Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 13 Januari 2026
Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) merepresentasikan salah satu pilar penting dalam sistem kekuasaan kehakiman Indonesia sebagai instrumen perlindungan hukum bagi masyarakat terhadap tindakan sewenang-wenang pemerintah. Keberadaannya tidak terpisahkan dari konsepsi negara hukum (rechtstaat) yang mengakui peradilan administrasi sebagai salah satu ciri khas pemerintahan berbasis hukum. Dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, kelembagaan PTUN telah mengalami transformasi signifikan dalam hal kompetensi dan fungsinya. Esai ini menganalisis kelembagaan PTUN dari perspektif struktural, fungsional, dan perkembangannya dalam konteks sistem hukum Indonesia yang dinamis.
1. Kedudukan Peradilan Tata Usaha Negara dalam Kekuasaan Kehakiman
1.1 Fondasi Konstitusional dan Konseptual
Kekuasaan kehakiman di Indonesia, sebagaimana diatur dalam Pasal 24 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan[1]. Amandemen UUD 1945 telah memperkuat posisi ini dengan menetapkan bahwa kekuasaan kehakiman dilakukan oleh Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam berbagai lingkungan, termasuk lingkungan peradilan tata usaha negara, serta oleh sebuah Mahkamah Konstitusi[2]. Pengaturan ini mencerminkan komitmen negara Indonesia terhadap prinsip negara hukum dan pemisahan kekuasaan.
Konsep independensi kekuasaan kehakiman dalam konteks Indonesia mengacu pada konsep negara hukum Pancasila, yang merupakan perpaduan unik antara nilai-nilai sakral ketuhanan, keadilan, dan kepastian hukum. Dalam perkembangannya, Indonesia telah memilih untuk mengambil aspek-aspek dari kedua tradisi hukum utama—rechtsstaat dari Eropa Kontinental dan rule of law dari tradisi Anglo-Saxon—sehingga menciptakan sistem hukum prismatik yang tidak murni menganut salah satu sistem secara eksklusif[3]. Konsekuensi dari pendekatan hibrida ini adalah bahwa sistem peradilan Indonesia tidak sepenuhnya mengikuti model duality of jurisdiction (seperti di Prancis) maupun unity of jurisdiction (seperti di Inggris), tetapi mengembangkan apa yang disebut sebagai mixed system of jurisdiction.
1.2 Independensi Kekuasaan Kehakiman sebagai Prasyarat
Independensi kekuasaan kehakiman merupakan prasyarat mutlak bagi tegaknya hukum dan keadilan[4]. Dalam konteks PTUN, independensi ini memiliki beberapa dimensi, yaitu: (a) independensi konstitusional, yang menjamin kedudukan PTUN bebas dari pengaruh politik; (b) independensi fungsional, yang memungkinkan hakim PTUN menjalankan kebebasannya dalam menafsirkan hukum dan menerapkannya pada sengketa yang sedang berjalan; (c) independensi personal, yang melindungi hakim PTUN secara individu ketika berhadapan dengan sengketa; dan (d) independensi praktis, yang memastikan hakim tidak terpengaruh oleh tekanan eksternal apa pun[5].
Pentingnya independensi ini tidak dapat dielakkan mengingat fungsi PTUN sebagai lembaga kontrol terhadap tindakan eksekutif. Hakim PTUN harus bebas dari pengaruh kekuasaan pemerintah (eksekutif) maupun kekuasaan legislatif dalam memutus perkara, sehingga putusan yang dihasilkan mencerminkan keadilan sejati dan bukan hanya formalisasi kekuasaan pemerintah.
2. Susunan dan Struktur Kelembagaan Peradilan Tata Usaha Negara
2.1 Tingkatan Peradilan PTUN
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman, struktur PTUN di Indonesia terdiri atas tiga tingkatan[6]:
- Pertama, Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) sebagai pengadilan tingkat pertama yang berkedudukan di wilayah Kabupaten/Kota. PTUN memiliki wewenang untuk memeriksa, mengadili, memutus, dan menyelesaikan sengketa tata usaha negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
- Kedua, Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara (PT.TUN) sebagai pengadilan tingkat banding yang berkedudukan di ibukota Provinsi. PT.TUN memeriksa dan memutus sengketa tata usaha negara pada tingkat banding dalam wilayah hukumnya. Selain itu, PT.TUN juga memiliki wewenang untuk memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa kewenangan mengadili antara PTUN di dalam daerah hukumnya, serta melakukan pengawasan terhadap jalannya peradilan di tingkat PTUN.
- Ketiga, Mahkamah Agung (MA) sebagai puncak sistem peradilan di bawahnya, termasuk PTUN. Putusan pada tingkat banding dapat dimintakan kasasi kepada Mahkamah Agung oleh pihak-pihak yang bersangkutan, kecuali undang-undang menentukan lain. Mahkamah Agung merupakan pengadilan negara tertinggi dari keempat lingkungan peradilan yang berkedudukan di ibukota negara.
2.2 Perbandingan Sistem Kelembagaan Peradilan Administrasi Internasional
Untuk memahami keunikan model PTUN Indonesia, perlu dilakukan perbandingan dengan sistem peradilan administrasi di negara-negara lain yang juga menganut civil law system.
Di Prancis, peradilan administrasi memiliki struktur yang sangat berbeda dengan Indonesia. Conseil d’État (Dewan Negara) merupakan pengadilan tertinggi dalam sistem peradilan administrasi Prancis, yang didirikan atas dasar Pasal 52 dari Konstitusi yang diadopsi pada tanggal 13 Desember 1799. Conseil d’État tidak hanya berfungsi sebagai badan yudikatif tetapi juga memiliki fungsi konsultatif untuk memberikan nasihat kepada pemerintah dalam hal penyusunan undang-undang dan peraturan[7]. Sistem Prancis menempatkan peradilan administrasi di bawah kekuasaan eksekutif, bukan yudikatif, sebagai bagian dari struktur administrasi negara.
Di Jerman, peradilan administrasi dikenal dengan sistem yang kuat dan terstruktur, merupakan bagian integral dari sistem civil law mereka. Sistem Jerman menerapkan model duality of jurisdiction secara murni, dengan pemisahan jelas antara peradilan umum dan peradilan administrasi.
Di Indonesia, meskipun merupakan penganut civil law system dan memiliki peradilan administrasi (PTUN) yang terpisah dari peradilan umum, struktur puncaknya berbeda dari model Prancis. PTUN di Indonesia bermuara ke Mahkamah Agung, bukan ke lembaga eksekutif. Ini mencerminkan kekhawatiran pembuat undang-undang Indonesia bahwa penempatan PTUN di bawah lembaga eksekutif (seperti di Prancis) dapat merusak independensi kekuasaan kehakiman dan melahirkan peradilan yang sewenang-wenang[8]. Dengan demikian, Indonesia mengembangkan sistem yang menggabungkan elemen duality of jurisdiction dalam hal pembagian tugas (PTUN menangani sengketa administrasi; pengadilan umum menangani sengketa perdata) dan elemen unity of jurisdiction dalam hal struktur organisasi (semua berpuncak pada Mahkamah Agung).
2.3 Mixed System of Jurisdiction di Indonesia
Kombinasi prinsip duality dan unity of jurisdiction memungkinkan Indonesia mengembangkan sistem peradilan yang unik, dikenal sebagai mixed system of jurisdiction. Penerapan ini beralasan karena[9]:
Pertama, prinsip duality of jurisdiction diterapkan hanya sebatas pembagian tugas pada instansi pengadilan tingkat pertama dan pengadilan tingkat banding. Pembagian tugas ini membuat penyelesaian sengketa jauh lebih efektif, memungkinkan efisiensi mengenai biaya operasional dan anggaran, serta lebih sederhana dari sisi struktur jabatan di pengadilan karena adanya pembedaan tegas perkara-perkara tertentu yang dapat diadili dalam suatu instansi pengadilan.
Kedua, prinsip unity of jurisdiction diterapkan karena ketidaksesuaian model Prancis yang menempatkan PTUN di bawah lembaga eksekutif. Penempatan ini dikhawatirkan akan melahirkan peradilan yang tidak independen dan dapat disalahgunakan oleh kekuasaan eksekutif. Dengan menempatkan PTUN di bawah Mahkamah Agung, Indonesia berusaha menjaga independensi kekuasaan kehakiman secara keseluruhan.
3. Fungsi dan Tugas Peradilan Tata Usaha Negara
3.1 Dimensi Perlindungan Hukum (Rechtsbescherming)
Peradilan Tata Usaha Negara memiliki tugas utama memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa tata usaha negara. Sengketa tata usaha negara didefinisikan sebagai sengketa yang timbul dalam bidang hukum tata usaha negara antara orang atau badan hukum perdata dengan badan atau pejabat tata usaha negara, baik di pusat maupun di daerah, sebagai akibat dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN), termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku[10].
Fungsi utama PTUN dalam memberikan perlindungan hukum (rechtsbescherming) adalah mengontrol keputusan atau tindakan administrasi negara melalui pengujian terhadap legalitas KTUN. PTUN menguji apakah KTUN tersebut telah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB).
Konsep perlindungan hukum dalam konteks PTUN mengacu pada pemikiran Van Wijk-Konijnenbelt, yang menyatakan bahwa hukum administrasi merupakan instrumen yuridis bagi penguasa untuk secara aktif terlibat dengan masyarakat. Pada sisi lain, hukum administrasi merupakan hukum yang memungkinkan anggota masyarakat memengaruhi penguasa dan memberikan perlindungan terhadap penguasa[11]. Dengan demikian, PTUN berfungsi sebagai sarana yang memungkinkan masyarakat menguji tindakan pemerintah dan memperoleh kompensasi jika terbukti dirugikan.
3.2 Dimensi Pengawasan (Toetsinggronden)
Dimensi pengawasan PTUN melibatkan kontrol terhadap tindakan pemerintah berkaitan dengan pengujian terhadap keputusan atau tindakan administrasi negara berdasarkan kriteria-kriteria tertentu. Hakim PTUN melakukan toetsing (pengujian) terhadap:
- Kesesuaian dengan Peraturan Perundang-undangan: PTUN menguji apakah KTUN telah dikeluarkan berdasarkan dasar hukum yang jelas dan sesuai dengan prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.
- Kesesuaian dengan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB): PTUN menguji apakah KTUN telah dikeluarkan dengan mempertimbangkan asas-asas fundamental seperti asas legalitas, asas proporsionalitas, asas keadilan prosedural, dan asas kepastian hukum.
- Penyalahgunaan Wewenang: Setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, PTUN juga dapat mengadili kasus yang melibatkan penyalahgunaan wewenang oleh pejabat administrasi.
3.3 Fungsi Administratif dan Pengawasan Peradilan
Selain fungsi peradilan utama, PTUN memiliki beberapa fungsi pendukung:
Fungsi Administratif mencakup pengelolaan operasional pengadilan, administrasi kepaniteraan, dan tata kerja kantor. Fungsi ini penting untuk memastikan bahwa PTUN dapat beroperasi dengan efisien dan profesional.
Fungsi Pengawasan Peradilan melibatkan PT.TUN yang melakukan pengawasan terhadap jalannya peradilan di tingkat PTUN. Pengawasan ini dilakukan untuk memastikan bahwa peradilan diselenggarakan dengan seksama dan sewajarnya, sesuai dengan ketentuan perundang-undangan dan standar profesionalisme hakim.
3.4 Tugas-Tugas Spesifik PTUN
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 yang telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009, tugas-tugas spesifik PTUN meliputi[12]:
- Menerima, memeriksa, memutus dan menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara pada PTUN dengan berpedoman pada ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan petunjuk-petunjuk dari Mahkamah Agung.
- Meneruskan sengketa-sengketa Tata Usaha Negara ke PTUN dan PT.TUN yang berwenang dalam hal ada perselisihan kewenangan.
- Meningkatkan kualitas dan profesionalisme Hakim pada PTUN, seiring peningkatan integritas moral dan karakter sesuai dengan Kode Etik dan Tri Prasetya Hakim Indonesia.
- Meningkatkan kepercayaan masyarakat terhadap lembaga Peradilan guna meningkatkan dan memantapkan martabat dan wibawa Aparatur dan Lembaga Peradilan.
- Memantapkan pemahaman dan pelaksanaan tentang organisasi dan tata kerja Kepaniteraan PTUN sesuai dengan peraturan Mahkamah Agung.
- Membina Calon Hakim dengan memberikan bekal pengetahuan di bidang hukum dan administrasi PTUN agar menjadi Hakim yang profesional dan berintegritas.
4. Perkembangan Fungsi dan Tugas Peradilan Tata Usaha Negara
4.1 Perluasan Kompetensi Absolut melalui UU Administrasi Pemerintahan
Perubahan paling signifikan dalam kelembagaan PTUN terjadi dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UU AP). UU AP memberikan perluasan kompetensi absolut PTUN yang mencakup[13]:
Pertama, Pengujian Penyalahgunaan Wewenang. PTUN kini berwenang mengadili kasus yang melibatkan pengujian ada atau tidaknya penyalahgunaan wewenang oleh pejabat administrasi, termasuk tindakan yang melawan hukum dan tindakan sewenang-wenang. Hal ini merepresentasikan pergeseran paradigma dari pengujian keputusan tertulis (beschikking) menjadi pengujian tindakan administrasi pemerintahan secara lebih luas.
Kedua, Pengujian Tindakan Faktual. PTUN kini dapat mengadili gugatan atas tindakan faktual (tindakan nyata) pejabat administrasi yang tidak berbentuk keputusan tertulis. Ini mencakup tindakan-tindakan konkret yang dilakukan oleh pejabat namun tidak dituangkan dalam bentuk keputusan administratif formal.
Ketiga, Perluasan Objek Sengketa. Objek sengketa PTUN tidak lagi terbatas pada Keputusan Tata Usaha Negara tradisional, tetapi juga mencakup keputusan administratif pemerintah yang berbentuk elektronik dan tindakan administrasi pemerintahan yang lebih luas.
4.2 Perubahan dalam Penanganan Keputusan Fiktif
Pada era berlakunya UU PTUN 1986, PTUN berfokus pada sengketa yang timbul akibat diam (pasif) pemerintah, diartikan sebagai penolakan keputusan fiktif negatif. Namun, UU AP 2014 membawa perubahan besar dengan memperkenalkan konsep keputusan fiktif positif[14].
Menurut Pasal 53 UU AP, apabila dalam batas waktu yang ditentukan peraturan perundang-undangan, badan atau pejabat pemerintahan tidak menetapkan dan/atau melakukan keputusan atau tindakan, permohonan tersebut dianggap dikabulkan secara hukum (keputusan fiktif positif). Jangka waktu untuk fiktif positif umumnya adalah 10 hari kerja (jika peraturan tidak menentukan jangka waktu tertentu). Perubahan ini mengintegrasikan standar good governance dalam administrasi negara dan berpotensi mempercepat penyelesaian sengketa, mengurangi ketergantungan pada upaya administratif, dan memperluas cakupan objek sengketa di PTUN.
Gejolak dalam implementasi perubahan ini memunculkan kebutuhan akan panduan teknis, yang kemudian diakomodasi melalui Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) Nomor 8 Tahun 2017 tentang Pedoman Beracara untuk Memperoleh Putusan atas Penerimaan Permohonan Guna Mendapatkan Keputusan atau Tindakan Badan atau Pejabat Pemerintahan.
4.3 Pengadilan Khusus dalam Lingkungan PTUN
Perkembangan kelembagaan PTUN juga ditandai dengan pembentukan pengadilan khusus di dalam lingkungannya. Berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 26/PUU-XXI/2023, Pengadilan Pajak resmi menjadi bagian dari lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara dan berada di bawah Mahkamah Agung[15].
Pengadilan Pajak memiliki kewenangan untuk mengadili sengketa pajak, yang merupakan sengketa yang timbul dalam bidang perpajakan antara Wajib Pajak atau penanggung pajak dengan pejabat yang berwenang, sebagai akibat dikeluarkannya keputusan yang dapat diajukan banding atau gugatan kepada Pengadilan Pajak, berdasarkan peraturan perundang-undangan perpajakan. Putusan MK ini mengubah pengaturan sebelumnya di mana Pengadilan Pajak memiliki dualitas pembinaan antara Mahkamah Agung (untuk pembinaan teknis peradilan) dan Kementerian Keuangan (untuk pembinaan organisasi, administrasi, dan keuangan).
Sementara itu, meskipun pengadilan lingkungan hidup sangat diperlukan mengingat meningkatnya sengketa lingkungan, belum ada pengadilan khusus lingkungan hidup dalam lingkungan PTUN. Sengketa lingkungan hidup saat ini diselesaikan melalui jalur peradilan umum (pidana, perdata, atau PTUN) dengan berbagai kompleksitas dan keterbatasan.
6. Kesimpulan
Peradilan Tata Usaha Negara merepresentasikan lembaga peradilan yang strategis dalam sistem kekuasaan kehakiman Indonesia, dengan fungsi ganda sebagai sarana perlindungan hukum bagi masyarakat dan alat kontrol terhadap tindakan pemerintah. Susunan kelembagaan PTUN yang unik—menggabungkan elemen duality of jurisdiction dalam hal pembagian tugas dan unity of jurisdiction dalam hal struktur organisasi—mencerminkan upaya Indonesia untuk menciptakan sistem peradilan yang sesuai dengan konsepsi negara hukum Pancasila.
Leave a Reply