Siklus Anggaran 

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 13 Januari 2026

Siklus anggaran merupakan jantung sistem pengelolaan keuangan negara yang mencerminkan mekanisme akuntabilitas fiskal dalam negara demokrasi.[1] Dalam konteks Indonesia, siklus Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) bukan sekadar rangkaian prosedural administratif, melainkan manifestasi dari prinsip kedaulatan rakyat (popular sovereignty) sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 23 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan bahwa “Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.”[2]

Reformasi keuangan negara yang dimulai pada awal dekade 2000-an telah mengubah paradigma pengelolaan anggaran dari yang semula bersifat tradisional, inkremental, dan berbasis masukan (input-oriented) menjadi modern, strategis, dan berbasis kinerja (performance-based).[3] Transformasi ini ditandai dengan adopsi pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework/MTEF) dan Penganggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting) yang mengintegrasikan perencanaan, penganggaran, dan pertanggungjawaban dalam satu kesatuan siklus yang koheren.[4]

Siklus anggaran negara memiliki kompleksitas tersendiri karena melibatkan multiple stakeholders—eksekutif, legislatif, lembaga audit eksternal, dan masyarakat—dalam rangkaian kegiatan yang terstruktur, sistematis, dan berulang setiap tahun anggaran.[5] Pemahaman komprehensif terhadap siklus anggaran menjadi esensial bagi terciptanya pengelolaan keuangan negara yang transparan, akuntabel, efisien, dan efektif.

Konsep dan Definisi Siklus Anggaran

Pengertian Siklus Anggaran

Siklus Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rangkaian kegiatan dalam proses penganggaran yang dimulai pada saat anggaran negara mulai disusun sampai dengan perhitungan anggaran disahkan dengan undang-undang.[6] Siklus ini merupakan sebuah continuum yang berulang secara periodik dengan pola yang tetap dan teratur setiap tahun anggaran, dimulai dari tanggal 1 Januari sampai dengan 31 Desember tahun yang sama.[7]

Secara konseptual, siklus anggaran mencerminkan empat fungsi manajemen keuangan publik (public financial management): budget preparation, budget authorization, budget execution, dan accountability.[8] Keempat fungsi ini saling terkait dan membentuk sistem yang terintegrasi untuk memastikan bahwa sumber daya publik dikelola secara optimal dalam mencapai tujuan pembangunan nasional.

Karakteristik Siklus Anggaran Indonesia

Siklus anggaran Indonesia memiliki beberapa karakteristik khusus:[9]

1. Bersifat Siklikal dan Berkelanjutan: Siklus anggaran berulang setiap tahun dengan tahapan yang sistematis dan terstandar;
2. Multi-Tahapan: Terdiri dari lima tahapan pokok yang saling berkaitan;
3. Multi-Stakeholder: Melibatkan berbagai institusi pemerintah, legislatif, lembaga audit, dan masyarakat;
4. Berorientasi Jangka Menengah: Sejak reformasi penganggaran, Indonesia mengadopsi perspektif jangka menengah (medium-term perspective) dalam perencanaan anggaran;
5. Berbasis Kinerja: Pengalokasian anggaran dikaitkan dengan target kinerja yang terukur.

Landasan Hukum Siklus Anggaran

Siklus anggaran negara Indonesia diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang membentuk hierarki normatif:[10]

1. Undang-Undang Dasar 1945, khususnya Pasal 23 yang mengatur tentang kewenangan DPR dalam menetapkan APBN;
2. UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yang mengatur kerangka umum pengelolaan keuangan negara termasuk prinsip-prinsip penyusunan APBN;
3. UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, yang mengatur mekanisme pelaksanaan APBN;
4. UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, yang mengatur fungsi audit dan pertanggungjawaban;
5. UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, yang mengatur keterkaitan antara perencanaan pembangunan dengan penganggaran;
6. Peraturan Pemerintah Nomor 90 Tahun 2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga;
7. Peraturan Menteri Keuangan yang mengatur teknis pelaksanaan setiap tahapan siklus anggaran.

Tahapan dalam Siklus Anggaran Negara

Berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dan praktik terbaik (best practices) pengelolaan keuangan publik, siklus APBN Indonesia terdiri dari lima tahapan pokok:[11]

Tahap I: Perencanaan dan Penyusunan Anggaran

Tahap perencanaan dan penyusunan anggaran dilaksanakan pada tahun sebelum tahun anggaran yang akan dilaksanakan (APBN t-1), dimulai dari bulan Januari hingga Juli.[12]

A. Perumusan Kebijakan Fiskal dan Arah Prioritas Pembangunan

Tahap ini dimulai dengan penyiapan konsep pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro oleh Pemerintah bekerjasama dengan Badan Pusat Statistik (BPS) dan Bank Indonesia.[13] Asumsi dasar ekonomi makro yang disiapkan meliputi:

1. Proyeksi pertumbuhan ekonomi (economic growth)
2. Tingkat inflasi (inflation rate)
3. Nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing (exchange rate)
4. Harga minyak mentah Indonesia (Indonesian Crude Price/ICP)
5. Produksi minyak dan gas bumi (oil and gas lifting)
6. Tingkat suku bunga Surat Berharga Negara (government bond yield)

Asumsi-asumsi makroekonomi ini menjadi dasar dalam memproyeksikan pendapatan negara dan menentukan kapasitas fiskal (fiscal space) yang tersedia untuk membiayai program-program pembangunan.[14]

B. Pembicaraan Pendahuluan antara Pemerintah dan DPR

Berdasarkan Pasal 13 ayat (1) UU Nomor 17 Tahun 2003, dalam rangka penyusunan Rancangan APBN, Menteri Keuangan mengajukan pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro tahun anggaran berikutnya kepada Dewan Perwakilan Rakyat paling lambat pertengahan bulan Mei tahun berjalan.[15]

Pembicaraan pendahuluan ini mencakup:[16]

1. Pembahasan kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal
2. Penetapan prioritas dan pagu anggaran sementara
3. Kesepakatan mengenai target-target fiskal seperti defisit anggaran, rasio utang terhadap PDB, dan target penerimaan perpajakan

C. Penetapan Pagu Indikatif dan Pagu Anggaran Kementerian/Lembaga

Setelah pembicaraan pendahuluan, Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) mengeluarkan Surat Edaran (SE) Pagu Sementara kepada seluruh Kementerian/Lembaga (K/L).[17] Pagu sementara ini menjadi plafon anggaran yang dapat diusulkan oleh masing-masing K/L.

D. Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA-KL)

Berdasarkan pagu yang telah ditetapkan, setiap K/L menyusun Rencana Kerja dan Anggaran (RKA-KL) yang memuat:[18]

1. Program dan kegiatan yang akan dilaksanakan
2. Indikator kinerja yang akan dicapai (performance indicators)
3. Alokasi anggaran per program dan kegiatan
4. Prakiraan maju (forward estimates) untuk tiga tahun ke depan sesuai dengan prinsip MTEF

RKA-KL disusun dengan menggunakan pendekatan penganggaran berbasis kinerja yang mengaitkan alokasi anggaran dengan hasil yang diharapkan.[19]

E. Penelaahan dan Pembahasan RKA-KL

Kementerian Keuangan melakukan penelaahan konsistensi RKA-KL dengan prioritas anggaran dan kerangka pengeluaran jangka menengah.[20] Penelaahan meliputi aspek kesesuaian dengan prioritas nasional, kewajaran standar biaya, dan ketersediaan dana.

Hasil penelaahan RKA-KL kemudian dibahas antara DPR dan Pemerintah melalui mekanisme Rapat Kerja (working meeting) antara Komisi-Komisi di DPR dengan K/L terkait di bawah koordinasi Badan Anggaran DPR.[21]

F. Penyusunan Rancangan APBN dan Nota Keuangan

Setelah pembahasan RKA-KL, Kementerian Keuangan menyusun himpunan RKA-KL yang menjadi lampiran Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang APBN.[22] Presiden kemudian menyampaikan Nota Keuangan, RUU APBN, dan Himpunan RKA-KL kepada DPR paling lambat pada tanggal 16 Agustus tahun sebelum tahun anggaran yang bersangkutan.[23]

Tahap II: Pembahasan dan Penetapan Anggaran

Tahap pembahasan dan penetapan APBN dilaksanakan pada periode Agustus hingga Oktober tahun sebelum tahun anggaran yang bersangkutan (APBN t-1).[24]

A. Pemandangan Umum Fraksi-Fraksi di DPR

Setelah Presiden menyampaikan RUU APBN, fraksi-fraksi di DPR menyampaikan pandangan umum (general view) terhadap RUU APBN dan Nota Keuangan dalam Rapat Paripurna DPR.[25] Pemerintah kemudian memberikan tanggapan atas pemandangan umum fraksi-fraksi.

B. Pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah (DPD)

Sesuai dengan ketentuan Pasal 23 ayat (2) UUD 1945, Dewan Perwakilan Daerah (DPD) memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU APBN, khususnya terkait dengan dana perimbangan dan transfer ke daerah.[26]

C. Pembahasan di Tingkat Komisi dan Badan Anggaran

Pembahasan detail RUU APBN dilakukan melalui mekanisme:[27]

1. Rapat Kerja Badan Anggaran dengan Menteri Keuangan, Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas, dan Gubernur Bank Indonesia membahas kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal;
2. Rapat Kerja Komisi-Komisi dengan K/L terkait membahas rincian program, kegiatan, dan alokasi anggaran;
3. Rapat Panitia Kerja untuk merumuskan kesepakatan atas alokasi anggaran per K/L;
4. Rapat Tim Perumus untuk menyusun draf final RUU APBN.

D. Penetapan dalam Rapat Paripurna DPR

Setelah seluruh tahapan pembahasan selesai, RUU APBN disetujui dalam Rapat Paripurna DPR dan disahkan menjadi Undang-Undang APBN paling lambat dua bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan (akhir bulan Oktober).[28] Apabila DPR tidak menyetujui RUU APBN, maka Pemerintah menggunakan APBN tahun sebelumnya sebagai dasar pelaksanaan anggaran.[29]

E. Pengesahan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA)

Setelah UU APBN ditetapkan, Presiden mengeluarkan Keputusan Presiden (Keppres) tentang Rincian APBN.[30] Berdasarkan Keppres tersebut, setiap K/L menyusun Dokumen Pelaksanaan Anggaran yang disebut Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA).

DIPA merupakan dokumen pelaksanaan anggaran yang disusun oleh Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran dan disahkan oleh Direktur Jenderal Perbendaharaan atau Kepala Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Perbendaharaan atas nama Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara.[31] DIPA berfungsi sebagai dasar dalam pelaksanaan kegiatan dan penggunaan anggaran oleh satuan kerja.

Sejak tahun 2024, proses pengesahan DIPA telah disederhanakan dari semula 12 tahap menjadi hanya 4 tahap dengan menggunakan aplikasi Sistem Aplikasi Keuangan Tingkat Instansi (SAKTI), sehingga meningkatkan efisiensi dan mempercepat kesiapan pelaksanaan anggaran.[32]

Tahap III: Pelaksanaan Anggaran

Tahap pelaksanaan anggaran dimulai pada tanggal 1 Januari dan berakhir pada tanggal 31 Desember tahun anggaran yang bersangkutan.[33]

A. Mekanisme Pelaksanaan Belanja Negara

Pelaksanaan belanja negara dilakukan melalui mekanisme yang diatur dalam UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, yang meliputi:[34]

1. Pengajuan Surat Permintaan Pembayaran (SPP) oleh bendahara pengeluaran atau pejabat yang ditunjuk kepada Pejabat Pembuat Komitmen (PPK);
2. Penerbitan Surat Perintah Membayar (SPM) oleh Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran setelah verifikasi kelengkapan dokumen;
3. Penerbitan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) oleh Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) selaku Kuasa Bendahara Umum Negara setelah melakukan pengujian;
4. Pencairan dana ke rekening penyedia barang/jasa atau bendahara pengeluaran.

B. Mekanisme Pengelolaan Kas Negara

Pengelolaan kas negara dilakukan dengan prinsip Treasury Single Account (TSA) dimana seluruh penerimaan negara harus disetor ke Kas Negara dan seluruh pengeluaran negara dibayarkan dari Kas Negara.[35] Mekanisme ini bertujuan untuk: – Meningkatkan efisiensi pengelolaan kas – Memperkuat pengawasan atas penerimaan dan pengeluaran negara – Mengoptimalkan pemanfaatan dana idle (cash management)

C. Revisi Anggaran

Dalam pelaksanaan anggaran, dimungkinkan dilakukan revisi/perubahan anggaran melalui dua mekanisme:[36]

1. APBN Perubahan (APBN-P): Perubahan yang bersifat substansial dan memerlukan persetujuan DPR, biasanya diajukan pada pertengahan tahun anggaran (sekitar bulan Juli-Agustus) dengan mekanisme pembahasan yang sama dengan APBN;
2. Revisi DIPA: Perubahan yang bersifat teknis dan tidak mengubah alokasi anggaran secara agregat, dilakukan dengan mekanisme internal K/L dan pengesahan oleh Kementerian Keuangan.

D. Indikator Kinerja Pelaksanaan Anggaran (IKPA)

Kementerian Keuangan selaku Bendahara Umum Negara melakukan penilaian kualitas kinerja pelaksanaan anggaran K/L melalui Indikator Kinerja Pelaksanaan Anggaran (IKPA).[37] IKPA mengukur tiga aspek: – Kualitas perencanaan pelaksanaan anggaran: diukur melalui indikator deviasi halaman III DIPA; – Kualitas implementasi pelaksanaan anggaran: diukur melalui indikator penyerapan anggaran, pengelolaan UP/TUP, dan konsistensi perencanaan penarikan dana; – Kualitas hasil pelaksanaan anggaran: diukur melalui indikator capaian output dan outcome.

IKPA bertujuan untuk mendorong K/L melaksanakan anggaran secara efisien, efektif, dan ekonomis sesuai dengan prinsip penganggaran berbasis kinerja.[38]

Tahap IV: Pelaporan dan Pencatatan

Tahap pelaporan dan pencatatan dilaksanakan secara periodik selama tahun anggaran berjalan dan setelah tahun anggaran berakhir.[39]

A. Laporan Realisasi Semester I

Berdasarkan Pasal 17 ayat (2) UU Nomor 17 Tahun 2003, Presiden menyampaikan Laporan Realisasi Semester Pertama tahun anggaran yang bersangkutan dan prognosis untuk 6 (enam) bulan berikutnya kepada Dewan Perwakilan Rakyat paling lambat pada akhir bulan Juli tahun anggaran yang bersangkutan.[40]

Laporan ini memuat:

1. Realisasi penerimaan negara semester I
2. Realisasi belanja negara semester I
3. Realisasi pembiayaan semester I
4. Proyeksi realisasi untuk semester II
5. Analisis perkembangan ekonomi makro
6. Kemungkinan perubahan APBN (APBN-P)

Laporan semester I dibahas dalam Rapat Kerja antara Panitia Anggaran DPR dan Menteri Keuangan dengan maksud agar DPR dapat mengantisipasi kemungkinan ada atau tidaknya APBN Perubahan untuk tahun anggaran yang bersangkutan.[41]

B. Penyusunan Laporan Keuangan

Setiap Kementerian/Lembaga wajib menyusun Laporan Keuangan Kementerian/Lembaga (LKKL) yang terdiri dari:[42]

1. Laporan Realisasi Anggaran (LRA)
2. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (LP-SAL)
3. Neraca
4. Laporan Operasional (LO)
5. Laporan Arus Kas (LAK)
6. Laporan Perubahan Ekuitas (LPE)
7. Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK)

LKKL disusun berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) yang telah mengadopsi basis akrual penuh sejak tahun 2015 sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan.[43]

C. Konsolidasi Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP)

Direktorat Jenderal Perbendaharaan Kementerian Keuangan melakukan konsolidasi atas seluruh LKKL dan Laporan Keuangan Bendahara Umum Negara (LKBUN) menjadi Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP).[44] LKPP merupakan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN yang disusun sesuai dengan SAP.

Komponen LKPP meliputi:[45]

1. Laporan Pelaksanaan Anggaran (Basis Kas): terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran dan Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih;
2. Laporan Finansial (Basis Akrual): terdiri dari Neraca, Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas, dan Laporan Arus Kas;
3. Catatan atas Laporan Keuangan yang memberikan penjelasan atas pos-pos laporan keuangan dan pengungkapan lainnya.

Tahap V: Pemeriksaan dan Pertanggungjawaban

Tahap pemeriksaan dan pertanggungjawaban dilaksanakan setelah tahap pelaksanaan berakhir (APBN t+1), sekitar bulan Januari hingga Juli.[46]

A. Pemeriksaan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)

Berdasarkan Pasal 23E UUD 1945 dan UU Nomor 15 Tahun 2004, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.[47] BPK melakukan tiga jenis pemeriksaan:

1. Pemeriksaan Keuangan: untuk memberikan opini atas kewajaran penyajian laporan keuangan pemerintah sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan. Opini yang diberikan dapat berupa:
2. Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) / Unqualified Opinion
3. Wajar Dengan Pengecualian (WDP) / Qualified Opinion
4. Tidak Wajar (TW) / Adverse Opinion
5. Tidak Memberikan Pendapat (TMP) / Disclaimer of Opinion
6. Pemeriksaan Kinerja: untuk menilai aspek ekonomi, efisiensi, dan efektivitas pengelolaan keuangan negara;
7. Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu (PDTT): untuk tujuan investigasi atau audit khusus atas indikasi penyimpangan.

Pemeriksaan BPK dilakukan berdasarkan Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) yang telah disesuaikan dengan standar internasional (International Standards of Supreme Audit Institutions/ISSAIs).[48]

B. Penyampaian Laporan Hasil Pemeriksaan

BPK menyampaikan Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) atas LKPP kepada DPR paling lambat dua bulan setelah menerima laporan keuangan dari Pemerintah.[49] Dalam pemeriksaan LKPP, BPK juga menyampaikan temuan-temuan pemeriksaan atas Sistem Pengendalian Intern dan Kepatuhan terhadap Peraturan Perundang-undangan beserta rekomendasi perbaikan.

C. Pembahasan dan Penetapan Undang-Undang Pertanggungjawaban

Presiden menyampaikan Rancangan Undang-Undang tentang Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN kepada DPR berupa Laporan Keuangan yang telah diperiksa oleh BPK, paling lambat 6 (enam) bulan setelah tahun anggaran berakhir.[50]

DPR melakukan pembahasan terhadap RUU Pertanggungjawaban APBN dengan mekanisme yang sama seperti pembahasan RUU APBN. Setelah disetujui DPR, RUU tersebut disahkan menjadi Undang-Undang tentang Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN.[51]

D. Pengawasan dan Tindak Lanjut

Pengawasan terhadap pelaksanaan APBN dilakukan secara berlapis:[52]

1. Pengawasan Internal: dilakukan oleh atasan langsung, Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) yang meliputi Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektorat Jenderal K/L, dan Inspektorat Daerah;
2. Pengawasan Eksternal: dilakukan oleh BPK sebagai lembaga audit eksternal yang independen;
3. Pengawasan Politik: dilakukan oleh DPR melalui fungsi pengawasan (oversight function) terhadap pelaksanaan APBN.

Pemerintah wajib menindaklanjuti rekomendasi hasil pemeriksaan BPK dan melaporkan pelaksanaan tindak lanjut kepada BPK.[53] Pemantauan tindak lanjut hasil pemeriksaan menjadi bagian integral dari siklus akuntabilitas keuangan negara.

Reformasi dan Inovasi dalam Sistem Penganggaran

Medium-Term Expenditure Framework (MTEF)

Indonesia telah mengadopsi pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium-Term Expenditure Framework/MTEF) atau yang dikenal dengan istilah Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM) sejak tahun 2005 sebagai bagian dari reformasi pengelolaan keuangan negara.[54]

A. Konsep dan Tujuan MTEF

MTEF adalah pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan dengan pengambilan keputusan yang mengutamakan prioritas, perencanaan yang lebih baik, dan penganggaran yang lebih realistis untuk periode waktu yang lebih panjang dari sekedar satu tahun anggaran.[55] MTEF bertujuan untuk:[56]

1. Meningkatkan disiplin fiskal (fiscal discipline)
2. Menghindari pembelanjaan berlebihan (overspending) dan pembelanjaan di bawah target (underspending)
3. Mengelola proyek-proyek investasi di masa yang akan datang
4. Menyesuaikan prioritas strategis dengan ketersediaan sumber daya
5. Melakukan peramalan atas biaya yang diperlukan untuk keberlanjutan program

B. Tahapan Implementasi MTEF

Implementasi MTEF di Indonesia dilakukan melalui tiga pendekatan:[57]

1. Pendekatan Top-Down: menentukan resource envelope secara agregat berdasarkan model makroekonomi yang mengindikasikan target fiskal dan estimasi pendapatan dan belanja, termasuk kewajiban keuangan;
2. Pendekatan Bottom-Up: menentukan kebutuhan anggaran jangka menengah masing-masing spending agencies melalui evaluasi kebijakan dan aktivitas sektoral dengan fokus pada optimalisasi alokasi intra-sektoral;
3. Pendekatan Rekonsoliasi: melakukan kesepakatan atas alokasi pengeluaran dan anggaran tahunan antara hasil pendekatan top-down dan bottom-up.

C. Komponen MTEF di Indonesia

Dalam penyusunan anggaran, setiap K/L diwajibkan untuk menyusun prakiraan maju (forward estimates) untuk periode tiga tahun ke depan yang mencakup:[58]

1. Proyeksi kebutuhan anggaran untuk melanjutkan program/kegiatan yang sedang berjalan (baseline)
2. Usulan kegiatan baru (new initiatives) dengan justifikasi prioritas dan sumber pendanaan
3. Proyeksi capaian kinerja untuk periode jangka menengah

Penganggaran Berbasis Kinerja (Performance-Based Budgeting)

Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK) merupakan paradigma baru dalam sistem penganggaran Indonesia yang diamanatkan oleh UU Nomor 17 Tahun 2003 dan Peraturan Pemerintah Nomor 90 Tahun 2010.[59]

A. Definisi dan Prinsip PBK

Penganggaran berbasis kinerja adalah suatu pendekatan dalam sistem perencanaan dan penganggaran belanja negara yang menunjukkan secara jelas antara alokasi pendanaan dan kinerja yang diharapkan atas alokasi tersebut, serta memperhatikan efisiensi dalam pencapaian kinerja.[60]

Prinsip-prinsip PBK meliputi:[61]

1. Pengalokasian anggaran berorientasi pada kinerja (output dan outcome)
2. Fleksibilitas pengelolaan anggaran dengan akuntabilitas hasil
3. Pengukuran kinerja yang akurat dan terukur (value for money)

B. Instrumen PBK

Implementasi PBK memerlukan beberapa instrumen pendukung:[62]

1. Indikator Kinerja (Performance Indicators): ukuran kuantitatif dan/atau kualitatif yang menggambarkan tingkat pencapaian suatu sasaran atau tujuan;
2. Standar Biaya: satuan biaya yang ditetapkan sebagai acuan dalam penyusunan anggaran;
3. Evaluasi Kinerja: penilaian terhadap capaian kinerja dibandingkan dengan target yang telah ditetapkan;
4. Standar Pelayanan Minimal (SPM): spesifikasi teknis tentang tolok ukur layanan minimal yang diberikan kepada masyarakat.

C. Tahapan Implementasi PBK

Proses implementasi PBK terdiri atas enam tahapan:[63]

1. Penetapan Tujuan Organisasi: menentukan mission statement dan tujuan strategis organisasi;
2. Penetapan Indikator Kinerja Utama: menentukan KPI (Key Performance Indicators) yang menjadi ukuran keberhasilan;
3. Perencanaan Kinerja Tahunan: menyusun target kinerja yang ingin dicapai dalam satu tahun anggaran;
4. Eksekusi Anggaran Kinerja: melaksanakan program/kegiatan sesuai rencana dengan dokumentasi yang baik;
5. Pengukuran Kinerja: melakukan pengukuran terhadap capaian kinerja secara berkala;
6. Evaluasi Kinerja dan Spending Review: menilai efektivitas dan efisiensi penggunaan anggaran untuk menghasilkan informasi bagi kebijakan alokasi anggaran di masa mendatang.

D. Tantangan Implementasi PBK

Meskipun telah lebih dari satu dekade diterapkan, implementasi PBK di Indonesia masih menghadapi berbagai kendala:[64]

1. Kualitas perencanaan kinerja yang belum optimal
2. Keterbatasan kapasitas dalam pengukuran kinerja
3. Belum optimalnya pemanfaatan informasi kinerja dalam proses pengalokasian anggaran (performance-informed budgeting belum menuju direct performance budgeting)
4. Ketidakkonsistenan antara dokumen perencanaan dan dokumen penganggaran
5. Belum terintegrasinya sistem informasi perencanaan, penganggaran, dan pelaporan

Digitalisasi dan Sistem Informasi Penganggaran

Pemerintah Indonesia telah melakukan transformasi digital dalam sistem penganggaran melalui pengembangan berbagai aplikasi:[65]

1. Sistem Aplikasi Keuangan Tingkat Instansi (SAKTI): mengintegrasikan pengelolaan komitmen, pembayaran, kas, dan akuntansi di tingkat satuan kerja;
2. Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN): sistem yang terintegrasi untuk pengelolaan perbendaharaan negara;
3. Electronic Monitoring Pelaksanaan Anggaran (e-MPA): aplikasi pemantauan realisasi pelaksanaan anggaran secara real-time;
4. Portal APBN: platform transparansi dan akuntabilitas APBN yang dapat diakses oleh publik.

Digitalisasi bertujuan untuk meningkatkan efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas dalam pengelolaan anggaran negara.[66]

Dinamika dan Tantangan Kontemporer

Political Budget Cycle

Penelitian empiris menunjukkan adanya fenomena Political Budget Cycle (PBC) di Indonesia, terutama pada tingkat pemerintahan daerah.[67] PBC adalah pola sistematik dalam kebijakan fiskal yang dipengaruhi oleh siklus pemilihan umum, dimana terjadi peningkatan belanja publik—khususnya belanja yang bersifat visible seperti belanja hibah, bantuan sosial, dan belanja barang—pada tahun-tahun pemilihan kepala daerah.

Studi terhadap data pemerintah kabupaten/kota tahun 2014-2019 menemukan bahwa:[68]

1. PBC terjadi secara signifikan pada belanja hibah, belanja barang dan jasa, serta belanja modal;
2. Tidak ada perbedaan perilaku PBC antara daerah yang memiliki petahana mencalonkan diri kembali dengan daerah tanpa petahana;
3. Fenomena PBC cenderung meningkatkan kerugian keuangan daerah akibat lemahnya pengawasan pada tahun politik.

Temuan ini mengindikasikan perlunya penguatan mekanisme checks and balances dan transparansi penganggaran untuk memitigasi risiko politisasi anggaran.[69]

Tantangan Penyerapan Anggaran

Penyerapan anggaran yang lambat (slow budget execution) merupakan permasalahan klasik dalam pelaksanaan APBN Indonesia.[70] Pola penyerapan anggaran cenderung menumpuk di akhir tahun anggaran, yang menimbulkan berbagai implikasi:

1. Menurunnya kualitas pelaksanaan kegiatan karena terburu-buru
2. Potensi penyimpangan dalam pengadaan barang/jasa
3. Tidak optimalnya dampak stimulus fiskal terhadap perekonomian
4. Rendahnya capaian output dan outcome program

Faktor-faktor penyebab lambatnya penyerapan anggaran meliputi:[71]

1. Keterlambatan pengesahan DIPA
2. Kualitas perencanaan yang rendah, ditandai dengan tingginya deviasi halaman III DIPA
3. Kompleksitas prosedur pengadaan barang/jasa pemerintah – Keterbatasan kapasitas SDM pengelola keuangan
4. Revisi anggaran yang terlalu sering

Untuk mengatasi permasalahan ini, pemerintah telah membentuk Tim Evaluasi dan Pengawasan Penyerapan Anggaran (TEPPA) sejak tahun 2012 dan melakukan penyederhanaan proses pengesahan DIPA.[72]

Ketidaksinkronan Perencanaan dan Penganggaran

Problem struktural dalam sistem penganggaran Indonesia adalah ketidaksinkronan antara dokumen perencanaan pembangunan dengan dokumen penganggaran.[73] Fungsi perencanaan berada di Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas, sedangkan fungsi penganggaran berada di Kementerian Keuangan, sehingga menimbulkan:

1. Duplikasi fungsi perencanaan pada fungsi penganggaran
2. Ketidakefisienan fungsi organisasi
3. Inkonsistensi antara prioritas pembangunan dalam RPJMN/Renja K/L dengan alokasi anggaran dalam APBN

Beberapa negara seperti Filipina dan Afrika Selatan telah menyatukan fungsi perencanaan dan penganggaran dalam satu lembaga untuk meningkatkan sinkronisasi.[74] Namun, dalam konteks Indonesia, perlu dilakukan kajian mendalam terkait implikasi kelembagaan dari penyatuan fungsi tersebut.

Defisit Anggaran dan Keberlanjutan Fiskal

Indonesia menerapkan kebijakan defisit anggaran sejak tahun 2000 dengan batas maksimal 3% dari PDB sesuai UU Nomor 17 Tahun 2003.[75] Pada periode pandemi COVID-19, pemerintah melakukan relaksasi batasan defisit melalui Perppu Nomor 1 Tahun 2020 yang kemudian disahkan menjadi UU Nomor 2 Tahun 2020.

Data terkini menunjukkan defisit APBN 2025 mencapai Rp695,1 triliun atau 2,92% terhadap PDB, mendekati batas maksimal.[76] Kondisi ini menimbulkan tantangan keberlanjutan fiskal (fiscal sustainability), terutama terkait: – Beban pembayaran bunga utang yang terus meningkat – Menurunnya primary balance yang mengindikasikan ketergantungan pada utang baru untuk membayar bunga utang lama – Terbatasnya ruang fiskal (fiscal space) untuk program-program prioritas pembangunan

Untuk menjaga keberlanjutan fiskal, diperlukan strategi konsolidasi fiskal jangka menengah yang mencakup optimalisasi penerimaan negara dan efisiensi belanja negara.[77]

Transparansi dan Partisipasi Publik

Sebagai negara inisiator Open Government Partnership (OGP), Indonesia memiliki komitmen untuk meningkatkan transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas dalam penganggaran.[78] Namun, dalam praktiknya masih terdapat beberapa kelemahan:

1. Dokumen anggaran detail seperti RKA-KL hanya tersedia setelah ditetapkan menjadi UU APBN
2. Keterbatasan akses publik terhadap informasi perubahan anggaran dan justifikasinya
3. Minimnya ruang partisipasi masyarakat dalam proses penyusunan anggaran (participatory budgeting)
4. Disintegrasi sistem informasi perencanaan-penganggaran-realisasi yang menyulitkan pelacakan kinerja anggaran

Rekomendasi perbaikan meliputi:[79]

1. Membuka akses publik terhadap dokumen anggaran sejak tahap penyusunan
2. Mengintegrasikan seluruh aplikasi sistem informasi rencana, anggaran, dan realisasi
3. Menyediakan sistem informasi yang dapat menelusuri perubahan anggaran dan indikator kinerja
4. Dokumentasi perubahan anggaran saat pembahasan dengan DPR

Tabel Perbandingan Tahapan Siklus Anggaran

Tahapan	Periode	Aktor Utama	Output Utama	Landasan Hukum
Perencanaan dan Penyusunan	Januari – Juli (t-1)	Pemerintah (Kemenkeu, Bappenas, K/L), DPR	RUU APBN, Nota Keuangan, Himpunan RKA-KL	UU 17/2003 Pasal 11-14; PP 90/2010
Pembahasan dan Penetapan	Agustus – Oktober (t-1)	DPR, Pemerintah, DPD	UU APBN, Keppres Rincian APBN, DIPA	UU 17/2003 Pasal 15-16; UUD 1945 Pasal 23
Pelaksanaan	Januari – Desember (t)	K/L (Pengguna Anggaran), KPPN, DJPb	SPM, SP2D, Realisasi Anggaran	UU 1/2004; PMK tentang Pelaksanaan Anggaran
Pelaporan dan Pencatatan	Sepanjang Tahun (t) + Semester I (t+1)	K/L, DJPb Kemenkeu	LKKL, LKBUN, LKPP, Laporan Semester	PP 71/2010 tentang SAP; UU 17/2003 Pasal 17
Pemeriksaan dan Pertanggungjawaban	Januari – Juli (t+1)	BPK, DPR, Pemerintah	LHP BPK, UU Pertanggungjawaban APBN	UU 15/2004; UU 15/2006; UU 17/2003 Pasal 30-32

Tabel Perbandingan Model Penganggaran

Aspek	Penganggaran Tradisional	Penganggaran Berbasis Kinerja	MTEF
Orientasi	Input (line-item)	Output dan Outcome	Kebijakan jangka menengah
Perspektif Waktu	Tahunan	Tahunan dengan perhatian pada hasil	Multi-tahun (3-5 tahun)
Dasar Alokasi	Alokasi tahun sebelumnya + inflasi (inkremental)	Kinerja yang akan dicapai	Prioritas kebijakan dan kapasitas fiskal jangka menengah
Fokus Pengawasan	Kepatuhan terhadap input yang dialokasikan	Pencapaian target kinerja	Keberlanjutan program dan disiplin fiskal
Fleksibilitas	Rendah (terikat pada pos anggaran)	Tinggi (dengan akuntabilitas hasil)	Tinggi dengan kerangka fiskal yang jelas
Transparansi	Fokus pada berapa yang dibelanjakan	Fokus pada apa yang dicapai	Fokus pada arah kebijakan jangka menengah
Keunggulan	Sederhana, mudah dikontrol	Akuntabilitas hasil, efisiensi	Perencanaan lebih baik, prediktabilitas anggaran
Kelemahan	Tidak mendorong efisiensi, fokus pada spending	Memerlukan kapasitas pengukuran kinerja yang tinggi	Kompleks, memerlukan komitmen politik yang kuat

Kesimpulan

Siklus anggaran merupakan inti dari sistem pengelolaan keuangan negara yang mencerminkan akuntabilitas demokratis dan tata kelola pemerintahan yang baik. Dalam konteks Indonesia, siklus anggaran telah mengalami evolusi signifikan dari yang semula bersifat tradisional dan inkremental menjadi modern dan strategis melalui reformasi keuangan negara yang dimulai pada awal tahun 2000-an.

Lima tahapan siklus anggaran—perencanaan dan penyusunan, pembahasan dan penetapan, pelaksanaan, pelaporan dan pencatatan, serta pemeriksaan dan pertanggungjawaban—membentuk sebuah continuum yang saling terkait dan berulang setiap tahun anggaran. Setiap tahapan melibatkan multiple stakeholders dengan peran dan tanggung jawab yang jelas, mulai dari pemerintah sebagai penyusun dan pelaksana anggaran, DPR sebagai pemegang fungsi budgeting dan pengawasan politik, BPK sebagai auditor eksternal independen, hingga masyarakat sebagai pemilik kedaulatan dan penerima manfaat akhir dari pengelolaan anggaran negara.

Reformasi sistem penganggaran melalui adopsi Medium-Term Expenditure Framework (MTEF) dan Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK) telah membawa perubahan paradigmatik dalam pengelolaan anggaran negara. MTEF memberikan perspektif jangka menengah yang memungkinkan perencanaan yang lebih baik, meningkatkan prediktabilitas anggaran, dan memperkuat disiplin fiskal. Sementara itu, PBK menggeser fokus dari sekadar pertanggungjawaban input menjadi pertanggungjawaban terhadap hasil (output dan outcome), yang pada gilirannya mendorong efisiensi dan efektivitas penggunaan anggaran publik.

Digitalisasi sistem penganggaran melalui pengembangan aplikasi seperti SAKTI, SPAN, dan e-MPA telah meningkatkan efisiensi proses, transparansi, dan akuntabilitas. Penyederhanaan proses pengesahan DIPA dari 12 tahap menjadi 4 tahap merupakan bukti nyata dari upaya pemerintah untuk memperbaiki kualitas pelaksanaan anggaran.

Namun demikian, implementasi siklus anggaran di Indonesia masih menghadapi berbagai tantangan kontemporer yang memerlukan perhatian serius. Fenomena Political Budget Cycle yang mengindikasikan politisasi anggaran pada tahun-tahun pemilihan menunjukkan perlunya penguatan mekanisme checks and balances dan transparansi. Lambatnya penyerapan anggaran yang cenderung menumpuk di akhir tahun mengindikasikan permasalahan dalam kualitas perencanaan dan kapasitas pelaksanaan. Ketidaksinkronan antara perencanaan dan penganggaran mencerminkan permasalahan struktural yang memerlukan reformasi kelembagaan.

Isu keberlanjutan fiskal menjadi semakin relevan di tengah tekanan defisit anggaran yang mendekati batas maksimal dan meningkatnya rasio utang terhadap PDB. Diperlukan strategi konsolidasi fiskal jangka menengah yang seimbang antara optimalisasi penerimaan negara dan efisiensi belanja negara tanpa mengorbankan program-program prioritas pembangunan yang pro-rakyat.

---

Tim Penyusun: Bahrul Ulum A., Mohamad Rifan