Aspek Hukum Pengujian (Toesting Gronden)

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 11 Februari 2024

Dalam sistem hukum Indonesia yang menganut prinsip negara hukum (rechtsstaat) sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 1 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945, pengujian peraturan perundang-undangan (toetsingsrecht) memegang peranan krusial dalam menjaga supremasi konstitusi dan hierarki norma hukum. Pengujian ini merupakan mekanisme kontrol untuk memastikan bahwa setiap produk hukum tidak bertentangan dengan norma yang lebih tinggi, sehingga tercapai kepastian hukum dan perlindungan hak konstitusional warga negara.

Pasca amandemen UUD 1945 periode 1999-2002, Indonesia mengenal sistem dualisme pengujian yang melibatkan dua lembaga kekuasaan kehakiman: Mahkamah Agung (MA) untuk pengujian peraturan di bawah undang-undang, dan Mahkamah Konstitusi (MK) untuk pengujian undang-undang terhadap UUD 1945. Sistem ini, meskipun telah berjalan lebih dari dua dekade, masih menyisakan berbagai permasalahan teoretis maupun praktis yang memerlukan kajian mendalam.

Konsep dan Landasan Teoretis Pengujian Peraturan Perundang-Undangan

Toetsingsrecht: Definisi dan Klasifikasi

Toetsingsrecht atau hak menguji merupakan wewenang untuk menyelidiki dan menilai apakah suatu peraturan perundang-undangan, baik dari segi isi maupun prosedur pembentukannya, sesuai atau bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi derajatnya, serta apakah suatu kekuasaan tertentu (verordenende macht) berhak mengeluarkan peraturan tertentu. Pengujian ini bersifat fundamental dalam negara hukum karena berkaitan dengan prinsip supremacy of the constitution dan legal certainty.

Sri Soemantri, salah satu pakar hukum tata negara Indonesia, membagi toetsingsrecht ke dalam dua kategori:

1. Hak Menguji Formal (Formele Toetsingsrecht): Wewenang untuk menilai apakah suatu produk legislatif terjelma melalui prosedur yang telah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pengujian ini fokus pada aspek proses pembentukan, seperti mekanisme pembahasan, persetujuan, dan pengundangan peraturan.
2. Hak Menguji Materiil (Materiele Toetsingsrecht): Wewenang untuk menilai apakah isi atau substansi suatu peraturan perundang-undangan sesuai atau bertentangan dengan norma hukum yang lebih tinggi. Pengujian materiil berkaitan dengan kemungkinan pertentangan materi suatu peraturan dengan peraturan lain yang lebih tinggi dalam hierarki.

Menurut Hans Kelsen dalam General Theory of Law and State, tidak ada jaminan absolut bahwa norma yang lebih rendah sesuai dengan norma yang lebih tinggi karena organ hukum yang berwenang dapat menciptakan norma-norma yang saling bertentangan. Oleh karena itu, mekanisme pengujian menjadi keniscayaan dalam sistem hukum yang berjenjang (stufenbau).

Hierarki Norma Hukum: Teori Hans Kelsen dan Penerapannya di Indonesia

Teori hierarki norma (Stufenbau des Recht) yang dikemukakan Hans Kelsen menyatakan bahwa norma-norma hukum berjenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susunan, di mana suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber, dan berpegangan pada norma hukum yang lebih tinggi. Sistem ini bergerak dari norma yang paling umum (the most general ought) menuju norma yang lebih konkret (the most particular or concrete), yang pada akhirnya bermuara pada grundnorm sebagai norma dasar tertinggi.

Dalam konteks Indonesia, hierarki norma hukum diatur dalam UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagai berikut:

Tingkat	Jenis Peraturan	Lembaga Pembentuk
1	UUD NRI Tahun 1945	MPR (amandemen)
2	Ketetapan MPR	MPR
3	Undang-Undang / Perppu	DPR & Presiden / Presiden
4	Peraturan Pemerintah	Pemerintah
5	Peraturan Presiden	Presiden
6	Peraturan Daerah Provinsi	DPRD Provinsi & Gubernur
7	Peraturan Daerah Kabupaten/Kota	DPRD Kab/Kota & Bupati/Walikota

Selain jenis peraturan di atas, Pasal 8 ayat (1) UU PPP Tahun 2011 juga mengakui peraturan yang ditetapkan oleh lembaga negara, menteri, atau badan/lembaga setingkat sebagai bagian dari sistem peraturan perundang-undangan.

Prinsip fundamental dalam hierarki norma adalah lex superior derogat legi inferiori, yang berarti peraturan yang lebih tinggi mengesampingkan peraturan yang lebih rendah apabila terjadi pertentangan. Kelsen menegaskan bahwa dalam hierarki norma hanya dikenal superordinasi dan subordinasi, bukan koordinasi. Artinya, setiap norma harus tunduk pada norma di atasnya dan menjadi dasar validitas bagi norma di bawahnya.

Judicial Review, Constitutional Review, dan Review Lainnya

Jimly Asshiddiqie dalam bukunya Hukum Acara Pengujian Undang-Undang menjelaskan bahwa istilah toetsingsrecht, judicial review, dan constitutional review memiliki titik konvergensi karena sama-sama berbicara mengenai hak menguji terhadap satu produk hukum. Namun, terdapat perbedaan mendasar dalam ruang lingkup dan pelaksanaannya:

1. Toetsingsrecht: Istilah yang paling luas, mencakup hak menguji yang diberikan kepada kekuasaan yudikatif, legislatif, maupun eksekutif. Pengujian dapat dilakukan terhadap berbagai norma hukum, baik peraturan perundang-undangan (regeling), keputusan administrasi negara (beschikking), maupun putusan pengadilan.
2. Judicial Review: Pengujian oleh lembaga yudikatif (hakim/pengadilan) terhadap produk hukum. Dibagi menjadi:
3. Abstract norm review: Pengujian terhadap norma umum dan abstrak (peraturan perundang-undangan), merupakan kewenangan MA dan MK
4. Concrete norm review: Pengujian terhadap norma konkret dalam jenjang peradilan (kasasi, banding, PK), merupakan kewenangan MA
5. Constitutional Review: Khusus pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 oleh Mahkamah Konstitusi.
6. Legislative Review: Pengujian oleh lembaga legislatif, dapat bersifat preventif (sebelum diundangkan) atau represif (setelah diundangkan melalui revisi/pencabutan). Contohnya adalah DPR yang menerima atau menolak Perppu yang diajukan Presiden.
7. Executive Review: Pengujian oleh lembaga eksekutif terhadap produk hukum di bawahnya. Namun, Putusan MK No. 137/PUU-XIII/2015 telah membatalkan kewenangan executive review Kementerian Dalam Negeri terhadap Perda Kabupaten/Kota, sehingga pengujian kini sepenuhnya berada di tangan Mahkamah Agung.

Maria Farida Indrati dalam bukunya Ilmu Perundang-undangan menyatakan bahwa peraturan perundang-undangan harus memenuhi tiga unsur: norma hukum (rechtsnorm), berlaku ke luar (naar buiten werken), dan bersifat umum dalam arti luas (algemeenheid in ruime zin). Oleh karena itu, objek pengujian haruslah peraturan yang bersifat regeling, bukan keputusan individual (beschikking).

Kewenangan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi dalam Pengujian

Kewenangan Mahkamah Agung

Berdasarkan Pasal 24A ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, Mahkamah Agung berwenang “mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang”. Kewenangan ini dipertegas dalam Pasal 20 ayat (2) UU No. 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman dan Pasal 31 UU No. 14 Tahun 1985 jo. UU No. 5 Tahun 2004 jo. UU No. 3 Tahun 2009 tentang Mahkamah Agung.

Objek pengujian yang menjadi kewenangan MA meliputi:

1. Peraturan Pemerintah (PP)
2. Peraturan Presiden (Perpres)
3. Peraturan Daerah Provinsi
4. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota
5. Peraturan Menteri dan peraturan setingkat lainnya (Pasal 8 ayat (1) UU PPP Tahun 2011)

MA menyatakan tidak sah suatu peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang atas alasan:

1. Bertentangan secara materiil dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi
2. Pembentukannya tidak memenuhi ketentuan yang berlaku (aspek formil)

Kewenangan MA bersifat terbatas karena tidak menjangkau pengujian undang-undang terhadap UUD 1945. MA hanya menguji hubungan antara undang-undang dengan peraturan perundang-undangan di bawahnya. Hal ini sesuai dengan prinsip checks and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yang membagi kewenangan pengujian kepada dua lembaga kehakiman.

Selain hak uji materiil, MA juga memiliki kewenangan lain yang relevan dengan fungsi pengawasan hukum, antara lain:

1. Kasasi terhadap putusan pengadilan tingkat akhir
2. Peninjauan Kembali (PK)
3. Sengketa kewenangan mengadili antar badan peradilan
4. Pengawasan terhadap penyelenggaraan peradilan di bawahnya (toeziende functie)
5. Pengaturan melalui SEMA dan PERMA (regelende functie)
6. Pemberian pertimbangan hukum kepada Presiden (grasi, rehabilitasi)
7. Penemuan dan pembentukan hukum (rechtsvinding dan rechtsvorming)

Kewenangan Mahkamah Konstitusi

Mahkamah Konstitusi dibentuk pasca amandemen UUD 1945 sebagai konsekuensi perubahan dari supremasi MPR menjadi supremasi Konstitusi. Kehadiran MK menandai era baru dalam sistem kekuasaan kehakiman Indonesia, membuka wilayah yang selama ini tidak tersentuh (untouchable) oleh hukum, terutama pengujian undang-undang.

Berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, MK berwenang:

1. Menguji undang-undang terhadap UUD (constitutional review)
2. Memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD
3. Memutus pembubaran partai politik
4. Memutus perselisihan tentang hasil pemiluan umum

Kewenangan pengujian undang-undang oleh MK bersifat final dan mengikat (final and binding), artinya tidak ada upaya hukum lanjutan dan putusan langsung berkekuatan hukum tetap. Putusan MK merupakan penafsiran resmi (the sole interpreter) terhadap UUD 1945, sehingga DPR dan Presiden wajib menindaklanjutinya dalam pembentukan undang-undang.

MK menerapkan prinsip audi et alteram partem (mendengarkan keterangan para pihak) dengan persidangan yang terbuka dan transparan untuk umum. Hal ini berbeda dengan praktik pengujian di MA yang tidak selalu menyelenggarakan persidangan terbuka.

Maria Farida Indrati, sebagai Hakim Konstitusi, pernah menyampaikan dissenting opinion dalam beberapa putusan MK, menunjukkan bahwa proses pengujian konstitusionalitas tidaklah monolitik melainkan melibatkan dialog dan perdebatan mendalam antar hakim. Praktik dissenting opinion dan concurring opinion ini penting untuk transparansi dan akuntabilitas publik di era keterbukaan.

Dualisme Pengujian: Problematika dan Upaya Harmonisasi

Sistem dualisme pengujian yang membagi kewenangan antara MA dan MK menimbulkan beberapa problematika:

1. Konflik Kelembagaan

Potensi konflik antar lembaga dapat terjadi ketika putusan MA dan MK saling bertentangan. Contoh konkret adalah kasus Pemilu 2009, di mana MA melalui Putusan No. 15 P/HUM/2009 membatalkan beberapa pasal dalam Peraturan KPU, sementara MK melalui Putusan No. 110-113/PUU-VII/2009 menyatakan undang-undang yang menjadi dasar peraturan tersebut konstitusional bersyarat. Situasi ini menimbulkan kerancuan hukum dan ketidakpastian bagi penyelenggara pemilu.

2. Ketidaksinkronan Hierarki Norma

Ketika MK membatalkan suatu undang-undang, maka peraturan pelaksana di bawahnya yang telah diuji dan dinyatakan sah oleh MA dapat menjadi kehilangan dasar hukumnya. Sebaliknya, apabila MA membatalkan suatu peraturan pemerintah yang merupakan pelaksanaan undang-undang, hal ini dapat mempengaruhi efektivitas undang-undang tersebut.

3. Kekosongan Hukum Pengujian TAP MPR

TAP MPR yang masih berlaku berdasarkan Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 menimbulkan persoalan yuridis manakala norma di dalamnya dianggap merugikan hak konstitusional pihak tertentu. MK dalam Putusan No. 24/PUU-XI/2013 menyatakan tidak berwenang menguji TAP MPR karena kewenangannya secara limitatif hanya menguji undang-undang terhadap UUD 1945. MA pun tidak dapat mengujinya karena TAP MPR secara hierarkis berada di atas undang-undang. Ini menciptakan kekosongan hukum (legal vacuum) dalam sistem pengujian.

4. Kerancuan Pengujian Perppu

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) secara hierarkis sederajat dengan undang-undang. Namun, prosedur pembentukannya berbeda karena ditetapkan oleh Presiden dalam keadaan kegentingan yang memaksa (Pasal 22 ayat (1) UUD 1945). MK dalam Putusan No. 138/PUU-VII/2009 dan No. 145/PUU-VII/2009 menyatakan berwenang menguji Perppu terhadap UUD 1945, meskipun permohonan tersebut dinyatakan tidak dapat diterima (niet ontvankelijk verklaard). Kerancuan timbul karena Perppu dapat berubah status menjadi undang-undang atau dicabut oleh DPR, sehingga waktu pengujiannya menjadi krusial.

5. Upaya Harmonisasi: Pasal 55 UU Mahkamah Konstitusi

Untuk meminimalisir konflik kelembagaan, Pasal 55 UU No. 24 Tahun 2003 jo. UU No. 8 Tahun 2011 tentang Mahkamah Konstitusi mengatur bahwa “pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang sedang dilakukan Mahkamah Agung wajib dihentikan apabila undang-undang yang menjadi dasar pengujian peraturan tersebut sedang dalam proses pengujian Mahkamah Konstitusi sampai ada putusan Mahkamah Konstitusi”.

Ketentuan ini menunjukkan bahwa pengujian oleh MK memiliki prioritas karena menyangkut konstitusionalitas norma dasar (undang-undang). Namun, mekanisme ini bersifat pasif dan tidak menyelesaikan akar permasalahan dualisme pengujian.

Prosedur Pengujian Peraturan Perundang-Undangan oleh Mahkamah Agung

Prosedur pengujian oleh MA diatur dalam Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) No. 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materiil. Perma ini mengatur aspek administrasi perkara dan tahapan pemeriksaan sebagai berikut:

Tahapan	Keterangan	Batas Waktu
1. Pengajuan Permohonan	Dapat diajukan langsung ke MA atau melalui Pengadilan Negeri di wilayah tempat tinggal pemohon	–
2. Pendaftaran	Panitera memeriksa kelengkapan berkas. Jika kurang, dapat meminta tambahan kepada pemohon/kuasanya	–
3. Pengiriman Salinan ke Termohon	Panitera MA mengirimkan salinan permohonan kepada lembaga/pejabat yang menerbitkan peraturan	Setelah berkas lengkap
4. Jawaban Termohon	Termohon wajib mengirimkan jawaban tertulis ke MA	14 hari sejak terima salinan
5. Penunjukan Majelis Hakim	Ketua Muda Bidang TUN (sekarang Ketua Kamar TUN) menetapkan majelis hakim agung atas nama Ketua MA	–
6. Pemeriksaan Perkara	Majelis hakim memeriksa dan memutus dengan asas peradilan sederhana, cepat, dan biaya ringan	Sesingkat-singkatnya
7. Putusan	MA mengabulkan (nyatakan tidak sah/tidak berlaku + perintah pencabutan) atau menolak permohonan	–
8. Pemberitahuan	Salinan putusan disampaikan ke para pihak dengan surat tercatat (termasuk PN jika via PN)	–
9. Pelaksanaan	Petikan putusan dimuat dalam Berita Negara. Jika 90 hari tidak dicabut, maka batal demi hukum	90 hari pasca putusan

Aspek yang masih menjadi catatan adalah:

1. Tidak ada pengaturan batas waktu penyelesaian di sisi MA, berpotensi menumpuknya perkara
2. Ketidakjelasan pengiriman naskah ke termohon dalam hal permohonan diajukan via PN
3. Tidak ada pengaturan persidangan terbuka seperti di MK, sehingga prinsip transparansi kurang terpenuhi
4. Hukum acara pemeriksaan/persidangan tidak diatur secara detail, hanya fokus pada aspek administrasi

Jimly Asshiddiqie dalam bukunya Hukum Acara Pengujian Undang-Undang menekankan pentingnya standarisasi prosedur pengujian agar tercipta kepastian hukum dan akses keadilan bagi masyarakat.

Jenis-Jenis Putusan dalam Pengujian

Putusan Mahkamah Agung

Berdasarkan PERMA No. 1 Tahun 2011, MA dapat menjatuhkan dua jenis putusan:

1. Mengabulkan Permohonan: Apabila peraturan perundang-undangan yang diuji terbukti:
2. Bertentangan dengan undang-undang atau peraturan perundang-undangan tingkat lebih tinggi (materiil)
3. Pembentukannya tidak memenuhi ketentuan yang berlaku (formil)

Amar putusan menyatakan peraturan tersebut tidak sah dan tidak berlaku untuk umum serta memerintahkan instansi bersangkutan segera mencabutnya. Jika dalam 90 hari tidak dicabut, peraturan tersebut batal demi hukum.

• Menolak Permohonan: Apabila permohonan tidak beralasan, yaitu peraturan yang diuji tidak terbukti bertentangan dengan norma yang lebih tinggi.

Putusan MA bersifat final dalam konteks hak uji materiil dan dimuat dalam Berita Negara sebagai pemberitahuan resmi kepada publik.

Putusan Mahkamah Konstitusi

MK mengenal beberapa jenis putusan dalam pengujian undang-undang:

Jenis Putusan	Penjelasan
Dikabulkan (Granted)	Permohonan beralasan. Undang-undang atau bagian tertentu dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat
Ditolak (Rejected)	Permohonan tidak beralasan. Undang-undang tetap berlaku
Tidak Dapat Diterima (Niet Ontvankelijk Verklaard)	Permohonan tidak memenuhi syarat formil, seperti legal standing pemohon atau tenggang waktu pengajuan
Konstitusional Bersyarat (Conditionally Constitutional)	Undang-undang konstitusional sepanjang ditafsirkan sesuai dengan makna yang diberikan MK
Inkonstitusional Bersyarat (Conditionally Unconstitutional)	Undang-undang inkonstitusional kecuali ditafsirkan sesuai dengan makna yang diberikan MK

Putusan MK bersifat final dan mengikat (final and binding), tidak dapat diajukan banding, kasasi, atau PK. Putusan berlaku sejak diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum, kecuali ditentukan lain dalam amar putusan.

Kesimpulan

Pengujian peraturan perundang-undangan (toetsingsrecht) merupakan mekanisme fundamental dalam sistem hukum Indonesia yang menganut prinsip negara hukum dan hierarki norma berjenjang. Pembagian kewenangan pengujian antara Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, meskipun telah berjalan lebih dari dua dekade, masih menyisakan berbagai problematika teoretis maupun praktis.

Sistem dualisme pengujian menimbulkan potensi konflik kelembagaan, ketidaksinkronan hierarki norma, dan kekosongan hukum dalam pengujian TAP MPR serta Perppu. Upaya harmonisasi melalui Pasal 55 UU Mahkamah Konstitusi hanya bersifat parsial dan tidak menyelesaikan akar permasalahan.

---

Tabel Perbandingan Pengujian oleh MA dan MK

Aspek	Mahkamah Agung	Mahkamah Konstitusi
Dasar Hukum	Pasal 24A(1) UUD 1945; UU 48/2009; PERMA 1/2011	Pasal 24C(1) UUD 1945; UU 24/2003 jo. UU 8/2011
Objek Pengujian	PP, Perpres, Perda, Permen terhadap UU	UU terhadap UUD 1945
Sifat Putusan	Final (dalam konteks hak uji materiil)	Final dan Mengikat (final and binding)
Prosedur Pengajuan	Via PN atau langsung ke MA	Langsung ke MK
Persidangan	Tidak selalu terbuka	Terbuka untuk umum
Jangka Waktu Jawaban Termohon	14 hari	Sesuai ketentuan MK
Efek Hukum Putusan	Tidak sah/tidak berlaku; 90 hari sehingga batal demi hukum	Bertentangan dengan UUD sehingga tidak memiliki kekuatan hukum mengikat
Publikasi Putusan	Berita Negara	Berita Negara & website MK