Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Januari 2026
Penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia merupakan salah satu pilar fundamental dalam sistem ketatanegaraan negara kesatuan yang kompleks dan plural, dirancang untuk menjalankan prinsip desentralisasi sambil tetap mempertahankan integritas nasional dan keseimbangan dalam pembagian kewenangan antara berbagai tingkat pemerintahan.[1] Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang menggantikan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, telah membawa perubahan fundamental dan substansial dalam arsitektur pemerintahan daerah Indonesia, mengintroduksikan kerangka kerja baru yang lebih terstruktur dalam hal pembagian urusan pemerintahan, mekanisme pengawasan, dan struktur organisasi perangkat daerah.[2] Reformasi ini dirancang dengan tujuan untuk meningkatkan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah, memperkuat akuntabilitas dan transparansi dalam pengelolaan keuangan publik, serta menciptakan sistem pemerintahan yang lebih responsif terhadap kebutuhan masyarakat lokal sambil tetap mengikuti norma-norma dan standar nasional.[3]
Dinamika penyelenggaraan pemerintahan daerah telah mengalami transformasi signifikan setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja yang menggunakan metode omnibus law atau omnibus bill, yaitu suatu mekanisme pembentukan undang-undang yang memungkinkan perubahan, penghapusan, atau penambahan berbagai ketentuan dalam berbagai undang-undang yang berbeda melalui satu instrumen peraturan perundang-undangan.[4] Undang-Undang Cipta Kerja ini telah menghadirkan sejumlah perubahan pada Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 dan berbagai undang-undang sektoral lainnya yang memiliki implikasi langsung terhadap jangkauan kewenangan pemerintah daerah, mekanisme perizinan, proses pembentukan produk hukum daerah, dan pengelolaan sumber daya daerah.[5] Pembahasan komprehensif tentang penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 dan implikasi dari Undang-Undang Cipta Kerja menjadi sangat relevan dan penting dalam konteks pemerintahan Indonesia kontemporer, mengingat kompleksitas tantangan yang dihadapi oleh pemerintah daerah dalam mengimplementasikan kewenangan dan tanggung jawab mereka dengan baik sambil mengadaptasi perubahan-perubahan regulasi dan dinamika kebijakan yang terus berkembang.[6]
Landasan Konstitusional dan Kerangka Regulasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Keberadaan pemerintahan daerah di Indonesia memiliki landasan yang kuat dalam Konstitusi, khususnya yang tertuang dalam Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 beserta hasil amandemen ketiga, yang memberikan pengakuan dan legitimasi konstitusional terhadap eksistensi pemerintahan daerah sebagai lembaga pemerintahan yang memiliki otonomi dalam menyelenggarakan urusan-urusan pemerintahan tertentu di wilayahnya masing-masing.[7] Pasal 18 UUD 1945 menetapkan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan setiap daerah provinsi dibagi atas kabupaten dan kota, yang masing-masing memiliki pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang, dengan prinsip bahwa pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali untuk urusan-urusan pemerintahan yang tetap menjadi kewenangan pemerintah pusat.[8] Amandemen yang dilakukan terhadap Pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945 melalui amandemen ketiga telah memperkuat dan memperjelas posisi pemerintahan daerah dalam sistem ketatanegaraan, dengan memberikan pengakuan terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat dan hak-haknya yang tradisional, serta mengakui kekhususan dan keragaman daerah dalam pelaksanaan otonomi mereka.[9]
Landasan regulasi untuk penyelenggaraan pemerintahan daerah secara konkret dan operasional diatur melalui berbagai instrumen peraturan perundang-undangan, dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah menjadi landasan utama dan paling komprehensif yang mengatur seluruh aspek penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia.[10] Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 ini telah mengalami dua kali perubahan melalui mekanisme amandemen, pertama melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 yang kemudian ditetapkan menjadi undang-undang, dan kedua melalui Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 sebagai perubahan kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014.[11] Selain itu, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja telah membawa perubahan substansial terhadap berbagai pasal dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, terutama dalam aspek-aspek yang berkaitan dengan pembentukan produk hukum daerah, perizinan, dan pengelolaan sumber daya alam di daerah.[12]
Klasifikasi Urusan Pemerintahan dan Pembagian Kewenangan
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 mengadopsi dan mengembangkan suatu sistem klasifikasi urusan pemerintahan yang komprehensif dan terstruktur dengan jelas, membagi seluruh urusan pemerintahan menjadi tiga kategori utama yang memiliki karakteristik dan pola penyelenggaraan yang berbeda.[13] Pertama, urusan pemerintahan absolut yang merupakan urusan-urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah pusat dan tidak dapat diserahkan kepada pemerintah daerah, meliputi urusan-urusan yang berkaitan dengan soverignitas nasional dan kepentingan strategis nasional.[14] Urusan pemerintahan absolut mencakup enam bidang utama, yaitu politik luar negeri, pertahanan nasional, keamanan nasional, yustisi atau administrasi peradilan, moneter nasional, dan fiskal nasional.[15] Urusan-urusan absolut ini dapat dilimpahkan kepada gubernur sebagai wakil pemerintah pusat atau kepada instansi-instansi vertikal pemerintah pusat untuk melaksanakannya melalui mekanisme dekonsentrasi, namun tanggung jawab akhir dan akuntabilitas tetap berada pada pemerintah pusat.[16]
Kedua, urusan pemerintahan konkuren yang merupakan urusan-urusan pemerintahan yang dibagi antara pemerintah pusat, pemerintah provinsi, dan pemerintah kabupaten atau kota, dengan prinsip bahwa setiap urusan konkuren dialokasikan kepada tingkat pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat yang menjadi subjek dari urusan tersebut, untuk memastikan efektivitas dan efisiensi dalam penyelenggaraannya.[17] Urusan pemerintahan konkuren terdiri atas dua sub-kategori utama, yaitu urusan pemerintahan wajib dan urusan pemerintahan pilihan.[18] Urusan pemerintahan wajib merupakan urusan-urusan pemerintahan yang harus diselenggarakan oleh setiap tingkat pemerintahan karena berkaitan langsung dengan hak-hak dasar masyarakat, meliputi urusan-urusan di bidang pendidikan, kesehatan, sosial, infrastruktur dasar, perumahan, pertanian, lingkungan, dan berbagai bidang lainnya yang dianggap krusial untuk kesejahteraan masyarakat.[19] Sementara itu, urusan pemerintahan pilihan merupakan urusan-urusan pemerintahan yang tidak wajib diselenggarakan oleh setiap tingkat pemerintahan, tetapi dapat dipilih berdasarkan karakteristik, potensi, dan kebutuhan khusus daerah, meliputi urusan-urusan di bidang kelautan, perikanan, energi, pariwisata, pertambangan, dan berbagai urusan lainnya yang tergantung pada kondisi spesifik setiap daerah.[20]
Ketiga, urusan pemerintahan umum yang merupakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan, mencakup pengaturan perencanaan pembangunan nasional, pengelolaan keuangan negara dan daerah, pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan, pembinaan sumber daya manusia aparatur pemerintahan, dan berbagai aspek lainnya yang berkaitan dengan koordinasi dan sinkronisasi pemerintahan secara keseluruhan.[21] Sistemisasi pembagian kewenangan ini dimaksudkan untuk menciptakan keseimbangan antara kebutuhan untuk mempertahankan kesatuan dan integritas nasional dengan kebutuhan untuk memberikan ruang otonomi yang cukup bagi daerah dalam menjalankan urusan-urusan yang sesuai dengan kondisi lokal mereka.[22]
Unsur-Unsur Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia dilaksanakan melalui dua pilar utama yang saling melengkapi dan bekerja dalam mekanisme check and balance yang dinamis, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagai lembaga legislatif lokal dan kepala daerah sebagai kepala eksekutif daerah, yang masing-masing memiliki kewenangan, tugas, dan tanggung jawab yang jelas dan terdiferensiasi namun tetap berkoordinasi erat dalam penyelenggaraan urusan-urusan pemerintahan daerah.[23] Kedua unsur ini berkedudukan sebagai mitra sejajar yang sama-sama bertanggung jawab kepada rakyat di daerahnya masing-masing, dengan DPRD memiliki akuntabilitas kepada rakyat sebagai perwakil rakyat dalam membuat kebijakan dan melakukan pengawasan, sementara kepala daerah memiliki akuntabilitas kepada rakyat dalam hal pelaksanaan kebijakan dan penyelenggaraan pemerintahan yang efektif.[24]
DPRD, sebagai lembaga perwakilan rakyat di tingkat daerah, memiliki tiga fungsi utama yang tertuang dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 dan dijabarkan lebih lanjut dalam berbagai peraturan implementasi.[25] Pertama, fungsi pembentukan peraturan daerah yang merupakan tugas utama DPRD untuk membentuk peraturan daerah bersama dengan kepala daerah, dengan proses yang melibatkan pembahasan mendalam terhadap rancangan peraturan daerah yang diajukan oleh kepala daerah atau oleh DPRD sendiri berdasarkan inisiatif anggota DPRD atau fraksi.[26] Kedua, fungsi anggaran yang merupakan fungsi DPRD untuk membahas, menyetujui atau menolak rancangan anggaran pendapatan dan belanja daerah yang diajukan oleh kepala daerah, memastikan bahwa alokasi anggaran sesuai dengan prioritas pembangunan daerah dan dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat.[27] Ketiga, fungsi pengawasan yang merupakan fungsi DPRD untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan peraturan daerah, peraturan perundang-undangan lainnya, dan kebijakan-kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah daerah, memastikan bahwa tidak terjadi penyalahgunaan kewenangan dan bahwa setiap kebijakan dan tindakan pemerintah daerah sesuai dengan hukum yang berlaku.[28]
Kepala daerah, yang terdiri dari gubernur untuk tingkat provinsi dan bupati atau walikota untuk tingkat kabupaten atau kota, memiliki posisi ganda dalam sistem pemerintahan daerah Indonesia yang kompleks.[29] Di satu sisi, kepala daerah adalah kepala eksekutif lokal yang bertanggung jawab langsung kepada rakyat di daerahnya, dipilih melalui mekanisme pemilihan langsung yang demokratis sejak reformasi 1998.[30] Di sisi lain, kepala daerah, khususnya gubernur, juga memiliki peran sebagai wakil pemerintah pusat di wilayah pemerintahannya, dengan tanggung jawab untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan-urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah kabupaten atau kota di bawahnya.[31] Kepala daerah memiliki tanggung jawab untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan pemerintahan daerah yang telah ditetapkan bersama dengan DPRD, mengelola sumber daya daerah secara efektif dan efisien, memberikan pelayanan publik yang berkualitas kepada masyarakat, serta memastikan bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan hukum yang berlaku dan nilai-nilai norma, standar, prosedur, dan kriteria yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat.[32]
Dalam menjalankan fungsi-fungsinya, kepala daerah dibantu oleh perangkat daerah yang merupakan organisasi birokrasi pemerintah daerah yang dirancang untuk melaksanakan urusan-urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah.[33] Berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, perangkat daerah terdiri dari berbagai institusi yang diorganisir berdasarkan jenis urusan pemerintahan yang mereka tangani, meliputi Sekretariat Daerah yang berfungsi sebagai pusat koordinasi dan administrasi pemerintahan daerah, Sekretariat DPRD yang memberikan dukungan administratif kepada DPRD, Inspektorat yang melakukan fungsi pengawasan internal terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah dan pengelolaan keuangan daerah, Dinas Daerah yang menangani urusan-urusan pemerintahan konkuren wajib dan pilihan yang menjadi kewenangan daerah, Badan Daerah yang menangani urusan-urusan pemerintahan tertentu yang memerlukan mekanisme pengelolaan khusus, dan di tingkat kabupaten atau kota juga terdapat kecamatan sebagai perangkat dekonsentrasi di tingkat lokal.[34]
Mekanisme Pembentukan Produk Hukum Daerah dan Implikasi Undang-Undang Cipta Kerja
Mekanisme pembentukan produk hukum daerah, khususnya peraturan daerah atau Perda, merupakan salah satu fungsi kunci DPRD dalam menjalankan kewenangan legislatif di tingkat lokal, dengan tujuan untuk menciptakan kerangka hukum yang dapat mengatur dan mengurus urusan-urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah sesuai dengan kondisi spesifik dan kebutuhan masyarakat lokal.[35] Proses pembentukan Perda melibatkan kolaborasi antara DPRD dan kepala daerah, dimulai dengan tahap perencanaan yang menentukan prioritas dan arah pembentukan Perda berdasarkan rencana pembangunan jangka panjang dan menengah daerah, kemudian dilanjutkan dengan tahap pembahasan yang melibatkan dialog intensif antara komisi-komisi DPRD dan pihak-pihak terkait, dan diakhiri dengan tahap penetapan Perda yang melibatkan persetujuan bersama antara DPRD dan kepala daerah.[36] Setiap Perda yang dibentuk harus memenuhi persyaratan formal dan materiil, termasuk keselarasan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, tidak bertentangan dengan kepentingan umum dan norma-norma hukum yang berlaku, serta relevan dengan kebutuhan dan karakteristik daerah.[37]
Undang-Undang Cipta Kerja telah menghadirkan perubahan signifikan terhadap mekanisme pembentukan produk hukum daerah, terutama melalui perubahan Pasal 250 dan penambahan Pasal 252 dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014.[38] Perubahan ini memungkinkan pembentukan peraturan daerah dan peraturan kepala daerah dengan prosedur yang lebih sederhana dan fleksibel, dengan diperbolehkannya penggunaan pendekatan omnibus law di tingkat daerah untuk menyederhanakan regulasi yang dirasa rumit atau tumpang tindih, sehingga dapat meningkatkan efisiensi dalam pembentukan produk hukum daerah.[39] Namun, perubahan ini juga membawa implikasi yang perlu diperhatikan, antara lain potensi pengurangan partisipasi publik dalam proses pembentukan Perda karena prosedur yang dipercepat, risiko inkonsistensi antara Perda yang dibentuk dengan metode omnibus law dan peraturan-peraturan lain yang telah ada sebelumnya, serta kemungkinan berkurangnya kedalaman analisis yuridis terhadap dampak dari setiap ketentuan yang diubah.[40]
Pengelolaan Keuangan Daerah dan Dampak Undang-Undang Cipta Kerja
Pengelolaan keuangan daerah merupakan aspek krusial dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, karena keuangan daerah merupakan sumber daya yang sangat penting untuk melaksanakan berbagai urusan pemerintahan dan memberikan pelayanan publik kepada masyarakat di daerah.[41] Sumber-sumber keuangan daerah terdiri dari pendapatan asli daerah yang dihasilkan dari penggalian sumber-sumber keuangan lokal seperti pajak daerah, retribusi daerah, dan hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, transfer dari pemerintah pusat berupa dana perimbangan dan dana khusus, serta sumber-sumber keuangan lainnya yang sah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.[42] Kemandirian keuangan daerah sangat bergantung pada kemampuan daerah untuk menggali dan mengoptimalkan pendapatan asli daerah, karena semakin tinggi proporsi pendapatan asli daerah terhadap total pendapatan daerah, semakin tinggi pula tingkat kemandirian finansial daerah dan semakin luas ruang gerak daerah untuk mengambil keputusan kebijakan yang independen.[43]
Perubahan-perubahan yang dibawa oleh Undang-Undang Cipta Kerja terhadap berbagai undang-undang sektoral, khususnya yang berkaitan dengan perizinan dan pengelolaan sumber daya alam, telah memiliki dampak signifikan terhadap potensi pendapatan asli daerah.[44] Sebagai contoh, perubahan dalam mekanisme perizinan untuk usaha-usaha tertentu, khususnya di bidang usaha yang sebelumnya memerlukan izin dari pemerintah daerah tetapi melalui Undang-Undang Cipta Kerja menjadi domain pemerintah pusat atau dihapuskan sama sekali, telah menyebabkan berkurangnya potensi penerimaan retribusi daerah yang biasanya diperoleh dari berbagai jenis perizinan.[45] Perubahan-perubahan dalam pengelolaan sumber daya alam, seperti mineral dan energi, juga telah mempengaruhi estimasi pendapatan daerah, dengan beberapa daerah yang sebelumnya memiliki harapan untuk meningkatkan pendapatan dari pengelolaan sumber daya alam harus menyesuaikan strategi keuangan mereka karena berkurangnya kewenangan daerah dalam hal ini.[46] Berkurangnya pendapatan asli daerah ini tentunya memiliki implikasi langsung terhadap kapasitas fiskal daerah untuk melaksanakan urusan-urusan pemerintahan dan menyediakan pelayanan publik, terutama di daerah-daerah yang sebelumnya sangat mengandalkan pendapatan dari sektor-sektor yang menjadi obyek perubahan dalam Undang-Undang Cipta Kerja.[47]
Pemilihan Kepala Daerah dan Legitimasi Demokratis Pemerintahan Lokal
Sistem pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat merupakan salah satu pencapaian signifikan dalam perjalanan demokratisasi Indonesia pascareformasi, dengan mekanisme ini diharapkan dapat memastikan bahwa kepala daerah yang dipilih memiliki legitimasi demokratis yang kuat karena mereka dipilih melalui proses pemilihan yang melibatkan partisipasi langsung dari rakyat di daerahnya.[48] Pemilihan kepala daerah yang dilakukan secara serentak di seluruh Indonesia sejak tahun 2020 telah membawa dimensi baru dalam penyelenggaraan demokrasi lokal, dengan memungkinkan terjadinya koordinasi dan sinergi yang lebih baik antara pemerintah pusat dan daerah dalam hal timing pelaksanaan pemilihan, serta memungkinkan adanya perbandingan yang lebih sistematis antara berbagai calon kepala daerah di berbagai daerah.[49]
Sistem pemilihan kepala daerah secara langsung ini juga memiliki implikasi terhadap bentuk dan konten kampanye kepala daerah, dimana para calon kepala daerah harus berusaha untuk menyampaikan visi dan misi mereka secara langsung kepada masyarakat, tidak lagi melalui mekanisme perwakilan yang melibatkan anggota DPRD sebagai di masa sebelumnya.[50] Hal ini telah menciptakan pengalaman demokrasi yang lebih langsung dan partisipatif bagi masyarakat, namun juga membawa tantangan dalam hal biaya yang diperlukan untuk melakukan kampanye yang efektif, potensi praktik-praktik yang tidak etis seperti politik uang dan manipulasi informasi, serta tantangan dalam hal literasi politik masyarakat untuk membuat keputusan pemilihan yang informed dan rasional.[51]
Tantangan dan Perspektif Ke Depan dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia saat ini menghadapi berbagai tantangan kompleks yang memerlukan perhatian dan solusi strategis dari berbagai stakeholder, termasuk pemerintah pusat, pemerintah daerah, DPRD, masyarakat sipil, dan akademisi.[52] Tantangan pertama adalah masalah inkonsistensi dan tumpang tindih dalam pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah, disebabkan oleh ambiguitas dalam beberapa ketentuan peraturan perundang-undangan dan perubahan-perubahan berkelanjutan yang dibawa oleh berbagai undang-undang baru seperti Undang-Undang Cipta Kerja, sehingga seringkali tidak jelas apakah suatu urusan pemerintahan tertentu menjadi kewenangan pemerintah pusat, pemerintah provinsi, atau pemerintah kabupaten atau kota.[53] Tantangan kedua adalah masalah kapasitas pemerintah daerah, dimana banyak pemerintah daerah, terutama di daerah-daerah tertinggal, masih memiliki keterbatasan dalam hal sumber daya manusia yang berkualitas, infrastruktur teknologi informasi yang memadai, dan akses terhadap informasi dan keahlian teknis yang diperlukan untuk melaksanakan urusan-urusan pemerintahan dengan baik.[54]
Tantangan ketiga adalah masalah kemandirian keuangan daerah yang masih sangat rendah, dengan banyak pemerintah daerah masih sangat bergantung pada transfer keuangan dari pemerintah pusat, sehingga membatasi ruang gerak daerah untuk mengambil keputusan kebijakan yang independen dan prioritas daerah seringkali harus menyesuaikan dengan kondisionalitas yang ditetapkan oleh pemerintah pusat dalam mekanisme transfer dana.[55] Tantangan keempat adalah masalah efektivitas mekanisme pengawasan dan akuntabilitas, dimana meskipun telah ada berbagai mekanisme pengawasan yang diatur dalam peraturan perundang-undangan, dalam praktik seringkali pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah masih belum berjalan secara optimal, sehingga masih terjadi berbagai kasus penyalahgunaan kewenangan, korupsi, dan tidak efisiennya pengelolaan sumber daya publik oleh pemerintah daerah.[56] Tantangan kelima adalah masalah partisipasi masyarakat yang masih rendah dalam proses pengambilan keputusan publik di tingkat daerah, disebabkan oleh berbagai faktor seperti kurangnya literasi masyarakat tentang isu-isu publik, keterbatasan akses masyarakat terhadap informasi yang mereka butuhkan, serta keadaan dimana mekanisme-mekanisme partisipasi yang telah disediakan dalam sistem pemerintahan daerah masih belum secara signifikan dapat mengakomodasi aspirasi dan kebutuhan masyarakat.[57] Menghadapi tantangan-tantangan kompleks ini, diperlukan pendekatan yang holistik dan melibatkan kolaborasi dari berbagai pihak untuk mencari solusi-solusi inovatif yang dapat meningkatkan efektivitas dan responsivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah sambil tetap mempertahankan prinsip-prinsip demokrasi, akuntabilitas, transparansi, dan keadilan dalam penyelenggaraan pemerintahan lokal di Indonesia.
Tim Penyusun: Sayyidatun Nashuha Basyar, Resa Yuniarsa Hasan, Syahriza Alkohir Anggoro, Mohamad Rifan
Leave a Reply