utang dan memastikan keberlanjutan fiskal jangka panjang.

Tim Penyusun: Bahrul Ulum A., Mohamad Rifan

bahan pembelajaran

opini ilmiah

video pembelajaran

Post Views: 58