KONSEP DASAR TENTANG HUKUM DAN KEBIJAKAN PUBLIK

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Februari 2026

Hukum dan kebijakan publik merupakan dua pilar utama penyelenggaraan negara modern. Keduanya sama-sama berkaitan dengan bagaimana kekuasaan negara digunakan untuk mengatur, mengarahkan, dan melindungi kehidupan masyarakat. Namun, meskipun saling terkait erat, hukum dan kebijakan publik memiliki titik berangkat, logika kerja, dan instrumen yang berbeda. Kebijakan publik pada dasarnya adalah serangkaian keputusan dan tindakan pemerintah untuk memecahkan masalah publik, sedangkan hukum adalah sistem norma yang memberi bentuk resmi, legitimasi, dan daya paksa terhadap keputusan-keputusan tersebut.[1]

Dalam perkembangannya, hubungan antara hukum dan kebijakan publik bersifat timbal balik: proses formulasi kebijakan membutuhkan kerangka hukum yang memadai, sementara hukum sendiri kerap lahir sebagai hasil dari proses kebijakan publik.[2] Esai ini menguraikan konsep dasar mengenai (1) pengertian dan karakteristik kebijakan publik, (2) pengertian dan karakteristik hukum dalam konteks negara hukum, (3) hubungan konseptual antara hukum dan kebijakan publik, serta (4) implikasi konseptual bagi desain dan implementasi kebijakan dalam negara hukum demokratis.

1. Konsep Dasar Kebijakan Publik

1.1 Definisi kebijakan publik

Dalam literatur klasik, Thomas R. Dye mendefinisikan kebijakan publik sebagai “apa pun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan” (whatever governments choose to do or not to do). Definisi ini menekankan bahwa baik tindakan maupun ketidak-tindakan (non-action) pemerintah sama-sama merupakan wujud kebijakan yang membawa konsekuensi bagi masyarakat.[3] James E. Anderson mendefinisikan kebijakan publik sebagai “serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu” yang dikembangkan oleh badan-badan dan pejabat pemerintah untuk memecahkan masalah-masalah publik.[4]

Dalam konteks Indonesia, Jamal Wiwoho, merangkum pandangan para ahli dan menekankan beberapa implikasi penting dari definisi kebijakan publik:[5]

Kebijakan publik adalah apa yang benar-benar dilakukan pemerintah, bukan sekadar apa yang dinyatakan dalam dokumen resmi.
Kebijakan publik bisa bersifat positif (tindakan aktif pemerintah) maupun negatif (keputusan untuk tidak bertindak terhadap suatu masalah).
Kebijakan publik yang bersifat positif selalu dilandaskan pada peraturan perundang-undangan dan bersifat memaksa bagi kelompok sasaran.

Muchlis Hamdi menambahkan bahwa kebijakan publik tidak hanya berupa produk akhir (misalnya undang-undang atau program), melainkan juga sebuah proses yang melibatkan identifikasi masalah, perumusan alternatif, pengambilan keputusan, implementasi, dan evaluasi.[6] Proses ini bersifat politis karena melibatkan berbagai aktor dan kepentingan yang sering kali saling bertentangan.

1.2 Dimensi dan hirarki kebijakan publik

Buku-buku kebijakan publik, termasuk buku ajar yang banyak digunakan di Indonesia, umumnya membedakan beberapa dimensi kebijakan publik:[7]

Dimensi substansial: tujuan, sasaran, dan isi kebijakan;
Dimensi prosedural: proses dan tata cara kebijakan dirumuskan dan diambil;
Dimensi institusional: aktor dan lembaga yang berwenang membuat dan melaksanakan kebijakan;
Dimensi evaluatif: kinerja dan dampak kebijakan terhadap masalah publik.[8]

Di sisi lain, Nugroho dan Wiwoho menjelaskan bahwa kebijakan publik dapat dilihat dalam beberapa strata atau hirarki:[9]

Tingkat Kebijakan	Contoh	Aktor Utama
Kebijakan nasional (makro)	GBHN/visi presiden, undang-undang strategis	MPR (sebelum amandemen), Presiden, DPR
Kebijakan umum	Peraturan pemerintah, peraturan presiden, rencana pembangunan jangka menengah	Presiden, kementerian koordinator
Kebijakan pelaksana/operasional	Peraturan menteri, peraturan kepala daerah, keputusan pejabat	Menteri, gubernur/bupati/wali kota, kepala dinas

Hirarki ini penting karena menunjukkan bahwa kebijakan publik tersebar di berbagai tingkat pemerintahan dan biasanya melekat pada bentuk-bentuk hukum tertentu.

2. Konsep Dasar Hukum dalam Konteks Negara Hukum

2.1 Pengertian dan fungsi hukum

Dalam perspektif klasik, hukum didefinisikan sebagai seperangkat norma yang mengatur perilaku manusia dalam masyarakat dan diberi sanksi oleh otoritas yang berwenang. Buku Kebijakan Publik & Hukum karya Tunggul Sihombing dan Munawar Noor menjelaskan bahwa hukum dalam negara modern tidak hanya dipahami sebagai kumpulan peraturan tertulis, tetapi sebagai sistem yang bertujuan mewujudkan ketertiban, keadilan, kepastian, dan kemanfaatan sosial.[10]

Beberapa fungsi utama hukum dalam negara hukum modern antara lain:[11]

Fungsi pengaturan (regulatory): mengatur hubungan antara individu, antarindividu dan negara, maupun antarlembaga negara.
Fungsi protektif: melindungi hak asasi manusia dan kepentingan publik dari tindakan sewenang-wenang.
Fungsi fasilitatif: menyediakan kerangka bagi aktivitas ekonomi, sosial, dan politik (misalnya melalui hukum kontrak, hukum perusahaan, dan sebagainya).
Fungsi rekayasa sosial: menjadi sarana untuk mendorong perubahan sosial yang direncanakan (social engineering).[12]

Dalam konteks Indonesia, Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 menegaskan bahwa Indonesia adalah negara hukum. Hal ini berarti bahwa segala tindakan pemerintah harus didasarkan pada dan dibatasi oleh hukum; sebaliknya, hukum juga menjadi sarana utama untuk menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan dan kebijakan publik.

2.2 Dimensi hukum dan proses terbentuknya hukum

Sihombing dan Noor membedakan beberapa dimensi hukum:[13]

Hukum sebagai norma: seperangkat aturan yang mengikat dan mengandung sanksi;
Hukum sebagai lembaga: institusi pembentuk dan penegak hukum (legislatif, eksekutif, yudikatif, dan lembaga lain);
Hukum sebagai proses: rangkaian kegiatan pembentukan, penerapan, dan penegakan hukum.

Proses terjadinya hukum positif (peraturan perundang-undangan) biasanya mengikuti beberapa tahapan: perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 jo. Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 mengatur secara rinci tahapan-tahapan tersebut, termasuk prinsip partisipasi masyarakat sebagai salah satu asas pembentukan peraturan perundang-undangan.[14]

Dalam praktik, Jamal Wiwoho menekankan bahwa proses pembentukan hukum tidak dapat dipisahkan dari proses kebijakan publik, karena peraturan perundang-undangan yang baik seharusnya lahir dari proses formulasi kebijakan yang matang dan berbasis analisis masalah yang komprehensif.[15]

3. Hubungan Konseptual antara Hukum dan Kebijakan Publik

3.1 Kesamaan proses: dari masalah publik ke solusi normatif

Artikel Analisis Hubungan antara Hukum dan Kebijakan Publik dalam Jurnal Ilmiah Kebijakan Hukum (Sinta 2) menunjukkan bahwa hubungan antara hukum dan kebijakan publik dapat dilihat dari sisi proses. Penelitian terhadap pembentukan Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (KIP) menyimpulkan bahwa baik formulasi kebijakan publik maupun pembentukan hukum sama-sama berawal dari realitas masalah di masyarakat dan diakhiri dengan solusi berupa keputusan atau norma yang mengikat.[16]

Kedua proses tersebut melibatkan tahapan:

Identifikasi dan perumusan masalah publik;
Perumusan tujuan dan alternatif solusi;
Pengambilan keputusan oleh otoritas yang berwenang;
Implementasi dan penegakan;
Evaluasi dan koreksi.

Dengan demikian, dalam perspektif proses, hukum dapat dipandang sebagai salah satu bentuk output dari proses kebijakan publik yang sudah melalui tahapan formulasi dan legitimasi politik.

3.2 Hukum sebagai instrumen kebijakan publik

Sihombing dan Noor secara eksplisit menempatkan hukum sebagai instrumen kebijakan publik.[17] Hukum dipahami sebagai sarana yang digunakan pemerintah untuk:

mentransformasikan tujuan-tujuan kebijakan (policy goals) ke dalam norma yang mengikat;
menetapkan hak dan kewajiban para pihak yang menjadi sasaran kebijakan;
menyediakan mekanisme sanksi dan penegakan untuk memastikan kepatuhan.

Dalam bahan kuliah Jamal Wiwoho, hubungan ini dijelaskan dengan tegas: “Hukum memberikan legitimasi bagi kebijaksanaan” dan “kebijaksanaan dipaksakan berlakunya dan bersifat mengikat bagi orang-orang atau pihak-pihak yang menjadi sasaran kebijaksanaan”.[18] Artinya, tanpa dukungan hukum, kebijakan publik sering kali hanya menjadi pernyataan politis yang lemah daya ikat dan daya paksa.

Dalam perspektif teori instrumen kebijakan (policy instruments), hukum termasuk kategori instrumen regulatif—yakni penggunaan peraturan dan sanksi untuk mengubah perilaku individu dan organisasi.[19] Kerangka ini menempatkan hukum setara dengan instrumen lain seperti insentif ekonomi, informasi, dan kemitraan, tetapi dengan ciri utama berupa kewajiban dan sanksi yang didukung oleh otoritas negara.

3.3 Kebijakan publik sebagai sumber dan pendorong perubahan hukum

Hubungan hukum dan kebijakan publik tidak bersifat satu arah. Proses kebijakan publik juga dapat menjadi sumber dan pendorong perubahan hukum. Studi Syarif Budiman menunjukkan bahwa dalam pembentukan UU KIP, dinamika kebijakan keterbukaan informasi—yang dipengaruhi oleh tuntutan transparansi dan akuntabilitas—mendorong lahirnya kebutuhan akan payung hukum khusus yang mengatur hak publik atas informasi.[20][21]

Dengan kata lain:

kebijakan publik yang telah berjalan (misalnya kebijakan keterbukaan informasi administratif) memunculkan kesenjangan atau kekosongan hukum;
tekanan dari aktor-aktor kebijakan (LSM, media, akademisi, dan birokrasi) mendorong agenda legislasi;
proses legislasi kemudian memformalkan kebijakan tersebut menjadi undang-undang yang mengikat umum.

Hal serupa dapat ditemukan dalam berbagai bidang lain, seperti kebijakan perlindungan lingkungan, pelayanan publik, dan kebijakan ekonomi, di mana evolusi kebijakan mendorong pembentukan atau perubahan undang-undang sektoral.[22]

3.4 Hukum sebagai kerangka dan batas bagi kebijakan publik

Selain sebagai instrumen, hukum juga menjadi kerangka dan batas bagi kebijakan publik. Buku Kebijakan Publik & Hukum menegaskan bahwa kerangka konstitusi dan peraturan perundang-undangan menentukan ruang gerak kebijakan pemerintah: kebijakan yang bertentangan dengan konstitusi atau hak asasi manusia dapat dibatalkan atau diuji oleh lembaga peradilan, seperti Mahkamah Konstitusi atau Mahkamah Agung.[23]

Beberapa implikasi pentingnya:[24]

Kebijakan publik harus tunduk pada prinsip-prinsip konstitusional (misalnya keadilan sosial, persamaan di hadapan hukum, penghormatan HAM).
Mekanisme judicial review memungkinkan pengujian apakah produk hukum yang memuat kebijakan bertentangan dengan norma yang lebih tinggi.
Hukum administratif menetapkan prosedur dan batas kewenangan agar kebijakan tidak dijalankan secara sewenang-wenang.

Dengan demikian, hukum berfungsi sebagai “rambu-rambu” bagi kebijakan publik, memastikan bahwa penggunaan kekuasaan negara tetap berada dalam koridor negara hukum demokratis.

4. Implikasi Konseptual bagi Desain dan Implementasi Kebijakan Publik

4.1 Pentingnya integrasi analisis hukum dan analisis kebijakan

Syarif Budiman menegaskan bahwa salah satu akar persoalan banyaknya undang-undang yang diuji di Mahkamah Konstitusi adalah kurang terintegrasinya proses pembentukan hukum dengan proses formulasi kebijakan publik.[25][26] Produk hukum kerap disusun tanpa analisis kebijakan yang memadai atau tanpa proses konsultasi publik yang efektif.

Literatur kebijakan publik dan buku Kebijakan Publik & Hukum merekomendasikan agar perumusan hukum yang memuat kebijakan dilakukan dengan:[27]

analisis masalah yang sistematis (problem structuring);
kajian dampak (impact assessment) dan kelayakan implementasi;
pelibatan pemangku kepentingan (stakeholder engagement);
pengujian kesesuaian dengan kerangka konstitusional dan HAM.

Dengan kata lain, pembentukan hukum seharusnya melibatkan pendekatan interdisipliner yang menggabungkan metodologi kajian hukum (yuridis-normatif) dan kajian kebijakan (policy analysis).

4.2 Politik hukum dan arah kebijakan publik

Sejumlah kajian tentang politik hukum menyoroti bahwa hukum adalah produk dari proses politik; konfigurasi kekuasaan, ideologi, dan kepentingan yang dominan pada suatu periode akan memengaruhi substansi dan arah produk hukum.[28] Undang-Undang Cipta Kerja, misalnya, sering dianalisis sebagai cerminan politik hukum yang berorientasi pada deregulasi dan kemudahan investasi, yang berdampak besar terhadap struktur kebijakan ketenagakerjaan dan lingkungan hidup.[29]

Dalam perspektif ini, hubungan hukum dan kebijakan publik dapat dipahami sebagai berikut:

kebijakan publik menyediakan visi dan arah (misalnya pertumbuhan ekonomi, pemerataan, keberlanjutan);
politik hukum menerjemahkan visi tersebut ke dalam prioritas legislasi dan desain regulasi;
hukum menjadi instrumen konkret untuk menjalankan dan sekaligus mengontrol arah kebijakan.

Analisis kritis politik hukum membantu mengungkap apakah hukum dan kebijakan publik benar-benar diarahkan pada tercapainya tujuan negara (keadilan sosial, kesejahteraan umum) atau justru lebih mencerminkan kepentingan kelompok tertentu.[30]

4.3 Efektivitas hukum sebagai kebijakan dan efektivitas kebijakan sebagai hukum

Literatur tentang efektivitas hukum menunjukkan bahwa keberhasilan hukum sebagai sarana kebijakan tidak hanya bergantung pada redaksi norma, tetapi juga pada faktor-faktor sosial, budaya, kelembagaan, dan sumber daya.[31] Sejalan dengan teori efektivitas hukum Soerjono Soekanto, artikel-artikel dalam jurnal hukum di Indonesia menekankan pentingnya:

kualitas substansi hukum (kejelasan, konsistensi, relevansi dengan kebutuhan masyarakat);
kapasitas dan integritas aparat birokrasi;
dukungan sarana dan prasarana;
tingkat kesadaran dan budaya hukum masyarakat.[32]

Di sisi lain, efektivitas kebijakan publik yang dituangkan ke dalam hukum juga bergantung pada sejauh mana proses kebijakan sebelumnya telah mempertimbangkan aspek implementasi dan penerimaan masyarakat. Kebijakan yang tidak mempertimbangkan realitas lapangan cenderung sulit dijalankan, meskipun telah diformalkan dalam undang-undang atau peraturan.

Penutup

Secara konseptual, hukum dan kebijakan publik merupakan dua entitas yang saling berkelindan dalam penyelenggaraan negara: kebijakan publik menyediakan arah, tujuan, dan strategi bagi tindakan pemerintah, sementara hukum memberikan bentuk normatif, legitimasi, dan daya paksa bagi kebijakan tersebut. Kedua proses ini memiliki kesamaan struktur—berawal dari masalah publik dan berakhir pada solusi—serta saling menguatkan ketika dirancang secara terintegrasi.

Tim Penyusun: Shinta Hardiyantina, Dewi Cahyandari, Amelia A Paramitha, Bahrul Ulum A, Anindita Purnama Ningtyas, Mohamad Rifan

Bahan Pembelajaran

Opini ilmiah

Video pembelajaran

Post Views: 1