Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Januari 2026
Sistem peraturan perundang-undangan merupakan fondasi vital dalam tata negara modern dan menjadi instrumen utama pembangunan hukum nasional. Dalam konteks Indonesia sebagai negara hukum yang menganut sistem civil law, pembentukan dan penyusunan peraturan perundang-undangan harus dilakukan secara terencana, terpadu, dan sistematis guna mencapai kepastian hukum, keadilan, dan kemanfaatan bagi seluruh masyarakat.[1] Seiring dengan dinamika zaman, terutama setelah era reformasi, sistem hierarki dan mekanisme pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia telah mengalami perkembangan signifikan. Perkembangan ini mencerminkan usaha negara dalam mengakomodasi aspirasi daerah, merespons perubahan sosial-ekonomi, dan meningkatkan kualitas regulasi nasional.[2]
Tulisan ini bertujuan untuk menganalisis secara mendalam perkembangan hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia, karakteristik pembentukan regulasi modern, serta mekanisme perencanaan melalui Program Legislasi Nasional (PROLEGNAS) dan Program Pembentukan Peraturan Daerah (PROPEMPERDA). Melalui analisis komprehensif ini, diharapkan dapat diperoleh pemahaman holistik tentang sistem perundang-undangan Indonesia dan tantangan yang masih dihadapi dalam mewujudkan regulasi yang berkualitas dan responsif terhadap kebutuhan masyarakat.
I. Perkembangan Hierarki Peraturan Perundang-Undangan: Evolusi Sejarah dan Transformasi Sistemik
Hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia bukan merupakan struktur statis, melainkan sistem dinamis yang telah mengalami transformasi signifikan sejalan dengan perkembangan konstitusional, ideologi negara, dan kebutuhan praktis penyelenggaraan pemerintahan.[3] Pemahaman tentang evolusi hierarki ini penting untuk memahami logika dan rasionalitas sistem hukum nasional saat ini.
A. Fondasi Pasca-Kemerdekaan (1945-1959): Pencarian Identitas Hukum
Pada periode awal kemerdekaan, hierarki peraturan perundang-undangan diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1950 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Negara Republik Indonesia. Pada masa ini, fokus utama adalah menentukan legitimasi hukum untuk menggantikan sistem hukum kolonial Belanda dan membangun fondasi hukum yang sejalan dengan nilai-nilai Pancasila dan UUD 1945.[4] Ketika itu, hierarki masih sederhana dan belum mengakomodasi kompleksitas desentralisasi yang kemudian berkembang.
Pasca-dekrit Presiden 5 Juli 1959, sistem ketatanegaraan berubah kembali ke UUD 1945 tanpa amandemen, yang menghasilkan perubahan struktur perundang-undangan. Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 dan Nomor 5 Tahun 1960 merefleksikan sentralisasi kekuasaan pada sosok presiden, sehingga hierarki hukum mencerminkan struktur kekuasaan tersebut.[5]
B. Era Orde Baru (1966-1998): Konsolidasi dan Sentralisasi
Periode Orde Baru membawa perubahan fundamental dalam sistem hierarki peraturan perundang-undangan. Melalui Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundangan, dikembangkan sistem hierarki yang lebih terstruktur dan kokoh. Dalam sistem ini, Pancasila ditempatkan sebagai sumber hukum tertinggi, diikuti oleh UUD 1945, Ketetapan MPR, Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, dan Peraturan Menteri.[6]
Karakteristik utama hierarki pada era ini adalah tingkat sentralisasi yang sangat tinggi. Peraturan Daerah (Perda) tidak memiliki kedudukan yang jelas dalam hierarki nasional, karena fokus sistem adalah memastikan kontrol pusat terhadap pelaksanaan pemerintahan di daerah. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah merefleksikan model otonomi yang terbatas, di mana kepala daerah bertanggung jawab kepada presiden melalui Menteri Dalam Negeri, bukan kepada rakyat lokal.[7]
C. Transisi Reformasi (1998-2004): Pergeseran Paradigma Desentralisasi
Jatuhnya Orde Baru membuka ruang bagi reformasi fundamental dalam sistem tata pemerintahan dan perundang-undangan. Tekanan masyarakat untuk otonomi daerah yang lebih luas menghasilkan dua undang-undang penting: UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Kedua undang-undang ini memberikan otonomi yang luas kepada daerah dalam menjalankan pemerintahan dan mengatur sumber-sumber pendapatan daerah.[8]
Sejalan dengan perubahan ini, Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundangan menempatkan Peraturan Daerah dalam hierarki peraturan perundang-undangan nasional. Namun, kedudukan Perda dalam hierarki masih menimbulkan perdebatan, terutama terkait posisinya vis-à-vis Keputusan Presiden dan peraturan delegasi lainnya.
D. Era Reformasi Konsolidasi (2004-2011): Harmonisasi dan Klarifikasi
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menandai era baru dalam pengaturan sistem hierarki dan mekanisme pembentukan peraturan perundang-undangan. Undang-undang ini berusaha memberikan klarifikasi tentang jenis-jenis peraturan, hierarki, dan prosedur pembentukan yang sistematis.[9] Namun, keputusan untuk menghilangkan Ketetapan MPR dari hierarki peraturan perundang-undangan dalam UU 10/2004 menimbulkan kontroversi akademis dan politis, terutama mengingat peran penting TAP MPR dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
Periode ini juga menyaksikan perkembangan konsep peraturan delegasi yang lebih jelas, yaitu peraturan yang dibentuk atas dasar delegasi wewenang dari undang-undang. Peratuan Pemerintah (PP), Peraturan Presiden (Perpres), dan Peraturan Menteri (Permen) semakin mendapatkan pengakuan formal sebagai bagian integral dari hierarki peraturan perundang-undangan.
E. Era Reformasi Peraturan Pembentukan (2011-Sekarang): Struktur Komprehensif dan Dinamis
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan merupakan landasan utama sistem hierarki peraturan perundang-undangan saat ini. Berbeda dengan UU 10/2004, UU 12/2011 mengembalikan Ketetapan MPR ke dalam hierarki peraturan perundang-undangan, mengakui bahwa TAP MPR memiliki posisi unik dalam sistem ketatanegaraan Indonesia untuk mengatur hal-hal pokok yang berkaitan dengan pelaksanaan konstitusi.[10]
Hierarki peraturan perundang-undangan menurut UU 12/2011 (sebagaimana telah diubah dengan UU 15/2019 dan UU 13/2022) terdiri atas: 1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat 3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang 4. Peraturan Pemerintah 5. Peraturan Presiden 6. Peraturan Daerah Provinsi 7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota[11]
Perkembangan signifikan dalam UU 12/2011 adalah pengakuan eksplisit terhadap berbagai jenis peraturan delegasi (peraturan menteri, peraturan lembaga negara, peraturan kepala daerah, peraturan DPRD) yang memiliki kedudukan khusus dalam sistem hierarki. Meskipun tidak disebutkan secara eksplisit dalam Pasal 7 ayat (1), peraturan-peraturan delegasi ini diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan yang lebih tinggi.[12]
Perubahan kedua UU 12/2011 melalui UU 15/2019 memberikan tambahan signifikan berupa mekanisme pemantauan dan peninjauan terhadap undang-undang pasca-pemberlakuannya. Inovasi ini merefleksikan pemahaman bahwa sistem peraturan perundang-undangan harus bersifat responsif dan terbuka untuk perbaikan berkelanjutan berdasarkan pengalaman implementasi dan perkembangan kebutuhan masyarakat.[13]
F. Dinamika Kontemporer: Tantangan Hierarki dan Solusi Inovatif
Dalam perkembangan terkini, sistem hierarki peraturan perundang-undangan Indonesia menghadapi beberapa tantangan. Pertama, keberadaan ribuan peraturan delegasi (terutama peraturan menteri) yang belum memiliki kedudukan hierarki yang jelas telah menimbulkan potensi tumpang tindih regulasi dan ketidakpastian hukum.[14] Kajian oleh Bappenas menunjukkan adanya lebih dari 42 ribu regulasi di Indonesia dengan tingkat disharmonisasi yang tinggi.
Kedua, perkembangan konsep omnibus law sebagai metode pembentukan undang-undang yang mengintegrasikan berbagai materi dalam satu regulasi telah mengubah cara pandang terhadap struktur hierarki tradisional. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja menjadi contoh konkret penerapan omnibus law di Indonesia, yang secara simultan mengubah, menambah, dan menghapus berbagai ketentuan dari peraturan yang berlaku.[15]
Ketiga, penguatan peran dan fungsi daerah dalam otonomi telah menghasilkan dinamika baru dalam hierarki peraturan daerah. Perkembangan ini tercermin dalam pengakuan lebih tegas terhadap Perda Provinsi dan Perda Kabupaten/Kota sebagai bagian integral dari sistem peraturan perundang-undangan nasional, bukan sekadar peraturan subordinat yang semata mengimplementasikan peraturan nasional.
II. Karakteristik Perkembangan Peraturan Perundang-Undangan Modern: Dari Positivisme Menuju Responsivitas
Pembentukan peraturan perundang-undangan di era modern mengalami transformasi fundamental dalam paradigma, proses, dan substansi. Perkembangan ini mencerminkan evolusi pemikiran hukum dari positivisme formal menuju hukum yang responsif terhadap kebutuhan masyarakat dan perkembangan zaman.
A. Prinsip Sistematis, Terpadu, dan Terencana
Salah satu karakteristik paling fundamental dari perkembangan regulasi modern adalah prinsip pembentukan yang sistematis, terpadu, dan terencana (SNT).[16] Prinsip ini berarti bahwa setiap peraturan perundang-undangan harus diposisikan dalam kerangka sistem hukum nasional yang kohesif, bukan dibentuk secara parsial atau ad hoc berdasarkan kebutuhan sesaat.
Sistematis berarti bahwa setiap peraturan harus mengikuti logika dan struktur yang jelas, memperhatikan hubungan antara norma-norma hukum, dan menghindari kontradiksi dengan peraturan lain dalam sistem. Terpadu mengandung arti bahwa pembentukan peraturan harus melibatkan koordinasi antar lembaga yang berwenang, baik pada tingkat pusat maupun daerah, sehingga tercipta sinergi dan kohesi dalam regulasi. Terencana menekankan bahwa pembentukan peraturan harus mengikuti perencanaan yang matang, tidak hanya dalam hal prosedur tetapi juga substansi dan timing implementation.[17]
B. Harmonisasi dan Sinkronisasi Norma
Dalam menghadapi fenomena hiperregulasi—yaitu kondisi di mana terdapat jumlah peraturan yang sangat banyak dengan potensi tinggi untuk saling bertentangan atau tumpang tindih—perkembangan regulasi modern menekankan pentingnya harmonisasi dan sinkronisasi.[18] Harmonisasi mencakup proses menyesuaikan substansi peraturan-peraturan agar saling mendukung dan tidak saling bertentangan, baik pada tingkat hierarki yang sama maupun antar tingkatan. Sinkronisasi melibatkan penyelarasan timing dan implementasi berbagai peraturan terkait agar tercapai efektivitas optimal.
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 yang kemudian diubah dengan Permendagri 120 Tahun 2018 secara eksplisit mengarahkan bahwa dalam proses pembentukan Perda, dilakukan harmonisasi usulan rancangan Perda dengan melibatkan Badan Pembentuk Peraturan Daerah (Bapemperda) DPRD, Bagian Hukum Pemerintah Daerah, dan Kanwil Kemenkumham untuk memastikan tidak ada tumpang tindih atau kontradiksi dengan peraturan yang lebih tinggi atau peraturan sejenis di daerah lain.[19]
C. Kepastian Hukum, Keadilan, dan Kemanfaatan
Tiga pilar utama yang harus diperhatikan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan modern adalah kepastian hukum (rechtzekerheid), keadilan (gerechtigkeit), dan kemanfaatan (doelmatigheid).[20] Kepastian hukum menuntut bahwa setiap peraturan harus jelas, tidak ambigu, dan memberikan kejelasan tentang hak serta kewajiban pelaku hukum. Keadilan menghendaki bahwa setiap peraturan harus memperlakukan semua pihak secara adil tanpa diskriminasi, dengan mempertimbangkan keseimbangan kepentingan berbagai pihak yang terkena dampak. Kemanfaatan menekankan bahwa peraturan harus memberikan manfaat nyata bagi masyarakat dan berkontribusi pada pencapaian tujuan pembangunan nasional.
Dalam praktik, ketiga pilar ini sering mengalami tegangan. Sebuah peraturan yang sangat jelas dan memberikan kepastian hukum (pilar pertama) mungkin tidak adil bagi kelompok tertentu (pilar kedua) atau tidak memberikan manfaat praktis (pilar ketiga). Perkembangan regulasi modern mengakui kompleksitas ini dan berusaha mencapai keseimbangan melalui proses pembentukan yang partisipatif, transparan, dan berbasis bukti (evidence-based).[21]
D. Responsivitas terhadap Perubahan Zaman
Globalisasi, inovasi teknologi, dan perubahan sosial-ekonomi yang cepat mengharuskan sistem peraturan perundang-undangan untuk bersifat responsif dan adaptif. Perkembangan regulasi modern mencakup mekanisme yang memungkinkan untuk evaluasi berkelanjutan dan penyesuaian regulasi berdasarkan pengalaman implementasi dan perkembangan kebutuhan masyarakat.[22]
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas UU 12 Tahun 2011 secara signifikan memberikan penekanan pada pemantauan dan peninjauan (monitoring and reviewing) undang-undang pasca-pemberlakuan. Setiap undang-undang harus dipantau efektivitasnya dalam praktik, dan jika diperlukan, dilakukan peninjauan untuk penyesuaian guna memastikan bahwa tujuan undang-undang tercapai dan tetap relevan dengan perkembangan zaman.[23]
E. Omnibus Law: Metode Inovatif Harmonisasi
Omnibus law merupakan perkembangan metodologis yang menarik dalam pembentukan peraturan perundang-undangan modern. Sebagai metode pembentukan undang-undang yang mengintegrasikan berbagai materi pokok dalam satu instrumen regulasi, omnibus law memiliki karakteristik unik: dapat memuat materi muatan baru, mengubah materi muatan yang terkait, dan mencabut peraturan yang tidak lagi relevan, semuanya dalam satu proses legislasi.[24]
Keuntungan omnibus law adalah efisiensi proses legislasi dan kemampuannya untuk secara simultan menghilangkan tumpang tindih regulasi dan memastikan harmonisasi lintas sektor. Namun, metode ini juga membawa tantangan, terutama berkaitan dengan transparansi proses, partisipasi publik yang bermakna, dan dampak terhadap daya prediktabilitas hukum.[25] Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja menjadi contoh nyata penerapan omnibus law di Indonesia, meskipun juga menuai kritik berkaitan dengan proses pembentukan dan substansi materilnya.
F. Partisipasi Publik dan Transparansi Regulasi
Perkembangan regulasi modern secara konsisten menekankan pentingnya partisipasi publik dan transparansi dalam setiap tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan. Hal ini sejalan dengan prinsip demokrasi dan good governance, yang mengharuskan bahwa kebijakan publik harus dibentuk dengan melibatkan masyarakat yang akan terkena dampaknya.[26]
Mekanisme partisipasi publik dalam pembentukan peraturan perundang-undangan mencakup konsultasi publik, pengumuman rancangan peraturan di media massa dan platform digital, pengumpulan masukan dan saran dari masyarakat, serta pemberian waktu yang memadai untuk masyarakat memberikan respons terhadap rancangan. Selain itu, transparansi juga berarti bahwa pemerintah harus menyediakan akses publik terhadap dokumen-dokumen penting seperti naskah akademik, laporan kajian dampak regulasi, dan pertimbangan-pertimbangan yang menjadi dasar pembentukan peraturan.[27]
III. Program Legislasi Nasional (PROLEGNAS): Instrumen Perencanaan Pembentukan Undang-Undang
PROLEGNAS merupakan salah satu inovasi penting dalam sistem pembentukan peraturan perundang-undangan modern di Indonesia. Sebagai instrumen perencanaan sistematis, PROLEGNAS memberikan kerangka komprehensif untuk mengarahkan pembentukan undang-undang sesuai dengan prioritas pembangunan nasional dan kebutuhan hukum masyarakat.
A. Definisi dan Dasar Hukum
Program Legislasi Nasional (PROLEGNAS) adalah instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis.[28] Definisi ini mengandung beberapa unsur kunci: pertama, PROLEGNAS adalah instrumen perencanaan, bukan produk legislasi langsung; kedua, PROLEGNAS berfokus pada program pembentukan UU, tidak mencakup peraturan di bawah UU; ketiga, penyusunan PROLEGNAS harus memenuhi kriteria terencana, terpadu, dan sistematis.
Dasar hukum PROLEGNAS terutama tercermin dalam UU 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, khususnya Pasal 16-20. Peraturan lebih lanjut diberikan melalui Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan UU Nomor 12 Tahun 2011, dan Peraturan Pemerintah Nomor 59 Tahun 2015 tentang Tata Cara Penyusunan PROLEGNAS. Pada tingkat legislatif, Dewan Perwakilan Rakyat telah mengeluarkan Peraturan DPR RI Nomor 1 Tahun 2012 tentang Tata Cara Penyusunan PROLEGNAS, yang mengatur detail mekanisme penyusunan PROLEGNAS dari perspektif DPR.[29]
B. Tujuan Penyusunan PROLEGNAS
Tujuan penyusunan PROLEGNAS adalah multidimensional dan mencerminkan visi komprehensif tentang pembangunan sistem hukum nasional. Pertama, PROLEGNAS bertujuan untuk tersedianya perencanaan yang sistematis dalam melaksanakan pembentukan undang-undang. Hal ini berarti bahwa setiap rancangan undang-undang yang diusulkan harus merupakan bagian dari strategi pembangunan hukum yang lebih luas, bukan respons sporadis terhadap isu-isu sesaat.[30]
Kedua, PROLEGNAS bertujuan untuk menjamin harmonisasi dan sinkronisasi antarberbagai rancangan undang-undang yang akan dibentuk, sehingga tercipta sistem hukum yang kohesif dan konsisten. Ketiga, PROLEGNAS dimaksudkan untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas proses legislasi dengan mengarahkan sumber daya dan waktu kepada rancangan undang-undang yang memiliki prioritas tinggi. Keempat, PROLEGNAS mencerminkan komitmen pemerintah untuk mewujudkan sistem hukum nasional yang sesuai dengan cita-cita Undang-Undang Dasar 1945 dan dinamika perkembangan masyarakat.[31]
C. Kriteria Penentuan Skala Prioritas PROLEGNAS
Penentuan skala prioritas dalam PROLEGNAS menggunakan kriteria yang jelas dan terukur guna memastikan bahwa rancangan undang-undang yang diprioritaskan benar-benar bernilai strategis dan mendesak.[32] Kriteria utama penentuan skala prioritas PROLEGNAS meliputi:
- Perintah Konstitusi dan Peraturan Perundang-Undangan yang Lebih Tinggi: Beberapa undang-undang memiliki mandat konstitusional atau diamanatkan oleh undang-undang yang lebih tinggi untuk dibentuk. Rancangan undang-undang yang memenuhi kriteria ini mendapatkan prioritas tinggi karena kegagalan membentuknya akan mengakibatkan ketidaksesuaian dengan konstitusi atau pelanggaran mandat peraturan perundang-undangan.
- Pencapaian Tujuan Pembangunan Nasional: Rancangan undang-undang yang secara langsung berkontribusi pada pencapaian target pembangunan nasional sebagaimana tertuang dalam rencana pembangunan jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan mendapatkan prioritas tinggi.
- Penunjangan Penyelenggaraan Otonomi Daerah: Rancangan undang-undang yang memberikan kejelasan dan penunjangan terhadap pelaksanaan otonomi daerah, terutama yang berkaitan dengan pembagian kewenangan dan kejelasan hubungan antara pusat dan daerah, diprioritaskan.
- Pemenuhan Kebutuhan Hukum Masyarakat dan Aspirasi: Rancangan undang-undang yang merespons kebutuhan hukum masyarakat yang mendesak atau mengakomodasi aspirasi masyarakat yang luas diprioritaskan.[33]
D. Mekanisme Penyusunan PROLEGNAS
Penyusunan PROLEGNAS melibatkan dua lembaga utama: Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Pemerintah (melalui Menteri Koordinator yang ditugaskan). Proses penyusunan PROLEGNAS untuk jangka waktu lima tahun dilakukan setiap awal periode legislatur DPR, sedangkan PROLEGNAS Prioritas Tahunan disusun setiap tahunnya untuk mengidentifikasi rancangan undang-undang yang akan menjadi fokus pembentukan dalam tahun anggaran tersebut.[34]
Tahapan penyusunan PROLEGNAS mencakup: (1) pengumpulan usulan rancangan undang-undang dari berbagai sumber, termasuk inisiatif DPR, Pemerintah, aspirasi masyarakat, dan mandat konstitusional; (2) pembahasan dan harmonisasi usulan rancangan undang-undang oleh Badan Legislasi DPR dan menteri yang ditugaskan; (3) penentuan skala prioritas berdasarkan kriteria-kriteria yang telah ditetapkan; (4) pembahasan dalam forum koordinasi DPR dan Pemerintah; (5) penetapan PROLEGNAS oleh Badan Legislasi DPR.[35]
E. PROLEGNAS Prioritas Tahunan dan Implementasi
Setelah ditetapkan, PROLEGNAS Prioritas Tahunan menjadi acuan bagi DPR dan Pemerintah dalam mengarahkan upaya pembentukan undang-undang dalam tahun anggaran tersebut. Rancangan undang-undang yang terdaftar dalam PROLEGNAS Prioritas Tahunan mendapatkan prioritas dalam jadwal pembahasan dan penetapan di DPR. Namun, penting dicatat bahwa PROLEGNAS bukanlah instrumen yang sepenuhnya ketat dan mengikat; dalam situasi darurat atau kebutuhan mendesak, DPR dan Pemerintah dapat mengajukan rancangan undang-undang di luar PROLEGNAS, meskipun hal ini harus didasarkan pada alasan yang kuat dan transparan.[36]
IV. Program Pembentukan Peraturan Daerah (PROPEMPERDA): Perencanaan Legislasi Daerah
Sejalan dengan PROLEGNAS di tingkat nasional, PROPEMPERDA merupakan instrumen perencanaan sistematis untuk pembentukan Peraturan Daerah (Perda) di tingkat provinsi dan kabupaten/kota. PROPEMPERDA mencerminkan komitmen sistem desentralisasi Indonesia untuk memberikan ruang bagi daerah dalam menjalankan otonomi legislatif mereka dengan tetap mempertahankan kohesi sistem peraturan perundang-undangan nasional.
A. Definisi dan Dasar Hukum PROPEMPERDA
Program Pembentukan Peraturan Daerah (PROPEMPERDA) adalah instrumen perencanaan program pembentukan Peraturan Daerah Provinsi atau Peraturan Daerah Kabupaten/Kota yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis.[37] Definisi ini sangat mirip dengan PROLEGNAS, yang mencerminkan paralel prinsip-prinsip pembentukan peraturan perundang-undangan di kedua tingkatan (nasional dan daerah).
Dasar hukum PROPEMPERDA terutama tercermin dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, khususnya Pasal 32 yang menyatakan bahwa perencanaan penyusunan peraturan daerah dilakukan dalam Program Legislasi Daerah (Prolegda). Istilah “Prolegda” dalam UU 12/2011 kemudian operasionalisasinya dikenal sebagai PROPEMPERDA sesuai dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, sebagaimana telah diubah dengan Permendagri Nomor 120 Tahun 2018.[38]
Peraturan Menteri Dalam Negeri 120/2018 memberikan panduan detail tentang mekanisme penyusunan PROPEMPERDA, tahapan pembentukan Perda, harmonisasi regulasi, dan pengawasan oleh Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia. Peraturan ini menjadi acuan operasional utama bagi DPRD dan Pemerintah Daerah dalam menjalankan fungsi legislasi daerah.[39]
B. Tujuan dan Fungsi PROPEMPERDA
Tujuan penyusunan PROPEMPERDA adalah untuk memastikan bahwa pembentukan Perda dilakukan secara terencana, terarah, dan prioritas, sejalan dengan kebutuhan pembangunan daerah dan aspirasi masyarakat lokal.[40] Dengan PROPEMPERDA, daerah dapat merencanakan produk hukum daerah mana yang akan diprioritaskan pembentukan dalam tahun anggaran tertentu, sehingga terhindar dari pembentukan Perda yang sporadis, tumpang tindih, atau tidak sesuai dengan strategi pembangunan daerah.
Fungsi PROPEMPERDA meliputi beberapa aspek: (1) fungsi perencanaan, yaitu memproyeksikan kebutuhan hukum daerah untuk periode tertentu; (2) fungsi pengorganisasian, yaitu mengorganisir sumber daya dan proses pembentukan Perda; (3) fungsi pengawasan, yaitu memastikan bahwa pembentukan Perda mengikuti prosedur yang ditetapkan dan tidak melanggar asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan; (4) fungsi harmonisasi, yaitu memastikan bahwa Perda yang dibentuk tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi atau peraturan sejenis.[41]
C. Kriteria Penentuan Skala Prioritas PROPEMPERDA
Skala prioritas PROPEMPERDA ditetapkan berdasarkan empat kriteria utama yang diatur dalam Permendagri 120/2018:[42]
- Perintah Peraturan Perundang-Undangan yang Lebih Tinggi: Rancangan Perda yang diamanatkan oleh undang-undang atau peraturan pemerintah untuk dibentuk daerah mendapatkan prioritas tertinggi, karena kegagalan membentuknya dapat berakibat pada ketidakpatuhan terhadap mandat peraturan tingkat atas.
- Menjalankan Otonomi Daerah: Rancangan Perda yang memberikan ruang bagi daerah untuk menjalankan otonomi sesuai dengan kewenangan yang dimiliki, terutama dalam mengatur kepentingan lokal, mendapatkan prioritas tinggi.
- Menunjang Rencana Pembangunan Daerah: Rancangan Perda yang secara langsung berkontribusi pada pencapaian target pembangunan daerah sebagaimana tertuang dalam rencana pembangunan jangka menengah dan tahunan daerah mendapatkan prioritas.
- Mengakomodasi Aspirasi Masyarakat: Rancangan Perda yang merespons kebutuhan atau aspirasi yang luas dari masyarakat daerah diprioritaskan dalam pembentukan.[43]
D. Mekanisme Penyusunan PROPEMPERDA
Penyusunan PROPEMPERDA melibatkan koordinasi antara Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dan Pemerintah Daerah (Gubernur/Bupati/Walikota). Proses penyusunan umumnya dilakukan setiap tahun, dengan penetapan final dalam rapat paripurna DPRD sebelum disahkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).[44]
Tahapan penyusunan PROPEMPERDA mencakup: (1) Pengumpulan Usulan: Bagian Hukum Pemerintah Daerah mengumpulkan usulan Rancangan Perda (Raperda) dari berbagai satuan kerja perangkat daerah (SKPD), sementara Badan Pembentukan Peraturan Daerah (Bapemperda) DPRD mengumpulkan usulan dari komisi, fraksi, atau anggota DPRD; (2) Harmonisasi: Dilakukan rapat harmonisasi yang melibatkan Bapemperda, Bagian Hukum, SKPD terkait, dan Kanwil Kemenkumham untuk memastikan tidak ada tumpang tindih atau kontradiksi; (3) Penentuan Skala Prioritas: Dilakukan penentuan prioritas berdasarkan kriteria-kriteria yang telah ditetapkan; (4) Pembahasan: PROPEMPERDA dibahas dalam rapat-rapat koordinasi antara DPRD dan Pemerintah Daerah; (5) Penetapan: PROPEMPERDA ditetapkan melalui keputusan DPRD dalam rapat paripurna.[45]
E. Peran Badan Pembentukan Peraturan Daerah (Bapemperda)
Badan Pembentukan Peraturan Daerah (Bapemperda) adalah alat kelengkapan DPRD yang bersifat tetap dan memiliki peran strategis dalam proses pembentukan Perda. Bapemperda bertanggung jawab atas: (1) penyusunan program pembentukan Perda; (2) pembahasan rancangan Perda yang diajukan oleh DPRD atau Pemerintah Daerah; (3) harmonisasi rancangan Perda dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi; (4) penyiapan materi pembahasan dalam rapat paripurna DPRD; (5) pengawasan terhadap pelaksanaan Perda yang telah ditetapkan.[46]
Komposisi Bapemperda biasanya terdiri atas anggota-anggota DPRD dari berbagai komisi yang dipilih berdasarkan keahlian mereka di bidang hukum dan legislasi. Koordinasi Bapemperda dengan Bagian Hukum Pemerintah Daerah sangat penting untuk memastikan bahwa setiap Perda yang dibentuk harmonis dengan peraturan yang lebih tinggi dan konsisten dengan kebijakan pemerintah daerah.
F. Implementasi PROPEMPERDA dan Tantangan Praktis
Meskipun PROPEMPERDA telah ditetapkan secara legal, implementasinya di lapangan masih menghadapi berbagai tantangan. Penelitian empiris menunjukkan bahwa beberapa daerah masih mengalami ketidakjelasan dalam penyusunan PROPEMPERDA, keterlambatan dalam pembentukan Perda, dan kesulitan dalam harmonisasi regulasi daerah dengan peraturan nasional.[47]
Tantangan-tantangan tersebut antara lain mencakup: (1) keterbatasan sumber daya manusia dan anggaran di tingkat daerah untuk penyusunan naskah akademik dan Perda berkualitas; (2) kurangnya pemahaman aparatur daerah tentang asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik; (3) belum optimalnya koordinasi antara DPRD dan Pemerintah Daerah dalam penyusunan PROPEMPERDA; (4) lemahnya partisipasi publik dalam proses perencanaan dan pembentukan Perda; (5) keterbatasan kapasitas pengawasan oleh Kanwil Kemenkumham terhadap kualitas regulasi daerah.[48]
V. Tantangan, Solusi, dan Pengembangan Sistem Perundang-Undangan Indonesia
Sistem peraturan perundang-undangan Indonesia, meskipun telah mengalami perkembangan signifikan, masih menghadapi tantangan substansial yang memerlukan solusi inovatif dan berkelanjutan.
A. Tantangan Utama
Pertama, Hiperregulasi dan Disharmonisasi: Indonesia memiliki lebih dari 42 ribu peraturan di berbagai tingkatan, dengan tingkat disharmonisasi yang tinggi. Banyak peraturan yang saling bertentangan atau tumpang tindih, menciptakan kebingungan dan ketidakpastian hukum bagi pelaku usaha dan masyarakat umum.[49]
Kedua, Ketidakjelasan Hierarki Peraturan Delegasi: Meskipun UU 12/2011 mengakui keberadaan peraturan delegasi, kedudukan hierarki dan kekuatan mengikat peraturan-peraturan tersebut (terutama peraturan menteri dan peraturan kepala daerah) masih belum jelas dan dapat menimbulkan ketidakpastian hukum.[50]
Ketiga, Partisipasi Publik yang Terbatas: Proses pembentukan peraturan perundang-undangan, baik di tingkat pusat maupun daerah, masih belum sepenuhnya melibatkan partisipasi publik yang bermakna. Konsultasi publik sering bersifat formalitas dan tidak cukup waktu bagi masyarakat untuk memberikan respons yang terukur.
Keempat, Kapasitas Kelembagaan yang Terbatas: Terutama di tingkat daerah, kapasitas DPRD dan Pemerintah Daerah dalam menyusun peraturan perundang-undangan yang berkualitas, termasuk penyusunan naskah akademik yang mendalam, masih terbatas.
B. Solusi dan Pengembangan
Untuk mengatasi tantangan-tantangan tersebut, beberapa solusi dan pengembangan dapat ditempuh:
- Regulatory Impact Assessment (RIA): Penerapan sistematis Regulatory Impact Assessment dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan untuk menganalisis dampak regulasi sebelum disahkan, sehingga dapat meminimalkan efek negatif dan memaksimalkan manfaat regulasi.[51]
- Database Peraturan Perundang-Undangan Terintegrasi: Pembangunan sistem database peraturan perundang-undangan nasional yang terintegrasi dan mudah diakses oleh publik, sehingga dapat meningkatkan transparansi dan mempermudah identifikasi disharmonisasi peraturan.
- Peningkatan Kapasitas Aparatur Daerah: Program pelatihan dan pengembangan berkelanjutan bagi aparatur daerah, khususnya anggota DPRD dan staf Bagian Hukum, dalam hal pembentukan peraturan perundang-undangan yang berkualitas dan responsif terhadap kebutuhan masyarakat.
- Penguatan Mekanisme Harmonisasi: Penguatan peran Kanwil Kemenkumham dan intensifikasi kegiatan harmonisasi regulasi daerah dengan peraturan nasional melalui fasilitasi, pembimbingan, dan pengawasan yang lebih aktif.
- Omnibus Law dan Deregulasi: Penggunaan strategis metode omnibus law untuk melakukan deregulasi, yaitu menghapus, merevisi, atau menyederhanakan peraturan-peraturan yang sudah tidak relevan atau justru menghambat pembangunan.
Tim Penyusun: Sayyidatun Nashuha Basyar, Resa Yuniarsa Hasan, Syahriza Alkohir Anggoro, M. Akbar Nursasmita, Mohamad Rifan
Leave a Reply