Hukum Kepegawaian

Oleh: Tim Penyusun, Diupdate 11 Januari 2026

Pengaturan kepegawaian aparatur sipil negara (ASN) merupakan pilar utama penyelenggaraan pemerintahan modern. Baik buruknya kinerja negara sangat ditentukan oleh mutu birokrasi, yang dalam praktik dijalankan terutama oleh pegawai ASN.[1] Karena itu, hukum kepegawaian tidak hanya mengatur kedudukan individu pegawai, tetapi juga menjadi instrumen hukum administrasi negara untuk menjamin bahwa kekuasaan pemerintahan dijalankan secara profesional, netral, dan berorientasi pada pelayanan publik.

Esai ini menguraikan secara sistematis: (1) perkembangan historis pengaturan kepegawaian di Indonesia; (2) kelembagaan kepegawaian; (3) hubungan hukum kepegawaian dengan hukum administrasi negara; (4) pengertian, kedudukan, fungsi, dan tugas ASN; (5) hak dan kewajiban ASN; (6) sistem merit; (7) asas netralitas; dan (8) penegakan sanksi kepegawaian, dengan merujuk pada Bab 10 “Kepegawaian” dalam buku Hukum Administrasi Negara serta literatur mutakhir dan regulasi bidang ASN.[2][3][4]

I. Perkembangan Pengaturan Kepegawaian di Indonesia

1. Signifikansi Hukum Kepegawaian

Hukum kepegawaian memberikan fondasi yuridis bagi pegawai ASN sebagai abdi negara dan abdi masyarakat untuk melaksanakan kebijakan publik, memberikan pelayanan profesional, serta mempererat persatuan dan kesatuan NKRI.[5] Subjek hukum kepegawaian ialah pegawai ASN, sedangkan objeknya adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan.[6]

Semakin luas urusan pemerintahan, semakin besar kebutuhan ASN, sehingga diperlukan pengaturan yang sistematis, terencana, dan terukur untuk memastikan bahwa birokrasi mampu mendukung pencapaian tujuan nasional.[7]

2. Enam Periode Pengaturan Kepegawaian

Bab 10 mengidentifikasi enam periode perkembangan hukum kepegawaian Indonesia:[8]

Periode awal kemerdekaan: Pengaturan masih terpisah dan parsial, berfokus pada hak mengangkat dan memberhentikan PNS, pengaturan gaji, dan pembentukan kelembagaan kepegawaian (misalnya PP No. 21 Tahun 1948 tentang Gaji Pegawai Negeri, PP No. 11 Tahun 1948 tentang Kantor Urusan Pegawai, PP No. 3 Tahun 1949 tentang Hak Mengangkat dan Memberhentikan PNS).[9]
Periode UU No. 18 Tahun 1961 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kepegawaian: Undang-undang kepegawaian nasional pertama pasca-kemerdekaan, dimaksudkan menjamin kedudukan hukum pegawai negeri dan memposisikan mereka sebagai alat Revolusi Nasional.[10] Namun, undang-undang ini didasarkan pada MANIPOL dan dianggap tidak relevan lagi setelah perubahan politik, serta tidak tegas dalam pembinaan PNS dan tidak mencakup seluruh PNS (lebih berfokus PNS pusat).[11]
Periode UU No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian: Mengatur kedudukan, kewajiban, hak, dan pembinaan PNS berdasarkan sistem karier dan prestasi kerja, serta berlaku bagi PNS pusat dan daerah.[12] Kelemahannya antara lain: pengaruh politik yang kuat terhadap PNS, keterbatasan pengembangan karier, dan pengelolaan yang sangat sentralistik.[13]
Periode UU No. 43 Tahun 1999 (perubahan atas UU No. 8 Tahun 1974): Dibentuk pada era Reformasi untuk mendukung desentralisasi kewenangan, sejalan dengan UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.[14] Kelemahan utamanya: prinsip meritokrasi belum diterapkan secara kuat dan reformasi birokrasi belum menyentuh persoalan struktural birokrasi (efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas).[15]
Periode UU No. 5 Tahun 2014 tentang ASN: Menempatkan ASN sebagai profesi, menguatkan kelembagaan kepegawaian (Kementerian PANRB, LAN, BKN, KASN), dan memperkenalkan sistem merit dengan pemisahan Manajemen PNS dan Manajemen PPPK.[16][17] Namun praktiknya masih menunjukkan kelemahan, terutama terkait perlindungan hak PPPK dan lemahnya implementasi merit system di banyak instansi.[18][19]
Periode UU No. 20 Tahun 2023 tentang ASN: Dimaksudkan mempercepat transformasi ASN menjadi birokrasi ber-kinerja tinggi dengan perilaku berorientasi pelayanan, akuntabel, kompeten, harmonis, loyal, adaptif, dan kolaboratif.[20][21] Undang-undang ini juga merespons berbagai putusan Mahkamah Konstitusi terkait pengunduran diri PNS yang maju kontestasi politik, PNS yang tidak lagi menjabat namun belum tersedia formasi, dan pemberhentian tidak dengan hormat terkait tindak pidana.[22][23]

Perkembangan ini menunjukkan pergeseran paradigma dari pegawai sebagai alat kekuasaan politik menjadi profesional birokrasi yang tunduk pada sistem merit, good governance, dan netralitas politik.[24][25]

II. Kelembagaan Kepegawaian dan Good Governance

Pengelolaan ASN tidak dapat dipisahkan dari upaya mewujudkan Good Governance, yang mensyaratkan komitmen, koordinasi, integritas, profesionalitas, serta etos kerja tinggi.[26][27] Lembaga-lembaga kunci dalam hukum kepegawaian adalah:

1. Badan Kepegawaian Negara (BKN)

Cikal bakal BKN adalah Kantor Urusan Pegawai (KUP) yang dibentuk melalui PP No. 11 Tahun 1948 dan berkedudukan di Yogyakarta, sementara pegawai pemerintah Hindia Belanda dikelola oleh Djawatan Umum Urusan Pegawai (DUUP). Keduanya kemudian dilebur menjadi KUP berdasarkan PP No. 32 Tahun 1950, lalu diubah menjadi Badan Administrasi Kepegawaian Negara (BAKN) dengan PP No. 32 Tahun 1972 dan akhirnya bertransformasi menjadi BKN.[28][29]

BKN bertugas menyelenggarakan manajemen kepegawaian negara, terutama dalam pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, dan administrasi status kepegawaian PNS.[30]

2. Lembaga Administrasi Negara (LAN)

LAN didirikan melalui PP No. 30 Tahun 1957 dan berstatus Lembaga Pemerintah Non-Kementerian.[31] LAN bertugas meneliti, mengkaji, dan mengembangkan inovasi manajemen ASN; menyelenggarakan pendidikan dan pelatihan berbasis kompetensi; menyusun standar dan pedoman pelatihan; melakukan akreditasi dan sertifikasi; serta membina jabatan fungsional yang terkait pendidikan dan pelatihan.[32]

LAN dengan demikian merupakan instrumen utama pengembangan kapasitas dan kompetensi ASN, yang menjadi salah satu prasyarat keberhasilan sistem merit dan reformasi birokrasi.[33]

3. Kementerian PANRB dan KASN

Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (PANRB) berasal dari Badan Pengawas Kegiatan Aparatur Negara (BAPEKAN) yang dibentuk pada 1959 melalui Perpres No. 1 Tahun 1959.[34] Kini, Kementerian PANRB mengemban urusan pendayagunaan aparatur negara dan reformasi birokrasi, termasuk penataan organisasi, penyusunan kebijakan ASN, dan penguatan sistem merit.[35][36]

Komisi Aparatur Sipil Negara (KASN) dibentuk berdasarkan UU ASN 2014 sebagai lembaga mandiri untuk mengawasi pelaksanaan norma dasar, kode etik dan kode perilaku ASN, serta penerapan sistem merit.[37][38][39] KASN berfungsi menjaga netralitas ASN dan mengawasi pembinaan profesi ASN. Berdasarkan Perpres No. 91 Tahun 2024, fungsi KASN kemudian dialihkan ke Kementerian PANRB, menimbulkan diskursus baru tentang independensi pengawas sistem merit dan netralitas.[40][41]

III. Hubungan Hukum Kepegawaian dengan Hukum Administrasi Negara

Hukum administrasi negara mengatur kekuasaan pemerintah dan cara penggunaannya dalam hubungan dengan warga negara. Dalam praktik, sebagian besar kekuasaan tersebut dijalankan oleh ASN.[42][43]

1. Hubungan Dinas Publik (Openbare Dienstbetrekking)

Untuk menjelaskan hubungan hukum antara ASN dan negara, doktrin klasik menggunakan konsep openbare dienstbetrekking (hubungan dinas publik). Menurut Logemann, hubungan ini terjadi ketika seseorang mengikatkan diri untuk tunduk pada perintah pemerintah guna menjalankan jabatan tertentu, dengan imbalan gaji dan fasilitas lain.[44][45]

Utrecht mendefinisikan jabatan sebagai lingkungan pekerjaan tetap untuk kepentingan umum yang dihubungkan dengan organisasi tertinggi bernama negara; jabatan merupakan personifikasi dengan hak dan kewajiban yang dijalankan oleh pejabat sebagai pemangku jabatan.[46][47]

Buys memandang pengangkatan PNS sebagai contract sui generis yang mensyaratkan pegawai bersedia membatasi pelaksanaan hak asasinya selama masih berstatus PNS, meskipun ia dapat mengundurkan diri.[48][49] Pandangan ini dikritik Helmskerk karena membatasi hak asasi, namun dalam praktik, hukum kepegawaian Indonesia cenderung mengikuti pendekatan Buys: hak-hak politik dan kebebasan ASN dibatasi demi kepentingan netralitas dan integritas jabatan publik.[50][51]

Philipus M. Hadjon menegaskan bahwa hubungan kepegawaian dipahami sebagai hubungan dinas publik dengan karakter subordinatif antara pemerintah (atasan) dan ASN (bawahan).[52][53]

2. Patologi Birokrasi dan Maladministrasi

Pendelegasian kewenangan luas kepada ASN berpotensi menimbulkan patologi birokrasi, berupa birokrasi yang inefisien, berorientasi pada kekuasaan, dan memperlakukan warga sebagai objek semata.[54][55] Miftah Thoha menggambarkan fenomena “officialdom” atau “kerajaan pejabat”, di mana pejabat berada dalam struktur hierarkis dengan yurisdiksi jelas, tetapi rentan menyalahgunakan wewenang jika tidak diawasi.[56][57]

Dari perspektif hukum administrasi negara, patologi birokrasi berujung pada maladministrasi dan dapat memicu sengketa TUN, termasuk sengketa kepegawaian seperti mutasi tidak adil, pemberhentian, penjatuhan sanksi disiplin, dan status non-job yang sewenang-wenang.[58][59]

3. Sengketa Kepegawaian sebagai Sengketa TUN

Bab 10 menegaskan bahwa sengketa kepegawaian merupakan bagian dari sengketa Tata Usaha Negara (TUN).[60][61] Upaya administratif (keberatan dan banding administratif di Badan Pertimbangan ASN/BPASN) harus ditempuh lebih dulu sebelum gugatan ke Pengadilan TUN, sejalan dengan Pasal 48 UU No. 5 Tahun 1986 jo. UU No. 51 Tahun 2009.[62][63]

Perkembangan terbaru menunjukkan bahwa PTUN berperan penting dalam melindungi hak ASN terhadap kebijakan non-job, pembebasan jabatan, dan pemberhentian yang sewenang-wenang, serta menguji penggunaan diskresi dalam manajemen ASN dari perspektif AUPB.[^47][64]

IV. Pengertian, Kedudukan, Fungsi, dan Tugas Pegawai ASN

1. Pengertian ASN, PNS, dan PPPK

Literatur klasik (Kranenburg dan Logemann) mendefinisikan pegawai negeri sebagai pejabat yang mempunyai hubungan dinas dengan negara dan diangkat oleh negara untuk menjalankan tugas tertentu.[65][66][67] Secara bahasa, pegawai negeri adalah orang yang bekerja pada pemerintah atau negara.[68][69]

UU No. 20 Tahun 2023 mendefinisikan pegawai ASN sebagai PNS dan PPPK yang diangkat oleh Pejabat Pembina Kepegawaian (PPK), diserahi tugas dalam jabatan pemerintahan atau tugas negara lainnya, dan menerima penghasilan berdasarkan peraturan perundang-undangan.[70][71]

Dua jenis ASN:[72]

PNS: WNI yang memenuhi syarat tertentu, diangkat secara tetap oleh PPK untuk menduduki jabatan pemerintahan.
PPPK: WNI yang memenuhi syarat tertentu, diangkat berdasarkan perjanjian kerja untuk jangka waktu tertentu guna melaksanakan tugas pemerintahan dan/atau menduduki jabatan pemerintahan.

Dari sudut hukum administrasi, PPPK berada pada irisan hukum kepegawaian dan hukum ketenagakerjaan: dalam hal tugas dan sanksi disiplin tunduk pada hukum kepegawaian; tetapi dari segi hubungan perjanjian kerja jangka tertentu (kortverband contract) memiliki nuansa hukum ketenagakerjaan.[73][74]

2. Kedudukan, Fungsi, dan Tugas ASN

UU 20/2023 menempatkan ASN sebagai unsur aparatur negara yang melaksanakan kebijakan pimpinan instansi dan harus bebas dari pengaruh serta intervensi partai politik.[75][76] Fungsi ASN adalah:[77]

Pelaksana kebijakan publik.
Pelayan publik.
Perekat dan pemersatu bangsa.

Tugas ASN:[78]

Melaksanakan kebijakan publik yang ditetapkan PPK sesuai peraturan perundang-undangan.
Memberikan pelayanan publik yang profesional dan berkualitas.
Mempererat persatuan dan kesatuan NKRI.

Dalam konteks hukum publik, ASN membantu Presiden sebagai kepala pemerintahan menyelenggarakan pemerintahan dan melaksanakan peraturan perundang-undangan. ASN wajib setia kepada Pancasila, UUD 1945, Negara, dan Pemerintah.[79][80]

V. Hak dan Kewajiban Pegawai ASN

1. Hak ASN

UU 20/2023 mengatur bahwa ASN berhak memperoleh penghargaan dan pengakuan berupa materiil dan/atau non-materiil, yang meliputi:[81]

Penghasilan (gaji atau upah).
Penghargaan bersifat motivasional (finansial/nonfinansial).
Tunjangan dan fasilitas (jabatan dan/atau individu).
Jaminan sosial: kesehatan, kecelakaan kerja, kematian, pensiun, hari tua.
Lingkungan kerja yang layak.
Pengembangan diri (talenta, karier, kompetensi).
Bantuan hukum (litigasi dan non-litigasi).

Hak-hak tersebut berkorelasi langsung dengan kinerja dan tanggung jawab ASN sebagai pelaksana fungsi pelayanan publik dan pembangunan.[82][83]

2. Kewajiban ASN

Sastra Djatmika membagi kewajiban pegawai menjadi tiga: (1) kewajiban terkait jabatan; (2) kewajiban terkait kedudukan sebagai pegawai secara umum; dan (3) kewajiban lainnya.[84][85]

Dalam UU 20/2023 dan PP No. 94 Tahun 2021 (Disiplin PNS), kewajiban ASN antara lain:[86][87]

Setia dan taat kepada Pancasila, UUD 1945, NKRI, dan pemerintah yang sah.
Menaati peraturan perundang-undangan.
Melaksanakan nilai dasar ASN, kode etik, dan kode perilaku.
Menjaga netralitas.
Bersedia ditempatkan di seluruh wilayah NKRI maupun perwakilan luar negeri.
Melaksanakan tugas kedinasan dengan pengabdian, kejujuran, kesadaran, dan tanggung jawab.
Menunjukkan integritas dan keteladanan.
Menyimpan rahasia jabatan.
Mengutamakan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi/golongan.
Melaporkan harta kekayaan.[88]

Bab 10 mengelaborasi unsur kewajiban tersebut menjadi nilai-nilai seperti: kesetiaan, ketaatan, pengabdian, kesadaran, kejujuran, menjunjung kehormatan bangsa, kecermatan, ketertiban, semangat, menjaga rahasia, dan melaksanakan tugas kedinasan dengan baik.[89]

Kepatuhan terhadap kewajiban ini menjadi prasyarat moral dan yuridis untuk mewujudkan birokrasi yang profesional dan berintegritas.[90][91]

VI. Sistem Merit dalam Manajemen ASN

Sistem merit merupakan roh manajemen ASN modern. UU ASN (2014 dan 2023) mendefinisikan sistem merit sebagai kebijakan dan manajemen ASN yang didasarkan pada kualifikasi, kompetensi, dan kinerja yang dilakukan secara adil dan wajar, tanpa diskriminasi.[92][93]

Prinsip dasarnya adalah bahwa pengangkatan, penempatan, promosi, pemindahan, dan pemberhentian ASN ditentukan oleh kemampuan dan kinerja, bukan oleh kedekatan politik atau patronase.[94]

Bab 10 menyebut sembilan prinsip penerapan sistem merit:[95]

Rekrutmen dan seleksi terbuka dan adil.
Perlakuan yang adil dan setara.
Remunerasi setara untuk pekerjaan setara dan penghargaan atas kinerja tinggi.
Standar tinggi integritas, perilaku, dan kepedulian pada kepentingan publik.
Pengelolaan ASN yang efektif dan efisien.
Mempertahankan atau memisahkan ASN berdasarkan kinerja.
Kesempatan pengembangan kompetensi.
Perlindungan dari pengaruh politik yang tidak tepat.
Perlindungan dari hukum yang tidak adil.

Berbagai penelitian menunjukkan bahwa keberhasilan sistem merit berkontribusi pada meningkatnya indeks reformasi birokrasi, akuntabilitas, dan kepercayaan publik terhadap pemerintah.[96][97] Namun implementasi masih menghadapi tantangan: budaya patronase, jual beli jabatan, lemahnya pengawasan, dan politisasi jabatan pimpinan tinggi.[98][99]

VII. Netralitas ASN dalam Politik

Konsep netralitas ASN berakar pada dikotomi politik–administrasi ala Woodrow Wilson dan Goodnow, yakni politik bertugas merumuskan kebijakan, sedangkan administrasi melaksanakan kebijakan tersebut.[100][101][102]

S.F. Marbun mengartikan netralitas sebagai:[103][104]

Bebasnya pegawai negeri dari pengaruh kepentingan partai politik tertentu dan larangan berperan aktif dalam proses politik praktis, meskipun hak pilih tetap dimiliki.
Kewajiban mengundurkan diri bila seorang ASN ingin aktif menjadi pengurus partai politik atau anggota legislatif, demi menjaga stabilitas birokrasi dan kemampuannya melayani pemerintahan manapun yang berkuasa.

UU 20/2023 menegaskan asas netralitas sebagai salah satu asas penyelenggaraan kebijakan dan manajemen ASN (Pasal 2 huruf f), yang diartikan bahwa setiap ASN tidak berpihak pada pengaruh manapun dan tidak memihak kepentingan lain di luar kepentingan bangsa dan negara.[105][106]

Berbagai regulasi menindaklanjuti prinsip ini, antara lain UU Pemilu dan Pilkada, PP No. 37 Tahun 2004 tentang larangan PNS menjadi anggota partai politik, PP No. 42 Tahun 2004 tentang kode etik PNS, PP No. 94 Tahun 2021 tentang Disiplin PNS, dan peraturan manajemen PPPK.[107][108]

Penelitian-penelitian terkini menunjukan bahwa pelanggaran netralitas ASN masih marak dalam pemilu dan pilkada, terutama melalui media sosial dan dukungan terselubung kepada calon tertentu; karena itu, penguatan penegakan hukum disiplin dan pengawasan KASN (atau fungsi pengawas di bawah PANRB) menjadi sangat penting.[109][110][111][^417]

VIII. Penegakan Sanksi Kepegawaian dan Penyelesaian Sengketa

Fase terakhir manajemen ASN adalah penegakan sanksi kepegawaian. PP No. 94 Tahun 2021 mengatur disiplin PNS, sementara PP No. 49 Tahun 2018 mengatur disiplin PPPK dengan tata cara yang disamakan dengan PNS.[112][113]

1. Disiplin dan Pelanggaran

Disiplin PNS didefinisikan sebagai kesanggupan menaati kewajiban dan menghindari larangan yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan. Pelanggaran disiplin mencakup setiap ucapan, tulisan, atau perbuatan yang melanggar kewajiban/larangan, baik di dalam maupun di luar jam kerja.[114][115]

Kewajiban umum (Pasal 3 PP 94/2021) dan kewajiban khusus (Pasal 4) meliputi kesetiaan kepada negara, menjaga persatuan, melaksanakan kebijakan, menaati hukum, menjaga rahasia jabatan, dan lain-lain.[116] Larangan dalam Pasal 5 antara lain: menyalahgunakan wewenang, menjadi perantara keuntungan pribadi, melakukan pungutan liar, menerima hadiah terkait jabatan, serta memberikan dukungan politik kepada calon dalam pemilu/pilkada.[117][118]

Hukuman disiplin dibagi menjadi:[119]

Ringan: teguran lisan, teguran tertulis, pernyataan tidak puas tertulis.
Sedang: pemotongan tunjangan kinerja 25% selama 6, 9, atau 12 bulan.
Berat: penurunan jabatan setingkat lebih rendah selama 12 bulan, pembebasan dari jabatan menjadi pelaksana selama 12 bulan, atau pemberhentian dengan hormat tidak atas permintaan sendiri.

Kajian hukum terkini menyoroti khusus penyalahgunaan wewenang dalam perspektif Pasal 36 PP 94/2021, yang menekankan perlunya prinsip ultimum remedium (hukum administrasi dan disiplin didahulukan sebelum pidana) untuk menjamin keadilan proporsional bagi PNS.[120]

2. Upaya Administratif dan Peradilan TUN

PP No. 79 Tahun 2021 mengatur upaya administratif dalam sengketa kepegawaian berupa:[121][122]

Keberatan: diajukan kepada PPK atau atasan pejabat terhadap keputusan selain pemberhentian PNS/PPPK.
Banding administratif: diajukan ke Badan Pertimbangan ASN (BPASN) terhadap keputusan pemberhentian PNS atau pemutusan hubungan perjanjian kerja PPPK.

Jika ASN tidak puas terhadap keputusan BPASN, ia dapat menggugat ke Pengadilan Tinggi TUN. Namun, sejalan dengan Pasal 48 UU PTUN, seluruh upaya administratif harus telah ditempuh terlebih dahulu.[123][124]

Perkembangan putusan PTUN dan kajian akademik menunjukkan bahwa mekanisme ini menjadi sarana penting untuk menguji legalitas keputusan kepegawaian dan melindungi ASN dari kebijakan yang sewenang-wenang, termasuk dalam kasus pembebasan jabatan, non-job, dan pemberhentian karena pidana korupsi yang menimbulkan perdebatan yuridis.[^160][125][126]

Penutup

Hukum kepegawaian ASN dalam perspektif hukum administrasi negara bukan sekadar mengatur status pegawai, melainkan membentuk arsitektur birokrasi negara hukum: bagaimana kewenangan pemerintahan dijalankan oleh manusia yang memiliki hak, kewajiban, dan tanggung jawab publik. Evolusi regulasi dari UU 18/1961 hingga UU 20/2023 mencerminkan pergeseran menuju profesionalisme, sistem merit, netralitas, dan akuntabilitas.

Namun, tantangan implementasi masih besar: politisasi jabatan, lemahnya penegakan disiplin, pelanggaran netralitas, dan ketidakpastian bagi PPPK dan pegawai non-ASN. Karena itu, penguatan sinergi antara hukum administrasi negara, hukum kepegawaian, dan peradilan TUN menjadi kunci agar ASN dapat benar-benar menjalankan fungsinya sebagai pelaksana kebijakan publik, pelayan masyarakat, dan perekat persatuan bangsa secara profesional dan berintegritas.

bahan pembelajaran

opini ilmiah

video pembelajaran

Post Views: 15