Wewenang/Kewenangan

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 11 Januari 2026

Negara hukum Indonesia sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengandung konsekuensi bahwa setiap tindakan pemerintahan harus didasarkan pada legitimasi hukum yang jelas.[1] Dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan, kewenangan merupakan instrumen fundamental yang mendasari keabsahan tindakan aparatur pemerintah dalam menjalankan fungsi pelayanan publik.[2] Kewenangan pemerintah bukan hanya sekadar kekuasaan faktual, melainkan kekuasaan yang dilegitimasi oleh hukum dan dibatasi oleh norma-norma hukum yang berlaku.

Hukum administrasi negara menempatkan kewenangan sebagai konsep inti (kembegrip) yang membedakan antara kekuasaan yang sah dengan kekuasaan yang sewenang-wenang.[3] Pemerintah dalam menjalankan tugas-tugas pemenuhan kesejahteraan masyarakat memerlukan kewenangan pemerintahan sebagai dasar legitimasi tindakan. Tanpa kewenangan yang jelas, tindakan pemerintah dapat dikategorikan sebagai ultra vires atau perbuatan tanpa wewenang (onbevoegd) yang dapat dibatalkan melalui mekanisme pengujian yudisial.

Esai ini akan menguraikan secara komprehensif konsep kewenangan pemerintah dalam perspektif hukum administrasi negara, mencakup pengertian dan perbedaan antara wewenang dan kewenangan, klasifikasi wewenang, batasan-batasan dalam penggunaan kewenangan, sumber-sumber kewenangan melalui atribusi, delegasi, dan mandat, serta konsep diskresi sebagai bentuk kebebasan pemerintah dalam negara kesejahteraan (welfare state). Pembahasan ini didasarkan pada kajian teoretis para ahli hukum administrasi negara serta pengaturan normatif dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.

KONSEP KEWENANGAN PEMERINTAH

Pengertian Kewenangan dan Wewenang

Dalam kajian hukum administrasi negara, terdapat perdebatan konseptual mengenai perbedaan antara istilah “kewenangan” dan “wewenang”. Kedua istilah ini sering disejajarkan dengan istilah bevoegdheid dalam bahasa Belanda atau authority dalam bahasa Inggris, namun memiliki nuansa makna yang berbeda dalam karakter hukumnya.[4]

Philipus M. Hadjon mengemukakan bahwa kewenangan (authority, gezag) merupakan kekuasaan formal yang berasal dari kekuasaan yang diberikan oleh undang-undang, sedangkan wewenang (competence, bevoegdheid) hanya mengenai suatu bagian tertentu saja dari kewenangan.[5] Dalam kewenangan terdapat wewenang-wewenang (rechtsbevoegdheden), karena wewenang merupakan bagian dari kewenangan yang lebih luas. Wewenang merupakan lingkup tindakan hukum publik, yaitu tidak hanya meliputi wewenang membuat keputusan pemerintahan (besluit), tetapi meliputi wewenang dalam rangka pelaksanaan tugas, pembentukan wewenang, serta distribusi wewenang yang utamanya ditetapkan dalam konstitusi.[6]

Pandangan serupa dikemukakan oleh Ateng Syafrudin yang menyatakan bahwa kewenangan adalah kekuasaan formil yang berasal dari kekuasaan legislatif (diberikan oleh undang-undang), sedangkan wewenang hanya mengenai suatu onderdeel (bagian) tertentu saja dari kewenangan.[7] Prajudi Atmosudirjo membedakan bahwa kewenangan merupakan kekuasaan formal yang berasal dari kekuasaan legislatif, sedangkan wewenang adalah pendelegasian sebagian kekuasaan untuk melakukan sesuatu tindakan hukum.[8]

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan memberikan definisi yang jelas mengenai perbedaan keduanya. Pasal 1 angka 5 menyebutkan bahwa “wewenang adalah hak yang dimiliki oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk mengambil keputusan dan/atau tindakan dalam penyelenggaraan pemerintahan.” Sementara itu, Pasal 1 angka 6 menyebutkan bahwa “kewenangan pemerintahan yang selanjutnya disebut kewenangan adalah kekuasaan badan dan/atau pejabat pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk bertindak dalam ranah hukum publik.”[9]

Dari berbagai pengertian tersebut, dapat disimpulkan bahwa kewenangan merupakan kekuasaan hukum yang diberikan oleh pembentuk undang-undang kepada aparatur pemerintah untuk melakukan tindakan hukum tertentu. Dalam kaitan dengan itu, wewenang merupakan bagian dari kewenangan, di mana wewenang merupakan bentuk tindakan hukum tertentu yang dilakukan oleh aparatur pemerintah dalam melaksanakan kewenangan yang dimilikinya.

Kewenangan Berbeda dengan Kekuasaan

Penting untuk dibedakan antara konsep kewenangan dengan konsep kekuasaan. Istilah authority dalam Black’s Law Dictionary berarti “legal power” (kekuasaan hukum).[10] Kewenangan merupakan kekuasaan yang didasarkan pada hukum dan merupakan antitesis terhadap makna kekuasaan sebagai otoritas untuk berbuat sesuatu atau tidak berbuat sesuatu. Dalam kewenangan terdapat hak dan kewajiban berupa kekuasaan yang diberikan oleh hukum untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu.

Henc van Maarseveen menjelaskan bahwa kewenangan (bevoegdheid) dan kekuasaan (macht) memiliki pengertian yang berbeda. Dikemukakan bahwa “Recht en macht staan coortdurend met elkaar in samenspraak, recht genereert macht, macht genereert recht en zij ontmoeten elkaar in het verschijnsel ‘bevoegdheid’” (Hukum dan kekuasaan menghasilkan kewenangan).[11] Hukum dan kekuasaan saling berinteraksi dan bertemu dalam fenomena kewenangan. Kekuasaan yang dilakukan tanpa hukum merupakan kekuasaan kosong (blotemacht) yang tidak memiliki legitimasi.

Wewenang (bevoegdheid) dideskripsikan sebagai kekuasaan hukum (rechtsmacht). Dalam konsep negara hukum, pemerintah tidak lagi memiliki kekuasaan semata-mata, karena hukum merupakan supremasi yang mendasari totalitas tindakan pemerintah. Kewenangan pada hakikatnya merupakan konsep inti dari hukum tata negara dan hukum administrasi. F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek menyatakan bahwa “Het Begrip bevoegdheid is dan ook een kembegrip in he staats-en administratief recht” (Konsep kewenangan merupakan konsep inti dalam hukum tata negara dan hukum administrasi).[12]

Parameter Kewenangan

Berdasarkan berbagai pengertian kewenangan yang telah dikemukakan di atas, dapat diidentifikasi beberapa parameter kewenangan sebagai berikut:[13]

Kekuasaan hukum untuk melakukan tindakan tertentu. Kewenangan memberikan legitimasi kepada aparatur pemerintah untuk melakukan tindakan hukum tertentu yang mengikat dan menimbulkan akibat hukum.
Diberikan oleh pembuat undang-undang. Kewenangan tidak muncul dengan sendirinya, melainkan dibentuk dan diberikan oleh lembaga pembentuk undang-undang sebagai perwujudan prinsip legalitas.
Berisi hak dan kewajiban. Kewenangan tidak hanya memberikan hak kepada aparatur pemerintah untuk bertindak, tetapi juga membebani kewajiban untuk melaksanakan tindakan tersebut demi kepentingan publik.
Menimbulkan akibat hukum. Setiap penggunaan kewenangan memiliki konsekuensi hukum yang harus dipertanggungjawabkan, baik yang menguntungkan maupun yang merugikan.

Aparat pemerintah dapat melakukan suatu tindakan untuk mengatur dan mengendalikan warga negara berdasarkan kewenangan yang dimiliki. Kewenangan ini tidak dengan sendirinya dimiliki oleh aparat pemerintah, namun dibuat oleh lembaga pembentuk undang-undang sebagai bentuk perwujudan hukum dan demokrasi serta perlindungan hak asasi manusia. Pembentuk undang-undang memberikan kewenangan kepada aparat pemerintah berupa hak dan kewajiban untuk melakukan tindakan hukum tertentu terhadap warga negara.

Kewenangan berupa tindakan hukum pemerintahan yang dilakukan aparat pemerintah memiliki konsekuensi hukum berupa akibat hukum dari tindakan dimaksud. Hal ini berarti, aparat pemerintah dalam melaksanakan kewenangan pemerintahan dalam bentuk tindakan pemerintahan merupakan tindakan hukum yang memiliki akibat hukum tertentu. Tindakan pemerintahan dalam penggunaan kewenangan harus dipertanggungjawabkan apabila menimbulkan akibat hukum yang menimbulkan kerugian. Pertanggungjawaban kewenangan dilakukan melalui kontrol dan pengujian penggunaan kewenangan dalam melaksanakan tindakan pemerintahan.[14]

KLASIFIKASI WEWENANG PEMERINTAH

Dalam kepustakaan hukum administrasi, wewenang pemerintah secara umum berdasarkan sifatnya dapat diklasifikasikan ke dalam tiga kategori, yaitu wewenang terikat, wewenang fakultatif, dan wewenang bebas.[15] Klasifikasi ini penting untuk memahami sejauh mana ruang gerak aparatur pemerintah dalam menggunakan kewenangannya.

Wewenang Terikat

Wewenang terikat (gebonden bevoegdheid) merupakan sifat wewenang yang pelaksanaannya harus sesuai dengan aturan dasar yang menentukan materi, waktu, dan wilayah wewenang tersebut dapat dilaksanakan. Wewenang terikat sudah dijelaskan secara eksplisit parameter pelaksanaan wewenang tersebut sesuai dengan aturan dasar yang menjadi sumber hukum dalam tindakan pemerintah.

Aturan dasar yang menjadi dasar hukum pemberian wewenang telah merinci rumusan dasar materi wewenang yang dilakukan, baik hak dan kewajiban untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu. Dalam hal ini, aturan dasar dimaksud telah merinci tindakan apa pun yang harus dilakukan atau tidak dilakukan. Aparatur pemerintah tidak memiliki kebebasan untuk menentukan sendiri isi dari keputusan atau tindakan yang akan diambil.

Wewenang yang bersifat terikat diklasifikasikan sebagai wewenang umum berdasarkan peraturan perundang-undangan. Wewenang umum ini sesuai dengan asas legalitas yang menjadi dasar keberlakuan wewenang. Sekaligus wewenang terikat ini dapat dikategorikan sebagai wewenang yang bersifat limitatif terhadap tindakan pemerintahan sesuai peraturan perundang-undangan.[16]

Contoh wewenang terikat dapat ditemukan dalam ketentuan pemberian izin tertentu di mana persyaratannya telah ditentukan secara limitatif oleh peraturan perundang-undangan. Apabila pemohon telah memenuhi seluruh persyaratan yang ditentukan, maka aparatur pemerintah wajib memberikan izin tersebut tanpa dapat menolak atau menambahkan persyaratan lain.

Wewenang Fakultatif

Wewenang fakultatif merupakan kategori wewenang bebas penyeimbang, yakni wewenang yang dimiliki oleh badan atau pejabat pemerintah, namun tidak ada kewajiban atau keharusan untuk menggunakan wewenang tersebut. Masih ada pilihan lain walaupun pilihan tersebut hanya dapat dilakukan dalam hal dan keadaan tertentu berdasarkan aturan dasarnya.

Wewenang fakultatif memberikan keleluasaan kepada aparatur pemerintah untuk memilih apakah akan menggunakan wewenangnya atau tidak, tergantung pada pertimbangan terhadap situasi dan kondisi yang dihadapi. Pilihan ini tidak bersifat mutlak bebas, melainkan tetap dibatasi oleh ketentuan dalam aturan dasar yang memberikan wewenang tersebut.[17]

Contoh wewenang fakultatif dapat ditemukan dalam ketentuan yang menggunakan kata “dapat” atau “boleh” dalam perumusannya, seperti “pejabat dapat memberikan teguran” atau “badan pemerintah boleh mengadakan koordinasi”. Penggunaan kata-kata tersebut menunjukkan bahwa aparatur pemerintah memiliki pilihan untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan tertentu.

Wewenang Bebas

Wewenang bebas (vrije bevoegdheid) adalah wewenang yang dimiliki badan atau pejabat pemerintah untuk dapat menggunakan wewenangnya secara bebas dalam menentukan sendiri mengenai isi keputusan yang akan dikeluarkan, karena peraturan dasarnya memberikan kebebasan kepada penerima wewenang tersebut. Wewenang bebas memberikan ruang diskresi (discretionary power) yang lebih luas kepada aparatur pemerintah.

Wewenang bebas ini terkait erat dengan konsep freies Ermessen atau diskresi, yang merupakan konsekuensi logis dari konsep negara kesejahteraan (welfare state).[18] Dalam negara kesejahteraan, pemerintah dituntut untuk aktif mengurus dan mengatur kehidupan sosial ekonomi warga negara untuk mencapai kesejahteraan masyarakat. Untuk itu, pemerintah memerlukan kebebasan bertindak atau kebijaksanaan (beleidsvrijheid) yang memadai.

Namun demikian, wewenang bebas tidak berarti kebebasan mutlak tanpa batas. Penggunaan wewenang bebas tetap harus tunduk pada asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB), asas legalitas, dan tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum serta hak-hak warga negara.[19] Pengujian terhadap penggunaan wewenang bebas dapat dilakukan oleh lembaga peradilan administrasi negara untuk memastikan tidak terjadi penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir) atau kesewenang-wenangan (willekeur).

BATASAN PENGGUNAAN KEWENANGAN PEMERINTAH

Tindakan pemerintahan yang dilakukan oleh pemerintah didasarkan pada kewenangan yang diberikan. Dalam penggunaan kewenangan pemerintah sebagai hak dan kewajiban berdasarkan peraturan perundang-undangan, tindakan pemerintah dibatasi oleh beberapa aspek. Pembatasan dalam penggunaan kewenangan pemerintah ini didasarkan pada aspek substansi, waktu, dan tempat.[20]

Pembatasan Berdasarkan Substansi, Waktu, dan Tempat

Pembatasan dalam penggunaan kewenangan pemerintah, baik aspek substansi, waktu, dan tempat berakibat tindakan pemerintah menjadi tidak sah apabila melampaui batasan tersebut. Tindakan pemerintah ini dapat dikatakan sebagai tindakan tanpa wewenang (onbevoegd). Menurut A.D. Belinfante, tindakan hukum yang dilakukan oleh aparat pemerintah yang tidak berwenang dapat dikategorikan dalam tiga kemungkinan:[21]

Onbevoegdheid ratione loci (tidak berwenang dari segi wilayah)
Onbevoegdheid ratione temporis (tidak berwenang dari segi waktu)
Onbevoegdheid ratione materie (tidak berwenang dari segi materi)

Pembatasan ini juga diatur dalam ketentuan Pasal 15 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan yang menyebutkan bahwa wewenang badan dan/atau pejabat pemerintahan dibatasi oleh: (a) masa tenggang waktu wewenang; (b) wilayah atau daerah berlakunya wewenang; dan (c) cakupan bidang atau materi wewenang.[22]

Tidak Berwenang dari Segi Wilayah

Tindakan pemerintahan dikategorikan sebagai tidak berwenang dari segi wilayah (onbevoegdheid ratione loci) apabila tindakan pemerintahan dilakukan di luar wilayah kewenangannya. Setiap kewenangan memiliki tempat tertentu sebagai wilayah berlakunya kewenangan tersebut yang dilakukan oleh aparat pemerintah. Tindakan pemerintahan yang dilakukan bukan pada tempat kewenangan itu harus berlaku, maka tindakan pemerintahan dimaksud merupakan tindakan tanpa wewenang (onbevoegdheid).[23]

Contohnya, seorang Bupati tidak dapat mengeluarkan izin atau melakukan tindakan pemerintahan di wilayah kabupaten lain. Demikian pula, seorang kepala desa tidak berwenang melakukan tindakan hukum di wilayah desa lain. Pembatasan wilayah ini penting untuk menjaga kepastian hukum dan mencegah tumpang tindih kewenangan antar wilayah administrasi pemerintahan.

Tidak Berwenang dari Segi Waktu

Tindakan pemerintahan sebagai tidak berwenang dari segi waktu (onbevoegdheid ratione temporis) terjadi apabila tindakan pemerintahan dilakukan sebelum waktu atau melampaui waktu pelaksanaan kewenangan yang ditentukan dalam peraturan dasarnya. Dalam peraturan dasar menentukan kapan berlakunya kewenangan maupun perubahan kewenangan yang menjadi dasar bagi aparat pemerintah untuk melaksanakan kewenangan tertentu.[24]

Contohnya, seorang pejabat yang telah pensiun atau diberhentikan dari jabatannya tidak lagi memiliki wewenang untuk mengeluarkan keputusan atau melakukan tindakan pemerintahan. Demikian pula, seorang pejabat pelaksana tugas (Plt) atau pejabat pelaksana harian (Plh) hanya memiliki wewenang terbatas selama masa tugasnya sebelum pejabat definitif dilantik. Tindakan yang dilakukan di luar masa jabatan atau sebelum dilantik dianggap tidak sah.

Tidak Berwenang dari Segi Materi

Tindakan pemerintahan dikatakan sebagai tidak berwenang dari segi materi (onbevoegdheid ratione materie) apabila tindakan pemerintahan dilakukan berdasarkan materi, urusan, atau objek yang bukan merupakan kewenangannya atau tindakan pemerintahan yang dilakukan di luar lingkup kewenangannya. Secara materi, peraturan dasar menguraikan secara rinci atau limitatif kewenangan aparat pemerintah yang harus dilakukan. Hal ini berarti, tindakan pemerintahan yang dilakukan oleh aparat pemerintah terbatas pada materi kewenangan yang telah ditentukan.[25]

Contohnya, kepala dinas pendidikan tidak berwenang mengeluarkan izin usaha perdagangan karena hal tersebut merupakan kewenangan dinas perdagangan. Demikian pula, pejabat pemerintah daerah tidak berwenang mengurus paspor karena hal tersebut merupakan kewenangan pemerintah pusat. Pembatasan materi kewenangan ini penting untuk menjaga spesialisasi dan profesionalisme dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Implikasi Tindakan Tanpa Wewenang

Tindakan onbevoegd pada hakikatnya merupakan tindakan pemerintahan yang dilakukan oleh aparat pemerintah tidak didasarkan pada wewenang atau melampaui wewenang yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan. Tindakan tidak berwenang (onbevoegd) ini merupakan tindakan yang tidak didasarkan pada wewenang atribusi, delegasi dan mandat. Oleh karena itu, tindakan ini dikategorikan sebagai onbevoegdheid absolut yang berkaitan dengan materi wewenang.[26]

Dalam Pasal 17 ayat (2) huruf a Undang-Undang Administrasi Pemerintahan dikenal istilah melampaui wewenang (ultra vires). Meskipun dalam sistem hukum rechtsstaat lebih dikenal istilah tanpa wewenang (onbevoegd), namun keduanya memiliki makna yang inheren. Tindakan melampaui wewenang atau tanpa wewenang dapat diuji keabsahannya melalui peradilan tata usaha negara dan dapat dibatalkan atau dinyatakan tidak sah.[27]

SUMBER KEWENANGAN PEMERINTAH

Kewenangan pemerintahan pada hakikatnya bersumber dari konstitusi setiap negara yang memberikan legitimasi kepada badan-badan negara dalam melakukan fungsi pemerintahan. Selain konstitusi sebagai sumber kewenangan, minimal undang-undang merupakan sumber kewenangan pemerintah. Produk undang-undang yang menjadi dasar kewenangan pemerintah dibentuk oleh lembaga pembentuk undang-undang yang sekaligus merupakan lembaga yang mewakili kepentingan rakyat pemilihnya.[28]

Dalam kepustakaan hukum administrasi terdapat tiga cara untuk memperoleh wewenang pemerintahan, yaitu atribusi, delegasi, dan mandat. F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek menyebutkan bahwa terdapat dua cara organ memperoleh kewenangan, yaitu atribusi dan delegasi. Atribusi merupakan pemberian kewenangan baru, sedangkan delegasi merupakan pengalihan kewenangan yang telah ada. Pada mandat tidak terjadi pemberian atau pengalihan kewenangan, melainkan hanya penugasan untuk melaksanakan kewenangan atas nama pemberi mandat.[29]

Atribusi

Atribusi berasal dari bahasa Latin ad tribuere yang artinya memberikan kepada. Konsep teknis hukum tata negara dan hukum administrasi mengartikan wewenang atribusi adalah wewenang yang diberikan atau ditetapkan untuk jabatan tertentu. Dengan demikian, wewenang atribusi merupakan wewenang yang melekat pada suatu jabatan. Jabatan yang dibentuk oleh Undang-Undang Dasar (UUD) memperoleh atribusi wewenang dari UUD, misalnya wewenang atribusi presiden berdasarkan ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD adalah melaksanakan kekuasaan pemerintahan.[30]

Suwoto Mulyosudarmo menyebutkan ciri-ciri atribusi kewenangan sebagai berikut:[31]

Pengatribusian kekuasaan menciptakan kekuasaan baru, sehingga sifatnya tidak derivatif.
Pemberian kekuasaan melalui atributif tidak menimbulkan kewajiban bertanggung jawab, dalam arti tidak diwajibkan menyampaikan laporan atas pelaksanaan kekuasaan.
Pemberian kekuasaan melalui atribusi harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan.
Pada dasarnya pemegang kekuasaan melalui atribusi dapat melimpahkan kekuasaan kepada badan-badan lain tanpa memberitahu terlebih dahulu kepada badan yang memberi kekuasaan.

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan dalam Pasal 12 mengatur bahwa badan dan/atau pejabat pemerintahan memperoleh wewenang melalui atribusi apabila: (a) diatur dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan/atau undang-undang; (b) merupakan wewenang baru atau sebelumnya tidak ada; dan (c) atribusi diberikan kepada badan dan/atau pejabat pemerintahan. Tanggung jawab kewenangan yang diperoleh melalui atribusi berada pada badan dan/atau pejabat pemerintahan yang bersangkutan.[32]

Delegasi

Delegasi berasal dari bahasa Latin delegare yang artinya melimpahkan. Dengan demikian, konsep wewenang delegasi adalah wewenang melimpahkan.[33] Pada delegasi terjadi pelimpahan wewenang kepada badan pemerintahan yang lain. Pihak yang memberi/melimpahkan wewenang disebut delegans dan yang menerima disebut delegataris. Dalam kewenangan delegasi merupakan derivasi dari kewenangan atribusi. Aparatur pemerintah yang menyelenggarakan kewenangan delegasi memperoleh kewenangannya dari aparatur pemerintah yang menerima kewenangan sebelumnya secara atributif.

Dalam pemberian/pelimpahan wewenang atau delegasi ada persyaratan-persyaratan yang harus dipenuhi, yaitu sebagai berikut:[34]

Delegasi harus definitif, artinya delegans tidak lagi menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan itu.
Delegasi harus berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan, artinya delegasi hanya dimungkinkan kalau ada ketentuan itu dalam peraturan perundang-undangan.
Delegasi tidak kepada bawahan, artinya dalam hubungan hierarki kepegawaian tidak diperkenankan adanya delegasi.
Kewajiban memberikan keterangan (penjelasan), artinya delegans berwenang untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut.
Peraturan kebijakan (beleidsregelen), artinya delegans memberikan instruksi (petunjuk) tentang penggunaan wewenang tersebut.

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan dalam Pasal 13 mengatur bahwa badan dan/atau pejabat pemerintahan memperoleh wewenang melalui delegasi apabila: (a) diberikan oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan kepada badan dan/atau pejabat pemerintahan lainnya; (b) ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan/atau Peraturan Daerah; dan (c) merupakan wewenang pelimpahan atau sebelumnya telah ada. Tanggung jawab kewenangan yang diperoleh melalui delegasi beralih sepenuhnya kepada penerima delegasi (delegataris).[35]

Terdapat permasalahan konseptual dalam Pasal 13 ayat (5) Undang-Undang Administrasi Pemerintahan yang menyebutkan bahwa “Badan dan/atau pejabat pemerintahan yang memberikan delegasi dapat menggunakan sendiri wewenang yang telah diberikan melalui delegasi, kecuali ditentukan lain dalam ketentuan peraturan perundang-undangan.” Ketentuan ini tidak sesuai dengan konsep kewenangan delegasi dalam hukum administrasi. Dalam konsep delegasi yang benar, kewenangan yang telah dilimpahkan sepenuhnya beralih kepada delegataris, dan delegans tidak lagi dapat menggunakan wewenang yang telah didelegasikan tersebut kecuali ada pencabutan berdasarkan asas contrarius actus.[36]

Mandat

Berkaitan dengan mandat, Philipus M. Hadjon menyatakan bahwa mandat berasal dari bahasa Latin mandare yang artinya memerintahkan. Dengan demikian, konsep mandat mengandung makna penugasan, bukan pelimpahan wewenang.[37] Lebih lanjut, Philipus M. Hadjon menyatakan bahwa mandat merupakan suatu penugasan kepada bawahan. Penugasan kepada bawahan, misalnya untuk membuat keputusan a.n. pejabat yang memberi mandat. Keputusan itu merupakan keputusan pejabat yang memberi mandat. Dengan demikian, tanggung jawab jabatan tetap pada pemberi mandat (mandans). Namun demikian, atasan (pemberi mandat) tidak bertanggung jawab atas maladministrasi yang dilakukan penerima mandat (mandataris). Dalam hal ini asas vicarious liability (superior respondeat) tidak berlaku.[38]

Kewenangan atribusi diberikan kepada suatu badan administrasi oleh suatu badan legislatif yang independen. Kewenangan ini asli, yang tidak diambil dari kewenangan yang ada sebelumnya. Badan legislatif menciptakan kewenangan mandiri dan memberikannya kepada yang berkompeten. Delegasi ditransfer dari kewenangan atribusi dari suatu pejabat pemerintah yang satu kepada lainnya, sehingga delegator/delegans (badan yang telah memberikan kewenangan) dapat menguji kewenangan tersebut atas namanya. Pada mandat tidak terdapat suatu transfer kewenangan, tetapi pemberi mandat (mandans) memberikan kewenangan pada badan yang lain (mandataris) untuk membuat suatu keputusan atau mengambil suatu tindakan atas namanya.[39]

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan dalam Pasal 14 mengatur bahwa badan dan/atau pejabat pemerintahan memperoleh mandat apabila: (a) ditugaskan oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan di atasnya; dan (b) merupakan pelaksanaan tugas rutin. Badan dan/atau pejabat pemerintahan yang menerima mandat harus menyebutkan atas nama badan dan/atau pejabat pemerintahan yang memberikan mandat. Tanggung jawab kewenangan yang diperoleh melalui mandat tetap berada pada pemberi mandat (mandans).[40]

Perbedaan Atribusi, Delegasi, dan Mandat

Berdasarkan beberapa pendapat yang telah dikemukakan di atas mengenai sumber wewenang, baik atribusi, delegasi, dan mandat, dapat dikemukakan bahwa wewenang atribusi merupakan wewenang asal yang dibentuk oleh Undang-Undang Dasar dan minimal ditemukan dalam undang-undang. Melalui wewenang atribusi dimaksud, kemudian dilimpahkan dalam wewenang delegasi di mana telah terjadi pengalihan kekuasaan dari delegans kepada delegataris. Menyangkut wewenang mandat, terjadi adanya penugasan dari atasan kepada bawahan untuk melaksanakan tugas-tugas tertentu yang dilaksanakan secara insidental dan tidak terjadi peralihan kewenangan.[41]

Perbedaan substansial antara delegasi dan mandat terletak pada beberapa aspek:[42]

Aspek	Delegasi	Mandat
Prosedur Pelimpahan	Diatur dalam peraturan perundang-undangan	Berdasarkan hubungan administratif rutin atasan-bawahan
Tanggung Jawab	Beralih kepada delegataris	Tetap pada mandans
Penggunaan Wewenang oleh Pemberi	Tidak dapat digunakan lagi (kecuali ditarik kembali)	Dapat digunakan setiap saat
Tata Naskah Dinas	Atas nama sendiri	Menggunakan kode “a.n.” (atas nama)

DISKRESI DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN

Konsep Diskresi

Diskresi yang dimiliki oleh aparat pemerintah merupakan konsekuensi dari tuntutan public servant dan the rights to receive karena wewenang dalam tindakan pemerintah tidak selamanya secara jelas diatur dalam peraturan perundang-undangan. Dalam konsep bestuur (besturen), kekuasaan pemerintah tidak semata-mata sebagai kekuasaan terikat.[43]

S.J. Fockema Andreae mendefinisikan diskresi sebagai “Discretionair; bij bevoegdheid of macht; de zodanig die niet aan vaste regels, aan instructies vooraf of controle achteraf is gebonden; het vrije goedvinden der administratie” (Diskresi adalah wewenang atau kekuasaan yang tidak terikat secara tegas pada peraturan, instruksi, atau pengawasan; kehendak bebas pemerintah).[44]

Henry Black Campbell dalam Black’s Law Dictionary mengemukakan pengertian diskresi sebagai berikut: “When applied to public functionalities, discretion means a right conferred upon them by the law of acting officialy in certain circumstances, according to the dictate of their judgement and conscience, uncontrolled by the judgement or conscience of others. As applied to public officiers, means power to act in an official capacity in a manner which appear to be just and proper under the circumstances” (Ketika diterapkan pada pejabat publik, diskresi berarti hak yang diberikan kepada mereka oleh hukum untuk bertindak secara resmi dalam keadaan tertentu, sesuai dengan penilaian dan hati nurani mereka, tidak dikontrol oleh penilaian atau hati nurani orang lain).[45]

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan dalam Pasal 1 angka 9 mendefinisikan diskresi sebagai “Keputusan dan/atau Tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.”[46]

Wewenang diskresi merupakan kebebasan yang diberikan kepada aparat pemerintah dan merupakan kehendak bebas untuk menentukan penilaian. Kehendak bebas ini didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang memberikan kebebasan penilaian untuk melakukan tindakan pemerintahan tertentu. Kehendak bebas aparat pemerintah dalam menggunakan wewenang diskresi bukan berarti aparat pemerintah dengan bebas menggunakan wewenang, namun penggunaan wewenang diskresi memiliki batasan sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan maupun berdasarkan asas-asas umum pemerintahan yang baik sebagai hukum tidak tertulis.[47]

Bentuk-Bentuk Kebebasan dalam Diskresi

Adanya kebebasan bagi aparat pemerintah dalam wewenang diskresi untuk melakukan kebebasan pemerintahan (vrijbestuur) dalam bentuk:[48]

Kebebasan Interpretasi (interpretatievrijheid): Kebebasan interpretasi merupakan kebebasan yang dimiliki oleh badan/pejabat pemerintahan dalam menafsirkan undang-undang, sepanjang undang-undang dimaksud belum atau tidak jelas. Namun, apabila undang-undang tersebut sudah jelas, tidak perlu ditafsir. Badan/pejabat pemerintah dalam melakukan kebebasan interpretasi didasarkan pada metode interpretasi hukum, seperti interpretasi gramatikal, sejarah hukum, sistematis, interpretasi teleologis, dan sebagainya.
Kebebasan Penilaian (beoordelingvrijheid): Kebebasan penilaian dapat dilakukan oleh badan/pejabat pemerintah ketika undang-undang sebagai dasar kewenangan menghubungkan suatu kewenangan dengan kondisi tertentu yang harus dipenuhi sebelum kewenangan tersebut dapat dilaksanakan. Sering badan/pejabat pemerintah menggunakan kebebasan penilaian yang berkaitan dengan kondisi-kondisi tertentu yang bersifat faktual.
Kebebasan Kebijaksanaan (beleidsvrijheid): Kebebasan kebijaksanaan merupakan kewenangan yang dapat atau tidak dapat dilaksanakan berdasarkan inventarisasi dan pertimbangan kepentingan yang akan dilaksanakan. Rumusan norma hukum “boleh” dan “dapat” merupakan bentuk norma hukum yang memberikan kebebasan kebijaksanaan bagi badan/pejabat pemerintah.

Diskresi dalam Konteks Negara Kesejahteraan

Wewenang diskresi merupakan konsekuensi logis dari konsep welfare state (negara kesejahteraan). Dalam negara kesejahteraan, pemerintah tidak hanya bertugas sebagai penjaga keamanan dan ketertiban (nachtwakerstaat), tetapi juga harus aktif mengurus kesejahteraan rakyat. Untuk itu, pemerintah memerlukan freies Ermessen (kebebasan bertindak) dalam menjalankan fungsinya.[49]

Indonesia sebagai negara yang menganut konsep welfare state sebagaimana tercermin dalam Pembukaan UUD 1945 yang menyatakan tujuan negara untuk “memajukan kesejahteraan umum” dan “mencerdaskan kehidupan bangsa”. Hal ini juga ditegaskan dalam Pasal 27 ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan bahwa “Tiap-tiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan,” serta Pasal 34 yang mengamanatkan negara untuk mengembangkan sistem jaminan sosial bagi seluruh rakyat.[50]

Namun demikian, dalam kerangka negara hukum, freies Ermessen ini tidak dapat digunakan tanpa batas. Penggunaan diskresi harus memperhatikan asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB) sehingga dapat dipertanggungjawabkan secara moral dan hukum. Dengan menerapkan fungsi-fungsi hukum administrasi negara, akan tercipta pemerintahan yang bersih sesuai dengan prinsip-prinsip negara hukum, yakni good governance.[51]

Tujuan dan Ruang Lingkup Diskresi

Pasal 22 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan menyebutkan bahwa diskresi hanya dapat dilakukan oleh aparat pemerintah yang berwenang. Setiap penggunaan diskresi aparat pemerintah bertujuan untuk:[52]

Melancarkan penyelenggaraan pemerintahan;
Mengisi kekosongan hukum;
Memberikan kepastian hukum; dan
Mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum.

Berdasarkan Pasal 23 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, ruang lingkup diskresi meliputi:[53]

Pengambilan keputusan dan/atau tindakan berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang memberikan suatu pilihan keputusan dan/atau tindakan. Pilihan keputusan dan/atau tindakan pejabat pemerintahan dicirikan dengan kata “dapat”, “boleh”, atau “diberikan kewenangan”, “berhak”, “seharusnya”, “diharapkan”, dan kata-kata lain yang sejenis dalam peraturan perundang-undangan.
Pengambilan keputusan dan/atau tindakan karena peraturan perundang-undangan tidak mengatur. Rumusan “peraturan perundang-undangan tidak mengatur” adalah ketiadaan atau kekosongan hukum yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan dalam suatu kondisi tertentu atau di luar kelaziman.
Pengambilan keputusan dan/atau tindakan karena peraturan perundang-undangan tidak lengkap atau tidak jelas. Rumusan “peraturan perundang-undangan tidak lengkap atau tidak jelas” apabila dalam peraturan perundang-undangan masih membutuhkan penjelasan lebih lanjut, peraturan yang tumpang tindih (tidak harmonisdan tidak sinkron), dan peraturan yang membutuhkan peraturan pelaksanaan, tetapi belum dibuat.
Pengambilan keputusan dan/atau tindakan karena adanya stagnasi pemerintahan guna kepentingan yang lebih luas. Rumusan “kepentingan yang lebih luas” adalah kepentingan yang menyangkut hajat hidup orang banyak, penyelamatan kemanusiaan dan keutuhan negara, antara lain: bencana alam, wabah penyakit, konflik sosial, kerusuhan, pertahanan, dan kesatuan bangsa.

Persyaratan dan Prosedur Penggunaan Diskresi

Penggunaan diskresi harus memenuhi persyaratan sebagaimana diatur dalam Pasal 24 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, yaitu:[54]

Sesuai dengan tujuan diskresi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 ayat (2);
Tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
Sesuai dengan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB);
Berdasarkan alasan-alasan yang objektif;
Tidak menimbulkan konflik kepentingan; dan
Dilakukan dengan itikad baik.

Mengenai prosedur penggunaan diskresi, Undang-Undang Administrasi Pemerintahan membedakan antara diskresi yang berpotensi mengubah alokasi anggaran dengan yang tidak. Pasal 25 mengatur bahwa:[55]

Penggunaan diskresi yang berpotensi mengubah alokasi anggaran wajib memperoleh persetujuan dari atasan pejabat sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Dalam hal penggunaan diskresi menimbulkan keresahan masyarakat, keadaan darurat, mendesak dan/atau terjadi bencana alam, pejabat pemerintahan wajib memberitahukan kepada atasan pejabat sebelum penggunaan diskresi dan melaporkan kepada atasan pejabat setelah penggunaan diskresi.

Pejabat yang menggunakan diskresi wajib menguraikan maksud, tujuan, substansi, serta dampak administrasi dan keuangan. Permohonan persetujuan atau pemberitahuan harus disampaikan secara tertulis kepada atasan pejabat. Atasan pejabat harus memberikan respons dalam waktu 5 (lima) hari kerja setelah berkas permohonan diterima.[56]

Batasan Diskresi dan Pencegahan Penyalahgunaan Wewenang

Wewenang diskresi merupakan wewenang aparat pemerintah untuk mengambil tindakan tertentu yang didasarkan pada tujuan diskresi. Namun, dalam penggunaan wewenang diskresi, aparat pemerintah tidak bersifat sebebas-bebasnya. Penggunaan wewenang diskresi yang tidak sesuai (abuse of discretion) akan berakibat terjadinya tindakan penyalahgunaan wewenang dan tindakan sewenang-wenang. Aparat pemerintah yang melakukan penyimpangan dalam penggunaan wewenang diskresi (abuse of discretion) dapat dilakukan pengujian oleh lembaga peradilan dengan menggunakan asas spesialitas, asas-asas umum pemerintahan yang baik dan asas rasionalitas.[57]

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan memberikan atribusi kewenangan kepada Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) untuk menerima, memeriksa, dan memutus ada atau tidak ada unsur penyalahgunaan wewenang dalam keputusan dan/atau tindakan pejabat pemerintahan, termasuk dalam penggunaan diskresi. Hal ini diatur dalam Pasal 21 yang menyatakan bahwa pengadilan berwenang menerima, memeriksa, dan memutuskan ada atau tidak ada unsur penyalahgunaan wewenang yang dilakukan oleh pejabat pemerintahan.[58]

Penyalahgunaan wewenang berdasarkan Pasal 17 dan Pasal 18 Undang-Undang Administrasi Pemerintahan dapat dikategorikan dalam tiga bentuk:[59]

Melampaui wewenang, jika keputusan dan/atau tindakan yang dilakukan melampaui masa jabatan atau batas waktu berlakunya wewenang, melampaui batas wilayah berlakunya wewenang, dan/atau bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Mencampuradukkan wewenang, jika keputusan dan/atau tindakan yang dilakukan di luar cakupan bidang atau materi wewenang yang diberikan dan/atau bertentangan dengan tujuan wewenang yang diberikan.
Bertindak sewenang-wenang, jika keputusan dan/atau tindakan yang dilakukan tanpa dasar kewenangan dan/atau bertentangan dengan putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap.

PENUTUP

Kewenangan merupakan konsep inti (kembegrip) dalam hukum administrasi negara yang membedakan antara kekuasaan yang sah dengan kekuasaan yang sewenang-wenang. Sebagai instrumen fundamental dalam penyelenggaraan pemerintahan, kewenangan memberikan legitimasi hukum bagi aparatur pemerintah untuk melakukan tindakan hukum tertentu yang mengikat dan menimbulkan akibat hukum. Kewenangan berbeda dengan kekuasaan semata-mata, karena kewenangan adalah kekuasaan yang didasarkan pada hukum dan dibatasi oleh norma-norma hukum yang berlaku.

Pembedaan antara kewenangan dan wewenang memiliki implikasi penting dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan. Kewenangan merupakan kekuasaan formal yang lebih luas yang diberikan oleh undang-undang, sedangkan wewenang merupakan bagian dari kewenangan yang berupa hak untuk melaksanakan tindakan pemerintahan tertentu. Dalam kewenangan terdapat wewenang-wewenang yang merupakan konkretisasi dari kewenangan dalam bentuk tindakan hukum spesifik.

Klasifikasi wewenang ke dalam wewenang terikat, wewenang fakultatif, dan wewenang bebas menunjukkan gradasi kebebasan yang dimiliki aparatur pemerintah dalam menggunakan kewenangannya. Wewenang terikat memberikan ruang gerak yang paling terbatas karena telah diatur secara limitatif dalam peraturan perundang-undangan. Wewenang fakultatif memberikan pilihan untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan tertentu. Sementara wewenang bebas memberikan keleluasaan yang lebih luas untuk menentukan isi keputusan, namun tetap terikat pada asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Batasan-batasan dalam penggunaan kewenangan berdasarkan aspek substansi, waktu, dan tempat merupakan mekanisme penting untuk mencegah terjadinya penyalahgunaan wewenang. Tindakan pemerintahan yang melampaui batasan-batasan tersebut dapat dikategorikan sebagai onbevoegd (tidak berwenang) dan dapat dibatalkan melalui pengujian yudisial di Pengadilan Tata Usaha Negara. Pembatasan ini esensial dalam menjaga kepastian hukum dan melindungi hak-hak warga negara dari tindakan sewenang-wenang pemerintah.

Sumber kewenangan melalui atribusi, delegasi, dan mandat memiliki karakteristik dan konsekuensi hukum yang berbeda. Atribusi menciptakan kewenangan baru yang berasal dari konstitusi atau undang-undang. Delegasi merupakan pengalihan kewenangan yang telah ada dari delegans kepada delegataris dengan tanggung jawab yang beralih sepenuhnya. Mandat merupakan penugasan untuk melaksanakan kewenangan atas nama pemberi mandat dengan tanggung jawab yang tetap berada pada mandans. Pemahaman yang tepat mengenai ketiga sumber kewenangan ini penting untuk menentukan pertanggungjawaban hukum dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Diskresi sebagai kewenangan bebas yang diberikan kepada pemerintah merupakan konsekuensi logis dari konsep negara kesejahteraan (welfare state). Dalam negara kesejahteraan, pemerintah dituntut untuk aktif mengurus dan mengatur kehidupan sosial ekonomi warga negara untuk mencapai kesejahteraan masyarakat. Untuk itu, pemerintah memerlukan freies Ermessen atau kebebasan bertindak yang memadai. Namun, dalam kerangka negara hukum, diskresi tidak dapat digunakan tanpa batas. Penggunaan diskresi harus memenuhi persyaratan-persyaratan yang ketat, yaitu sesuai dengan tujuan diskresi, tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, sesuai dengan AUPB, berdasarkan alasan objektif, tidak menimbulkan konflik kepentingan, dan dilakukan dengan itikad baik.

Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan telah memberikan pengaturan yang komprehensif mengenai kewenangan pemerintah, termasuk pengaturan mengenai sumber kewenangan, batasan kewenangan, serta persyaratan dan prosedur penggunaan diskresi. Undang-undang ini juga memberikan atribusi kewenangan kepada Pengadilan Tata Usaha Negara untuk menguji ada atau tidak ada unsur penyalahgunaan wewenang dalam keputusan dan/atau tindakan pejabat pemerintahan. Hal ini merupakan terobosan penting dalam upaya mencegah dan menanggulangi penyalahgunaan wewenang oleh aparatur pemerintah.

bahan pembelajaran

opini ilmiah

video pembelajaran

Post Views: 56