Oleh: Tim Penyusun, Diupdate Januari 2026
Pemerintah daerah merupakan institusi krusial dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yang menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan di tingkat lokal untuk mencapai tujuan nasional sambil memperhatikan keunikan dan keragaman karakteristik daerah.[1] Desentralisasi, sebagai asas fundamental dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia, telah mengalami evolusi signifikan sejak era reformasi 1998, dengan perubahan paradigmatik dari sistem terpusat yang sangat rigid menjadi sistem yang memberikan ruang lebih luas bagi daerah untuk mengelola urusan pemerintahannya sendiri.[2] Namun, implementasi desentralisasi di Indonesia tidak dapat dipahami sepenuhnya tanpa mempertimbangkan dua asas pelengkap, yaitu dekonsentrasi dan tugas pembantuan, yang bersama-sama menciptakan keseimbangan dinamis antara kepentingan nasional dan aspirasi lokal dalam konteks negara kesatuan.[3] Pemahaman menyeluruh tentang ketiga asas ini menjadi semakin penting mengingat tantangan-tantangan kontemporer yang dihadapi oleh pemerintah daerah dalam merespons kebutuhan masyarakat yang terus berkembang, dinamika ekonomi global, krisis lingkungan, dan transformasi digital yang mengubah cara pemerintah berinteraksi dengan warga.[4]
Reformasi desentralisasi yang dimulai dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan dikembangkan lebih lanjut melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 serta Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah telah menciptakan perubahan fundamental dalam arsitektur pemerintahan Indonesia.[5] Reformasi ini dirancang untuk memenuhi tuntutan demokratisasi pasca kejatuhan rezim Soeharto, mengakomodasi kebutuhan pluralisme budaya dan geografis Indonesia, serta meningkatkan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan melalui pemberdayaan pemerintah lokal yang lebih responsif terhadap kebutuhan masyarakat.[6] Namun, dua dekade lebih pelaksanaan desentralisasi telah menunjukkan gambaran yang kompleks, dengan pencapaian-pencapaian signifikan di sisi lain namun juga menampilkan berbagai tantangan dan paradoks yang memerlukan pemahaman mendalam dan analisis kritis.[7]
Studi sistemik terhadap pelaksanaan desentralisasi di Indonesia menunjukkan bahwa dampak desentralisasi sangat bervariasi antar daerah, dengan beberapa daerah mampu memanfaatkan otonomi untuk menciptakan layanan publik yang lebih baik, inovasi kebijakan yang responsif, dan pembangunan yang lebih inklusif, sementara daerah lainnya justru mengalami stagnasi atau bahkan regresi dalam kualitas pemerintahan dan kesejahteraan masyarakat.[8] Faktor-faktor yang mempengaruhi variasi ini mencakup kualitas kepemimpinan lokal, kapasitas sumber daya manusia pemerintah daerah, tingkat kemandirian keuangan daerah, kematangan institusi demokrasi lokal, dan tingkat partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan publik.[9] Dengan demikian, kajian komprehensif tentang hukum pemerintah daerah, khususnya memahami bagaimana ketiga asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan beroperasi secara praktis dalam sistem ketatanegaraan modern Indonesia, menjadi essential untuk mengidentifikasi faktor-faktor kesuksesan dan hambatan dalam mencapai tujuan otonomi daerah yang sesungguhnya.
Konsep Dasar Pemerintah Daerah dan Fondasi Hukumnya
Pemerintah daerah dapat didefinisikan sebagai institusi pemerintahan yang menjalankan sebagian fungsi-fungsi pemerintahan dalam wilayah administratif tertentu berdasarkan kewenangan yang diberikan oleh konstitusi dan undang-undang.[10] Dalam sistem negara kesatuan seperti Indonesia, pemerintah daerah bukanlah negara dalam pengertian hukum internasional yang memiliki kedaulatan penuh, melainkan merupakan satuan administratif yang berkedudukan sebagai pemerintahan lokal dengan otonomi yang dibatasi.[11] Kedudukan ini mencerminkan dualitas peran pemerintah daerah: di satu sisi sebagai lembaga pemerintahan yang otonom dan bertanggung jawab kepada masyarakat lokal melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, namun di sisi lain tetap merupakan bagian integral dari pemerintahan nasional yang wajib melaksanakan kebijakan dan program nasional.[12]
Landasan hukum bagi keberadaan dan operasionalisasi pemerintah daerah di Indonesia terletak pada Pasal 18 Undang-Undang Dasar 1945 beserta perubahannya yang dilakukan pada amandemen ketiga.[13] Pasal 18 UUD 1945 menyatakan bahwa Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang, senada dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.[14] Amandemen yang dilakukan terhadap Pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945 memberikan penguatan konstitusional terhadap prinsip-prinsip desentralisasi dan otonomi daerah, dengan mengakui kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya, dan memberikan pengakuan terhadap hak-hak khusus yang dimiliki oleh daerah.[15]
Sebelum era reformasi, sistem pemerintahan daerah di Indonesia sangat terpusat dengan Bupati dan Walikota diangkat oleh pemerintah pusat dan menjadi instrumen dekonsentrasi pemerintah pusat untuk melaksanakan kewenangan pemerintah di tingkat lokal.[16] Perubahan paradigmatik terjadi dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, yang mengintroduksikan sistem pemilihan kepala daerah oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, dan lebih jauh pada Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, yang mengubah sistem ke arah pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat.[17] Perubahan mekanisme pemilihan kepala daerah ini mencerminkan pengakuan terhadap prinsip demokrasi lokal dan kemandirian daerah, namun juga menciptakan dinamika baru dalam hubungan antara pemerintah pusat dan daerah.[18]
Asas Desentralisasi: Pemberdayaan Otonomi Daerah dan Kompleksitas Implementasinya
Desentralisasi, dalam konteks hukum pemerintah daerah Indonesia, adalah prinsip dan mekanisme yang memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus sebagian urusan pemerintahan dalam wilayahnya berdasarkan prakarsa sendiri dan aspirasi masyarakat setempat.[19] Desentralisasi bukan sekadar pembagian kewenangan secara mekanis dari pusat ke daerah, melainkan merupakan filosofi dan strategi pemerintahan yang berusaha untuk mendekatkan pengambilan keputusan publik kepada masyarakat yang menjadi subjek dari keputusan tersebut, dengan harapan bahwa keputusan yang dibuat lebih responsif terhadap kebutuhan lokal, lebih adaptif terhadap kondisi unik setiap daerah, dan lebih efektif dalam mengalokasikan sumber daya publik.[20]
Penerapan asas desentralisasi di Indonesia telah membawa perubahan fundamental dalam struktur hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.[21] Sebelum desentralisasi, pemerintah pusat memiliki kontrol yang sangat ketat atas kebijakan daerah, dengan pemerintah daerah lebih berfungsi sebagai instrumen implementasi kebijakan nasional daripada sebagai institusi yang memiliki kewenangan untuk membuat kebijakan yang sesuai dengan kondisi lokal.[22] Dengan desentralisasi, pemerintah daerah mendapatkan kewenangan yang lebih luas dalam bidang-bidang penting seperti pendidikan, kesehatan, infrastruktur, pertanian, lingkungan, dan berbagai layanan publik lainnya, memungkinkan pemerintah daerah untuk merancang dan melaksanakan kebijakan-kebijakan yang lebih sesuai dengan kebutuhan dan potensi daerahnya sendiri.[23]
Dampak positif dari penerapan asas desentralisasi sangat signifikan, terutama dalam hal-hal berikut.[24] Pertama, desentralisasi telah meningkatkan partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan publik, karena institusi legislatif lokal dalam bentuk Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menjadi lebih dekat dan accessible bagi masyarakat, memungkinkan rakyat untuk lebih mudah menyuarakan aspirasi mereka.[25] Kedua, desentralisasi telah menciptakan ruang bagi inovasi kebijakan lokal, dengan berbagai daerah mengembangkan program-program yang kreatif dan responsif terhadap kebutuhan spesifik mereka, seperti program pengentasan kemiskinan yang disesuaikan dengan kondisi ekonomi lokal, program pendidikan yang mengintegrasikan kearifan lokal, atau program kesehatan yang mempertimbangkan kondisi epidemiologis unik setiap wilayah.[26] Ketiga, desentralisasi diharapkan meningkatkan efisiensi pengelolaan sumber daya publik, karena keputusan-keputusan tentang alokasi anggaran dapat dibuat lebih cepat dan dapat langsung menyesuaikan dengan kebutuhan yang paling urgen di daerah.[27]
Namun, implementasi asas desentralisasi juga menghadapi berbagai tantangan dan kendala yang signifikan.[28] Pertama, terdapat kesenjangan kapasitas yang besar antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam hal sumber daya manusia yang berkualitas, infrastruktur teknologi informasi, dan akses terhadap informasi dan expertise yang dibutuhkan untuk membuat keputusan kebijakan yang baik.[29] Banyak pemerintah daerah, terutama di daerah-daerah tertinggal, masih memiliki keterbatasan dalam hal jumlah dan kualitas aparatur, sehingga kesulitan untuk menjalankan kewenangan-kewenangan baru yang diberikan kepadanya.[30] Kedua, terdapat ketimpangan dalam hal kemandirian keuangan daerah, dimana banyak pemerintah daerah masih sangat tergantung kepada transfer keuangan dari pemerintah pusat dan memiliki keterbatasan dalam menggali sumber-sumber pendapatan asli daerah.[31] Ketergantungan ini membatasi ruang gerak daerah untuk mengambil keputusan kebijakan yang independen, karena pemerintah daerah seringkali harus mengikuti prioritas dan kondisionalitas yang ditetapkan oleh pemerintah pusat melalui mekanisme transfer dana.[32]
Ketiga, implementasi desentralisasi telah menghadirkan risiko fragmentasi kebijakan, dimana pemerintah daerah seringkali mengembangkan kebijakan-kebijakan yang tidak konsisten dengan kebijakan nasional atau bahkan bertentangan dengan kebijakan daerah lainnya, menciptakan ketidakpastian hukum dan inefisiensi ekonomi.[33] Keempat, desentralisasi juga telah menciptakan peluang bagi praktik-praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme di tingkat lokal, terutama ketika mekanisme pengawasan dan akuntabilitas belum kuat.[34] Kelima, meskipun desentralisasi dirancang untuk meningkatkan partisipasi masyarakat, dalam praktik seringkali partisipasi tersebut masih sangat rendah, dengan masyarakat kebanyakan tidak memiliki pengetahuan yang cukup tentang mekanisme partisipasi yang tersedia, dan institusi-institusi partisipasi yang ada seringkali belum efektif dalam mengakomodasi aspirasi masyarakat.[35]
Studi empiris tentang pelaksanaan desentralisasi menunjukkan bahwa keberhasilan desentralisasi sangat bergantung pada kualitas implementasi dan kerangka regulasi yang mendukung.[36] Beberapa daerah, seperti Kabupaten Banyuwangi, Kabupaten Sragen, dan Kota Bandung, telah menunjukkan kemampuan untuk memanfaatkan desentralisasi sebagai instrumen untuk menciptakan sistem pemerintahan yang lebih responsif, inovatif, dan berorientasi kepada pelayanan publik yang berkualitas.[37] Namun, banyak daerah lainnya masih mengalami kesulitan dalam mewujudkan tujuan-tujuan desentralisasi, dengan sistem pemerintahan yang masih birokratis, layanan publik yang buruk, dan tingkat pengangguran serta kemiskinan yang masih tinggi.[38] Dengan demikian, kesuksesan desentralisasi bukan hanya merupakan fungsi dari kerangka regulasi dan distribusi kewenangan, melainkan juga sangat bergantung pada kapasitas lokal, komitmen kepemimpinan, dan efektivitas institusi-institusi lokal dalam mengimplementasikan kewenangan yang telah diberikan.
Asas Dekonsentrasi: Mekanisme Pertanggungjawaban Vertikal dalam Negara Kesatuan
Dekonsentrasi, sebagai asas kedua dalam sistem pemerintahan daerah Indonesia, mengacu kepada pelimpahan sebagian kewenangan pemerintah pusat kepada Gubernur selaku wakil pemerintah pusat untuk menjalankan kewenangan pemerintah tertentu di tingkat provinsi dan kabupaten/kota.[39] Berbeda dengan desentralisasi yang memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus urusan-urusan yang menjadi kewenangan daerah berdasarkan otonomi, dekonsentrasi merupakan mekanisme yang mempertahankan garis pertanggungjawaban vertikal dari daerah kepada pusat dan berfungsi untuk memastikan bahwa urusan-urusan pemerintahan yang bersifat nasional atau lintas daerah tetap dapat dilaksanakan secara terkoordinasi dan konsisten di seluruh wilayah Indonesia.[40]
Dalam konteks sejarah Indonesia, dekonsentrasi telah menjadi instrumen penting bagi pemerintah pusat untuk mengimplementasikan kebijakan-kebijakan nasional di daerah dan untuk memastikan bahwa otoritas pusat tetap memiliki kontrol yang cukup atas penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam hal-hal yang berkaitan dengan kepentingan nasional.[41] Pada era orde baru, dekonsentrasi adalah asas utama yang digunakan untuk mengorganisir hubungan pusat-daerah, dengan Bupati dan Walikota berkedudukan sebagai alat dekonsentrasi yang bertanggung jawab kepada Gubernur dan akhirnya kepada Presiden, sementara Gubernur sendiri adalah wakil pemerintah pusat yang menjadi perpanjangan dari kementerian-kementerian pusat.[42] Sistem ini memastikan bahwa kebijakan-kebijakan pusat dapat diimplementasikan secara konsisten di seluruh nusantara, namun memiliki kelemahan dalam hal responsivitas terhadap kebutuhan lokal dan kurangnya ruang bagi inovasi kebijakan di tingkat daerah.[43]
Reformasi desentralisasi yang dimulai dari tahun 1999 telah mengubah peran dekonsentrasi, dari asas utama menjadi asas pelengkap yang hanya berlaku untuk urusan-urusan tertentu yang bersifat nasional atau yang memerlukan koordinasi lintas daerah.[44] Perubahan ini mencerminkan pengakuan bahwa dalam negara kesatuan yang besar dan plural seperti Indonesia, mekanisme gabungan antara desentralisasi dan dekonsentrasi diperlukan untuk menciptakan keseimbangan antara kebutuhan untuk mempertahankan kesatuan nasional dan kebutuhan untuk menghormati keberagaman lokal.[45] Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, dekonsentrasi didefinisikan sebagai pelimpahan sebagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dan/atau kepada instansi vertikal di lingkungan aparatur pemerintah pusat.[46]
Peran dekonsentrasi dalam sistem pemerintahan Indonesia kontemporer mencakup beberapa aspek penting.[47] Pertama, dekonsentrasi memungkinkan pemerintah pusat untuk menyelenggarakan urusan-urusan yang bersifat nasional, seperti pertahanan nasional, keamanan nasional, hubungan luar negeri, kebijakan moneter dan fiskal nasional, dan berbagai aspek lain dari soverignitas nasional, melalui perwakilan pemerintah pusat di daerah.[48] Kedua, dekonsentrasi memfasilitasi koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam hal-hal yang memerlukan sinkronisasi untuk mencapai tujuan-tujuan nasional, seperti kebijakan perdagangan, investasi, dan infrastruktur yang lintas daerah.[49] Ketiga, dekonsentrasi memastikan bahwa pelaksanaan kebijakan-kebijakan nasional yang penting tidak bergantung sepenuhnya pada kapasitas dan komitmen pemerintah daerah individual, yang mungkin bervariasi, tetapi dapat dilaksanakan melalui mekanisme pertanggungjawaban vertikal yang jelas kepada pemerintah pusat.[50]
Namun, implementasi asas dekonsentrasi dalam praktik pemerintahan Indonesia modern juga menghadapi berbagai persoalan dan ambiguitas.[51] Salah satu masalah utama adalah ambiguitas dalam pembedian antara urusan yang harus dilaksanakan melalui mekanisme dekonsentrasi dengan urusan yang dilaksanakan melalui mekanisme desentralisasi.[52] Dalam beberapa kasus, terdapat tumpang tindih atau ketidakjelasan tentang apakah suatu urusan pemerintahan harus dilaksanakan oleh pemerintah daerah sebagai urusan otonomi ataukah harus dilaksanakan oleh Gubernur atau instansi vertikal sebagai bagian dari dekonsentrasi pemerintah pusat.[53] Masalah kedua adalah bahwa ekspansi dekonsentrasi dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 sebenarnya telah memperluas mekanisme dekonsentrasi hingga ke tingkat kabupaten dan kota, yang dalam praktik dapat berarti peningkatan kembali kontrol pusat atas daerah.[54] Beberapa kritikus berpendapat bahwa hal ini menunjukkan bahwa reformasi desentralisasi telah berjalan mundur, dengan pemerintah pusat berusaha untuk mengurangi otonomi daerah melalui perluasan mekanisme dekonsentrasi.[55]
Persoalan ketiga adalah efektivitas koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah melalui mekanisme dekonsentrasi, yang dalam praktik seringkali terhambat oleh fragmentasi birokrasi pusat.[56] Berbagai kementerian dan lembaga pusat masing-masing memiliki dinas-dinas vertikal di daerah yang melaksanakan kewenangannya secara relatif mandiri tanpa koordinasi yang efektif dengan pemerintah daerah.[57] Hal ini menciptakan situasi dimana pemerintah daerah seringkali tidak memiliki informasi yang lengkap tentang apa yang sedang dilakukan oleh instansi-instansi vertikal di wilayahnya, sehingga sulit untuk memastikan sinkronisasi kebijakan dan program.[58] Masalah keempat adalah bahwa beban finansial untuk pelaksanaan urusan-urusan yang dilimpahkan melalui dekonsentrasi seringkali tidak jelas atau tidak sepenuhnya dialokasikan melalui mekanisme transfer dana dari pusat, sehingga pemerintah daerah seringkali harus menanggung biaya untuk melaksanakan urusan dekonsentrasi dengan menggunakan dana-dana yang seharusnya digunakan untuk urusan-urusan otonomi.[59]
Asas Tugas Pembantuan: Kolaborasi Vertikal dalam Penyelenggaraan Pemerintahan
Tugas pembantuan, sebagai asas ketiga dalam sistem pemerintahan daerah Indonesia, merupakan mekanisme yang memungkinkan pemerintah pusat, pemerintah provinsi, atau pemerintah kabupaten/kota untuk memberikan sebagian tugas-tugas pemerintahannya kepada daerah atau organisasi pemerintahan yang lebih rendah tingkatannya untuk dilaksanakan atas biaya dan tanggung jawab pemerintah yang memberikan tugas tersebut.[60] Tugas pembantuan berbeda dengan desentralisasi karena dalam tugas pembantuan, yang menerima tugas tidak memiliki otonomi dalam melaksanakan tugas tersebut, tetapi harus melaksanakan sesuai dengan petunjuk dan arahan dari pemerintah yang memberikan tugas.[61] Tugas pembantuan juga berbeda dengan dekonsentrasi karena dalam tugas pembantuan, tanggung jawab finansial dan administratif berada pada pemerintah yang memberikan tugas, bukan pada pemerintah penerima tugas.[62]
Konsep tugas pembantuan didasarkan pada pengakuan bahwa tidak semua urusan pemerintahan dapat atau harus dilaksanakan melalui mekanisme desentralisasi atau dekonsentrasi semata.[63] Ada beberapa alasan mengapa tugas pembantuan diperlukan sebagai mekanisme pelengkap.[64] Pertama, ada beberapa tugas-tugas pemerintahan yang lebih efisien dilaksanakan oleh institusi yang lebih rendah tingkatannya dalam hal administrasi dan koordinasi, tetapi tanggung jawab pembiayaan dan akuntabilitas tetap berada pada pemerintah yang lebih tinggi.[65] Kedua, ada urusan-urusan pemerintahan yang memerlukan implementasi nasional yang seragam, namun dengan mempertimbangkan kondisi lokal yang spesifik, sehingga mekanisme tugas pembantuan dapat menyediakan keseimbangan antara keseragaman nasional dan fleksibilitas lokal.[66] Ketiga, tugas pembantuan dapat digunakan untuk memperkuat kapasitas institusi lokal yang masih lemah dengan memberikan dukungan finansial dan teknis dari pemerintah yang lebih tinggi.[67]
Dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan Indonesia, tugas pembantuan telah menjadi mekanisme penting untuk melaksanakan berbagai program nasional yang memerlukan koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.[68] Misalnya, program-program di bidang pendidikan dasar, kesehatan masyarakat, infrastruktur jalan nasional, dan berbagai program lain yang dianggap sebagai tanggung jawab nasional namun memerlukan implementasi di tingkat lokal, seringkali dilaksanakan melalui mekanisme tugas pembantuan.[69] Dalam mekanisme ini, pemerintah pusat memberikan pendanaan penuh atau sebagian besar untuk pelaksanaan program tersebut kepada pemerintah daerah, disertai dengan petunjuk dan pedoman teknis tentang bagaimana program harus dilaksanakan, dan pemerintah daerah bertanggung jawab untuk melaksanakan program sesuai dengan petunjuk yang diberikan dan melaporkan hasilnya kepada pemerintah pusat.[70]
Keuntungan dari penggunaan tugas pembantuan sebagai mekanisme pelaksanaan program nasional adalah bahwa sistem ini dapat menggabungkan keuntungan-keuntungan dari sentralisasi (untuk memastikan keseragaman dan akuntabilitas nasional) dengan keuntungan-keuntungan dari desentralisasi (karena pelaksanaan program tetap melibatkan institusi lokal yang lebih dekat dengan masyarakat dan memahami kondisi lokal).[71] Namun, penggunaan tugas pembantuan secara luas juga memiliki beberapa risiko dan kelemahan.[72] Pertama, tugas pembantuan seringkali menciptakan beban administratif yang berat bagi pemerintah daerah, karena pemerintah daerah harus melaksanakan program-program tambahan di luar urusan-urusan otonomi mereka, dengan petunjuk-petunjuk yang detail dan mekanisme pelaporan yang rumit.[73] Kedua, penggunaan tugas pembantuan yang berlebihan dapat membuat pemerintah daerah menjadi kurang independen dan responsif terhadap kebutuhan lokal, karena prioritas dan sumber daya mereka terfokus pada pelaksanaan program-program yang ditetapkan oleh pemerintah pusat.[74]
Ketiga, mekanisme pembiayaan tugas pembantuan seringkali tidak transparan dan tidak sepenuhnya mencakup biaya-biaya yang diperlukan untuk melaksanakan tugas dengan baik, sehingga pemerintah daerah seringkali harus menyediakan anggaran tambahan dari sumber-sumber lokal untuk memastikan implementasi program yang efektif.[75] Keempat, terdapat risiko bahwa pemerintah pusat menggunakan mekanisme tugas pembantuan sebagai cara untuk mengalihkan tanggung jawab dari pusat kepada daerah tanpa memberikan dukungan finansial dan teknis yang memadai, menciptakan situasi dimana pemerintah daerah menjadi scapegoat untuk kegagalan pelaksanaan program.[76] Kelima, penggunaan tugas pembantuan yang tidak terkoordinasi dengan baik dapat menciptakan fragmentasi dalam penyelenggaraan pemerintahan, dimana pemerintah daerah harus mengurus banyak program yang bersumber dari kementerian-kementerian berbeda dengan petunjuk dan syarat-syarat yang berbeda-beda.[77]
Keseimbangan Ketiga Asas dalam Praktik Pemerintahan Daerah Kontemporer
Keberhasilan sistem pemerintahan daerah Indonesia bergantung pada kemampuan untuk mempertahankan keseimbangan yang dinamis antara ketiga asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan.[78] Keseimbangan ini bukan merupakan sesuatu yang statis, melainkan harus terus disesuaikan sesuai dengan perkembangan kebutuhan nasional, kondisi daerah yang terus berubah, dan pembelajaran-pembelajaran dari pengalaman implementasi keseimbangan tersebut di masa lalu.[79]
Dalam praktik saat ini, terdapat beberapa tantangan dalam mempertahankan keseimbangan ketiga asas tersebut.[80] Pertama, terdapat kecenderungan bagi pemerintah pusat untuk memperluas mekanisme dekonsentrasi dan tugas pembantuan pada saat ada krisis nasional atau ketika pemerintah pusat merasa bahwa pemerintah daerah tidak mampu atau tidak mau melaksanakan urusan-urusan tertentu dengan baik.[81] Hal ini dapat dilihat pada saat pandemi COVID-19, ketika pemerintah pusat memperluas mekanisme tugas pembantuan untuk memastikan koordinasi penanganan pandemi di berbagai daerah.[82] Kedua, terdapat tekanan dari berbagai aktor untuk memperluas desentralisasi ke berbagai bidang baru atau untuk memberikan kewenangan yang lebih luas kepada pemerintah daerah dalam bidang-bidang yang sudah menjadi kewenangan desentralisasi, namun dorongan ini seringkali tidak diikuti dengan dukungan finansial dan kapasitas yang memadai.[83]
Ketiga, terdapat kesulitan dalam mengkoordinasikan antara berbagai institusi pusat yang memiliki instansi vertikal di daerah dengan pemerintah daerah, menciptakan kompleksitas birokrasi yang tinggi dan seringkali membingungkan masyarakat tentang siapa yang bertanggung jawab untuk menyelenggarakan berbagai urusan pemerintahan tertentu.[84] Keempat, mekanisme akuntabilitas untuk ketiga asas masih belum sepenuhnya jelas dan efektif.[85] Masyarakat seringkali tidak mengerti apakah mereka harus menuntut pertanggungjawaban kepada pemerintah pusat, pemerintah provinsi, atau pemerintah kabupaten/kota untuk berbagai hal, karena tanggung jawab tersebut terbagi di antara berbagai tingkat pemerintahan.[86]
Upaya-upaya untuk meningkatkan efektivitas keseimbangan ketiga asas telah dilakukan melalui berbagai inisiatif, termasuk melalui peningkatan koordinasi antara pemerintah pusat dan daerah, peningkatan kapasitas pemerintah daerah, peningkatan transparansi dalam pembagian kewenangan, dan peningkatan mekanisme pengawasan dan akuntabilitas.[87] Namun, efektivitas upaya-upaya ini masih bervariasi di berbagai daerah dan masih banyak tantangan yang perlu diatasi untuk mencapai keseimbangan yang ideal antara ketiga asas tersebut dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan daerah Indonesia.[88]
Good Governance dan Tantangan Implementasi dalam Pemerintahan Daerah
Implementasi efektif dari ketiga asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan dalam pemerintahan daerah Indonesia sangat bergantung pada pencapaian prinsip-prinsip good governance dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.[89] Good governance dalam konteks pemerintahan daerah mengacu kepada praktik penyelenggaraan pemerintahan yang menerapkan prinsip-prinsip transparansi, akuntabilitas, partisipasi masyarakat, responsivitas, dan efektivitas dalam pengambilan keputusan dan pelaksanaan kebijakan-kebijakan pemerintah.[90]
Pencapaian good governance di tingkat pemerintah daerah menghadapi berbagai tantangan signifikan.[91] Pertama, masih banyak pemerintah daerah yang memiliki kapasitas administrasi yang terbatas, terutama dalam hal sumber daya manusia yang berkualitas, sistem informasi yang memadai, dan pemahaman tentang prinsip-prinsip good governance.[92] Kedua, tingkat transparansi dan akuntabilitas dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah masih sangat bervariasi, dengan beberapa daerah yang sudah melakukan reformasi administrasi yang signifikan, sementara banyak daerah lain masih tertinggal dalam hal ini.[93] Ketiga, partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan publik di tingkat daerah masih sangat rendah, dengan berbagai kendala seperti kurangnya literasi masyarakat tentang isu-isu publik, kesulitan akses masyarakat terhadap informasi yang dibutuhkan untuk berpartisipasi secara efektif, dan kurangnya mekanisme yang efektif untuk mengakomodasi aspirasi masyarakat.[94]
Keempat, masih tingginya tingkat korupsi, kolusi, dan nepotisme di tingkat pemerintah daerah menunjukkan bahwa mekanisme pengawasan dan akuntabilitas masih belum berfungsi secara optimal.[95] Studi-studi terbaru menunjukkan bahwa korupsi di tingkat daerah masih menjadi persoalan serius, dengan berbagai kasus korupsi kepala daerah, pejabat pemerintah daerah, dan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang terus terungkap.[96] Kelima, efektivitas pelayanan publik di tingkat daerah masih jauh dari yang diharapkan, dengan berbagai keluhan masyarakat tentang lambatnya proses layanan, mahalnya biaya layanan, dan rendahnya kualitas layanan yang diberikan oleh pemerintah daerah.[97]
Upaya-upaya untuk meningkatkan good governance di tingkat pemerintah daerah telah dilakukan melalui berbagai inisiatif, antara lain melalui reformasi sistem pengelolaan keuangan daerah, peningkatan transparansi anggaran daerah, implementasi sistem informasi pemerintah daerah yang modern, peningkatan mekanisme pengawasan internal dan eksternal terhadap pemerintah daerah, dan peningkatan partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan publik.[98] Namun, efektivitas upaya-upaya ini masih terbatas dan masih banyak tantangan yang perlu diatasi untuk mencapai tingkat good governance yang diharapkan di semua pemerintah daerah.[99]
Perspektif Masa Depan: Adaptasi dan Inovasi dalam Sistem Pemerintahan Daerah
Menghadapi tantangan-tantangan yang dihadapi oleh sistem pemerintahan daerah Indonesia saat ini, diperlukan upaya-upaya adaptasi dan inovasi untuk memastikan bahwa sistem pemerintahan daerah tetap relevan dan efektif dalam merespons kebutuhan masyarakat yang terus berkembang.[100] Beberapa perspektif untuk pengembangan sistem pemerintahan daerah ke depan mencakup hal-hal berikut.[101]
Pertama, perlu dilakukan reevaluasi terhadap pembagian kewenangan antara pemerintah pusat, pemerintah provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota, dengan mempertimbangkan perkembangan situasi global, dinamika ekonomi regional, dan kebutuhan-kebutuhan yang muncul di tingkat lokal.[102] Reevaluasi ini harus dilakukan dengan pendekatan yang holistik, mempertimbangkan tidak hanya aspek hukum dan administratif, tetapi juga aspek ekonomi, sosial, dan budaya, serta dengan melibatkan berbagai stakeholder termasuk pemerintah, Dewan Perwakilan Rakyat, masyarakat, dan organisasi-organisasi kemasyarakatan.[103]
Kedua, perlu ditingkatkan investasi dalam pengembangan kapasitas pemerintah daerah, terutama dalam hal peningkatan kualitas sumber daya manusia, pengembangan sistem informasi dan teknologi, dan peningkatan pemahaman tentang prinsip-prinsip good governance dan manajemen pemerintahan yang modern.[104] Investasi ini harus dilakukan baik melalui alokasi anggaran yang lebih besar dari pemerintah pusat untuk program-program capacity building, maupun melalui dukungan dari organisasi-organisasi internasional dan institusi-institusi akademik.[105]
Ketiga, perlu dilakukan penguatan mekanisme-mekanisme pengawasan dan akuntabilitas terhadap pemerintah daerah, termasuk pengawasan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, pengawasan oleh lembaga-lembaga pengawas independen seperti BPK dan BPKP, pengawasan oleh masyarakat melalui mekanisme partisipasi yang diperkuat, dan pengawasan oleh media massa dan organisasi-organisasi masyarakat sipil.[106] Penguatan mekanisme pengawasan ini penting untuk memastikan bahwa pemerintah daerah melaksanakan kewenangan dan tanggung jawab mereka dengan sebaik-baiknya dan tidak menyalahgunakan kekuasaan untuk kepentingan pribadi atau kelompok tertentu.[107]
Keempat, perlu dilakukan peningkatan partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan publik di tingkat daerah melalui penguatan mekanisme-mekanisme partisipasi yang sudah ada, seperti Musyawarah Rencana Pembangunan Daerah, dan pengembangan mekanisme-mekanisme partisipasi yang baru yang memanfaatkan teknologi digital untuk mempermudah partisipasi masyarakat.[108] Peningkatan partisipasi masyarakat ini penting untuk memastikan bahwa kebijakan-kebijakan pemerintah daerah benar-benar responsif terhadap kebutuhan dan aspirasi masyarakat.[109] Kelima, perlu dilakukan adaptasi sistem pemerintahan daerah untuk mengakomodasi perubahan-perubahan yang terjadi dalam masyarakat, seperti transformasi digital, perubahan struktur ekonomi, perubahan demografi, dan tantangan-tantangan baru seperti perubahan iklim dan krisis kesehatan global.[110] Adaptasi ini mencakup pengembangan kebijakan-kebijakan dan program-program pemerintah daerah yang responsif terhadap perubahan-perubahan tersebut, serta pengembangan mekanisme-mekanisme inovasi yang memungkinkan pemerintah daerah untuk terus belajar dari pengalaman dan mengembangkan pendekatan-pendekatan baru dalam menyelenggarakan pemerintahan.[111]
Tim Penyusun: Sayyidatun Nashuha Basyar, Resa Yuniarsa Hasan, Syahriza Alkohir Anggoro, Mohamad Rifan
Leave a Reply