Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Januari 2026
Pengundangan dan penyebarluasan merupakan tahap final dan sangat penting dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan yang bertujuan untuk memberikan validitas hukum dan kepastian bahwa peraturan tersebut mengikat masyarakat.[1] Sebelum suatu peraturan perundang-undangan dapat dilaksanakan dan diterapkan di lapangan, peraturan tersebut harus terlebih dahulu diumumkan secara resmi melalui media-media yang telah ditentukan oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku, yaitu melalui Lembaran Negara Republik Indonesia, Berita Negara Republik Indonesia, Lembaran Daerah, atau media resmi lainnya yang sesuai.[2]
Selain itu, setelah peraturan diundangkan dalam media resmi, peraturan tersebut juga harus disebarluaskan kepada masyarakat agar publik dapat mengetahui, memahami, dan melaksanakan ketentuan-ketentuan yang tercakup dalam peraturan tersebut. Penyebarluasan peraturan perundang-undangan merupakan konsekuensi dari asas hukum umum bahwa setiap orang dianggap mengetahui hukum (ignorantia juris non excusat), sehingga ketidaktahuan terhadap suatu hukum tidak dapat menjadi alasan pembelaan terhadap pelanggaran hukum tersebut.[3]
Tulisan ini bertujuan untuk menganalisis secara komprehensif tentang pengundangan dan penyebarluasan peraturan perundang-undangan di Indonesia, mencakup: (1) pengundangan dalam Lembaran Negara dan Tambahan Lembaran Negara, (2) pengundangan dalam Lembaran Daerah dan Tambahan Lembaran Daerah, (3) penyebarluasan peraturan perundang-undangan, dan (4) informasi tambahan tentang tantangan dan upaya perbaikan dalam sistem pengundangan dan penyebarluasan. Analisis ini didasarkan pada Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014, Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor 23 Tahun 2023, dan berbagai sumber jurnal hukum yang telah dipublikasikan.
I. Pengundangan dalam Lembaran Negara dan Tambahan Lembaran Negara
A. Pengertian dan Fungsi Lembaran Negara Republik Indonesia
Lembaran Negara Republik Indonesia (LNRI) adalah media resmi atau dokumen resmi negara yang digunakan untuk mengumumkan peraturan perundang-undangan tertentu sehingga peraturan tersebut memperoleh kekuatan mengikat dan berlaku bagi seluruh masyarakat Indonesia.[4] Dalam konteks teori perundang-undangan, pengundangan peraturan dalam Lembaran Negara menggunakan model “pengundangan konstitutif” (constitutive promulgation), yang berarti bahwa peraturan memperoleh daya mengikat hukum (legal binding force) justru pada saat peraturan tersebut diundangkan dalam Lembaran Negara, bukan sejak peraturan ditetapkan atau ditandatangani oleh pejabat yang berwenang.
Fungsi Lembaran Negara sangat penting dalam memberikan kepastian hukum karena publik dapat mengetahui dengan jelas bahwa suatu peraturan telah sah dan berlaku mengikat. Lembaran Negara juga berfungsi sebagai arsip resmi negara untuk dokumen-dokumen hukum yang paling penting. Dengan demikian, pengundangan dalam Lembaran Negara bukan hanya sekedar formalitas administratif, tetapi merupakan bagian integral dari proses pembentukan peraturan yang menentukan kapan peraturan mulai berlaku dan memiliki kekuatan mengikat.
B. Jenis Peraturan yang Diundangkan dalam Lembaran Negara
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, peraturan perundang-undangan yang harus diundangkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia mencakup beberapa jenis, yaitu:[5] Pertama, Undang-Undang (UU) dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPPU). UU merupakan peraturan tertinggi di bawah UUD 1945 dan Ketetapan MPR, sehingga pengundangan UU dalam Lembaran Negara merupakan kewajiban yang tidak dapat dikecualikan. PERPPU, meskipun merupakan peraturan darurat, juga harus diundangkan dalam Lembaran Negara untuk memastikan berlaku efektif sampai PERPPU tersebut mendapat persetujuan atau penolakan dari DPR.
Kedua, Peraturan Pemerintah (PP). PP merupakan peraturan pelaksana dari UU yang dibuat oleh Presiden. Meskipun PP memiliki hierarki lebih rendah dibanding UU, namun PP tetap harus diundangkan dalam Lembaran Negara untuk memastikan keabsahan dan kepastian hukum. Ketiga, Peraturan Presiden (Perpres) mengenai hal-hal tertentu, yaitu: pengesahan perjanjian antara negara Republik Indonesia dan negara lain atau badan internasional, dan pernyataan keadaan bahaya. Perpres mengenai hal-hal ini harus diundangkan dalam Lembaran Negara karena sifatnya yang strategis dan penting bagi negara. Keempat, peraturan perundang-undangan lain yang menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku harus diundangkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia.
C. Tata Cara Pengundangan dalam Lembaran Negara
Proses pengundangan dalam Lembaran Negara melibuti beberapa tahap yang harus dilaksanakan sesuai dengan prosedur yang telah ditetapkan.[6] Pertama adalah tahap pengesahan peraturan. Sebelum peraturan dapat diundangkan, peraturan tersebut harus terlebih dahulu memperoleh pengesahan dari pejabat yang berwenang sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Untuk UU, pengesahan dilakukan oleh Presiden dengan menandatangani kalimat pengesahan pada naskah UU. Untuk PP dan Perpres, pengesahan dilakukan langsung oleh Presiden dengan menandatangani peraturan tersebut.
Kedua adalah tahap pemberian nomor dan tahun. Setelah peraturan memperoleh pengesahan, peraturan tersebut kemudian diberi nomor dan tahun oleh Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia (atau Menteri Sekretaris Negara sesuai dengan perubahan kewenangan terbaru). Pemberian nomor ini mengikuti urutan nomor peraturan dalam tahun yang bersangkutan. Nomor peraturan sangat penting untuk identifikasi dan referensi peraturan tersebut dalam sistem hukum nasional.
Ketiga adalah tahap pengajuan permohonan pengundangan. Setelah peraturan diberi nomor dan tahun, selanjutnya pengajuan permohonan pengundangan dilakukan secara tertulis kepada Menteri. Permohonan pengundangan harus ditandatangani oleh menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang kesekretariatan negara atau pimpinan lembaga yang berwenang. Berdasarkan Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor 23 Tahun 2023, permohonan pengundangan harus disertai dengan naskah asli atau salinan peraturan yang telah dilegalisir dan dokumen-dokumen pendukung lainnya.
Keempat adalah tahap penerbitan dalam Lembaran Negara. Menteri kemudian melakukan pengundangan dengan menempatkan peraturan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia. Penerbitan Lembaran Negara harus dilakukan dalam jangka waktu paling lambat 14 (empat belas) hari kalender terhitung sejak tanggal peraturan diundangkan. Setiap Lembaran Negara diberi nomor dan tahun pengundangan. Lembaran Negara biasanya diterbitkan secara berkala, tidak selalu harian, tergantung pada jumlah peraturan yang diundangkan.
D. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia (TLNRI) adalah media pelengkap dari Lembaran Negara yang digunakan khusus untuk mencatat penjelasan dari peraturan perundang-undangan yang diundangkan dalam Lembaran Negara.[7] Tidak semua peraturan memiliki penjelasan, hanya peraturan-peraturan tertentu yang memerlukan penjelasan untuk memperjelas maksud dan tujuan serta konsideran dari peraturan tersebut. Penjelasan ini sangat membantu dalam proses penafsiran dan implementasi peraturan di lapangan.
Tambahan Lembaran Negara diterbitkan sebagai bagian integral dari Lembaran Negara dan diberi nomor tersendiri yang merupakan kelengkapan dari nomor Lembaran Negara. Dengan demikian, setiap Lembaran Negara yang memiliki penjelasan akan diikuti dengan nomor Tambahan Lembaran Negara yang sesuai. Format sitasi lengkap untuk suatu UU biasanya adalah: “Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun XXXX Nomor XX, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor XXXX”. Format ini memudahkan penelusuran dan referensi terhadap peraturan beserta penjelasannya.
II. Pengundangan dalam Lembaran Daerah dan Tambahan Lembaran Daerah
A. Pengertian dan Peran Lembaran Daerah
Lembaran Daerah (LD) adalah media resmi pemerintah daerah yang digunakan untuk mengumumkan Peraturan Daerah (Perda) sehingga peraturan tersebut memperoleh kekuatan mengikat di wilayah daerah yang bersangkutan.[8] Pengundangan peraturan daerah dalam Lembaran Daerah memiliki fungsi yang serupa dengan Lembaran Negara, yaitu memberikan kepastian hukum dan memastikan bahwa peraturan daerah telah sah berlaku mengikat seluruh masyarakat di wilayah daerah. Lembaran Daerah biasanya diterbitkan oleh Sekretariat Daerah dan didistribusikan ke lembaga-lembaga pemerintah daerah serta publik yang membutuhkan.
Peran Lembaran Daerah sangat penting dalam konteks otonomi daerah karena Lembaran Daerah menjadi bukti resmi bahwa Peraturan Daerah telah ditetapkan secara sah dan berlaku mengikat. Tanpa pengundangan dalam Lembaran Daerah, meskipun Perda telah ditetapkan dan ditandatangani oleh kepala daerah, perda tersebut tidak dapat dijalankan dan tidak memiliki kekuatan mengikat. Dengan demikian, pengundangan dalam Lembaran Daerah merupakan tahap yang tidak dapat dihilangkan dalam proses pembentukan Perda di daerah.
B. Jenis Peraturan Daerah yang Diundangkan
Peraturan-peraturan daerah yang harus diundangkan dalam Lembaran Daerah mencakup Peraturan Daerah Provinsi (Perda Provinsi) yang ditetapkan oleh Gubernur bersama dengan DPRD Provinsi, dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota (Perda Kabupaten/Kota) yang ditetapkan oleh Bupati/Walikota bersama dengan DPRD Kabupaten/Kota.[9] Kedua jenis Perda ini memiliki jangkauan wilayah berlaku yang berbeda-beda: Perda Provinsi berlaku di seluruh wilayah Provinsi, sedangkan Perda Kabupaten/Kota berlaku di wilayah Kabupaten/Kota yang bersangkutan.
Selain Perda, Lembaran Daerah juga dapat berisi Berita Daerah (BD) yang digunakan untuk mengumumkan Peraturan Kepala Daerah (Pergub, Perbup, Perwal) dan peraturan-peraturan di bawah Peraturan Kepala Daerah. Perbedaan antara Lembaran Daerah (untuk Perda) dan Berita Daerah (untuk Peraturan Kepala Daerah) mencerminkan hierarki peraturan daerah, di mana Perda memiliki tingkat lebih tinggi dibanding Peraturan Kepala Daerah. Namun, dalam beberapa daerah, Lembaran Daerah dan Berita Daerah dapat diterbitkan dalam satu media yang sama untuk efisiensi administratif.
C. Tata Cara Pengundangan Peraturan Daerah
Tata cara pengundangan Perda dalam Lembaran Daerah mengikuti prosedur yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan peraturan-peraturan pelaksanaannya.[10] Proses dimulai dengan persetujuan bersama antara DPRD dan kepala daerah terhadap rancangan peraturan daerah. Setelah Raperda mendapat persetujuan bersama, selanjutnya kepala daerah (Gubernur, Bupati, atau Walikota) melakukan penandatanganan terhadap Perda tersebut.
Setelah penandatanganan, perda kemudian diserahkan kepada Sekretaris Daerah untuk dilakukan pengundangan dalam Lembaran Daerah. Sekretaris Daerah membubuhi Lembaran Daerah dengan nomor dan tahun perda, dan selanjutnya melakukan penerbitan dalam Lembaran Daerah. Lembaran Daerah biasanya diterbitkan secara berkala (mingguan, bulanan, atau sesuai kebutuhan) tergantung pada jumlah Perda yang diundangkan. Penerbitan Lembaran Daerah biasanya disertai dengan pengumuman publik melalui media lokal atau pengumuman di kantor pemerintah daerah.
D. Tambahan Lembaran Daerah
Sama seperti halnya dengan Tambahan Lembaran Negara, Tambahan Lembaran Daerah (TLD) adalah media pelengkap dari Lembaran Daerah yang digunakan untuk mencatat penjelasan dari Perda yang memiliki penjelasan.[11] Tidak semua Perda memerlukan penjelasan, hanya Perda-Perda yang bersifat kompleks atau memerlukan penjelas terhadap konsideran dan maksud tujuan perda tersebut yang akan disertai dengan penjelasan. Penjelasan Perda ditempatkan dalam Tambahan Lembaran Daerah dan diberi nomor tersendiri yang merupakan kelengkapan dari nomor Perda dalam Lembaran Daerah.
Dengan adanya Tambahan Lembaran Daerah, masyarakat dapat dengan lebih mudah memahami maksud, tujuan, dan pertimbangan-pertimbangan hukum yang menjadi dasar penetapan suatu Perda. Penjelasan ini juga sangat membantu hakim dalam melakukan penafsiran terhadap Perda ketika ada sengketa yang berkaitan dengan penerapan Perda tersebut. Format sitasi lengkap untuk suatu Perda biasanya adalah: “Lembaran Daerah Provinsi/Kabupaten/Kota XXXX Tahun XXXX Nomor XX, Tambahan Lembaran Daerah Nomor XXXX”.
III. Penyebarluasan Peraturan Perundang-Undangan
A. Pengertian dan Tujuan Penyebarluasan
Penyebarluasan peraturan perundang-undangan adalah proses penyampaian dan penyebarluasan peraturan yang telah diundangkan kepada masyarakat luas sehingga publik dapat mengetahui, memahami, dan melaksanakan ketentuan-ketentuan yang tercakup dalam peraturan tersebut.[12] Penyebarluasan berbeda dengan pengundangan: pengundangan adalah proses penempatan peraturan dalam media resmi untuk memberikan kepastian hukum dan kekuatan mengikat, sedangkan penyebarluasan adalah proses penyampaian informasi tentang peraturan kepada publik agar peraturan dapat dipahami dan dijalankan.
Tujuan penyebarluasan peraturan perundang-undangan adalah untuk memastikan bahwa publik mengetahui keberadaan dan isi dari peraturan yang berlaku, sehingga mereka dapat melaksanakan kewajiban-kewajiban dan menikmati hak-hak yang diatur dalam peraturan tersebut. Penyebarluasan juga bertujuan untuk meningkatkan kesadaran hukum masyarakat dan mengurangi ketidaktahuan terhadap hukum. Dengan penyebarluasan yang efektif, diharapkan tingkat kepatuhan masyarakat terhadap peraturan akan meningkat karena publik sudah mengetahui apa yang harus dan tidak boleh mereka lakukan.
B. Media dan Saluran Penyebarluasan
Penyebarluasan peraturan perundang-undangan dapat dilakukan melalui berbagai media dan saluran, sesuai dengan Pasal 171 Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.[13] Media penyebarluasan mencakup: Pertama, media elektronik, yang dapat berupa website, database online, sistem informasi berbasis internet, televisi, dan radio. Media elektronik memiliki keunggulan dalam hal kecepatan penyampaian, jangkauan yang luas, dan kemudahan akses bagi publik. Sistem informasi peraturan perundang-undangan berbasis internet telah menjadi saluran utama penyebarluasan peraturan di era digital ini.
Kedua, media cetak, yang dapat berupa surat kabar, majalah hukum, bulletin, leaflet, atau pamplet. Meskipun media cetak tidak secepat media elektronik, namun media cetak masih relevan untuk menjangkau masyarakat yang belum memiliki akses internet atau lebih menyukai informasi dalam bentuk cetak. Ketiga, forum tatap muka atau dialog langsung, yang dapat berupa sosialisasi, seminar, workshop, atau dialog interaktif dengan masyarakat. Saluran ini sangat penting untuk menjelaskan peraturan secara detail, menjawab pertanyaan publik, dan meningkatkan pemahaman masyarakat terhadap peraturan yang bersangkutan.
Keempat, Jaringan Dokumentasi Informasi Hukum Nasional (JDIHN), yang merupakan sistem jaringan yang menghubungkan biro hukum atau unit dokumentasi hukum di berbagai lembaga negara, pemerintah pusat dan daerah, serta perpustakaan hukum di perguruan tinggi negeri dan swasta. JDIHN memiliki tujuan untuk menyediakan akses terpusat terhadap peraturan perundang-undangan dan dokumentasi hukum lainnya. Melalui JDIHN, publik dapat mengakses peraturan-peraturan dari berbagai lembaga melalui satu portal terpadu.
C. Kewenangan dan Tanggung Jawab Penyebarluasan
Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014, kewenangan penyebarluasan peraturan perundang-undangan dibebankan kepada tiga pihak, yaitu:[14] Pertama, Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia (Kemenkumham), yang ditunjuk sebagai lembaga utama dalam menyelenggarakan sistem informasi peraturan perundang-undangan nasional. Kemenkumham menjalankan penyebarluasan melalui website Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-Undangan (ditjenpp.kemenkumham.go.id) dan database peraturan online yang dapat diakses publik secara gratis.
Kedua, Kementerian Sekretaris Negara (Seknas), yang memiliki tanggung jawab untuk menyelenggarakan sistem informasi peraturan yang disahkan atau ditetapkan oleh Presiden. Seknas menyebarluaskan peraturan melalui website Sekretariat Negara dan sistem informasi yang diselenggarakan oleh Kabinet Presiden. Ketiga, Kementerian/Lembaga Pemrakarsa, yang memiliki tanggung jawab untuk menyelenggarakan sistem informasi peraturan yang ditetapkan oleh lembaga masing-masing. Setiap kementerian dan lembaga bertanggung jawab untuk menyebarluaskan peraturan yang mereka bentuk melalui website dan saluran komunikasi resmi mereka.
D. Tantangan dalam Penyebarluasan Peraturan
Meskipun telah ada berbagai media dan saluran penyebarluasan, penyebarluasan peraturan perundang-undangan di Indonesia masih menghadapi berbagai tantangan dalam implementasinya.[15] Pertama adalah fragmentasi sistem informasi, di mana terdapat multiple channels atau saluran-saluran yang berbeda-beda untuk menyebarluaskan peraturan (Kemenkumham, Seknas, lembaga pemrakarsa, JDIHN). Kondisi ini mengakibatkan publik harus mencari peraturan di berbagai tempat dan tidak ada satu tempat terpusat yang menyediakan seluruh peraturan yang berlaku di Indonesia.
Kedua adalah keterbatasan akses, di mana masih banyak masyarakat Indonesia, terutama di daerah-daerah terpencil, yang tidak memiliki akses internet yang memadai untuk mengakses peraturan secara online. Ketiga adalah minimnya sosialisasi offline atau tatap muka, di mana upaya penyebarluasan peraturan masih didominasi oleh media elektronik dan belum cukupnya kegiatan sosialisasi langsung ke masyarakat. Keempat adalah tingkat kesadaran hukum masyarakat yang masih rendah, di mana walaupun peraturan telah disebarluaskan, namun banyak masyarakat yang masih belum memahami isi dan pentingnya peraturan tersebut.
IV. Informasi Tambahan: Tantangan dan Upaya Perbaikan
A. Perbedaan Antara Lembaran Negara dan Berita Negara
Penting untuk dipahami perbedaan antara Lembaran Negara Republik Indonesia (LNRI) dan Berita Negara Republik Indonesia (BNRI) dalam konteks perundangan, karena kedua media tersebut memiliki fungsi dan implikasi hukum yang berbeda.[16] Lembaran Negara menggunakan model pengundangan “konstitutif” yang berarti peraturan memperoleh daya mengikat hukum sejak diundangkan dalam Lembaran Negara. Sebaliknya, Berita Negara menggunakan model pengundangan “deklaratif” yang berarti pengundangan dalam Berita Negara hanya merupakan pemberitahuan formal tentang keberadaan peraturan, namun peraturan sudah memiliki daya mengikat sejak ditetapkan atau ditandatangani oleh pejabat yang berwenang.
Jenis peraturan yang diundangkan dalam Berita Negara mencakup peraturan-peraturan lembaga negara independen, peraturan menteri, dan peraturan-peraturan administratif lainnya yang tidak termasuk dalam jenis peraturan yang harus diundangkan dalam Lembaran Negara. Perbedaan ini penting karena mempengaruhi kapan peraturan mulai berlaku dan kekuatan mengikatnya di masyarakat.
B. Upaya Harmonisasi dan Sistem Informasi Terpadu
Untuk mengatasi fragmentasi sistem informasi dan meningkatkan aksesibilitas publik terhadap peraturan perundang-undangan, pemerintah telah melakukan berbagai upaya perbaikan, termasuk pembentukan Jaringan Dokumentasi Informasi Hukum Nasional (JDIHN) dan pengembangan sistem informasi peraturan perundang-undangan yang terintegrasi. Namun, dalam praktiknya, masih terdapat berbagai tantangan dalam koordinasi antarinstansi dan integrasi sistem informasi dari berbagai sumber.
Salah satu usulan perbaikan yang sering diajukan adalah pembentukan sistem informasi peraturan perundang-undangan yang terpusat dan terintegrasi, di mana hanya satu lembaga (sebaiknya Kemenkumham) yang ditunjuk sebagai pengelola sistem informasi utama, sehingga publik dapat mengakses seluruh peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia melalui satu portal terpadu. Hal ini akan memudahkan publik, peneliti, praktisi hukum, dan aparatur pemerintah dalam mencari dan mengakses peraturan yang mereka butuhkan.
C. Peningkatan Kesadaran Hukum Melalui Penyebarluasan Efektif
Efektivitas penyebarluasan peraturan perundang-undangan tidak hanya bergantung pada ketersediaan media dan saluran penyebarluasan, tetapi juga pada kualitas penyampaian informasi dan tingkat keterlibatan publik dalam proses penyebarluasan. Untuk meningkatkan efektivitas penyebarluasan, diperlukan kombinasi antara penyebarluasan melalui media elektronik dan penyebarluasan melalui tatap muka langsung, sehingga dapat menjangkau seluruh lapisan masyarakat dan meningkatkan pemahaman publik terhadap peraturan yang berlaku. Peningkatan kesadaran hukum masyarakat juga memerlukan upaya-upaya edukatif berkelanjutan, termasuk program sosialisasi di sekolah, universitas, organisasi masyarakat, dan forum-forum publik lainnya. Dengan meningkatkan kesadaran hukum masyarakat, diharapkan masyarakat akan lebih memahami peraturan yang berlaku, lebih taat terhadap hukum, dan lebih aktif dalam memberikan masukan terhadap pembentukan peraturan perundang-undangan yang baru.
Tim Penyusun: Sayyidatun Nashuha Basyar, Resa Yuniarsa Hasan, Syahriza Alkohir Anggoro, M. Akbar Nursasmita, Mohamad Rifan
Leave a Reply